Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	03118/07

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	03/22/2012

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	DECLARAÇÃO DE CADUCIDADE DO ACTO AUTORIZATIVO DE OPERAÇÃO URBANÍSTICA

Sumário:	· A caducidade do acto administrativo que autoriza a operação urbanística carece de ser declarada, ou seja, opera ex voluntatis do órgão administrativo competente em razão da valoração jurídica da situação concreta susceptível de preencher o pressuposto legal que enforma a causa de caducidade.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Imobiliária ……………………. Lda. e Caixa ……………….., inconformadas com o acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, dele vêm recorrer, concluindo como segue:

A – Recurso da Imobiliária ……………….. Lda.

1. Nos inícios de 1997 a empresa …………………., Lda., na qualidade de entidade loteadora requereu na C.M. da Nazaré a aprovação do pedido de licenciamento de uma operação de loteamento de um seu prédio misto, descrito na Conservatória do Registo Predial da Nazaré com o n° ………. dessa freguesia, e inscrito na matriz urbana sob o artº …………e na rústica sob o artº ……., Secção Z, com as áreas, respectivamente, de 480 m2 e 9.800 m2, com vista à constituição de 15 lotes (Processo Administrativo n°. ….../……… da C.M. da Nazaré).
2. Por deliberação Camarária de 9/12/1997 foi aprovado o projecto de loteamento, tendo logo de seguida a entidade loteadora requerido o projecto de obras de urbanização, o qual foi aprovado por deliberação camarária de 18/5/1998. Em conformidade com esta deliberação em 10/9/1998 foi emitido o alvará de loteamento nº 2/98, em 10/09/1998, terminando o prazo de 18 meses fixado no alvará para a conclusão da execução das obras de urbanização em 10/03/2000.
3. Antes dessa mesma data (10/03/2000) as habitações dos lotes nºs. l a 6, inclusivé, já se encontravam licenciadas e em construção.
4. Em 14/4/2003 a CMN deliberou receber provisoriamente as obras e reduzir a caução para 12.122,95. O alvará de loteamento não foi cancelado. O Presidente da Câmara da Nazaré não deu conhecimento do facto à C.C. Regional nem requereu o cancelamento parcial dos registos que se encontravam feitos na Conservatória do Registo Predial, porquanto as edificações se encontravam praticamente concluídas e em obediência aos projectos aprovados e às leis e regulamentos em vigor.
5. Nunca foi declarada a caducidade do alvará de loteamento.
6. A deliberação da Câmara Municipal da Nazaré de 14/3/2003 e os despachos do respectivo Presidente de 22 e 29 de Julho e 4, 9 e 20 de Agosto de 2003, quando muito serão simplesmente anuláveis e não nulos como defende o Digníssimo Magistrado do Ministério Público; anulabilidade essa que entretanto foi sanada pelo decurso do prazo.
7. Com efeito, o Digníssimo Magistrado defende a tese da nulidade absoluta, invocando ser de objecto legalmente impossível a deliberação camarária de 14/04/2003, porquanto o alvará de loteamento já havia caducado. Sucede, porém, que nunca foi declarada pela Câmara Municipal da Nazaré a caducidade do dito Alvará, a qual terá ocorrido em Março de 2000, quando já estava em vigor o DL 555/99, de 16 de Dezembro.
8. Pelo que, será sempre bom aqui recordar a redacção do artigo 38° do DL nº 448/91, mas com as alterações introduzidas pelo DL nº 334/95 e pela Lei nº 26/96 diplomas entrados em vigor antes da impugnada deliberação, sendo que os mesmos contêm outras disposições aplicáveis ao caso dos autos e que levam à conclusão de que não estamos perante uma nulidade absoluta, mas, quanto muito, perante uma anulabilidade, entretanto sanada pelo decurso do tempo legal sem que tenha sido pedida em juízo.
9. Não podendo ser igualmente esquecido que as construções levadas a cabo nos lotes n°s. l a 6 foram licenciadas antes de 10/03/2000, portanto, em plena validade do alvará do loteamento, o qual traduz uma operação global, como aliás resulta do artigo 38º, n° l do DL nº 448/91, de 29 de Novembro, o qual jamais caducará, porquanto começou a ser executado em tempo útil.
10. Por outro lado, o artigo 56º do mesmo diploma enumera as hipóteses dos actos administrativos anuláveis e os actos administrativos nulos e em nenhuma delas cabe o caso dos autos, como aliás resulta do silêncio da douta petição nesse sentido e dos processos de obras apensos ou certificados. O mesmo acontecendo em relação ao artigo 133° do C.P.A., porquanto se considera que o caso em apreço não preenche nenhuma das alíneas constantes do n° l, nomeadamente a alínea c), porquanto, pelas razões supra explanadas é nosso entendimento que o alvará de loteamento em crise nunca desapareceu do ordenamento jurídico, mantendo-se em vigor, porquanto nunca foi declarada a sua caducidade pela Câmara Municipal da Nazaré.
11. Sendo certo que a sanção de invalidade do acto administrativo é, em regra, geradora de anulabilidade, não da sua nulidade, que só se verifica os casos expressamente determinados na lei ou resultantes de princípios gerais, não se podendo permitir o alargamento do seu regime (vide, entre outros, Ac. do S.T.A. de 17/10/91, nº 29.369, cuja sumário foi publicado no C.P.A. Santos Botelho e outros, 5a. Edição, 2002, pág. 805, nota 61, com o aplauso do Ac. do Tribunal Central Administrativo Sul, 2°. Juízo, 1a. Secção, de 31/03/2005, página Web l de 5). Pelo que não restam dúvidas que não estamos perante actos administrativos nulos, mas sim, e quanto muito, anuláveis.
12. Ora, analisando a matéria dada como provada na douta sentença recorrida não se encontram todos os factos alegados pela Recorrente no art°. 2° da contestação, que todos têm interesse para a análise das três hipóteses ali levantadas (legalidade dos actos, anulabilidade e nulidade), designadamente quanto às características do prédio loteado, o seu registo, em como o do loteamento e das moradias construídas (dos 15 lotes só 3 não têm construções), a passividade concordante a C.M. da Nazaré e do seu Presidente, e as hipotecas que oneram alguns edifícios.
13. Tais factos encontram-se provados ou, a não se entender assim quanto a todos, então devia o processo seguir para produção da prova.
14. E o certo é que a selecção da matéria de facto deve contemplar as várias soluções plausíveis da questão de direito (nº l do artº 511° do C. P. Civil).
15. E este Venerando Tribunal pode ampliar a matéria de facto, nos termos aplicáveis do artº 712º do C PCivil o que se requer.
16. Quanto à matéria de Direito o douto acórdão recorrido não trouxe grandes novidades relativamente à tese do Estado, nem as suas doutas citações abalaram as feitas pela ora Recorrente, que se dão aqui como reproduzidos, sendo de rectificar uma afirmação feita, por lapso, ao alto da página 14, pois a situação não data de 2.003, pois em 10/3/2000, termo do prazo para a conclusão das obras de urbanização as habitações dos lotes n°s. l a 6, inclusive, já se encontravam licenciadas e em construção, como aliás resulta das fotografias ora juntas, cuja junção se tornou necessária face a essa afirmação, nos termos do nº 2 do artº 524º do C. P. Civil.
17. Julgando em contrário do exposto violou o douto acórdão recorrido as invocadas disposições legais.
Termos em que, deve o recurso merecer provimento e como consequência ser a matéria de facto dada como provada, ou, quando assim se não entenda ser ordenado o prosseguimento dos autos para produção de prova, e, em qualquer dos casos, ser o douto acórdão recorrido revogado e declarado que os actos em causa são legais ou, quando ainda assim se não entenda, ser declarado que a sua eventual anulabilidade caducou.

*
B – Recurso da Caixa ………………..:

1. A apelante é terceiro de boa-fé.
2. A apelante não participou nos processos de tomada de decisão relativos aos actos declarados nulos pelo tribunal a quo.
3. Presumindo a sua legalidade por dimanarem de um órgão da Administração Pública.
4. Os actos em que participou, foram fiscalizados através intervenção notarial.
5. A escritura pública de compra e venda e mútuo com hipoteca foi registada, sem reserva, pelo Conservador do Registo Predial da Nazaré.
6. Como terceiro de boa-fé a apelante é surpreendida por uma decisão que põe em causa os seus direitos legitimamente adquiridos, em violação clara do princípio da segurança jurídica.
7. O regime de nulidade, previsto no artigo 134º n.º 3 do CPA, consagra expressamente "(...) a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito. ".
8. Desse modo, a situação de facto decorrente dos actos impugnados, que se consubstancia na existência da construção tal qual se encontra no presente momento, impõe que, nos termos do referido artigo, lhe sejam conferidos efeitos jurídicos, mantendo intactos os actos de aquisição e de mútuo hipotecário da moradia construída sobre o lote 12 da urbanização em causa.
9. Decidir-se pela defesa intransigente da legalidade formal dos actos, quando a violação dos mesmos, no caso concreto, nenhuma consequência real acarreta, à custa de pesadas perdas patrimoniais para terceiros de boa-fé, viola expressamente o princípio da proporcionalidade.
10. A decisão proferida, da qual aqui se recorre, violou, entre outros, o art.° 173.°, n.° 3 do CPTA e os art.°s 134.°, n.° 3 e art.° 5.° do CPA.
Nestes termos, face ao supra alegado, deve ser dado provimento ao presente recurso, devendo em consequência ser revogada a decisão recorrida com as devidas consequências legais, assim se fazendo, Justiça.

*
O Ministério Público contra-alegou, concluindo como segue:

1. Uma vez que os actos em causa são de 2003, tendo a acção sido proposta em 2005, ainda não decorreu um período dilatado de tempo que possibilite sejam declarados os efeitos putativos do acto ao abrigo do artº 134° nº 2 do CPA, que estão ligados à necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, estando esta associada ao decurso de tal período em que tais situações se verificam;
2. A tal obstam, ainda, razões de coerência do próprio instituto, pois, como se afirma no Ac. do STA de 16/01/2003, Rec. 01316/02, dele não podem beneficiar aqueles que directa, ou mesmo dolosamente, deram causa à nulidade do acto à sombra do qual os referidos efeitos são reclamados, devendo a sua admissão estar sempre ligada à ideia de persecução do interesse público (cfr. Ac. STA de 16.06.98 - Rec. n°43.4l5);
3. Sendo que dos pretensos efeitos putativos iriam também beneficiar a loteadora que ainda detém alguns lotes e a entidade licenciadora, verificando-se assim, como se refere no mesmo Ac., que "admitir in casu a legalidade do acto nulo contenciosamente recorrido, a reboque da produção de efeitos putativos, seria admitir uma verdadeira sanação de actos de licenciamento nulos, em beneficio de quem (requerente do licenciamento e entidade licenciadora) foi responsável pelas ilegalidades geradoras dessa mesma nulidade."
4. A caducidade da licença, no domínio do DL 448/91 cit., ao abrigo do qual decorreram a operação de loteamento e as obras de urbanização, opera ope legis, não sendo necessária a sua declaração pela CM, já que "o decurso do prazo de realização das obras de urbanização é um facto objectivo que determina o efeito extintivo da licença" (Ac. do STA de 9/12/1997, Rec. 35978, BMJ 472, 539);
5. Assim, a deliberação de 14/4/2003, da CM da Nazaré, que recebeu provisoriamente as obras de urbanização e reduziu a caução para 12.122,95€ do denominado loteamento da …………….., é nula, porque de objecto legalmente impossível, nos termos do artº 133° nºs l e 2 c) do CPA, o mesmo sucedendo com os despachos do Presidente da CM, de licenciamento de obras dos lotes deste loteamento, de 22/7 quanto às do lote 9, 29/7 quanto às do lote 12, 4/8 quanto às do lote 10, 9/8 quanto às obra dos lotes 7 e 11, e 20/8, todos de 2003, quanto às do lote 8.
6. Pelo que o recurso não merece provimento, devendo manter-se a sentença recorrida.

*
Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

*
A matéria de facto julgada provada é a seguinte:

1. Com data de 10 de Setembro de 1998 foi emitido o Alvará nº ……./98 pela Câmara Municipal da Nazaré no qual foi fixado o prazo de 18 meses para a conclusão das obras de urbanização que incidem sobre o prédio sito em …………..a, ou ladeira ………… da freguesia da Nazaré (fls. 304 do PA);
2. Em 23 de Outubro de 2002 a contra-interessada Imobiliária ……………… Lda. requereu a recepção provisória das obras, solicitando também a redução da caução em 100% (fls.20);
3. Por deliberação de 14 de Abril de 2003 foram recepcionadas provisoriamente as obras e reduzida a caução para 12 122,95 Euros (fls. 20);
4. Por requerimento recebido a 27 de Maio de 2003 foi solicitado ao Presidente da Câmara Municipal da Nazaré pelo contra-interessado Almeida ………………. Lda. autorização para construção de uma moradia a unifamiliar, referente ao lote nº 7, de acordo com o alvará de loteamento nº 2/1998, emitido em 10/09/98, o que foi deferido por despacho de 9 de Agosto de 2003 (fls. 32);
5. Por requerimento recebido a 27 de Maio de 2003 foi solicitado ao Presidente da Câmara Municipal da Nazaré pelo contra-interessado Almeida …………… Lda. autorização para construção de uma moradia unifamiliar, referente ao lote nº 8, de acordo com o alvará de loteamento nº 2/1998, emitido em 10/09/98, o que foi deferido por despacho de 20 de Agosto de 2003 (fls. 43);
6. Por requerimento recebido a 27 de Maio de 2003 foi solicitado ao Presidente da Câmara Municipal da Nazaré pelo contra-interessado Almeida ……………. Lda. autorização para construção de uma moradia unifamiliar, referente ao lote nº 9, de acordo com o alvará de loteamento nº 2/1998, emitido em 10/09/98, o que foi deferido por despacho de 22 de Julho de 2003 (fls. 53 );
7. Por requerimento recebido a 18 de Junho de 2003 foi solicitado ao Presidente da Câmara Municipal da Nazaré, pelo contra-interessado, Rogério …………….., autorização para construção de uma moradia unifamiliar, referente ao lote nº 12, de acordo com o alvará de loteamento nº 2/1998, emitido em 10/09/98, o que foi deferido por despacho de 29 de Julho de 2003 (fls. 70);
8. Por requerimento recebido a 27 de Maio de 2003 foi solicitado ao Presidente da Câmara Municipal da Nazaré pelo contra-interessado Almeida ……………. Lda. autorização para construção de uma moradia unifamiliar, referente ao lote nº 11, de acordo com o alvará de loteamento nº 2/1998, emitido em 10/09/98, o que foi deferido por despacho de 9 de Agosto de 2003 (fls.88 );
9. Por requerimento recebido a 27 de Maio de 2003 foi solicitado ao Presidente da Câmara Municipal da Nazaré pelo contra-interessado Almeida ……………… Lda. autorização para construção de uma moradia unifamiliar, referente ao lote nº 10, de acordo com o alvará de loteamento nº 2/1998, emitido em 10/09/98, o que foi deferido por despacho de 4 de Agosto de 2003 (fls. 108);
10. A presente acção deu entrada no presente Tribunal no dia 14 de Julho de 2005 (fls. l).

DO DIREITO

Os DL 448/91 de 29.11 e 445/91 de 20.11 sujeitam as operações urbanísticas de loteamento e obras de urbanização e de construção de obras particulares ao regime de licenciamento municipal, sendo este acto administrativo titulado documentalmente por alvará de cuja emissão depende o desencadear de efeitos das mencionadas licenças.
No que tange ao DL 448/91, abrangendo a operação de loteamento a realização de obras de urbanização é emitido um único alvará (artº 28º nº 2), cuja emissão compete à câmara municipal (artº 30º nº 1), dele devendo constar, além do mais legalmente fixado, o prazo para a conclusão das obras de urbanização (artº 23º nº 1 a)), sendo que este prazo, fixado pela câmara municipal, é passível de prorrogação da competência do presidente da câmara, a requerimento do promotor interessado (artº 23º nº 2).
No caso presente, o loteamento abrange as obras de urbanização pelo que em matéria de caducidade do alvará interessa atender ao regime do artº 38º nºs 2 c) e 5 DL 448/91, a seguir transcritos:
· nº 2 c) – Quando a operação de loteamento implicar a realização de obras de urbanização, o alvará caduca: - Se as obras não forem concluídas nos prazos fixados no alvará ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal nos termos do nº 2 do artº 23º.
· nº 5 – A caducidade prevista nos números anteriores não produz efeitos relativamente aos lotes objecto de deferimento do pedido de licenciamento das construções neles projectadas.

Como já referido, o artº 23º nº 2 rege na circunstância de prorrogação do prazo para a conclusão das obras de urbanização a fixar no alvará, conforme nº 1 a), normativos a seguir transcritos:
· nº 1 a) – A câmara municipal fixa, com o deferimento do pedido de licenciamento: - As condições a observar na execução das obras de urbanização e o prazo para a sua conclusão.
· nº 2 – O prazo estabelecido nos termos da alínea a) do número anterior pode ser prorrogado pelo presidente da câmara municipal uma única vez, a requerimento fundamentado do interessado, quando não seja possível concluir as obras no prazo previsto no alvará.

*
Uma primeira conclusão a retirar é que a previsão legal de prorrogação do prazo de conclusão das obras de urbanização a requerimento do interessado (artº 23º nº 2) retira qualquer hipótese de atribuir ao prazo de caducidade do acto administrativo de licenciamento a natureza de operatividade automática por simples decurso do tempo e consequente verificação objectiva do termo ad quem.
O mesmo é dizer que a caducidade do licenciamento tem de ser declarada.
Do licenciamento e não do alvará, pois o que caduca é o acto administrativo que corporiza a estatuição autoritária da Administração e não o título que lhe dá eficácia e desencadeia a produção dos efeitos jurídicos declarados e decorrentes da existência e validade da licença, declaração essa que na ausência de disposição legal em contrário compete ao mesmo órgão titular da competência do acto autorizativo, ou seja, à câmara municipal.
*
Em segundo lugar, o afastamento da caducidade automática tem expressão legal a seu favor numa das causas de caducidade, concretamente no tocante à suspensão dos trabalhos de urbanização por período superior a 15 meses; efectivamente, o artº 38º nº 2 b) DL 448/91 afasta o efeito extintivo na circunstância de “(..) a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular do alvará.”.
Tal significa que Administração para cumprir o disposto no artº 38º nº 2 b) DL 448/91 tem de abrir um procedimento para, com audiência prévia do titular do alvará, apurar e valorar a factualidade que configura a causa da suspensão das obras de urbanização para além de 15 meses e, ponderados os diversos interesses públicos e privados em presença, declarar ou não a caducidade da licença.
Claramente não se trata de uma caso de caducidade ope legis, mas ex voluntatis da Administração a quem cabe apurar os factos, valorar as circunstâncias subjacentes à situação objectiva de incumprimento do prazo máximo de 15 meses de suspensão das obras por parte do promotor, para decidir se é caso de declarar ou não a caducidade de acordo com os diversos interesses confluentes no concreto loteamento licenciado, quer o interesse público urbanístico, quer o interesse do promotor, quer os interesses de terceiros.

*
Em terceiro lugar, acresce que tais interesses multipolares são evidenciados e tutelados na previsão dos artºs. 47º e 48º do DL 448/91 no que concerne às causas de caducidade por suspensão, abandono e não conclusão de obras de urbanização, na medida em que, para além da qualidade e estética do meio urbano, a lei tem por escopo declarado a “(..) protecção dos interesses de terceiros adquirentes de lotes (..)” cabendo à câmara municipal promover a realização das obras de urbanização por conta do titular do alvará (artº 47º) ou atribuindo legitimidade aos adquirentes dos lotes para junto dos tribunais comuns (?) requerer autorização judicial em ordem a promover directamente e à custa do titular do alvará as obras de urbanização em falta (artº 48º).
Regime que se mantém no RJUE com expressão normativa nos artºs. 85º e 86º.

*
Como salienta a doutrina especializada, afora as hipóteses em que o poder administrativo em causa seja vinculado e, consequentemente, a declaração de caducidade revista carácter obrigatório por não se exigir a avaliação dos pressupostos e efeitos da situação concreta, o regime legal da caducidade-sanção ou caducidade por incumprimento “(..) não visa punir o particular que não cumpriu o dever, mas a satisfação directa do interesse público específico, perturbado com a infracção, tendo a medida repressiva por objectivo garantir a tutela directa da relação jurídica estabelecida com a Administração. Independentemente do conceito de sanção que esteja em causa na caducidade por incumprimento, o seu reconhecimento tem a vantagem de acentuar que esta se distingue da caducidade preclusiva, designadamente para efeitos da diferenciação do respectivo regime jurídico (..)
(..) não lhe está ligado, na maior parte das vezes, nenhum interesse público em que o direito tenha de ser exercido num determinado prazo sob pena de não o poder mais ser, acentuando-se até, pelo contrário, que o que está aí em causa é a necessidade de as operações urbanísticas serem efectivamente realizadas (cfr., designadamente, artigos 84º e 85º do RJUE).
(..) mais do que sancionar este[o promotor] pretende garantir-se o interesse público dominante de que a operação urbanística seja efectivamente realizada (..) de modo a assegurar que as parcelas colocadas pelo loteador à disposição dos adquirentes de lotes para construção estejam dotadas de todas as infra-estruturas urbanísticas necessárias e garantir o bem-estar e a qualidade de vidados futuros adquirentes e residentes. (..) Compreende-se, assim, que as câmaras municipais disponham do poder de gerir, com certa margem de liberdade, as situações de caducidade analisadas. (..)”. (1)
A ratio legis para a adopção da caducidade ex voluntatis da Administração e não ope legis assentam “(..) Em primeiro lugar porque o automatismo resolutivo é gerador de insegurança jurídica, pois deixa sem que se saiba se o acto administrativo se extinguiu ou não; por outro lado, só no caso concreto é possível avaliar a incidência do não cumprimento ou da extinção do direito ou relação jurídico-administrativa e as exigências do interesse público (..)”. (2)
Do que vem dito decorre que o regime civilístico da caducidade preclusiva cuja consequência extintiva opera automáticamente ex lege uma vez atingido o termo ad quem do prazo previsto para o exercício do direito ou interesse em causa, não é transportável qua tale para o direito administrativo, nomeadamente no domínio do controlo preventivo das operações urbanísticas, desde logo porque, recorrentemente, a lei faz depender a extinção do acto administrativo que autorizou o particular a realizar a operação urbanística de valoração jurídica da factualidade subsumível nas causas normativas de caducidade.
Como é evidente, tal juízo de valoração jurídica só é possível se o pensarmos como antecedente fundamentador da declaração de caducidade a cargo do órgão administrativo competente, em procedimento autónomo ou como incidente do procedimento relativo à operação urbanística em causa.
As observações da doutrina especializada sobre o direito objectivo em matéria de caducidade de actos autorizativos de operações urbanísticas tiveram tradução legislativa no RJUE, DL 555/99 de 04.06, diploma que unificou os regimes dos loteamentos e obras particulares e que, passados vários incidentes de percurso, iniciou a sua vigência em 04.10.2001, nele se dispondo expressamente sobre a declaração de caducidade, primeiro apenas no tocante à previsão causal da não conclusão das obras de urbanização, cfr. artº 71º nº 5, posteriormente generalizada pelo DL 60/2007 de 04.09 às demais causas de caducidade previstas no citado artº 71º.
*
Cabe tomar em consideração duas vertentes de direito substantivo, não levadas em conta na decisão do Tribunal a quo na medida em que sufragou a tese da caducidade ope legis.
Por um lado, a recondução legal da avaliação dos pressupostos da caducidade em matéria urbanística a espaços de valoração próprios da actividade administrativa, no caso trazido a recurso da caducidade da licença de loteamento abrangendo obras de urbanização emitida tal como o alvará único na vigência do DL 448/91 de 29.11, regime que se mantém no âmbito do RJUE, implica que “(..) Tal declaração tem, nestes domínios, natureza constitutiva e não meramente declarativa, tendo em consideração a margem de discricionariedade de que dispõe a Administração na apreciação da caducidade … [atendendo a que] as causas de caducidade necessitam de ser comprovadas ou qualificadas juridicamente para averiguar se correspondem ou não ao estabelecido na lei (..)”. (3)
Por outro lado, implica também que no uso dos poderes de sindicabilidade contenciosa do agir da Administração os Tribunais não podem substituir-se-lhe no exercício da competência, salvo determinação legal expressa nesse sentido, que de modo nenhum é o caso, e não podem porque a sindicabilidade contenciosa do agir da Administração pára exactamente na fronteira da “(..) reserva da administração consubstanciada numa margem de livre decisão administrativa [que] constitui um limite funcional da jurisdição administrativa, pois as opções do órgão administrativo tomadas nesse domínio relevam da esfera do mérito e não da esfera da validade.
A questão, no fundo, é a seguinte: partindo do princípio de que qualquer acto jurídico da Administração pode ser submetido à fiscalização de órgãos jurisdicionais (que o removerão da ordem jurídica na parte em que o julgarem inválido), até onde devem e até onde podem os tribunais controlar a actividade administrativa para que a Administração possa actuar – dentro dos limites da lei e tendo em vista a realização de fins de interesse público – de acordo com os seus próprios critérios ?
Em bom rigor, a regra básica e visto o problema em abstracto é de fácil formulação: a margem de livre decisão qua tale é insusceptível de controlo judicial porque respeita ao mérito, à conveniência ou à oportunidade da administração; pelo contrário, tudo o que se situar fora dessa esfera é judicialmente sindicável porque estará em causa a validade da conduta administrativa (e nesse domínio já não há livre decisão mas sim vinculação) (..)”. (4)

*
Pelo que vem de ser dito não tem sustentação no direito objectivo a afirmada caducidade da licença de loteamento com fundamento em incumprimento do prazo para conclusão das obras de urbanização, incorrendo o acórdão sob recurso em erro de subsunção da factualidade provada na previsão do artº 38º nº 2 alínea c) DL 448/91 de 29.11 na medida em que se trata de um domínio de caducidade ex voluntatis da Administração e não de caducidade ope legis, como foi considerado ao longo da fundamentação de direito, sendo de considerar ainda que a decisão postula a valoração jurídica pela entidade administrativa competente das circunstâncias apuradas, no seu entender susceptíveis de preencher o pressuposto legal que enforma a causa de caducidade.
Face às razões de direito enunciadas não pode manter-se a declarada nulidade da recepção provisória das obras de urbanização (artº 50º nºs. 1 e 3 DL 448/91 e artº 87º nºs. 1 e 3 RJUE) por deliberação a Câmara Municipal da Nazaré de 14. 04.2003 e das autorizações de obras de construção de moradias nos lotes nºs. 8, 9, 10, 11 e 12 (artº 4º nº 3 c) RJUE) por despachos de 22 e 29.07.2003 e 4, 9 e 20.08.2003 do respectivo Presidente, procedendo, assim, ambos os recursos.

***

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedentes os recursos e revogar o acórdão proferido, absolvendo os Recorrentes dos pedidos.

Sem custas por isenção subjectiva do Recorrido.

Lisboa, 22.MAR.2012

(Cristina dos Santos) .......................................................................................................................

(António Vasconcelos) ……………………………………………………………………………

(Paulo Carvalho) …………………………………………………………………………………..

(1)Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, RJUE – Comentado, 2ª ed. Almedina/2009, págs. 462-464; Fernanda Maçãs, A caducidade por incumprimento e a natureza dos prazos na atribuição da utilidade turística, CJA nº 48, 2004.
(2) Fernanda Maçãs, A caducidade no direito administrativo – Breves considerações, in Separata de Estudos em Homenagem do Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora/2005, pág. 164.
(3) Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, RJUE – Comentado, 2ª ed. .., pág. 465.
(4) Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex/ 1995, pág. 83.