| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
RELATÓRIO
S……………. - SOCIEDADE ………….., LDA interpôs recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou improcedente a acção administrativa especial que instaurou contra o MUNICÍPIO DE SINTRA e o ESTADO PORTUGUÊS na qual formulou os seguintes pedidos:
“a) Ser declarado nulo ou anulado o acto de indeferimento do pedido de licenciamento de edificação que correu termos sob o n.º OB/1521/2000, proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra e notificado à Autora em 20 de Março de 2007, em substituição do acto anteriormente impugnado.
b) Ser o réu Município de Sintra condenado a deferir o pedido de licenciamento de obras de urbanização n.º OB/1521/2000, em consequência da anulação do acto administrativo ilegalmente praticado, assim como à prática do acto omitido em sede do procedimento de licenciamento n.º OB/2315/2000; ou a título alternativo,
c) Ser o réu Município de Sintra condenado a indemnizar a autora, a título de responsabilidade extracontratual por prática de acto ilícito, nos termos já peticionados;
E subsidiariamente, caso assim não se entenda,
d) Ser o réu Estado Português condenado a indemnizar a autora, a título de responsabilidade extracontratual por prática de acto lícito, nos termos oportunamente descritos na petição inicial.”
Conclui assim as suas alegações:
“1.ª - É flagrante a omissão de um acto que a lei processual prescreve, designadamente a fixação da base instrutória e, em consequência, a abertura de um período de produção de prova nos termos do artigo 511° do C.P.C. aplicável ex vi do artigo 1° do CPTA e da alínea c) do n.º 1 do artigo 87° do CPTA;
2ª Pelo que, face à evidente influência no exame e na decisão da causa, a referida omissão acarreta a nulidade de todo o processado subsequente, nos termos do artigo 201º do CPC aplicável ex vi do disposto no artigo 1° do CPTA;
3ª É dever do Tribunal apreciar todas as questões formuladas pelas "partes", conforme preceitua o artigo 660°, n.º 2, do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 1° do CPTA;
4ª Não obstante, o Acórdão ora recorrido não se pronunciou, em quaisquer termos, relativamente às questões jurídicas suscitadas oportunamente pela ora recorrente e elevadas a pedido nas alíneas b) e d) da sua petição inicial;
5ª Com efeito, o acórdão ora sob censura não deixou cair qualquer palavra em relação ao pedido de condenação à prática do acto omitido em sede do procedimento de licenciamento n.º OB/2315/2000; bem como,
6ª Em relação ao pedido subsidiário de condenação do R. Estado a indemnizar a A. aqui recorrente, formulado ao abrigo do disposto artigo 180º, n.º 2 da Lei de Bases n.º 48/98, de 11 de Agosto e do artigo 143º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, ou, caso assim não se entendesse, ao abrigo da interpretação conjugada dos artigos 116°, n.º 2, alínea b) e 143°, n.º 2 do RJIGT;
7ª Em face do exposto, é por demais evidente que o Tribunal a quo ao proferir o aliás douto Acórdão recorrido não decidiu sobre todas as questões jurídicas de que tinha que tomar conhecimento, sendo consequentemente nulo de acordo com o preceituado na alínea d), do n.º 1, do artigo 668°, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 1° do CPTA;
8ª Mal andou a, aliás, douta decisão recorrida ao desconsiderar factos comprovados por documentos e aceites peias partes;
9ª Com efeito, deve a factualidade julgada assente ser aditada reproduzindo que os prédios rústicos em causa se situam próximo do mar (facto aceite por acordo entre as partes) e, ainda,
10ª Que em 5 de Junho de 2006, foi elaborado por Perito membro da Ordem dos Avaliadores, Relatório de Avaliação relativo ao prédio rústico inscrito na matriz predial sob o artigo …….. da secção B, da freguesia de ….., concelho de Sintra, descrito na 2ª Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o ………….. (Documento n.º 12, junto aos autos);
11ª Mal andou o acórdão sob censura ao entender que os actos de aprovação dos projectos de arquitectura praticados em 8 de Janeiro de 2002 no âmbito dos processos de licenciamento de obras de construção n.ºs …………….. e …………….., não são constitutivos de direitos;
12ª Pois que, antecedeu a pratica daqueles actos administrativos a formulação de todos os juízos de ponderação quanto a conformidade das suas pretensões com o bloco legal vigente ao tempo, formando-se na esfera jurídica da Autora aqui recorrente o direito a que a apreciação daqueles aspectos não fosse retomada;
13ª Sendo portanto, indubitável que aqueles actos são nessa medida constitutivos de direitos;
14ª Assim sendo, é manifesto o erro quanto aos pressupostos de direito em que incorreu o Município de Sintra, porquanto, aquando da prática do acto de final, veio de forma inovatória suscitar a existência de uma violag6o de norma do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Sintra-Sado;
15ª 0 que implicava, a anulabilidade do acto administrativo de indeferimento do pedido de licenciamento n.º 1521/2000, nos termos e para os efeitos do artigo 135°, do Código do Procedimento Administrativo;
16ª Mal andou o alias douto Acórdão recorrido ao desconsiderar que o artigo 47.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, impõe que é na apreciação do projecto de arquitectura que devem ser ponderados todos os aspectos de conformidade do projecto com o bloco legal vigente;
17ª Pelo que, o Município de Sintra violou directamente este preceito porquanto, veio indeferir o pedido de licenciamento n.º …………, com fundamento na existência de desconformidade com uma disposição legal, num momento procedimental em que tal já não era possível;
18ª E, ao assim proceder, contrariamente ao entendido pelo Tribunal a quo, o supra referido acto administrativo de indeferimento redundou inquinado por vício de violação de lei e consequentemente, sancionado com o desvalor da anulabilidade nos termos do artigo 135.°, do Código do Procedimento Administrativo;
19ª A apreciação da legalidade do acto de indeferimento do pedido de licenciamento n.º ……………., encontra-se circunscrita a fundamentação e motivação que estiveram na sua génese;
20ª Ora, o referido acto de indeferimento teve apenas por fundamento a disposto no artigo 74º do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Sintra-Sado, aprovado pela RCM n.º 85/2003, de 25 de Junho;
21ª Sucede que, sendo o acto de aprovação do projecto de arquitectura um acto constitutivo de direitos, a sua revogação não é livre;
22ª De modo que, tendo o Município de Sintra, através do referido acto de indeferimento, contrariado a apreciação que, em tempo, fez quanta a conformidade do projecto de arquitectura com as normas legais aplicáveis, na realidade, procedeu a revogação do acto anterior;
23ª Pelo que, mal andou o aliás douto acórdão recorrido ao julgar improcedente a ofensa frontal do disposto no artigo 140.°, n.º 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo o que acarretaria a anulabilidade do acto em questão, por força do artigo 135° do mesmo Código;
24ª Mal andou o aliás douto acórdão recorrido ao desconsiderar que, in casu, já se encontrava expressamente aprovado o projecto de arquitectura e os projectos das especialidades foram tacitamente aprovados, faltando apenas a prolação do ado de deferimento final e emissão do alvará.
25ª Donde, a pratica do ado de indeferimento do pedido de licenciamento n.º ………………….. nos termos em que o foi, mormente de forma retroactiva, consubstancia uma ofensa grosseira do direito de propriedade da Autora ora recorrente perpetrada por acto administrativo, o que implica a violação frontal do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa e inquina o referido acto de indeferimento de vicio de violação de lei e consequente anulabilidade;
26ª Pelo que, mal andou o acórdão sob censura ao julgar improcedente o invocado desrespeito pelos princípios da legalidade e da proporcionalidade, nas vertentes da adequação e da necessidade, por parte do Município de Sintra, o que inquinaria o ado de indeferimento de anulabilidade nos termos do artigo 135° do CPA;
27ª Mal andou o alias douto Acórdão recorrido ao julgar improcedente o pedido de condenação pratica do ado devido no âmbito do procedimento de licenciamento n.º …………., bem como ao omitir pronúncia relativamente ao pedido de condenação a pratica do ado omitido no âmbito do procedimento de licenciamento n.º ………………..;
28ª Desde logo, porque por respeito aos direitos legitimamente constituídos, o Município de Sintra encontrava-se e encontra-se vinculado a respeitar o conteúdo das deliberações de aprovação dos projectos de arquitectura que proferiu em Janeiro de 2002;
29ª Dal que, estando em causa a prática de acto ilegalmente recusado e ainda a de acto omitido, quando incumbia sobre o Reu Município o dever legal de decidir, a entidade aqui recorrida devia ter sido condenada a praticar os actos administrativos devidos, ou seja, o deferimento final dos pedidos de licenciamento nºs. …………….. e ……………..;
30ª Mal andou a decisão recorrida ao julgar por não verificados os pressupostos de que depende responsabilidade pela prática de acto ilícito, ou omissão ilícita de acto devido e consequentemente a atribuição da devida indemnização, par parte do recorrido Município de Sintra, fruto da sua actuação ilícita e culposa;
31ª De facto, a recorrente viu no caso do Processo n.º ………….. a sua pretensão ilegalmente recusada e no âmbito do Proc. n.º ………………, indefinidamente omitida, isto apesar da existência, em ambos os casos, de actos administrativos de aprovação dos projectos de arquitectura que concretizaram a potencialidade edificatória dos prédios;
32ª Pelo que, deveria o recorrido Município de Sintra ter sido condenado, por força do disposto no artigo 2º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, ao pagamento de uma indemnização a recorrente, por danos patrimoniais, que se cifram no montante total de € 791.000,00 (setecentos e noventa e um mil euros);
33ª A decisão recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento ao julgar que a recorrente não logrou demonstrar e provar que os pressupostos de que depende a responsabilização do recorrido Estado Português;
34ª De facto, ainda que se considere que a presente situação não se encontra abrangida pelo mecanismo de responsabilidade plasmado no RJIGT — questão que adiante se explanara e que não foi objecto de pronúncia por parte do Tribunal a quo -, sempre o recorrido Estado Português se encontra, obrigado a indemnizar a recorrente, em virtude da restrição operada pela aprovação do Plano de Ordenamento Orla Costeira de Sintra-Sado, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 85/2003, de 25 de Junho, por forca do disposto no artigo 9° do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967;
35ª Dúvidas não restam que o recorrido Estado Português se encontra obrigado a indemnizar a recorrente, em virtude da restrição operada pela aprovação do Plano de Ordenamento Orla Costeira de Sintra-Sado, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 85/2003, de 25 de Junho, por força do disposto no n.º 2 do artigo 18° da Lei n.º 48/98 e do n.º 2 do artigo 143° do Decreto-Lei n.º 380/99, porquanto, os prédios classificados como urbanos face aos instrumentos de gestão territorial aplicáveis passaram a ter a sua aptidão urbanística inviabilizada;
36ª Ate porque, qualquer outra interpretação dos mencionados preceitos, acarretaria a inconstitucionalidade material dos n.ºs 2 e 3 do artigo 143º do Decreto-Lei n.º 380/99, por violação do principio de Estado de Direito Democrático bem como do principio da igualdade, consagrados respectivamente nos artigos 2º e 9º, alínea d) e 13º da Lei Fundamental e, ainda assim, por ofensa do principio da justa indemnização por expropriação — no sentido de expropriação de sacrifício ou substancial previsto no artigo 62º, n.º 2 da C.R.P.;
37ª Para além do que, qualquer interpretação que seja dada ao artigo 143º do Decreto-Lei n.º 380/99, não pode ir no sentido de restringir as situações especiais de indemnização por danos resultantes dos pianos que, por força da Lei de Bases, sempre dariam lugar ao dever de indemnizar por parte do Estado, sob pena de inconstitucionalidade orgânica;
38ª Ainda que se entenda que, a limitação imposta não é susceptível de gerar responsabilidade do Estado Português em nenhuma das dimensões acima explicitadas, ainda assim é forçoso concluir que, em todas as áreas identificadas no POOC supra referido como UOPG, vem o legislador estabelecer um regime transitório, que não é menos do que a imposição de verdadeiras medidas preventivas, proibitivas — vide artigo 74.º POOC acima referido;
39ª Afinal, o aproveitamento urbanístico desta área, sob qualquer forma, fica condicionado a futura elaboração de planos de pormenor e ou projectos de intervenção;
40ª Em consequência do que, os proprietários dos terrenos inseridos na referida UOPG vêem o seu direito de propriedade ficar totalmente imobilizado e por tempo indefinido, o que ocorre de forma manifestamente ilegal face a redacção do artigos 7.º, n.º 4, 8.º, n.º 2 e 9.º, da Lei dos Solos assim como, artigos 110º a 112º, do RJIGT - bem coma, a acessoriedade relativamente a elaboração de pianos de ordenamento gerando assim responsabilidade do Estado Português;
41ª 0 valor dos terrenos era, antes da aprovação da norma contida no artigo 74.º do POOC Sintra-Sado, de € 490.000,00 e € 325.000,00, tendo em conta que o solo era classificado como "solo urbano", apto para construção;
42ª Com a imobilização a que se encontram sujeitos, os terrenos sofreram uma desvalorização, valendo actualmente € 15.000,00 (quinze mil euros) e 9000,00 (nove mil euros);
43ª Pelo que, a indemnização, a atribuir por parte do Estado Português a recorrente nos termos e ao abrigo dos normativos legais supra citados, cifra-se no montante total de € 791.000,00 (setecentos e noventa e um mil euros), correspondente, a soma das seguintes diferenças:
- € 490.000,00 (valor do prédio com a potencialidade edificativa concretizada em acto administrativo) - € 15.000,00 (valor actual do prédio) = € 475.000,00 (quatrocentos e setenta e cinco mil euros);
- € 325.000,00 (valor do prédio com a potencialidade edificativa concretizada em acto administrativo) - € 9.000,00 (valor actual do prédio) = € 316.000,00 (trezentos e dezasseis mil euros).”
Os recorridos foram notificados para contra-alegar, sendo que apenas o réu Estado Português o fez, formulando as seguintes conclusões:
“1° - Não ocorreu qualquer omissão de acto que a lei prescreve e nulidade daí derivada, designadamente da fixação da base instrutória dado que no caso vertente o processo corre sob a forma de acção administrativa especial seguindo os trâmites processuais previstos nos artgs°. 46° e segts. do CPTA, sendo certo que no acórdão proferido se procedeu a fixação da matéria de facto assente, que o recorrente agora põe em causa em sede de recurso.
2° - 0 facto de o acórdão recorrido não se ter pronunciado em sede de pedido de indemnização sobre a aplicabilidade de determinados normativos legais para efeitos de atribuição da indemnização, não implica nulidade do acórdão, dada que o tribunal se pronunciou sobre a questão suscitada nos termos do artg°. 668° n.º 1- d), do CPC, considerando não ser procedente o pedido, não se pronunciando apenas sobre a aplicabilidade de todos os normativos legais invocados, nesta vertente pela recorrente na p.i.
No entanto mesmo que tal se considerasse a lei permite ao tribunal superior apreciar tais factos em sede de recurso, dada que do processo constam todos os elementos de prova que podem servir de base à decisão a proferir quanto à aplicação desses dispositivos legais a essa parte do pedido, nos termos do disposto no artg°. 149° do CPTA e artg°. 712° n.º 1 — a) do CPC, pelo que não ocorre assim a nulidade apontada.
3°- Igualmente se não verifica omissão da matéria de facto dada como provada porquanto, por um lado já resulta dos factos assentes a localização dos prédios da recorrente, facto assente n° 1, sendo certo que " proximidade do mar" é um conceito vago genérico e impreciso, que não poderia constar da forma imprecisa como a recorrente pretende da matéria de facto assente, verificando-se ainda que o conteúdo do relatório de avaliação foi impugnado pela R. Município de Sintra.
4° - Para efeitos de indemnização por prática de acto lícito, deve ter-se em atenção tal como ocorreu na douta decisão recorrida que a A. é proprietária de dois prédios rústicos e que consequentemente não tinha assegurado o direito de neles poder edificar mas apenas uma expectativa não tutelada.
5°- E que tal como ficou provado no facto 4°, o PNSC, emitiu parecer desfavorável ao licenciamento das obras, desde logo quando da aprovação do projecto de arquitectura, quanto aos dois prédios, sendo certo que conforme se extrai do douto acórdão essa situação tornava invalida qualquer autorização de construção que viesse a ocorrer.
6°- Acresce que mesmo que se entendesse que no caso vertente seria aplicável o artg°. 9° do DL 48 051, conforme consta do douto acórdão o A. não fez prova dos pressupostos que determinam a atribuição de indemnização por facto licito, com base neste normativo, designadamente os elementos referentes ao prejuízo especial e anormal, sendo certo que o interesse público que consiste na entrada em vigor de um plano de gestão territorial sempre afastaria eventual indemnização pelos danos invocados, tendo em conta tratar-se de dois prédios rústicos cuja aptidão não foi afectada, pelo que a decisão proferida se mostra em total consonância com o disposto no artg°. 9° do DL referido.
7° - 0 mesmo sucede quanto à aplicação dos restantes dispositivos legais, a luz dos quais o recorrente prende obter a indemnização que reclama, pois que, tal como se extrai do douto acórdão e consta dos factos assentes;
8°- 0s prédios adquiridos pela A., estão inseridos em termos de gestão territorial no PDM de Sintra, no POPNSC/94, no POPNS/2004 e no POOCSS.
9°- Os requeridos licenciamentos de obras de construção, nos referidos prédios, teriam de ser forçosamente indeferidos, quer as respectivos despachos tivessem sido proferidos na vigência do POPNSC /94, ou na vigência do POPNSC/2004, porquanto;
a) Na vigência do POPNCS/94, obtiveram pareceres negativos, vinculativos, logo em sede de projecto de arquitectura, artgs. 4° n° 1 — i) e 25° n° 1 do POPNSC/94 e artgs. 68° - c) e 24° - c) do DL 555/99 de 16/12, desfavoráveis da Comissão Directiva do PNSC, pelo que a CMS não podia licenciar tais obras sob pena de estar a praticar acto ferido de nulidade, artgs. 68° - c) e 24° - c) do DL 555/99 de 16/12.
b) Na vigência do POPNCS/2004, dado que se encontram integrados na área de protecção parcial tipo I, onde nos termos do disposto no artg°. 15° n° 1- d) é proibida a edificação de construções, sendo certo que a A. não beneficiava do regime transitório previsto no artg°. 43° n° 1 do POPNSC/94, dado que não possuía nenhuma utilização validamente existente a data da entrada em vigor do Plano em causa.
10°- Na altura da entrada em vigor do POOC Sintra Sado, ao contrario do alegado pela A., esta não tinha qualquer situação juridicamente consolidada que lhe permitisse construir, pelo que igualmente neste aspecto, não se encontram reunidos as pressupostos previstos no artg°. 143° n° 12 e 2 do RJIGT, sendo certo que a actividade legislativa/regulamentar do Estado em nada alterou a finalidade e natureza dos terrenos propriedade da A, não lhe sendo igualmente aplicável para efeitos de eventual indemnização o disposto no artg°. 18° da Lei 48/98 de 11/8, dado que a aplicabilidade da mesma exige igualmente uma situação de restrição ao uso do solo juridicamente consolidada, o que não sucede no caso sub judice.
11°- Improcede igualmente a aplicação do regime constante do artg°. 116° n° 2 do RJIGT, dado que igualmente faz depender a sua aplicação dos requisitos também previsto no artg°. 143°, para o qual remete, ou seja " (...) uma restrição ou supressão de direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados.", o que como já vimos não sucede na presente acção.”
*
As questões que cumpre apreciar e decidir são as de saber:
- Se o processo enferma de nulidade por não ter sido elaborada base instrutória e determinada a abertura de um período de produção de prova (cfr. conclusões 1ª e 2ª);
- Se o acórdão recorrido é nulo por omissão de pronúncia (conclusões 3ª a 7ª);
- Se o acórdão recorrido fez errado julgamento:
▪ Quanto à matéria de facto provada (conclusões 8ª a 10ª);
▪ Quanto à apreciação da legalidade do acto de indeferimento do pedido de licenciamento n.º ………………. (conclusões 11ª a 26ª);
▪ Quanto à condenação à prática dos actos legalmente devidos (conclusões 27ª a 29ª);
▪ Quanto à apreciação do direito à indemnização (conclusões 30ª a 43ª).
* Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
FUNDAMENTAÇÃO
1. Matéria de facto
O Tribunal a quo considerou provados os seguintes factos:
1) A Autora tem titulado em seu nome o prédio rústico designado “Casal ……………….”, com a área de 1.800m², descrito na Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o nº ………….e inscrito na matriz predial sob o Artº ………., Secção B e do Prédio Rústico designado “……….”, com a área de 3.000m² descrito na Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o nº ………, e inscrito na matriz predial rústica sob o artº ……., Secção B. (Cfr. doc. 1, 2, 4 3 4 PI).
2) A então titular do prédio, Sociedade ………… – Construções Lda. em 15 de Junho de 2000, deu entrada de um pedido de licenciamento de construção de uma moradia unifamiliar, a implantar no prédio “Casal …………”, o que deu origem ao Processo nº ……………. (Cfr. doc. 5 PI).
3) Em 19 de Setembro de 2000 a autora apresentou requerimento na CMS no sentido da aprovação da construção de moradia no outro prédio identificado, a que foi atribuído o nº …………………. (Cfr. doc. 6 PI).
4) No âmbito da instrução dos processos camarários n.ºs ……….. e nº OB/2315/2000, foi emitido parecer desfavorável por parte do PNSC, nomeadamente SOP 207/2000, de 27/11/2000, cfr. fls. 99 a 102, do P.A. respectivo e SOP 51/2001, de 16/03/01, cfr. fls. 130 a 133, do P.A respectivo.
5) Ambos os projectos de arquitectura foram aprovados por despacho de Vereador da CMS, de 8 de Janeiro de 2002. (Cfr. doc. 5 e 6 PI).
6) Jurista do Gabinete de Apoio Jurídico do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra elabora Parecer, em 27 de Setembro de 2004, relativamente ao …………….., no qual se refere, designadamente:
1 “Por despacho de 8 de Janeiro de 2002 do Vereador do Pelouro … foi aprovado o projecto de arquitectura da obra a que se refere este processo.
2 Sobre os projectos das especialidades necessários à execução da obra, nos casos em que a lei o impunha, foram colhidos os pareceres favoráveis, obtidas as aprovações ou considerados os deferimentos tácitos.
3 Considerando o disposto no Artº 74º do POOC de Sintra – Sado, no sentido de que, até à aprovação do respectivo plano de pormenor e/ou projecto de intervenção, nas áreas identificadas como UOPG, são interditas obras de construção, o pedido de licença de construção merece parecer de indeferimento. (Cfr. doc. 10 PI).
7) A Câmara Municipal de Sintra envia ao Autor, relativamente ao Processo nº …………………….. o oficio nº 4065, em 24 de Março de 2006, do despacho de indeferimento formulado por despacho do Presidente da Câmara de 20 de Março de 2000. (Cfr. doc. 11 PI).
8) A Câmara Municipal de Sintra envia ao Autor, relativamente ao Processo nº …………… o oficio nº 3347, em 19 de Março de 2007, dando conta do despacho de 10 de Março de 2007 do Presidente da Câmara indeferindo o identificado Projecto. (Cfr. doc. 1 Req 11 Abril 2007 CMS).
9) A presente Acção deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 16 de Junho de 2006. (Cfr. fls. 1 sg SITAF).
2. Do Direito
Nulidade processual
Alega a recorrente que o Tribunal a quo deveria ter procedido à elaboração da base instrutória, seleccionando a matéria de facto relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito e determinado a abertura de um período de produção de prova. Não o tendo feito, terá omitido um acto que a lei processual prescreve, com influência na decisão da causa, o que determina a nulidade de todo o processado subsequente.
Vejamos.
Como ensina Manuel de Andrade, nulidades processuais “são quaisquer desvios do formalismo processual seguido, em relação ao formalismo processual prescrito na lei, e a que esta faça corresponder uma invalidação mais ou menos extensa de actos processuais” (in Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, pág. 176).
A lei processual civil consagra a distinção entre nulidades principais e nulidades secundárias.
Às primeiras reportam-se os artigos 193º a 200º do CPC; as segundas mostram-se previstas na formulação geral do artigo 201º do CPC (José Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, Vol. 2º, pág. 357).
Sendo seguro que a situação descrita pela recorrente não integra o rol das nulidades previstas nos artigos 193º a 200º do CPC, vejamos se estamos perante uma nulidade secundária.
Dispõe o artigo 201º, n.º 1 do CPC (actual artigo 195º, n.º 1), que “a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa”.
Resulta deste preceito que as nulidades processuais consistem (i) na prática de um acto proibido, (ii) na omissão de um acto prescrito na lei ou (iii) na realização de um acto sem observância das formalidades prescritas.
Pretende a recorrente que foi omitido um acto que a lei processual prescreve, concretamente a elaboração da base instrutória e a abertura de um período de produção de prova.
Porém, sem razão.
É que, a lei processual administrativa não impõe de forma inelutável ao juiz que determine a abertura de um período de produção de prova nas acções administrativas especiais.
Com efeito, nos termos do disposto no artigo 87º, n.º 1 al. c) do CPTA, findos os articulados o juiz profere despacho saneador quando deva determinar a abertura de um período de produção de prova por ter sido alegada matéria de facto ainda controvertida e o processo haja de prosseguir.
Ou seja, cabe ao juiz aferir da necessidade da produção de prova, para o que deve avaliar se o processo contém todos os elementos pertinentes para a decisão, ou se, ao invés, existe matéria de facto controvertida.
Assim sendo, e porque a lei não determina que nas acções administrativas especiais deve haver sempre lugar a um período de produção de prova, conferindo antes ao juiz o poder de aferir da sua necessidade, não podemos concluir ter sido omitido um acto que a lei prevê se o mesmo entende que os autos contêm todos os elementos necessários para decidir e, por isso, não ordena a produção de quaisquer outras diligências de prova.
E foi justamente isso que sucedeu: findos os articulados o Senhor Juiz a quo proferiu despacho saneador (tabelar) e determinou a notificação das partes para apresentarem alegações escritas, pois entendeu que “nos presentes autos, as peças das partes e o Processo Instrutor fornecem já todos os elementos necessários, mostrando-se a prova documental oferecida suficiente, sendo pois desnecessárias quaisquer outras diligências de prova (Art. 90º CPTA)”.
Concluímos, assim, que não se verifica a nulidade processual invocada pela recorrente.
Tal não obsta, porém, a que a omissão de diligências de prova possa afectar o julgamento da matéria de facto, o que sucede quando existam factos controvertidos relevantes para a decisão da causa. Nesse caso, existe erro de julgamento, na medida em que o juiz avaliou mal a situação quando concluiu que o processo contém todos os elementos necessários para decidir.
E em rigor é isso que a recorrente diz quando refere que o Tribunal não procedeu à inquirição da testemunha que indicou para comprovar a autoria da assinatura aposta no Relatório de Avaliação que juntou aos autos (pois o réu Município de Sintra impugnou a letra e a assinatura desse documento) e não fez constar o mesmo da matéria de facto assente.
Tal Relatório respeita à avaliação do prédio da recorrente e contende com os factos por ela alegados nos artigos 156º a 162º da petição inicial, isto é, com os factos que se reportam aos danos por ela sofridos e ao quantum indemnizatório, os quais foram impugnados.
Toda essa matéria de facto, que se mostra controvertida, é essencial para a decisão dos pedidos indemnizatórios formulados pela recorrente, na medida em que o dano constitui um dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.
E se é certo que o Tribunal a quo julgou improcedente o pedido de condenação do réu Município de Sintra a indemnizar a recorrente a título de responsabilidade extracontratual por facto ilícito por considerar não verificado, desde logo, o requisito da ilicitude, o que torna desnecessário aferir da verificação do requisito do dano (caso se mostre acertada essa solução) (1), a verdade é que, no que respeita ao pedido de condenação do réu Estado Português a indemnizá-la a título de responsabilidade extracontratual por facto lícito, o Tribunal a quo considerou que “o autor não demonstra a verificação cumulativa dos pressupostos que determinariam a atribuição de indemnização por facto lícito, sendo que o ónus de tal alegação e prova lhe incumbia”. Não pode, contudo, o Senhor Juiz a quo concluir desse modo, pois que não deu à autora a oportunidade de produzir de prova sobre aqueles factos, na medida em que, entendendo que os autos continham todos os elementos necessários, não elaborou base instrutória e não determinou a abertura de um período de produção de prova.
Ao ignorar todo aquele circunstancialismo e ao julgar que os autos “fornecem já todos os elementos necessários, mostrando-se a prova documental oferecida suficiente, sendo pois desnecessárias quaisquer outras diligências de prova”, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, o que determina a revogação da sentença recorrida e a remessa do processo ao TAF de Sintra, a fim de serem efectuadas as diligências pertinentes ao apuramento da factualidade relevante e proferida nova decisão.
DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos ao TAF de Sintra, a fim de serem efectuadas as diligências pertinentes ao apuramento da factualidade relevante e proferida nova decisão.
Sem custas.
Lisboa, 26 de Março de 2015
_________________________
(Conceição Silvestre)
_________________________
(Cristina dos Santos)
_________________________
(Paulo Pereira Gouveia)
(1) Sendo certo, porém, que o juiz deve seleccionar a matéria de facto relevante para a decisão da causa segundo as várias soluções plausíveis da questão de Direito, nos termos do artigo 511º, n.º 1 do CPC (aplicável aos autos).
|
