Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:661/13.0BECTB-S1.CS1
Secção:CA
Data do Acordão:12/18/2025
Relator:JORGE PELICANO
Descritores:COMPETÊNCIA MATERIAL
TAXA DE RECURSOS HÍDRICOS
Sumário:O tribunal administrativo pode conhecer, a título incidental, da inconstitucionalidade das normas sobre a liquidação da taxa de recursos hídricos que foi deduzida na Contestação.
Votação:Unanimidade
Indicações Eventuais:Subsecção de Contratos Públicos
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul.
O Município do Fundão vem, no âmbito da presente acção administrativa comum que contra ele foi intentada pela sociedade ..., S.A., interpor recurso do despacho saneador na parte que julgou improcedente a excepção de incompetência material por ele deduzida quanto ao pedido de pagamento da taxa de recursos hídricos e respetivos juros moratórios.
Apresentou as seguintes conclusões com as alegações de recurso:
1. A cobrança dos valores reclamados a título de taxa de recursos hídricos, adiante designada por TRH, e respectivos juros de mora, pressupõe a apreciação de normas de direito fiscal substantivo, o que determina a incompetência do Tribunal a quo em razão da matéria.
2. Estamos no âmbito de uma relação jurídica de natureza tributária ou fiscal pois implica a discussão e interpretação de normas de natureza fiscal e que se situam no domínio da actividade tributária e para a qual são competentes os Tribunais Tributários, nos termos conjugados dos arts. 212º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, e nos arts. 1º, nº 1, 4º, nº 1, al. a), 44º, nº 1, e 49º, todos do ETAF.
3. Sendo, em consequência, incompetente em razão da matéria, para dirimir esta questão o presente Tribunal Administrativo de Castelo Branco, e sendo, em consequência, inidónea para tanto o presente meio processual utilizado - a acção administrativa comum.

4. O artigo 212.º n.º 3 da CRP dispõe que “ compete ao tribunais (…) fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes da relações jurídicas (…) fiscais”
5. O artigo 212.º n.º 3 da CRP tem concretização legal no n.º 1 do artigo 1.º do ETAF, segundo o qual “ os tribunais da jurisdição (…) fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas (…) fiscais”
6. A TRH encontra-se disciplinada pela lei n.º 58/2005 de 29/12 (Lei da Água), pelo Decreto lei n.º 97/2008 de 11/06 e pelo despacho n.º 484/2009 do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, publicado no Diário da República , 2.º série de 8/01/2009.
7. O artigo 77.º n.º 2 da Lei da Água determina que estão sujeitos ao pagamento de TRH todos os utilizadores dos recursos hídricos que utilizem bens do domínio público e todos os utilizadores de recursos hídricos públicos ou particulares que beneficiem de prestações públicas que lhes proporcionem vantagens ou que envolvam a realização de despesas públicas.
8. O artigo 5.º do decreto-lei 97/2008 de 11/06, determina que todas as pessoas, singulares ou colectivas, que efectuem as utilizações do domínio público hídrico descritas no artigo 4.º do referido diploma são sujeitos passivos da TRH, devendo repercutir o valor da taxa no consumidor final.
9. A base tributável encontra-se definida no artigo 77.º da Lei da Água, dispondo o artigo 80.º que a taxa é cobrada pelas autoridades licenciadoras aquando da emissão dos títulos de utilização privativa
10. Por seu turno o artigo 14.º do decreto-lei 97/2008 de 11/06, determina que a liquidação compete à ARH,
11. E o artigo 16.º n.º 4 dispõe que o pagamento é feito empregando todos os meios genericamente previstos na LGT.
12. O ponto B.1.2 do despacho 484/2009 determina que as entidades gestoras dos sistemas multimunicipais de abastecimento de água e saneamento de águas residuais devem repercutir a TRH, que pagaram à ARH, nos Municípios utilizadores dos serviços, sendo a forma de repercussão disciplinada no ponto B.1.3 do referido despacho.

13. Face ao quadro legal que rege a liquidação, pagamento e repercussão da TRH, salvo melhor opinião e respeito por opinião contrária, a conclusão só pode ser a de que na apreciação do pedido de pagamento da TRH o Tribunal é chamado a interpretar e aplicar normas de direito tributário por forma a dirimir um litigio que emerge do exercício da função tributária da administração pública.
14. No caso dos autos o objecto do litígio que o tribunal administrativo foi convocado a dirimir e decidir reconduz-se a apurar se são legalmente devidas e exigíveis da R. as quantias facturadas enquanto valores respeitantes à parcela reportada à recuperação do valor pago pela A. com os encargos legais obrigatórios, nomeadamente e no caso , com a taxa de recursos hídricos ( cfr. Arts 20., 21, 22.º, do Dl 97/08 e 82.º do lei n.º 58/05)
15. Em discussão nos presentes autos está, assim, o reflexo directo da relação jurídica fiscal que se estabeleceu e estabelece entre a ARH competente e a aqui A.– com a liquidação e pagamento anual da taxa de recursos hídricos cujo montante pago “adiantado” a concessionária tem o direito a ser ressarcida.
16. Pelo que, o que está efectivamente em causa e é pedido prende-se, entre o mais, com o não pagamento duma parcela inserida nas facturas emitidas e que é relativa à cobrança da taxa de recursos hídricos,
17. Pelo que a causa de pedir e o pedido não se enquadram no domínio da responsabilidade fundada no incumprimento do contrato de concessão enquanto fonte duma relação jurídica administrativa,
18. Numa decorrência de relação jurídica fiscal visto estar em discussão a legalidade da interpretação e aplicação de disposições de direito fiscal, ou que se situa no campo da actividade tributária.
19. Assim conclui-se que o pedido de condenação do R. dos montantes relativos à TRH, alegadamente devida e não paga, acrescida de juros moratórios, inscreve-se no âmbito de uma relação jurídico tributária,
20. Pelo que a competência para a sua apreciação pertence aos tribunais tributários e não aos tribunais administrativos.
21. Pelo que terá, como é de inteira justiça, ser declarada a incompetência material do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco materialmente incompetente para conhecer o pedido relativo à TRH, absolvendo-se o R. da instância
22. Declarando-se competente para dirimir e conhecer este pedido os Tribunais Tributários.

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A ..., S.A., apresentou contra-alegações, que concluiu dizendo:
A) O recurso jurisdicional interposto pelo Recorrente, tendo em conta o conteúdo das respetivas conclusões, uma vez que são estas que delimitam o seu objeto, centra-se na questão de saber se está em causa um litígio emergente de uma relação jurídica de natureza fiscal ou tributária, para cujo julgamento são competentes os tribunais tributários.
B) Diz o Recorrente que os montantes relativos à taxa de recursos hídricos têm uma natureza fiscal, por emergir de relação jurídica tributária, pelo que é este tribunal materialmente incompetente para a apreciar e decidir, sendo competentes para o efeito os tribunais tributários, entendimento com o qual a Recorrida não concorda.
C) Na verdade, no litígio objeto dos autos não está em causa a apreciação da validade ou invalidade de um ato de natureza tributária, mas apenas a exigência de valores devidos pela prestação de serviços por parte da Recorrida, onde está incluída, por força de uma disposição legal imperativa, a repercussão da taxa de recursos hídricos que anteriormente foi liquidada.
C) A ação não tem por objeto um ato tributário ou o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria fiscal, mas a satisfação de um crédito emergente de contratos administrativos.
D) A Recorrida, em cumprimento do estatuído no Decreto-Lei nº 97/2008, de 11 de Junho, e na alínea c) dos pontos 3.1. e 3.2. da parte B do Anexo ao Despacho n.º 484/2009, de 8 de Janeiro, repercutiu nas faturas emitidas ao Recorrente a taxa de recursos hídricos, discriminando a sua repercussão em cada uma das faturas dos serviços a que corresponde e na mesma regularidade com que os serviços de abastecimento e de saneamento são faturados.
E) Aliás, nos termos da alínea c) dos pontos 3.1. e 3.2. da parte B do Anexo ao Despacho n.º 484/2009, de 8 de Janeiro, a repercussão da taxa de recursos hídricos não pode ser separada da faturação dos respetivos serviços e está sujeita às mesmas condições, de prazo de pagamento e de juros de mora por atraso de pagamento, que o serviço prestado pela entidade gestora.
F) Assim, desde logo, ficou ali expressamente determinado que se entende por “Repercussão – a transferência do encargo económico da taxa de recursos hídricos para os utilizadores dos serviços de águas, através do respetivo sistema de faturação”.
G) Entre a Recorrida e o Recorrente não se estabeleceu, nem podia estabelecer-se, qualquer relação tributária, pois o que existe é uma relação de natureza administrativa emergente da outorga do contrato administrativo de fornecimento de água para o consumo humano e de recolha e tratamento de efluentes.
H) Na verdade, a Recorrida formulou pedido de condenação do Recorrente a pagar o valor devido no âmbito dos serviços prestados, e devidamente previstos nos Contratos celebrados entre as partes, pelo que se o litígio está centrado no volume de água que o Recorrente recebeu e não pagou e no volume de efluentes que entregou e não pagou, então o que está em causa é uma relação jurídica administrativa e não uma questão fiscal.
I) A este propósito também já se pronunciou o TCA Norte no seu acórdão de 13.05.2011 (Proc. n.º 534/09.1BEBRG), onde se discutia a qualificação da relação duma concessionária com um Município e no qual era peticionada a condenação deste no pagamento de montantes derivados do contrato de fornecimento de água, que decidiu que “(…) o contrato de fornecimento contínuo um contrato administrativo [al. g) do n.º 2 do art. 178.º do CPA] e estando em causa o incumprimento de obrigações dele emergentes, facilmente se percebe que a questão se enquadra no âmbito de uma relação jurídica administrativa e não de uma relação jurídica fiscal (…)” e que “(…) a ação respeita ao cumprimento de um contrato administrativo, não envolvendo diretamente a interpretação e aplicação de disposições de direito fiscal, ou que se situem no campo da atividade tributária. Pretende-se apenas o pagamento de dívidas resultantes do não cumprimento pontual do contrato. … Como vimos, a ação não tem por objeto um ato tributário ou o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria fiscal, mas a satisfação de um crédito emergente de um contrato administrativo (…)”, pelo que “(…) se o litígio está centrado no volume de água que a recorrida recebeu e não pagou e no volume de efluentes que entregou e não pagou, então o que está em causa é uma relação jurídica administrativa e não uma questão fiscal (...)”
J) De igual modo, o TCA Sul, em acórdão que era parte a aqui Recorrida, proferido, em 01 de outubro de 2015, tirado no Proc. nº 12016/15, esclareceu lapidarmente que: “V – Se, com um único pedido de condenação no pagamento de uma fatura por prestação de serviços no quadro da execução de um contrato administrativo, os articulados da ação administrativa não discordam sobre a legalidade de um tributo incluído, por imposição legal, na fatura, mas discutem, sim, a legalidade daquela faturação dos serviços (fatura onde se inclui, por determinação legal, a repercussão do tributo, em termos semelhantes aos constantes do art. 37º do CIVA), (i) não deve o tribunal administrativo cindir o pedido apresentado pelo autor e (ii), por estar em causa entre as partes uma relação de contrato administrativo, o tribunal administrativo deve considerar-se com competência em razão da matéria.

V – É precisamente o que resulta do ETAF, do CPTA e da legislação que regula a faturação pelos serviços prestados no âmbito do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Alto Zêzere e Côa, para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios de Almeida, Belmonte, Covilhã, Figueira de Castelo Rodrigo, Fundão, Guarda, Manteigas, Meda, Penamacor, Pinhel e Sabugal.” – o sublinhado é nosso -.
K) Este aresto foi confirmado por douto acórdão do STA, de 19.01.2017, tirado no proc. nº 216/16, que decidiu que “[c]onforme demonstrado, não há nenhuma questão controvertida relacionada com o pagamento da repercussão da TRH. Com efeito, as questões que vimos acima delimitadas dizem respeito ao alegado incumprimento de obrigações resultantes de contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes.”, pelo que, “[e]m face de todo o exposto, não há censura a realizar ao acórdão recorrido.” – o sublinhado e destacado é nosso -.
L) Finalmente, refira-se que, após Reclamação para a Conferência apresentada pela aqui Recorrida, o TCA Sul, em acórdão, proferido em 4 de fevereiro de 2021, tirado no processo nº 518/13.5BECTBA, decidiu o seguinte:
“(…), o que está em causa nos presentes autos é a cobrança de faturas devidas pelos serviços que a Reclamante alegadamente presta ao Reclamado e essas faturas incluem duas componentes (a) consoante os casos, a tarifa devida pela prestação de serviços de abastecimento de água ou a tarifa devida pela prestação de serviços de tratamento de efluentes, e (b) a repercussão do valor correspondente à taxa de recurso hídricos suportada pela Reclamante e que nos termos legais, incumbe agregar as tarifas praticadas perante os municípios. Efetivamente, parece que os presentes autos comportam, apenas, a exigência dessas importâncias e não a apreciação da legalidade, em matéria tributária, de supostos atos de liquidação de taxas de recursos hídricos.
Pelo que, a ação não tem por objeto um ato tributário ou o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria fiscal, mas a satisfação de um crédito emergente de um contrato administrativo.
Os contratos celebrados entre a Reclamante e o Reclamado, na medida em que se refere ao funcionamento de serviços públicos devem ter-se como administrativos, pelo que as relações emergentes desses contratos constituem relações jurídicas administrativas, cujos litígios delas resultantes devem ser dirimidas pelos Tribunais Administrativos.
A Reclamante formulou pedido de condenação do Reclamado a pagar o valor devido no âmbito dos serviços prestados e devidamente previstos nos Contratos celebrados entre as partes, pelo que o litígio está centrado no volume de água que a recorrida recebeu e que alegadamente não pagou e no volume de efluentes que entregou e alegadamente não pagou.
Assim sendo, o que está em causa é uma relação jurídica administrativa e não uma questão fiscal. Pelo que, bem andou o tribunal “a quo”.
Decisão: Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em deferir a reclamação apresentada, revogar a decisão sumária e negar provimento ao recurso interposto.” o sublinhado e destacado é nosso -, veja-se, de igual modo, a este propósito o decidido pelo TCA Norte em recente acórdão de 04.10.2017, tirado no proc. nº 00053/13.1BEVIS-A -.
M) Ora, é, precisamente, o que sucede nos presentes autos, onde não está em causa a apreciação da validade ou invalidade de um ato de natureza tributária, mas apenas a exigência de valores devidos pela prestação de serviços por parte da Recorrida, onde está incluída, por força de uma disposição legal imperativa, a repercussão da taxa de recursos hídricos que anteriormente foi liquidada.
MAS NÃO SÓ,
N) No contencioso administrativo vigora o princípio da suficiência da jurisdição administrativa, ou seja, o princípio desta jurisdição poder decidir todas as questões necessárias à decisão das questões que constituam o objeto das ações da sua competência, mesmo que, para o efeito, seja necessário decidir questões para cujo conhecimento (autónomo) seja competente outra jurisdição – Cfr., neste sentido, Viera de Andrade, A Justiça Administrativa, 10ª Ed., pág. 498, e Ac. do STA, de 06-07-2004, tirado no proc. nº 1147/03 –.
O) No caso concreto, nenhuma dúvida se suscita, pois, quanto à competência do tribunal recorrido relativamente ao pagamento dos serviços prestados no âmbito de relação administrativa, uma vez que os autos prosseguiram para conhecimento do pedido de condenação do Réu no pagamento da contraprestação pelo fornecimento de água e pelo serviço de recolha e tratamento de efluentes, sendo esta a relação que a título principal está em causa na presente ação, contraprestação que integra a obrigação de pagar a taxa de recursos hídricos, que constitui parte do valor tributável da operação.
P) Ora, sendo o tribunal recorrido o competente, em razão da matéria, para o conhecimento da questão principal ou fundamental submetida ao escrutínio judicial, será também ele o competente para o conhecimento das restantes questões conexas ou dependentes deduzidas na petição inicial e, outrossim, das questões deduzidas pelo réu na respetiva contestação em sua defesa, ainda que para umas e outras, enquanto isoladamente consideradas, pudesse até não ser competente o foro administrativo, razão pela qual sendo a questão tributária subordinada, pode e deve ser conhecida nos presentes autos, nela se restringindo o efeito do julgado – art.º 91.º, nº 2, do CPC - Cfr. Acs. do S.T.J. de 9/1/03, C. J., 2003, 1º, 14, e de 9/03/04, C. J., 2004, 1º, 110 -.
R) A decisão recorrida não violou, pois, as disposições legais invocadas, a qual, por isso, deve ser mantida nos seus precisos termos.

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Foi cumprido o disposto no art.º 146.º do CPTA, tendo sido emitido douto parecer em que se pugna pela manutenção do decidido no despacho recorrido.

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Objecto do recurso.
Importa, assim, decidir se o despacho recorrido incorreu em erro de julgamento de direito, por violação dos art. 212º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, e dos arts. 1º, nº 1, 4º, nº 1, al. a), 44º, nº 1, e 49º, todos do ETAF.
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Factos.
Com interesse para a decisão do recurso, há que considerar que:
a) As facturas a que se referem os autos foram emitidas pela concessionária do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Alto Zêzere e Côa para a captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para a recolha, tratamento e rejeição de efluentes – docs. n.ºs 1 a 4 da P.I.;
b) Incluem o valor do preço calculado em função dos metros cúbicos de água fornecida “em alta” ao Município do Fundão – docs. n.ºs 9, 11, 15, juntos com a P.I.

c) Ou o valor do preço do serviço de saneamento prestado àquele Município, calculado em função dos metros cúbicos de efluentes recolhidos e tratados – docs. n.ºs 10, 14, 17, juntos com a P.I.
d) E ainda a liquidação, em cada uma das facturas, do valor da respectiva taxa de recursos hídricos - docs. n.ºs 9, 10, 11, 14, 15, juntos com a P.I.

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Direito
O Recorrente defende que o despacho recorrido incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do art. 212º, nº 3 da CRP e dos arts. 1º, nº 1, 4º, nº 1, al. a), 44º, nº 1, e 49º, todos do ETAF.
Alega, em síntese, que o pedido de condenação no pagamento dos montantes relativos à taxa de recursos hídricos, formulado na P.I, inscreve-se no âmbito de uma relação jurídico tributária, cabendo a sua decisão aos tribunais tributários e não aos tribunais administrativos.
A competência material do tribunal afere-se pelo quid disputatum, havendo que atender ao pedido e aos respectivos fundamentos, tal como se encontram vertidos na P.I. – cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1979, pág. 91.
No caso, a Recorrida, na P.I., alega ter celebrado com o Recorrente um contrato de fornecimento de água para o abastecimento público e um contrato de recolha e tratamento de efluentes.
Diz-se credora de várias quantias alegadamente devidas por, em execução de tais contractos, ter fornecido ao ora Recorrente água para abastecimento público e lhe ter prestado o serviço de saneamento, recolha e tratamento de efluentes.
Refere ainda que o Recorrente é devedor das quantias correspondentes à taxa de recursos hídricos que liquidou em cada uma das facturas em cumprimento do determinado nos artigos 5.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 97/2008, de 11 de Junho e do ponto 1, alínea e), da parte B.1 do Despacho n.º 484/2009, de 8 de Janeiro, do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional.
Não se suscita na P.I. qualquer questão sobre a legalidade da liquidação da taxa de recursos hídricos.
Estamos perante uma acção administrativa comum, em que a A. pretende ver declarado o direito de crédito que diz ter sobre o R., que resulta da falta de pagamento de várias facturas e das notas de crédito que indicou na P.I..
A competência, em razão da matéria, para o conhecimento das questões que emergem da execução de tais contratos cabe aos tribunais administrativos, conforme determinava a al. f), do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF, com a redacção vigente à data em que a presente acção foi intentada e resulta ainda do disposto no art.º 44.º, n.º 1 desse estatuto.
O Recorrente, na Contestação, veio, porém, suscitar a questão da alegada inconstitucionalidade orgânica e formal das normas que prevêem a liquidação da taxa de recursos hídricos, defendendo, em síntese, que não se trata de uma taxa mas sim de uma contribuição especial que não podia ser criada por decreto-lei.
Defende que os tribunais competentes para decidir tal questão são os tribunais tributários e não os tribunais administrativos.
O Tribunal a quo decidiu que tem competência para conhecer de mérito, tendo referido que:
“(…) Em suma, atendendo à relação jurídica, tal como é configurada pelo autor, na petição inicial, ou seja, no confronto entre a pretensão deduzida (pedido), independentemente do seu mérito, e os respectivos fundamentos (causa de pedir), resulta clara a inserção do pleito na jurisdição administrativa.
Sendo que a questão de inconstitucionalidade do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 97/2008 e do ponto B.1.3 do Despacho n.º 484/2009, suscitada pelo Município Demandado como matéria de exceção, não surge como efetivamente obstativa do conhecimento do mérito da causa, nem é relevante para a aferição do pressuposto processual da competência do Tribunal. (…)”
A questão da inconstitucionalidade das normas que foram aplicadas para proceder à liquidação da taxa de recursos hídricos pode ser conhecida a título incidental pelo Tribunal a quo por força do art.º 204.º da CRP, que estabelece que “Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.”

Os tribunais têm o poder e o dever de efectuar o controlo da constitucionalidade das normas infraconstitucionais que aplicam.
A circunstância de se tratar de normas que regulam a liquidação de uma taxa, não impede o Tribunal a quo de conhecer tal questão.
Isto porque o art.º 15.º do CPTA estende a sua competência para o conhecimento de questões prejudiciais que sejam da competência de tribunais de outras jurisdições, devendo aplicar-se ainda aos casos de incompetência material que se verifiquem entre os tribunais administrativos e tributários (1) Neste sentido, veja-se Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, vol. I, 2004, pág. 186.

Em face do disposto no n.º 1 daquele artigo, o juiz pode sobrestar na decisão da causa administrativa, mas pode não o fazer (princípio da devolução facultativa), o que implica o reconhecimento de que lhe assiste a necessária competência para decidir a causa prejudicial. (2) Ibidem, pág. 189 e 180.

Veja-se ainda, no âmbito do processo civil, o regime paralelo de extensão da competência que consta dos artigos 91.º e 92.º do CPC.

Com uma limitação, porém: a decisão proferida apenas produz efeitos no âmbito do presente processo (caso julgado formal), conforme determina o n.º 3 do art.º 15.º do CPTA.

Decisão.
Em face do exposto, acordam os juízes da subsecção de contratos públicos do TCAS, em negar provimento ao recurso e manter o decidido no despacho recorrido.
Custas pelo Recorrente – art.º 537.º, n.º 1 do CPC.


Lisboa, 18 de Dezembro de 2025
Jorge Pelicano
Ana Carla Duarte Palma
Helena Maria Telo Afonso

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