| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA-Sul
1. Relatório
Jaconias …………….., residente na Quinta …………., na República Democrática de S. Tomé e Príncipe, intentou no TAF de Lisboa, contra a Caixa Geral de Aposentações e o Ministério da Solidariedade e Segurança Social, acção administrativa comum, sob a forma sumária, pedindo, i) O reconhecimento da inconstitucionalidade do acto de indeferimento da sua pensão de reforma; ii) o reconhecimento de que o A. é titular dos direitos de aposentação, reforma e assistência que se arroga, e, iii) a condenação dos R.R. a pagar ao A. todos as pensões já vencidas, desde, pelo mesmo, 25.03.1988, até à presente data, acrescidas dos competentes juros de mora e as que se vencerem da presente data em diante.
Por despacho de 18.08.2010, a Mmª Juiz “a quo” absolveu os R.R. da instância, por ter julgado procedentes o erro na forma do processo utilizado pelo A. e não poder tal meio processual ser convolado no meio processual próprio, considerando ainda procedente a invocada questão prévia da ilegitimidade do Ministério do Trabalho e Solidariedade.
Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as conclusões seguintes:
“I- Quer o meio processual usado pelo recorrente, a acção administrativa comum, quer a acção administrativa especial, atenta a causa de pedir invocada e os pedidos formulados, poderiam ambos ser usados para o fim pretendido pelo recorrente.
II. Se assim se não entender sempre a dita acção administrativa comum seria e deveria ser convolada numa acção administrativa especial, sanando-se o vício de erro de forma de processo e ordenando-se o normal prosseguimento dos autos.
III. Com a sua decisão o tribunal a quo violou os art°s 37°/1 e 2, alíneas a), b) e d), 41°, 46°/1 e 2 e 47° do CPTA e os art°s 199°/1, 493° e 494°, alínea e) do CPC, devendo a sua decisão ser revogada e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos.”
A Caixa Geral de Aposentações contra-alegou, concluindo como segue:
“A) Efectivamente, sobre o acto que lhe indeferiu tacitamente o pedido formulado em 25 de Março de 2005, por o autor ser cidadão estrangeiro, deveria ter sido interposto recurso contencioso, o que não aconteceu.
B) Na altura, o autor conformou-se com a decisão (ainda que o fundamento do indeferimento tácito se fundasse na falta do requisito de nacionalidade portuguesa), não tendo interpôs o dela o competente recurso contencioso de anulação.
C) Assim, e concluindo, o acto que o autor podia atacar, que constitui caso decidido ou resolvido, com o decurso dos prazos legais, já se consolidou na ordem jurídica, razão porque, tal como decidiu, e bem, o Tribunal "a quo ", não se justifica o prosseguimento dos autos por convolação dos mesmos na forma processual adequada.
D) Nesta conformidade, pelos motivos aduzidos, verifica-se que a Sentença recorrida fez correcta interpretação e aplicação da lei, devendo ser, por isso, mantida.”
Contra-alegou, igualmente, o Ministério do Trabalho e da Solidariedade, pugnando pela manutenção do julgado, quer quanto à sua ilegitimidade processual, quer quanto à questão de fundo.
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Fundamentação
2.1. Matéria de Facto
O despacho recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:
“1. Em 17.12.1981, Jaconias ……………, ora A. requereu à CGA a sua aposentação, ao abrigo do Decreto-Lei n°362/78, de 28 de Novembro (cfr. de fls. 10 do p.a., que se dá por integralmente reproduzida);
2. Em 1988, o ora A. enviou à CGA, entre outros documentos, Certidão, de 5.1.1988, emitida pelo Director Adjunto da Direcção de Finanças da República Democrática de São Tomé e Príncipe, certificando, designadamente, que, por portaria de 13.2.1964, foi nomeada provisoriamente, precedendo concurso, a radiotelegrafista de terceira classe do quadro do pessoal técnico dos Serviços dos Correios, Telégrafos e Telefones, tendo tomado posse a 22 do mesmo mês e ano e sido abonada de vencimentos até 23.5.1968; por portaria de 26.3.1968, visada a 16.5.1968, foi promovido, precedendo concurso, a radiotelegrafista de segunda classe, do mesmo quadro, tendo tomado posse a 24.5.1968 e abonado de vencimentos até 20.11.1974; por despacho de 6.11.1974, visado pelo Tribunal Administrativo em 18.11.1974, foi nomeado para exercer em substituição, as funções de primeiro oficial, do mesmo quadre, com efeitos a partir do dia 21 do mesmo mês, e abonado dos vencimentos correspondentes à letra "L" do Estatuto do Funcionalismo em vigor ate 11.7.1975; e "sobre todos os vencimentos percebidos nos períodos acima mencionados, sofreu os legais descontos para compensação da aposentação" (cfr. de fls. 16 a 19 do p.a. idem);
3. Por despacho de 23.3.1988, foi indeferido o pedido de aposentação formulado pelo ora A. e determinado o arquivamento do processo, com fundamento na falta de nacionalidade portuguesa (cfr. de fls. 21 do p.a ibidem);
4. O despacho que antecede foi notificado ao ora A. pelo ofício com a refª 531 ELW 1730163.1, de 25.3.1988 (cfr. doc. 2 de fls. 14 dos autos e de fls. 22 do p.a. ibidem);
5. Em 28.2.1996, o ora A., invocando que, "(...) por ter sido clarificado, por interpretação de lei, através da decisão jurisprudencial de que tal pressuposto [o da posse da nacionalidade portuguesa] é um critério adoptado com violação de lei (...)", requereu a reabertura do seu processo com dispensa do referido pressuposto (cfr. de fls. 25 do p.a. ibidem);
6. Pelo ofício com a refª NER PM 1700163, de 15.3.1996, subscrito pelo Director -Coordenador, a CGA reiterou o despacho de indeferimento, por não se mostrar preenchido o requisito da posse da nacionalidade e esclareceu que as decisões dos tribunais apenas produzem efeitos nos casos concretos a que se reportam, não se encontrando ainda consolidada uma orientação sobre a matéria (cfr. de fls. 26 do p.a. ibidem);
7. Em 31.7.1997, o ora A., invocando decisões dos tribunais administrativos e do Tribunal Constitucional e uma Recomendação da Provedoria da Justiça, voltou a requerer a reabertura do seu processo com dispensa do referido pressuposto (cfr. de fls. 30 e 31 do p.a. ibidem);
8. Pelo ofício com a refª NER PM 1700163, de 25.11.1997, subscrito pelo Director -Coordenador, a CGA reiterou o entendimento anterior, considerando não se justificar a reabertura do processo (cfr. de fls. 32 do p.a. ibidem);
9. Em 28.10.1998, o ora A. requereu ao Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social que "se digne autorizar que lhe seja pago no âmbito do sistema de segurança Social Português, dos períodos contributivos verificados nas Caixas de Previdência de inscrição obrigatória dos Territórios das ex-Colónias Portuguesas até à data da Independência, pelo que junta certidão dos descontos efectuados" (cfr. doc. 3 de fls. 15 dos autos, ibidem);
10. Pelo ofício com a refª SAC 113 LM, de 31.12.1998, subscrito pelo Chefe de Serviço, a CGA veio informar o reenvio do seu requerimento ao Centro Regional da Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo (cfr. doc. 4 de fls. 16 dos autos, ibidem);
11. Em 29.5.2002, o ora A., invocando o Acórdão n°72/2002 do Tribunal Constitucional, voltou a requerer à CGA a reabertura do seu processo (cfr. de fls. 41 do p. a. ibidem);
12. Pelo ofício com a refª NER PM 1700163, de 7.8.2002, subscrito pelo Director -Coordenador, a CGA respondeu, considerando que do referido Acórdão do Tribunal Constitucional não resulta a reabertura oficiosa de procedimentos passados em que a pensão não foi atribuída por falta da posse de nacionalidade portuguesa nem o dever de revogar os actos administrativos de indeferimento já consolidados, como o que lhe negou o direito em 23.3.1988 (cfr. de fls. 42 do p.a. ibidem);
13. Em 11.4.2003, o ora A., invocando a última recomendação do Sr. Provedor de Justiça, de 26.12.2002, voltou a requerer à CGA a reabertura do seu processo (cfr. doc. 6 de fls. 18 dos autos, ibidem);
14. Em 25.3.2005, o ora A., invocando "(...) a Comissão Parlamentar do Trabalho e dos Assuntos Sociais, de 9/7/2004, dispensa a nacionalidade portuguesa para efeito de concessão de aposentação aos antigos agentes da Administração Ultramarina (...)", voltou a requerer à CGA a reabertura do seu processo (cfr. doc. 7 de fls. 19 dos autos, ibidem);
15. A CGA não respondeu aos requerimentos de 2003 e 2005, que antecedem;
16. Em 28.5.2009 foi instaurada a presente acção (cfr. de fls. 37 dos autos).”
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2.2. De direito
Nas conclusões das suas alegações de recurso, o recorrente limitou-se a invocar o seguinte:
I- Quer o meio processual usado pelo recorrente, a acção comum, quer a acção administrativa especial, atenta a causa de pedir invocada e os pedidos formulados, poderiam ser usados para o fim permitido pelo recorrente.
II- Se assim se não entender, sempre a dita acção administrativa comum seria e deveria ser convolada numa acção administrativa especial, sanando-se o vício de erro na forma do processo, e ordenando-se o normal prosseguimento dos autos.
III- Com a sua decisão, o tribunal “ a quo”, violou os artigos 37º, 1 e 2 , alíneas a), b) e d) , 41º, 46º, 1 e 2 e 47º do CPTA, e os artigos 199º, nº1, 493º e 494º alínea e) do Código do Processo Civil, devendo tal decisão ser revogada e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos.
São unicamente estas questões que delimitam o objecto do recurso, sendo certo que o recorrente não questionou o decidido pelo TAC de Lisboa relativamente à ilegitimidade processual do Ministério do Trabalho e Solidariedade Social.
Na primeira conclusão o recorrente entende que, no caso concreto, tanto poderia ser utilizada a acção administrativa comum como a acção administrativa especial, atenta a causa de pedir invocada e os pedidos formulados.
Perante esta asserção, cumpre notar que a pretensão deduzida pelo recorrente não se limita ao reconhecimento do direito à aposentação ao abrigo do Dec.-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, nem se reconduz ao dever de prestar da Administração, decorrente de normas jurídico-administrativas, previstas nas alíneas a), b) ou e) do nº2 do artigo 37º do CPTA, antes derivando de um despacho de indeferimento do despacho de um pedido de aposentação, pelo que a forma adequada para reagir contra o mesmo é a acção administrativa especial, como se observou no despacho recorrido.
Com efeito, é certo que, quando com um pedido que deva seguir a forma de acção administrativa comum se cumule outro ou outros a que corresponda a forma de acção administrativa especial, deverá adoptar-se, com as adaptações necessárias, a tramitação da acção administrativa especial (cfr. M.Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, p.171; Sérvulo Correia, “Unidade ou Pluralidade de Meios Processuais Principais no Contencioso Administrativo”; Cadernos de Justiça Administrativa, nº22, p.27).
Entendemos, assim, que o meio processual utilizado é inidóneo, de acordo com o decidido em primeira instância.
Vejamos, agora, se procede a conclusão 2º das alegações da recorrente, no sentido de dever ser convolada a acção administrativa comum numa acção administrativa especial, sanando-se assim o vício de erro na forma do processo.
Para a apreciação desta questão, transcreve-se parcialmente, pelo seu relevo, o douto parecer do Ministério Público:
“(…) De notar desde logo, não se descortinar na conduta da CGA qualquer acto configurável como nulo, nos termos do artigo 133 do CPA - designadamente, por ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Com efeito, o recorrente não logrou minimamente demonstrar, à luz do que dispõe tal preceito, ser "nulo" determinado acto, apresentando-se os vícios invocados como meramente geradores de eventual anulabilidade. Por isso mesmo, sempre teria de se concluir pela caducidade do direito de acção, face à impossibilidade de tornar extensível à situação vertente (que imporia a utilização de acção administrativa especial) o prazo ad aeternum previsto no artigo 41 n.°1 do CPTA para a acção administrativa comum.
Por outro lado, considera-se na sentença que "o último requerimento que o A. alega ter apresentado para reapreciação do seu processo data de 25.03.2005, devendo considerar-se tacitamente indeferido, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 109 do CPA”.
A decisão proferida fundamenta-se por conseguinte, nos termos do estabelecido no artigo 109 do Código do Procedimento Administrativo.
Contudo, a revogação parcelar de tal norma resulta do novo regime estabelecido no CPTA, onde designadamente o disposto nos artigos 2 alínea i), 46 n.°1, 66 n.°1, 67 nº1 alínea a) e 71 nº1, se mostra incompatível com o estatuído naquele preceito do CPA no tocante ao indeferimento tácito (figura esta que resultou assim extinta, com a introdução do processo de condenação à prática de acto devido).
Neste sentido se orienta, de resto a doutrina: José E. Figueiredo Dias e Fernanda P. Oliveira, in "Noções Fundamentais de Direito Administrativo", Almedina, 2005, pag. 194; Mário A. de Almeida e Carlos F. Cadilha in "Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", Almedina, 2005, pag. 340; e Mário E. de Oliveira e Rodrigo E. de Oliveira in "Código de Processo nos Tribunais Administrativos", 2004, pag. 412.
A inércia da Administração passou pois a ser legalmente considerada como omissão pura e simples, com vista à propositura de acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido (v. artigo 66 e segs. do CPTA).
Ora, quando a acção dos autos foi intentada, em 28.05.2009, já se haviam esgotado os prazos legalmente fixados para a forma de processo que no caso teria necessariamente de ser utilizada (até o mais longo, de um ano, estabelecido no artigo 69 nº1 do CPTA), verificando-se assim a caducidade do direito que se pretendia fazer valer.
Neste contexto (a caducidade do direito de acção), não poderia deixar de considerar-se inteiramente deslocada, por inconsequente, uma prossecução dos autos com vista a uma convolação na pertinente forma processual.
Assim, e porque a meu ver, o sentido da douta sentença se afigura correcto, emito parecer desfavorável ao provimento do recurso. (…)”
Ora, apesar de julgar improcedente a questão prévia de caso resolvido, o despacho recorrido entendeu, a nosso ver justamente, que não poderia ser aproveitada a petição inicial e o articulado subsequente, porquanto o último requerimento em que o recorrente alega ter apresentado para reapreciação do seu processo data de 25.03.2005, devendo considerar-se tacitamente indeferido, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 109º do Cód. Procedimento Administrativo.
Na verdade, e na falta de resposta ao requerimento de 2005 (pontos 14 e 15 do probatório), não havendo qualquer vício determinante de nulidade do acto tácito (nos termos da alínea d) do nº2 do artigo 133º do Cód. Proc. Administrativo), e uma vez que a inconstitucionalidade invocada se reporta ao indeferimento expresso de 1986 e a sua invocação já não ocorre nas conclusões vertidas no presente recurso, o recorrente, decorridos os 90 dias previstos no artigo 109º do CPA, deveria ter impugnado o indeferimento em 2005 no prazo de três meses, ou, no máximo de um anos, de acordo com o previsto, respectivamente, na alínea b) do nº2 do artigo 58º e no nº1 do artigo 69º do CPTA.
Ora, como apenas em 28.05.2009, o recorrente instaurou a presente acção (quando já tinha decorrido qualquer dos referidos prazos) é manifesto que ocorreu a caducidade do direito de acção, não fazendo qualquer sentido convolar os autos para a forma processual adequada, ou seja, a acção administrativa especial, para aí prosseguirem.
Não se verifica, portanto, a violação de quaisquer normas pelo despacho recorrido, designadamente, as indicadas na conclusão 3ª das alegações de recurso.
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3. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o despacho recorrido.
Custas pelo recorrente em ambas as instâncias.
Lisboa, 31.05.012
António A. Coelho da Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira |
