1. F... e S... vieram reclamar para a conferência da decisão sumária proferida pela Relatora a 25.04.2021, que negou provimento ao recurso jurisdicional que haviam interposto da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 22.06.2017, que absolveu o R. da Instância, dando por verificada a exceção dilatória de inimpugnabilidade do(s) ato(s) impugnado(s), no âmbito de uma ação administrativa especial que intentaram contra o R. Município de Lisboa, através da qual, por sua vez, peticionavam que a mesma fosse «entendida como deduzida no momento próprio de um acto administrativo cuja definitividade não foi até agora esclarecida pela entidade administrativa Câmara ser julgada procedente e provada e, por via dela, ser declarada inválida e de nenhum efeito quer sob o ponto de vista formal quer sob o ponto de vista substancial a decisão ou projecto de decisão de reposição da fracçao E do prédio da C..., 8..., de acordo com o projecto inicial e, em consequência:

a) Sejam julgadas ilegais, inválidas e ineficazes as sucessivas notificações recebidas pelos AA. por falta de fundamentação relativamente à delegação de competências de quem assina, de acordo com o artigo 124° do CPA;

b) Caso assim não se admita, o que só por hipótese se concede, sejam julgadas já previamente legalizadas as construções realizadas no logradouro que integra a fracção E, correspondente ao 3o andar do prédio da C..., n° 9…, quer por terem sido realizadas de boa fé há mais de 22 anos, quer porque o pedido de legalização foi logo deduzido, quer ainda porque, como reconhece essa Câmara, ter havido deferimento tácito desse pedido;

c) Em qualquer caso, seja decidido que as mesmas construções não violam os artigos 74° e 75° do RGEU conforme prova produzida neste processo e que antes se integravam nas normas legalmente estabelecidas antes da publicação do Decreto-Lei 555/99 de 16.12.» (sublinhados nossos).

1.1. A reclamação para a conferência constitui um meio adjetivo próprio ao dispor da parte que se sinta prejudicada por decisão individual e sumária do relator, fazendo retroagir o conhecimento do recurso, desta feita, em conferência, ao momento anterior à decisão sumária proferida, cumprindo, assim, reapreciar as questões suscitadas pelos Recorrentes em sede de conclusões, fazendo retroagir o conhecimento do recurso ao momento anterior à decisão singular proferida.

Assim, nas alegações de recurso que apresentaram, e após cumprimento de despacho que determinou a sua sintetização, os Recorrentes culminam as mesmas com as seguintes conclusões – cfr. fls. 404 e ss., ref. SITAF:

«(…)

A) Surgem as presentes alegações no âmbito do recurso de Apelação da Sentença de primeira instância do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa que absolveu a Ré Câmara Municipal de Lisboa da Instância por ter considerado o acto impugnado como contenciosamente inimpugnável e com o que os recorrentes não se podem conformar, designadamente porquanto aquilo que é designado como acto não impugnável surgiu após o exercício do direito de audição prévia dos recorrentes e nele é manifestada a probabilidade absoluta da produção de efeitos.

B) A propriedade horizontal do imóvel de que os recorrentes são donos e legítimos comproprietários ou seja a fracção E, correspondente ao 3^a andar para habitação do prédio urbano sito na C..., n.°s 8..., freguesia da Graça, concelho de Lisboa, descrito sob o n.° 9…/19990205 da freguesia da Graça, Concelho de Lisboa e inscrito na respectiva matriz sob o artigo 4… da mesma freguesia, foi constituída a 30.01.1998 por escritura celebrada no Terceiro Cartório Notarial de Lisboa.

C) Dez anos antes, ou seja, em Outubro de 1988, os mesmos proprietários solicitaram à recorrida Câmara Municipal, a legalização de obras que tinham realizado nas traseiras da actual fracção "E" do imóvel, então ainda em propriedade plena, e que foram transmitidas aos recorrentes à data da compra.

D) Tendo em conta o processo n° 4070/OB/88 e no âmbito do processo conexo n.° 1558/DOC/2009, a R. Câmara Municipal enviou à Primeira recorrente, em 16.07.2009, o ofício OF/685/09/UPM no qual, entendendo dezanove anos passados, que as obras no actual logradouro da fracção "E" eram ilegais e notificavam os recorrentes para dizerem o que tivessem por conveniente o que obviamente foi entendido como audiência prévia dos interessados.

E) A esta notificação responderam os recorrentes exercendo o seu direito de audição prévia, nos termos do requerimento e documentos complementares juntos aos autos tendo os estes em consequência da posição assumida, sido notificados, bem como o seu mandatário, pelo ofício OF/967/09/UPM.

F) Tendo esta notificação sido realizada após o exercício do direito de audição prévia pelos recorrentes, a mesma tem duas consequências:

a) uma delas de só haver uma audição prévia antes da decisão final;

b) outra de o acto administrativo sequente ao exercício da audição prévia será já um acto impositivo, dotado de eficácia externa e lesivo dos direitos dos recorrentes, pelo que uma vez que os recorrentes já tinham sido notificados para se pronunciarem necessariamente em termos de audição prévia.

G) Pedido o respectivo esclarecimento sobre o caracter definitivo do oficio notificado, e porque nada foi respondido ao requerimento com a entrada 593/09/UPM, de 04.12.2009, é que os ora recorrentes deduziram recurso hierárquico com o pressuposto cautelar de poder ser entendido pela administração que a decisão contida no mencionado ofício 967/09/UPM já era um acto administrativo praticado por órgão sujeito a poder hierárquico e com o fim de definitivamente ser entendido como definitivo.

H) Dado que tal recurso hierárquico não teve qualquer decisão nos 30 dias necessários para o efeito, viram-se aqui os recorrentes na absoluta necessidade de intentarem uma acção administrativa especial no prazo previsto no artigo 58° do ETAF, uma vez que não tendo sido respondido o pedido de esclarecimento nem tão pouco o recurso hierárquico, caberá aos Tribunais Administrativos repor a situação de ilegalidade violada pela declaração de nulidade do acto.

I) Significa isto que as obras em relação às quais se pretende agora deduzir uma intimação para reposição das mesmas, foram realizadas há 29 anos atrás pelo então proprietário do prédio indiviso e não constituído em propriedade horizontal e de boa fé uma vez que, conforme requerimento entrado na recorrida a 21 de Outubro de 1988, o mesmo proprietário C... requereu a correspondente legalização para aprovação com a devida instrução desse processo.

J) Dentro dessa perspectiva e aquando do auto de vistoria prévia à constituição do prédio em propriedade horizontal e realizada pela recorrida Câmara em 2 de Agosto de 1996, foi confirmado pelos membros da Comissão que a construção feita no logradouro do 3^o andar e não legalizada, não conduzira minimamente à individualização de novos espaços ou de novas fracções autónomas pelo que, tendo sido o processo de legalização requerido há 29 anos, obviamente que as construções aí instaladas são insusceptíveis de alteração ou demolição que afectem ou prejudiquem os interessados.

L) Por outro lado, as obras foram realizadas pelos proprietários plenos quando a lei em vigor as permitia e igualmente quando foram susceptíveis da I^a vistoria, estando em condições de serem aprovadas, pelo que desde o requerimento da aprovação das obras de 1988, impede a intimação nos termos em que a mesma foi comunicada.

M) Sucede que no processo de legalização inicialmente requerido, o mesmo nunca foi concluído porque foi proposto o respectivo arquivamento a 27/04/1989, sendo certo que, como já se disse, em 1999 não havia nem no RGEU, nem no PDM; qualquer norma impeditiva da legalização.

N) Por outro lado, tendo o primitivo processo de legalização de obras sido arquivado sem fundamento e não houve despacho expresso sobre a questão de fundo, teve necessariamente lugar o deferimento tácito da pretensão, que criou efectivos direitos aos proprietários das construções, designadamente aos recorrentes, de não ser susceptível de demolição actualmente, o que com a concordância da Câmara que, em informação de 20/11/1990, dizia que, tendo havido proposta de arquivo do projecto sem apreciação definitiva, estar-se-ia perante um caso de legalização tácita, torna ilegal vir agora indeferir algo que já considerou legalmente deferido, atenta a data de construção.

O) Acresce ainda que mesmo a posição de que as obras violariam então o artigo 165° do RGEU, ficou completamente prejudicada pela revogação dessa mesma disposição pelo Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro.

P) Já desde a memória descritiva de 1988 se definiam claramente as razões pelas quais as obras em causa não violavam as disposições camarárias então em vigor, não podendo vir a recorrente agora lembrar-se de fazer uma intimação com a intenção de demolição com base num PDM e num RGEU de 1999, ou seja, 11 anos após as obras estarem concluídas, quando na altura em que foram efectuadas, a lei em vigor permitia a sua aprovação e não houve qualquer processo administrativo que então fundamentasse a sua demolição.

Q) Quanto à sentença recorrida verifica-se que é matéria probatória essencial para a decisão da acção:

a) o requerimento do anterior proprietário do prédio entrado a 21.10.1988 e que deu origem ao processo 4700/OB/1988, logo com a decisão de impossibilidade de legalização das obras e subsequente arquivamento do processo;

b) a notificação dos recorrentes da intenção de intimação para reposição das obras, exercício do direito de audição prévia e nova notificação da recorrida da impossibilidade de legalização;

c) a ausência de qualquer resposta ao pedido de esclarecimento de 04.12.2009 e à total falta de decisão sobre o recurso hierárquico interposto no prazo legal.

R) O artigo 51° do CPTA, e conforme a sentença recorrida veio definir consagra que são impugnáveis não só os actos administrativos que directamente lesem direitos ou interesses legalmente protegidos como aqueles que, dotados de eficácia externa, contenham em si a segurança ou a alta probabilidade de que o acto irá produzir efeitos, donde a potencialidade de produzir efeitos é o que se passa no caso presente, porquanto, face à declaração de impossibilidade de legalização das obras, a demolição é inevitável.

S) Por isso, o acto intencional não é um acto potencial, pois a impossibilidade de legalização afirmada pela recorrida será sempre pressuposto inevitável da ordem de demolição e principalmente quando tal decisão é produzida e mantida após o exercício do direito de audição prévia.

T) De toda a matéria provada atrás relacionada e do conceito de acto potencialmente lesivo de direitos subjectivos dotado de eficácia externa e da alta probabilidade da correspondente produção de efeitos, não pode o acto impugnado deixar de sê-lo, sendo inevitável, pela declarada impossibilidade de legalização das obras, que haja produção de efeitos, designadamente quando o acto é produzido após a audição prévia.

U) Estes fundamentos são contraditórios com a decisão de entender que o acto não é susceptível de impugnação por não haver uma decisão inequívoca de demolição das obras e por a sentença referir, menos adequadamente, que ainda se estaria na fase da audição prévia quando o acto em causa é posterior, o que determina que os fundamentos estão em oposição com a decisão, pelo que a sentença recorrida enferma de nulidade.

V) De acordo também com o art. 1^o do CPTA e art. 611° do CPC deve a sentença tomar em consideração os factos constitutivos que se produzam posteriormente à propositura da acção, razão pela qual a sentença recorrida não podia nem devia ter ignorado que o primeiro processo 4700/OB/1988 nunca teve decisão expressa por arquivamento, nem tão pouco que, desde 2009 e apesar da interposição quer de pedidos de esclarecimento dos recorrentes quer do próprio recurso hierárquico, nada foi respondido pela recorrida.

X) Para além das contradições já assinaladas, a sentença recorrida, ao considerar inimpugnável um acto produzido após a audição prévia, que tem como pressuposto a declarada impossibilidade de legalização das obras, e que transmite a intenção na intimação para demolição da construção, constitui uma clara violação dos artigos 51°, 114° e 128° do actual CPTA, art. 106° n° 1 do RGEU - DL 555/99, bem como ao julgar um acto impugnável susceptível de conduzir à absolvição da instância violou o art. 89° n° 1 e n° 4 i) do CPTA e ainda não considerando que as obras realizadas há 39 anos não foram objecto de qualquer demolição administrativa violou o art. 1296° do CC.(…)».

Não foram apresentadas contra-alegações, nem resposta à reclamação para a conferência.

Neste tribunal, o DMMP pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

Cumpridos os vistos legais, vem o processo à conferência para se conhecer do recurso.

1. 2. As questões suscitadas pelos Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se a sentença recorrida é nula, por contradição entre a decisão e os seus fundamentos – cfr. art. 615.°, n.° 1, alínea c), do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA - e, bem assim, se incorreu em erro de julgamento ao ter absolvido o R. da instância por verificada que deu a exceção dilatória de inimpugnabilidade do(s) ato(s) impugnados(s).

2. A matéria de facto constante da sentença recorrida é aqui transcrita ipsis verbis:
«(…)
A) Os AA são donos e legítimos comproprietários da fracção "E", correspondente ao 3° andar para habitação do prédio urbano sito na C..., n°s 8..., freguesia da Graça, concelho de Lisboa, descrito no Registo Predial sob o n° 9…/19990205, da freguesia da Graça, e inscrito na matriz sob o art° 4…, da mesma freguesia;
B) A propriedade horizontal do imóvel onde se insere a fracção foi constituída a 30-01-1998, encontrando-se aí descrito que a fracção "E" é composto de quatro divisões assoalhadas, dois compartimentos interiores, cozinha, casa de banho e logradouro com acesso directo através de escadas exteriores;
C) Em 23-04-2009 deu entrada nos serviços do R, uma exposição escrita, sem data, assinada por M... onde é denunciado o facto da moradora do 4° andar estar a construir um acesso em tijoleira sobre o anexo existente no logradouro do 3° andar (junto ao PA);
D) A denúncia referida em C) veio informar o processo 1588/DOC/2009 (doc n° 1 da contestação);
E) Em 21-10-1988, C..., anterior proprietário do prédio onde se integra a fracção identificada em A) deu entrada com um pedido de legalização de obras ali realizadas, e que deu origem ao processo n° 4700/OB/1988;
F) No processo referido em E) consta a informação n° 847/90/GTM, onde se conclui pela não possibilidade de legalização das obras efectuadas clandestinamente;
G) Na sequência da exposição referida em C) deslocaram-se ao local duas técnicas do R, a prestar serviço na Unidade de Projecto da Moraria, onde constaram que a proprietária do 4° andar, M..., tinha movido a guarda existente no seu vão de escada e aí construído um degrau de acesso ao terraço do imóvel dos AA, que o logradouro que integra o imóvel dos AA se encontrava ocupado com um anexo edificado em paredes de alvenaria, com caixilharias de alumínio, cobertura do terraço em placas de betão e pavimento do logradouro revestido a mosaico, e ainda que a remoção da guarda da varanda do vão da fachada e a construção da placa em betão de acesso ao logradouro sob o saguão do prédio vem agravar as condições de iluminação/ventilação dos andares inferiores, referido ainda que a construção não é passível de legalização - conforme informação n° 24445/IN F/U M/GESTUR B E/2009;
H) O imóvel dos AA está localizado na Zona de Protecção do Castelo de São Jorge e Restos da Cerca de Lisboa;
I) Foi levantado processo de contra ordenação contra a denunciada, proprietária do 4° andar;
J) Os factos constatados pelos técnicos do R, a 29-04-2009, deram origem ao processo n° 1402/POL/2009;
K) Por via do ofício n° 685/09/UPM, de 16 de Julho, que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, os AA foram notificados, nomeadamente:
2. Assim, ao abrigo do disposto nos artigos 68° n° 2 al m) da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro e 106° n° 1 do DL n° 555/99, de 16 de Dezembro, na sua redacção actual, que cometem ao Presidente da Câmara Municipal, competência para ordenar a reposição do local de acordo com o projecto aprovado/nas condições que se encontrava antes do início das obras ou trabalhos legalmente executados:
Notifico V. Exas, na qualidade de proprietárias do imóvel, de que é intenção da Câmara intimá-las, de acordo com aquelas disposições legais, para executar as obras necessárias à reposição do local de acordo com o projecto aprovado/nas condições que se encontrava, antes do inicio das obras ou trabalhos ilegalmente executados, descritos na referida informação, com o prazo de 60 dias úteis para o seu inicio e com o prazo de 90 dias úteis para a sua conclusão.
3. Nos termos do artigo 106° n° 3 do DL n° 555/99, de 16 de Dezembro, poderão V. Exas, no prazo de 15 dias úteis, contado da recepção da presente notificação, dizerem por escrito o que se lhe oferecer.
4. Poderá o processo ser consultado nesta Unidade de projecto.
5. Nos termos do disposto no art° 106° n° 2 do DL n° 555/99, de 16-12, na redacção actual, a referida reposição do local de acordo com o projecto aprovado/nas condições que se encontrava antes do inicio das obras ou trabalhos ilegalmente executados, poderá ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis.
L) Por requerimento que deu entrada, nos serviços do R., a 31 de Julho de 2009, os AA vieram, nos termos do art° 106° n° 3 do DL n° 555/99, onde requer que a referida notificação fosse julgada ilegal, por falta de fundamentação de competência de quem a assina, por ter sido efectuada a um único proprietário da fracção e que sejam julgadas legalizadas as construções realizadas no logradouro do 3° andar, porque realizadas há mais de 21 anos e que tais construções não violam o disposto no art° 74° e 75° do RGEUM, bem como manter a intimação quanto às obras ilegais realizadas no 4° andar - entrada 411/09/UPM, de 07-08-2009.
M) Pelo ofício n° OF/900/09/UPM, de 16-10-2009, o A, S... foi notificado nos mesmos termos da notificação referida no ponto anterior;
N) Em 20-10-2009 foi lavrada Acta de reunião solicitada pelo mandatário da proprietária do 4° andar;
O) Com entrada 527/09/UPM os AA consideraram sanada a falta de notificação de um dos proprietários da fracção, referindo que no mais dão por reproduzidas as alegações de audição prévia entradas sob o n° 411/09/UPM;
P) Por via da Informação n° 628/09/UPM, junto ao PA, cujo teor se dá por reproduzido e onde consta, nomeadamente não poderem as obras realizadas no logradouro não é possível de legalização;
Q) Por via do ofício n° 967/09/UPM de 19-11-2009, o mandatário dos AA foi notificado dos esclarecimentos a que respeita a informação referida em P);
R) Em 04-12-2009 deu entrada nos serviços do R. pedido de esclarecimentos dos AA, onde requerem esclarecimentos sobre o ofício referido em Q) se é instrumental ou tem natureza de carácter decisório;
S) Em 11-01-2010 os AA, deram entrada nos serviços do R. um "Recurso hierárquico".» (negritos e sublinhados nossos).

3. A decisão sumária reclamada é do seguinte teor:

«II.2. De direito

i) Da nulidade da sentença recorrida

Alegam os Recorrentes que a sentença recorrida é nula, nos termos do art. 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC, em virtude de os seus fundamentos serem contraditórios com a decisão, pois ao mesmo tempo que considera que «o acto não é suscetível de impugnação por não haver uma decisão inequívoca de demolição das obras» refere também que «se estaria na fase da audição prévia quando o acto em causa é posterior», o que, no seu entender, é contraditório - cfr. conclusão U).

Porém, a contradição apenas existe no pressuposto de que partem os Recorrentes, que não é o mesmo pressuposto de que parte a sentença recorrida.

Na verdade, como os Recorrentes estão convencidos que o ato posterior ao exercício, por parte dos interessados, do direito de audiência prévia, será sempre e em qualquer caso, o ato final do procedimento, o raciocínio exposto na decisão recorrida pode parecer contraditório.

Porém, sob a qualificação de nulidade, o que os Recorrentes estão a invocar é um erro de julgamento, que como tal deverá ser conhecido, decorrente dos factos considerados provados e que, na sua perspetiva, permitem concluir que o(s) ato(s) impugnado(s) encerram um juízo definitivo do Recorrido sobre a insusceptibilidade de legalização da obra em causa nos autos.

Improcede, assim, a nulidade imputada à sentença recorrida, por não se considerar verificada qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão tomada.

Vejamos então os suscitados erros de julgamento.

ii) Do erro de julgamento imputado à sentença recorrida por ter absolvido o R. da instância por verificada que deu a exceção dilatória de inimpugnabilidade do(s) ato(s) impugnados(s).

Sobre a suscitada questão, atentemos no discurso fundamentador da sentença recorrida:

«(…) De acordo com a alegação dos AA o acto impugnado é o ofício identificado em K), dos factos já assentes através dos quais os AA são notificados de que é intenção da Câmara intimá-los, para executar as obras necessárias à reposição do local de acordo com o projecto aprovado/nas condições que se encontrava, antes do inicio das obras ou trabalhos ilegalmente executados, descritos na referida informação, com o prazo de 60 dias úteis para o seu inicio e com o prazo de 90 dias úteis para a sua conclusão, para no prazo de 15 dias úteis, contado da recepção da presente notificação, dizerem por escrito o que se lhe oferecer, atento o disposto no art° 106° n° 3 do DL n° 555/99, de 16 de Dezembro.

Do processo administrativo não consta, ainda nenhum acto que intime ou ordene aos AA a demolição das obras que se encontram em infracção, segundo a posição dfendida pelo R.

Na verdade o ofício n° 685/09/UPM, de 16 de Julho (constante do ponto K) traduz a possibilidade dos AA de participarem e de tomarem posição sobre a decisão que vier a ser tomada, tendo-se observado estritamente o disposto nos arts. 100.° do CPA e 106.°, n.° 3 do RJUE.

(…) Manifestamente, o acto em causa não se apresenta como susceptível de lesar os direitos e interesses legalmente protegidos AA, isto é, não se apresenta como acto lesivo.

Com efeito, está ainda em causa a audição dos AA sobre a intenção do R em intimá-los, para executar as obras necessárias à reposição do local de acordo com o projecto aprovado/nas condições que se encontrava, antes do início das obras ou trabalhos ilegalmente executados

(…) Deste modo, a entender-se que o ofício n° 685/09/UPM, que contém essa notificação quando ainda se está numa fase para os AA se pronunciarem em sede de audiência dos interessados, configura um acto com eficácia externa, lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos dos AA, estar-se-ia a desvirtuar por completo a natureza e finalidade da audiência dos interessados, esvaziando-o de qualquer interesse e conteúdo prático. Seria o mesmo que dizer que uma fase importante do procedimento de nada vale pois que, afinal, não estamos perante uma fase anterior à decisão mas sim é a própria decisão.

É de concluir, que o acto cuja declaração de ilegalidade, invalidade ou ineficácia é pedida é contenciosamente inimpugnável, excepção dilatória que dá lugar à absolvição do R da instância nos termos do disposto no art° 89°, n° 1 e 4, al i) do CPTA.(…)».

Contra este entendimento – sobre a verificação da exceção em causa - insurgem-se os Recorrentes, alegando, em suma:

a) a relevância da(s) notificação(ões) da intenção de intimação para reposição das obras; o exercício do seu direito de audição prévia; de nova notificação da recorrida da impossibilidade de legalização e, bem assim, a ausência de resposta ao pedido de esclarecimento de 04.12.2009 e a falta de decisão sobre o recurso hierárquico interposto - cfr. conclusões P e Q;

b) que o art. 51° do CPTA consagra a impugnabilidade dos atos administrativos que diretamente lesem direitos ou interesses legalmente protegidos, mas também daqueles que, dotados de eficácia externa, contenham em si a segurança ou a alta probabilidade de que o ato irá produzir efeitos, concluindo que a potencialidade de produzir efeitos é o que sucede no caso em apreço, face à declaração de impossibilidade de legalização das obras, a demolição é inevitável – cfr. conclusão R.;

c) que um ato praticado após o exercício do direito de audiência prévia é, necessariamente, o ato administrativo final do procedimento – cfr. conclusões S e T; e que

d) deveria a sentença ter tomado em consideração os factos constitutivos que se produziram posteriormente à propositura da ação – cfr. art. 1.º do CPTA e art. 611.º do CPC -, não podendo nem devendo ter ignorado que o primeiro processo 4700/OB/1988 nunca teve decisão expressa por arquivamento, nem tão pouco que, desde 2009 e apesar da interposição, quer de pedidos de esclarecimento dos recorrentes, quer do próprio recurso hierárquico, nada foi respondido pelo Recorrido – cfr. conclusão V).

Vejamos.

Laboram os Recorrentes em erro sobre a relevância ou o efeito que pretendem atribuir da(s) notificação(ões) da intenção de intimação para reposição das obras; o exercício do seu direito de audição prévia; de nova notificação da recorrida da impossibilidade de legalização e, bem assim, da ausência de resposta ao pedido de esclarecimento de 04.12.2009 e à falta de decisão sobre o recurso hierárquico interposto - cfr. conclusões P e Q – convicção essa que está diretamente relacionada com aqueloutra, que também defendem, de que um ato praticado após o exercício do direito de audiência prévia é, necessariamente, o ato administrativo final do procedimento – cfr. conclusões S e T.

Decorre da decisão sobre a matéria de facto proferida pelo tribunal a quo, dos articulados apresentados nos autos e, bem assim, das alegações e contra-alegações de recurso, que o procedimento administrativo subjacente à relação jurídica que se estabeleceu entre Recorrentes e Recorrido, não está concluído.

Quando for tomada uma decisão final que seja notificada aos interessados, ou quando se iniciar a sua execução, mesmo que o não tenha sido, ou quando forem praticados atos materiais de execução, se tal decisão for inexistente, a situação dos interessados poderá ser contenciosamente acautelada.

É neste pressuposto, aliás, que o CPTA admite que os interessados reajam contenciosamente a atuações materiais - cfr. art. 37.º, n.º 1, alínea h), do CPTA.

O que não se acautela, por desnecessária e inútil, é a impugnação antecipada, por precaução, na dúvida, sem certeza - como parece ter sido a situação dos autos, face aos precisos termos em que foram formulados os pedidos em sede de petição inicial, supra transcritos -, quanto a uma decisão que ainda não existe para os interessados – sem prejuízo da impugnação de atos administrativos ineficazes ao abrigo do disposto no art. 54.º do CPTA – e que, em suma, por esses ou outros motivos ainda não produz efeitos externos.

Exemplo dessa intempestividade por antecipação será, precisamente, a impugnação contenciosa de projetos de decisão, pois os mesmos, pese embora devam ser notificados, desde logo, para um eventual exercício do direito de audiência prévia, não contêm em si a última resposta da Administração.

Estes atos, embora sejam “externalizados”, não são atos decisórios, mas apenas atos preparatórios por natureza – pois estão em causa, por definição, projetos de decisão -, suscetíveis de serem alterados até final.

Sobre este aspeto importa também ter presente que entre o exercício do direito de audiência prévia e a decisão final, podem ocorrer circunstâncias que determinem a modificação dos fundamentos que constavam do projeto de decisão, situação em que deverá ser repetida a audiência dos interessados para que os mesmos se possam pronunciar sobre os novos fundamentos.

Assim, perante atos que não põem termo ao procedimento, que não consubstanciam decisões e não visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, podendo as questões ali enunciadas ser de novo apreciadas em momento subsequente do mesmo procedimento, imperioso se torna concluir pela sua inimpugnabilidade – cfr. art. 51.º, n.º 1 e 2, alínea a), a contrario, do CPTA.

No caso em apreço resulta da matéria de facto provada que nenhum dos atos contra os quais os Recorrentes se insurgem – seja o ato que consta da alínea K) da matéria de facto, seja o que consta da alínea Q) da mesma matéria de facto – consubstanciam, pois, atos administrativos passiveis de impugnação direta, pois que os mesmos mais não são do que atos preparatórios, instrutórios, da decisão final que ainda não foi proferida.

Dir-se-á: os esclarecimentos comunicados através do ofício 967/09/UPM – cfr. alínea Q) da matéria de facto – têm já em si o juízo definitivo dos serviços do Recorrido. Porém, na verdade, nada impede que seja emitida, entretanto, e até ser proferida a decisão final, outra informação, em sentido contrário, pelos mesmos ou por outros serviços. O que evidencia, no caso em apreço, o seu mero propósito de esclarecer os Recorrentes – v. os termos nele inscritos - sobre alguns aspetos do projeto de decisão, tendo presente algumas das questões que haviam suscitado em sede de audiência prévia – cfr. alíneas K) e L) da matéria de facto.

Um esclarecimento nunca pode ser considerado uma decisão.

Mais, no procedimento administrativo, as informações técnicas dos serviços, assim como a pronúncia dos interessados em sede de audiência prévia, servem o propósito de habilitar o órgão competente a decidir esclarecidamente.

Situações há em que o órgão competente se afasta, fundamentadamente, das conclusões constantes de informações prestadas pelos serviços e, assim, acaba por decidir contra ou a favor da pretensão dos interessados.

Em face do que, e sem necessidade de mais amplas considerações, imperioso de torna negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida, confirmando o juízo de inimpugnabilidade do(s) ato(s) impugnado(s) nos autos, embora com fundamentação não inteiramente coincidente, assim improcedendo o invocado erro de julgamento – cfr. conclusão R).

Assim como, imperioso se torna julgar improcedente o erro de julgamento – cfr. conclusão V) – em virtude de a decisão recorrida não ter tido em conta a invocada ausência de resposta do Recorrido aos pedidos de esclarecimento dos Recorrentes - v. alínea R) da matéria de facto -, e a interposição de recurso hierárquico – v. alínea S) da matéria de facto -, pois que, tal circunstância e, bem assim, também o invocado facto de o primeiro processo 4700/OB/1988 - cfr. alínea E) da matéria de facto - ter sido arquivado - cfr. conclusão N) - são absolutamente irrelevantes para tomada da decisão recorrida, pois que a mesma não apreciou a pretensão substantiva dos Recorrentes.

Pelo mesmo motivo, considera-se prejudicado o conhecimento das restantes questões suscitadas no presente recurso que se prendem com a apreciação do mérito da ação.

Acrescentando apenas que, e por fim, os autores têm o poder de trazer aos autos superveniências de facto que sejam relevantes para a decisão a tomar, modificando objetivamente a instância, ao abrigo das disposições conjugadas dos art.s 63.º, n.º 4, 64.º, n.s 1 e 4, 65.º e 70.º do CPTA.

E que, a decisão em apreço, que confirma uma decisão de absolvição da instância, em nada compromete o oportuno exercício do direito de ação por parte dos Recorrentes, confrontados que sejam com a prolação da decisão final do procedimento em apreço, ou com o início da sua execução, caso venha a ser, absoluta ou parcialmente, desfavorável, conforme decorre de tudo o supra exposto.

III. Decisão

Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.»

A decisão sumária proferida pela relatora é para manter integralmente, nos termos que resultam da respetiva fundamentação e que aqui se reiteram.

4. Nestes termos e por todos os fundamentos expostos, acordam os juízes da secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente a reclamação apresentada e manter a decisão sumária da Relatora proferida a 25.04.2021.

Custas pelos Reclamantes.

Lisboa, 07.07.2021.

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Dora Lucas Neto

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A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.°- A do Decreto-Lei n.° 10- A/2020, de 13.03., aditado pelo art. 3.° do Decreto-Lei n.° 20/2020, de 01.05., têm voto de conformidade com o presente acórdão os senhores magistrados integrantes da formação de julgamento, os Senhores Desembargadores Pedro Nuno Figueiredo e Ana Cristina Lameira.