| Decisão Texto Integral: | O Município do Barreiro, m.i. nos autos, intenta a presente acção administrativa especial contra o Ministério das Finanças/Entidade demandada/ED, de impugnação da disposição normativa contida na Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, que regulamenta o disposto no n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro. Pede a declaração da ilegalidade da norma do n.º 1 do artigo 2.º da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, e a sua desaplicação ao caso concreto.
Para tanto, alega (em síntese útil) nos termos seguintes:
I- No que respeita à invocada violação do princípio da legalidade por parte do artigo 2.º, n.º 1, da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril:
a) O disposto no artigo 2.º, n.º 1, da Portaria n.º 106/2012, mostra-se em contradição com o critério legal definido pelo legislador no artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 287/2003.
b) As normas dos artigos 15.º, n.º 5, e 15.º-M, do Decreto-Lei n.º 283/2003, encerram um padrão único de referência no que respeita à percentagem que ao Estado cabe nas receitas tributárias do IMI, tendo em vista a cobertura dos encargos com a operação, que lhe incumbe promover, de avaliação geral dos prédios urbanos.
c) O que resulta da Portaria não é a fixação de um valor (não superior a 5% da receitas de IMI) correspondente ao montante das despesas que o Estado suporta com a avaliação geral dos prédios urbanos – despesas estas que se calculam de forma simples, tendo em consideração o carácter extraordinário e circunscrito dos encargos aqui especificadamente em questão; o que ali vem determinado é a fixação imperativa e absoluta de um valor de 5% da receita tributária do IMI de 2011.
d) Em lugar de assentar numa lógica de correspectividade e de sinalagmaticidade entre a prestação devida pelos municípios (afectação de uma percentagem das receitas do IMI à compensação do Estado pelas despesas efectuadas com o serviço de avaliação) e a contraprestação proporcionada pelo Estado (realização da avaliação geral dos prédios urbanos), o critério fixado no artigo 2.º, n.º 1, da Portaria n.º 106/2012, para determinar a percentagem de receitas tributárias geradas pelo IMI no ano de 2012 que se entende deverem reverter a favor do Estado (5%) rompe com esta unidade natural de sentido.
II- No que respeita à alegada violação dos princípios constitucionais da autonomia financeira dos municípios, da confiança e da proporcionalidade:
a) O preceito impõe aos municípios o pagamento de uma verba que não tem qualquer correspondência jurídica ou económica com o serviço que o Estado presta ao proceder à avaliação geral dos prédios urbanos.
b) O preceito promove a apropriação ilegítima de receitas que, nos termos constitucionais e legais, pertencem aos municípios.
c) A Portaria demite-se da exigência mínima essencial e elementar de assentar ou de ter por base uma demonstração dos custos efectivos que o Estado vai ter de suportar com a realização da avaliação extraordinária.
d) O critério perfilhado pela Portaria para determinar a percentagem de participação do Estado nas receitas tributárias do IMI é inadequado, injustificado e arbitrário, ou seja, absolutamente contrário aos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança, corolários do princípio do Estado de Direito.
e) Não existe qualquer sinalagma ou correspectividade entre a prestação devida pelos Municípios (afectação de uma percentagem das receitas de IMI à compensação do Estado pelas despesas efectuadas com o serviço de avaliações) e a contraprestação efectuada pelo Estado (realização da avaliação geral dos prédios urbanos), pelo que, a pretexto de assegurar a adequada cobertura financeira para custos incorridos com o serviço de avaliações, o Estado criou, através de regulamento, um verdadeiro tributo unilateral pago pelos municípios.X A fls. 77/112, o R., Ministério das Finanças, contestou a acção, pugnando pela sua improcedência.
Afirma, em síntese útil, o seguinte:
1) A interpretação que corresponde ao pensamento legislativo é a de que, ponderado essencialmente o custo previsível de 66,5 milhões de euros para o processo de avaliação geral dos prédios, considera-se justa e adequada a fixação de uma verba de 5% da receita tributária do imposto municipal sobre imóveis.
2) A afectação destina-se a despesas do serviço de avaliações, mas a ponderação de saber que percentagem, dentro do limite fixado, é que deve ser definida, é uma operação que é levada a efeito pelo legislador na tarefa prévia de delinear e orçamentar a operação de avaliação.
3) O montante de afectação para despesas do serviço de avaliação geral dos prédios foi fixado imperativamente pelo legislador, primeiro por meio do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, ao prever uma afectação numa percentagem até 5% e, posteriormente, já depois de encontrados os elementos necessários para calcular e definir a referida afectação, por meio da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, onde se fixou a verba de 5%, enquanto fonte directa de recursos.
4) Incorrendo o Estado em custos com o serviço de avaliação geral dos prédios, tal operação, na esteira do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, terá necessariamente que ser custeada pelos próprios municípios, enquanto beneficiários únicos da medida (como consequência da avaliação geral dos prédios perceberão, em sede de tributação, uma receita superior).X Por meio de despacho de fls. 159, foi indeferido o requerimento de prova testemunhal oferecida pelo autor, por se entender que a matéria indicada não é susceptível de prova através da inquirição de testemunhas.
Foi determinada a junção aos autos por parte do réu de elementos documentais necessários à instrução da causa.
As partes foram notificadas para alegações, nos termos do artigo 91.º/4, do CPTA.
Nenhuma exerceu o referido direito.X II- Fundamentação
2.1. De facto
Com relevo para a apreciação do mérito dos autos mostram-se provados os factos seguintes:
A) O processo de avaliação geral da propriedade urbana no ano de 2012 incide sobre um número não inferior a 5 milhões e 200 mil prédios urbanos, situados em território português – Informação do Gabinete do Director-Geral dos Impostos, fls. 165/168.
B) Em Março de 2013, a avaliação geral do património incidiu sobre 4,9 milhões de prédios urbanos – documento relativo à Autoridade Tributária e Aduaneira - 2013, fls. 169/177.
C) O processo de avaliação geral referido nas alíneas anteriores tem um custo previsto de 66,5 milhões de euros – acordo.
D) O valor orçamentado para a realização da operação de avaliação divide-se pelos encargos seguintes: i) montantes a pagar aos peritos avaliadores no âmbito da avaliação geral; ii) despesas relacionadas com as comissões de avaliação no âmbito dos pedidos de segunda avaliação da parte dos contribuintes; iii) pagamento das deslocações dos peritos no âmbito das segundas avaliações; iv) a formação de novos peritos (cerca de 930), bem como o apoio técnico a prestar-lhes; v) actividades a desenvolver pelos serviços de finanças, direcções de finanças e serviços centrais da AT, no âmbito da avaliação geral; vi) despesas de comunicação, nomeadamente, correios (a generalidade das avaliações deve ser comunicada por carta registada com aviso de recepção) e telecomunicações; vii) a infra-estrutura informática da AT que teve de sofrer um reforço, seja com a melhoria do nível de equipamento de modo a permitir o acesso a mais de 900 utilizadores e armazenagem de um volume exponencialmente superior de informação gerado pelo procedimento de avaliação, seja ao nível dos programas informáticos, que tiveram de ser criados e adaptados para permitir os novos meios de interacção dos peritos e municípios com o sistema – acordo.
E) A receita do imposto municipal sobre imóveis em 2011 correspondeu a 1,167,8 milhões de euros – conta geral do Estado, p. 180, junta aos autos a fls. 178.
F) A avaliação geral extraordinária dos prédios urbanos, referida em A) e B), ao permitir a actualização do seu valor na matriz, por referência ao valor de mercado, determina o aumento da receita de IMI – acordo.X 2.2. Direito
2.2.1. Nos presentes autos, é requerida a declaração da ilegalidade da norma do n.º 1 do artigo 2.º da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, e a sua desaplicação ao caso concreto.
2.2.2. O Autor assaca à norma em apreço os vícios de violação de lei, por ofensa ao critério legal previsto no artigo 15.º/5 e 15.º-M do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro (i); e de violação de lei, por preterição dos princípios constitucionais da autonomia financeira dos municípios, da confiança e da proporcionalidade (ii).
2.2.3. Enquadramento
O Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, procedeu à reforma da tributação do património, aprovando, entre o mais, o novo Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI).
O artigo 15.º (“Avaliação de prédios já inscritos na matriz”) do diploma (1), determina o seguinte:
«(…) // 4. Será promovida uma avaliação geral dos prédios urbanos, no prazo máximo de 10 anos após a entrada em vigor do CIMI.
5. Quando se proceder à avaliação geral dos prédios urbanos ou rústicos, será afectada para despesas do serviço de avaliações uma percentagem até 5%, a fixar e regulamentar por portaria do Ministro das Finanças, do IMI cobrado nos anos em que se realizar aquela avaliação. // (…)
9 - A avaliação geral referida nos números anteriores obedece ao disposto nos artigos 15.º-A a 15.º-P.
10 - Ficam abrangidos pela avaliação geral os prédios urbanos que em 1 de Dezembro de 2011 não tenham sido avaliados e em relação aos quais não tenha sido iniciado procedimento de avaliação, nos termos do CIMI».
O artigo 15.º-M (“Financiamento da avaliação geral dos prédios urbanos”) do diploma estabelece o seguinte:
«1- Para despesas relacionadas com a avaliação geral dos prédios urbanos é afecta uma verba resultante da execução das receitas tributárias do imposto municipal sobre imóveis relativo aos anos de 2011 e de 2012, a arrecadar em 2012 e 2013, respectivamente, ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 15.º.
2- A verba a afectar à avaliação geral é estabelecida por portaria do Ministro das Finanças, ouvida a Associação Nacional de Municípios Portugueses».
A Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, foi aprovada tendo em vista regulamentar o disposto no n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, nos termos definidos pelo artigo 15.º- M do mesmo diploma, na redacção dada pela Lei n.º 60-A/211, de 30 de Novembro – artigo 1.º da Portaria n.º 106/2012, citada.
O artigo 2.º, n.º 1, da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril (“Financiamento da avaliação geral de prédios urbanos”), determina o seguinte: «1. É afecta às despesas relacionadas com a avaliação geral dos prédios urbanos, uma verba de 5% da receita tributária do imposto municipal sobre imóveis relativo ao ano de 2011, a arrecadar em 2012».
É o presente inciso normativo que constitui o objecto do pedido de declaração de ilegalidade e de desaplicação em exame.
2.2.4. O autor centra a sua intenção impugnatória na alegada violação do critério legal de afectação de receitas do IMI as custos incorridos com a avaliação geral dos prédios urbanos, constante do Decreto-Lei n.º 287/2003, citado.
O critério legal de retenção das receitas do IMI está sujeito ao parâmetro da legalidade.
A este propósito, a alínea a), do artigo 10.º (“Receitas Municipais”) Lei das Finanças Locais vigente à data – Lei n.º 2/2007, de 15.01 (LFL), entretanto revogada pela Lei n.º 73/2013, de 03.09, estabelecia que constituem receitas dos municípios: «O produto da cobrança dos impostos a cuja receita têm direito, designadamente o imposto municipal sobre imóveis (IMI) (…)».
O n.º 1 do artigo 13.º (“Liquidação e cobrança dos impostos”) da LFL, determinava que: «[o]s impostos municipais referidos na alínea a), do artigo 10.º são liquidados e cobrados nos termos previstos na respectiva legislação». O n.º 4 do artigo 13.º citado, estatuía que: «[q]uando a liquidação e ou cobrança dos impostos municipais seja assegurada pelos serviços do Estado, os respectivos encargos não podem exceder 1,5% ou 2,5% dos montantes liquidados ou cobrados, respectivamente».
A autonomia tributária dos municípios tem várias dimensões (artigos 238.º e 254.º), a saber: “poder tributário”, “competência tributária”, “capacidade tributária” e “titularidade da receita dos impostos” (2).
No caso em exame, está em causa a reserva legal da titularidade da receita do IMI aos municípios. Entre o Estado e o município existe «uma relação jurídica pública de crédito regulada pelo direito financeiro e situada a jusante das correspondentes relações jurídicas fiscais» (3), na qual o município é credor da receita de IMI cobrada na circunscrição correspondente aos limites do respectivo concelho. Cabe à administração estadual a gestão e a administração do imposto, procedendo ao seu lançamento, liquidação e cobrança.
Por seu turno, o preceito do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n. 287/2003 (diploma que procedeu à reforma da tributação do património e estabeleceu a necessidade da realização de uma avaliação geral extraordinária) determinou a afectação às despesas de avaliações de uma verba que podia ir até aos 5% do IMI cobrado nos anos em que se realizar aquela avaliação. Esta habilitação legal foi concretizada através do artigo 2.º, n.º 1, da Portaria n.º 106/2012, citada, com a afectação às despesas em causa de uma verba de 5% do IMI arrecadado em 2012, referente ao ano de 2011.
A questão que se suscita consiste em saber se a afectação colide (ou não) com a reserva legal de receitas do IMI. Por outras palavras, importa apurar se a norma regulamentar ao fixar o limite máximo legal da percentagem de afectação da receita às despesas mencionadas não terá extravasado os limites da habilitação legal contidos no preceito do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n. 287/2003.
O legislador do Decreto-Lei n.º 287/2003 não fixou uma percentagem a afectar às despesas conexas com a avaliação geral e extraordinária dos prédios urbanos; optou, antes, por estabelecer um limite máximo, deixando à esfera de livre conformação administrativa, concretizada através da aprovação de norma regulamentar, o cuidado de fixar a percentagem adequada em função da estimativa dos custos disponível. A norma do artigo 2.º, n.º 1, da Portaria n.º 106/2012, citada, limitou-se a concretizar o limite legal para o exercício em causa, sem introduzir qualquer critério inovatório no que respeita ao financiamento da avaliação geral de prédios urbanos em apreço.
Do probatório resulta que os custos incorridos com a avaliação geral dos prédios urbanos é superior ao valor da receita do IMI cobrado afecto ao serviço de avaliação (4).
Do acima exposto, impõe-se concluir no sentido de que a inobservância do critério legal de afectação da receita de IMI às despesas de avaliação não se mostra comprovada nos autos.
Termos em que se impõe julgar improcedente a presente imputação.
2.2.5. O autor sustenta que a norma regulamentar em exame colide com os princípios constitucionais da autonomia financeira dos municípios, bem como da confiança e da proporcionalidade.
A afectação de receitas fiscais cuja titularidade pertence, por determinação legal, aos municípios, pode contender com a autonomia financeira destes últimos (artigo 238.º e 254.º da CRP). Sem embargo, considerando o valor da receita do imposto arrecadado, por um lado, e o valor do que se estima venha a ser obtido, após a realização da avaliação geral dos prédios urbanos (5), não se vislumbra em que medida é que a autonomia financeira dos municípios resulta afectada com a medida em causa. Seja a previsão legal do limite máximo de 5%, seja a opção pela aplicação desse limite máximo, têm subjacente a opção do legislador quanto ao pagamento ao Estado pelo serviço de avaliações, uma vez que os beneficiários do mesmo, em resultado da actualização do valor dos prédios descrito na matriz, são apenas os municípios.
O princípio da confiança não se vê que tenha sido afectado, dado que a norma do artigo 2.º, n.º 1, da Portaria n.º 106/2012, citada, limitou-se a concretizar o limite legal para o exercício em causa, sem introduzir qualquer critério inovatório no que respeita ao financiamento da avaliação geral de prédios urbanos em apreço.
O princípio da proporcionalidade é invocado enquanto princípio da equivalência das prestações; ou seja, o autor contesta a existência de um nexo de correspectividade entre a retenção da receita e os serviços de liquidação e cobrança do imposto prestado pelo Estado, seja porque não houve necessidade de afectar novos recursos à função de avaliação dos prédios urbanos em causa, seja porque a correlação entre a receita retida e a despesas realizadas não se mostra comprovada. «O princípio da equivalência exige que o montante das taxas e contribuições se adeqúe ao custo ou valor médio e aproximado das prestações que estes tributos visam compensar» (6). O probatório não comprova a alegação do autor. Por outras palavras, por um lado, a retenção da receita cobrada de IMI, em 5%, é função do número de prédios existentes no concelho, pelo que o montante em que se traduz será maior nos municípios com maior número de avaliações a realizar; por outro lado, os serviços associados à avaliação geral dos prédios urbanos, cujo benefício vai repercutir-se sobre a esfera jurídica do autor, implica custos superiores à verba retida em causa (7).
Mais se refere que a propriedade da invocação do princípio da equivalência, neste domínio, não é segura, porquanto, a afectação de receita do IMI ao serviço de avaliação geral extraordinária dos prédios urbanos tem uma função de garantia da legalidade e da igualdade na aplicação da lei fiscal, que apenas o Estado, através dos seus serviços, permite assegurar. Depois, porque a equivalência das prestações não reveste um sentido económico, mas antes, um sentido jurídico (8), ou seja, tem de haver uma relação entre o benefício e o custo, sem haver necessidade de uma identidade absoluta. No caso, essa relação existe. Por outro lado, o escrutínio jurisdicional da proporcionalidade é um controlo negativo, da evidência, e no caso não se apura excesso ou desproporção entre o custo do serviço prestado e a receita obtida.
Donde resulta que a ofensa ao princípio da proporcionalidade não se comprova nos autos.
Termos em que se impõe julgar improcedente a presente imputação.Dispositivo Face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente a presente acção administrativa especial de impugnação da disposição normativa contida na Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, que regulamenta o disposto no n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro.
Custas pelo autor.
Registe.
Notifique.(Jorge Cortês - Relator)
(Cristina Flora - 1º. Adjunto)
(Cremilde Miranda - 2º. Adjunto)
(1)Na versão conferida pela Lei n.º 64-B/2011, de 30.12 (Orçamento de Estado para 2012 – OGE/2012).
(2)José Casalta Nabais, “A Autonomia Financeira das Autarquias Locais”, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra (2006), pp. 15 a 63, maxime, p. 33.
(3)José Casalta Nabais, “A Autonomia Financeira das Autarquias Locais”, cit., p. 37.
(4)Alíneas C), D) e E), do probatório.
(5)Alíneas E) e F), do probatório.
(6)Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, Almedina, 2011,
(7)Alíneas C), E) e F), do probatório.
(8)Neste sentido, V. Acórdão do STA, de 09.09.2015, P. 0428/14. |
