| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
Maria ..., casada, residente ..., concelho de Ourique, veio requerer, ao abrigo dos artigos 63° a 66° da LPTA, a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 1°, n°1, alínea d); 2° n°1 e 3° do Regulamento da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), de 3 de Junho de 1998, invocando, em síntese, o seguinte:
a) O Regulamento em questão visava criar normas de regulação da Lei n° 27/98, de 3 de Junho, mas vai muito para além dela.
b) Não cabe no poder discricionário da ATOC o poder de definir o conceito de responsável directo por contabilidade organizada, para efeitos do artigo 1° da referida Lei, como aquele que tenha assinado declarações fiscais.
c) Impedindo assim de se inscrever na ATOC todos os profissionais, responsáveis por contabilidades, que todavia não assinaram as referidas declarações.
d) Além disso, o Regulamento é inconstitucional, face ao artigo 199°, alínea c), da CRP, pois o poder de fazer regulamentos pertence ao Governo, pelo que também é claramente ilegal.
e) O que a ATOC fez, não foi regulamentar a Lei n° 27/98, mas sim substitui-la pelo seu Regulamento, no que toca ao conceito e meios de prova da responsabilidade directa por contabilidade organizada.
f) Foi recusada à recorrente a inscrição, em virtude de não ter apresentado 3 cópias de declarações, norma emitida no desempenho de função administrativa, cujos efeitos se produzem imediatamente na esfera jurídica daquela, prejudicando-a.
Juntou documentos e procuração forense (fls. 21).
Foi publicado o anúncio previsto no artigo 64° n°3 da LPTA, mas não surgiram contra interessados a contestar o pedido.
Na sua resposta, a Direcção da ATOC veio excepcionar a falta de idoneidade do meio processual utilizado e a ilegitimidade da requerente.
Também juntou procuração (fls. 30).
Sobre tais excepções se pronunciaram a requerente, pedindo o seu indeferimento; e o Exmo Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal, favorável à sua procedência, e consequente rejeição do recurso.
Foi proferido no Tribunal Central Administrativo o acórdão de fls. 40/44, que rejeitou o pedido, considerando procedente a excepção de inidoneidade do meio processual deduzido.
Em sede de recurso jurisdicional veio o dito acórdão a ser revogado pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo constante de folhas 66/71, que considerou que «a eventual lesão decorria directa e imediatamente do Regulamento sem necessidade de um acto administrativo de aplicação», pelo que o artigo 40º/c) do ETAF «permite que os destinatários peçam a declaração da sua ilegalidade», concluindo por «conceder provimento ao recurso e revogando a douta decisão recorrida, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que se nada mais o impedir se conheça do mérito da causa».
Em alegações a Requerente formulou as seguintes
CONCLUSÕES:
«a) A Lei 27/98 de 3/6 permitiu a título excepcional a inscrição na ATOC de todos aqueles que até 17/10/1995 e durante três anos seguidos ou interpolados tivessem sido responsáveis directos pela contabilidade organizada nos termos do POC de entidades a isso sujeitas.
b) Limitou que a prova do exercício da actividade de responsável directo por contabilidade organizada só podaria ser feita através da cópia autenticada ou certidão das declarações finais que tivessem sido assinadas pelos candidatos.
c) Definiu que só e apenas seria considerado responsável directo pela contabilidade quem tivesse assinado como responsável as declarações fiscais em causa.
d) Em suma, impôs naquele Regulamento obrigações muito precisas aos seus destinatários que directa e imediatamente interferiram na sua esfera jurídica, restringindo a sua liberdade probatória, corno aliás, foi doutamente decidido em acórdão proferido no recurso 1825/02, de 26/03/2003, do Supremo Tribunal Administrativo, anexo aos presentes autos.
e) Pois que, tal limitação de prova impedia só por si e sem necessidade de qualquer acto administrativo, a inscrição da todos aqueles que exercessem aquela actividade sem que tenham assinado as respectivas declarações fiscais.
f) E foi, de facto, o que aconteceu com a recorrente, tendo assim a lesão decorrido directa e imediatamente da aplicação do Regulamento.
g) Considerando-se daí pela ilegalidade do Regulamento da ATOC de 3/6/1998.
Termos em que com o suprimento de V. Ex.ª deve o pedido ser julgado procedente e declarada a ilegalidade com força obrigatória geral do Regulamento da ATOC de 3/6/1998, como aliás consta da petição inicial.»
A CTOC (anterior ATOC) contra-alegou conforme folhas 107/111, invocando, além do mais, as questões prévias de ilegitimidade da Requerente e falta de objecto do processo (por caducidade das normas impugnadas) e consolidação na ordem jurídica do acto de indeferimento da pretensão do Requerente.
A Requerente respondeu conforme folhas 115/121.
O Ministério Público emitiu o parecer de folhas 124, considerando procedente a questão da inutilidade da lide por falta de objecto.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com fundamento nos documentos juntos aos autos e interesse para a decisão, considera-se provada a seguinte factualidade:
a) Em 27/08/1998, Maria ..., invocando ter sido responsável directa e de facto pela elaboração da contabilidade organizada da empresa C ..., Lda. desde os exercícios de 1991 a 1994, requereu ao Presidente da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas a sua inscrição nessa Associação (fls. 6).
b) O Presidente da Comissão de Inscrição da ATOC respondeu em 14/09/1998 que, de acordo com o Regulamento emitido, a provada responsabilidade directa pela contabilidade organizada teria de ser feita através da entrega de cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS, assinadas pelo profissional de contabilidade, estando em falta na documentação anexa 3 cópias autenticadas dessas declarações referentes aos exercícios entre os anos de 1989 a 1994, nas quais constasse a assinatura do candidato (fls. 13 e 14).
c) No preâmbulo do Regulamento da ATOC, afirma-se que a boa execução da Lei n° 27/98 impõe a aprovação de normas procedimentais, omissas no texto legal (fls. 15).
d) A entrada em vigor do dito Regulamento, de 3 de Junho de 1998, é reportada à da referida Lei n° 27/98 (artigo 7°).
DE DIREITO
A excepção da ilegitimidade activa da Requerente já foi decidida no acórdão de folhas 40, em termos que se entende dever agora reiterar. Assim:
«...o conceito de legitimidade é-nos fornecido nos n°s 1 e 2 do artigo 26° do CPC, onde se diz que o Autor é parte legítima quando tem interesse em demandar, o qual se exprime pela utilidade derivada da procedência da acção.
Ora, como no n°3 do mesmo artigo se afirma que, salvo lei em contrário, os titulares do interesse relevante para este efeito serão os sujeitos da relação material controvertida, tal como é configurada pelo Autor (consagração legislativa de posição jurisprudencial há muito firmada), dúvidas não restam de que, tal como a recorrente apresenta o indeferimento da sua inscrição, o mesmo acarretou necessário prejuízo para os seus interesses, assegurando-lhe pois a necessária legitimidade para os defender.
Por isso, vai indeferida esta excepção, considerando-se a recorrente parte legítima para intervir no processo».
Passa-se, agora, à análise da excepção de falta de objecto, invocada pela Requerida, com o apoio do Ministério Público. De acordo com esta visão das coisas, a consolidação na ordem jurídica do acto que indeferiu a pretensão do Requerente impossibilitaria que ele viesse a lograr a sua inscrição como TOC, mesmo na hipótese de declaração da ilegalidade das normas em que se fundou tal indeferimento. E com razão.
Lê-se no douto acórdão do S.T.A. (cfr. folhas 69):
«2. A al. c) do art. 40 do ETAF estabelece que compete à Secção de Contencioso Administrativo do TCA conhecer “dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer Tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na al. e) do n°1 do art. 51”.
É sabido que, por via de regra, os Regulamentos não são impugnáveis directamente perante os Tribunais e que só o acto administrativo que os aplica ao caso concreto é que pode ser objecto de sindicância judicial.
Só não será assim quando o Regulamento seja “fonte de prejuízos directos e imediatos para os particulares seus destinatários, antes mesmo de ser aplicado por meio de actos administrativos concretos.” - Prof. F. Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, pg. 267.»
Deste discurso, lapidar, resulta implícito o reconhecimento de que há duas ordens de fundamentos racionais justificativos do uso deste meio processual:
A primeira delas assenta directamente no interesse público que consiste em depurar o sistema jurídico de normas manifestamente iníquas ou desajustadas, erigindo-se na lei uma presunção da existência dessa iniquidade ou desajustamento, quando tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer Tribunal em três casos concretos.
A segunda assenta na garantia da tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos administrados, individualmente considerados, funcionando neste caso o pedido de declaração de ilegalidade das normas como mais um meio de reacção dos particulares às condutas ofensivas da Administração, em alternativa ao recurso contencioso de anulação (no contencioso vigente à data dos factos), com a vantagem de, eventualmente, não ser necessário despoletar o procedimento e aguardar a prolação do acto (porque os efeitos lesivos decorrem directamente da norma).
Ora, no caso vertente, o “material genético” que torna este processo idóneo assenta na segunda ratio: O processo é aceitável porque «a eventual lesão decorria directa e imediatamente do Regulamento sem necessidade de um acto administrativo de aplicação.»
Ao ser assim, isto é, ao funcionar neste caso a declaração da ilegalidade das normas como um sucedâneo da impugnação do acto lesivo, por visar idêntica finalidade de garantia dos direitos de um particular e não directamente o aperfeiçoamento do sistema normativo, tem que se enquadrar o presente meio processual no bloco de legalidade vigente, com referência à temática do balanceamento entre o interesse público na consolidação dos actos administrativos não tempestivamente impugnados e o interesse dos particulares na possibilidade de reagir aos actos administrativos ofensivos.
Nesta perspectiva tem que se aceitar como consolidado na ordem jurídica, por falta de impugnação atempada, o acto de indeferimento do pedido de inscrição da Requerente como TOC, documentado a folhas 20 e, em consequência, afigura-se correcto dizer que deve prevalecer o interesse público na consolidação do acto administrativo, não tempestivamente impugnado, como caso resolvido.
É ainda no mesmo enquadramento legal e racional que deve ignorar-se, no caso, a hipótese de utilização da faculdade prevista no artigo 11º/3 ETAF que estatui: «Quando razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo assim o exijam, pode o tribunal, em decisão especificamente fundamentada, reportar os efeitos da declaração à entrada em vigor da norma ou a momento ulterior.»
Em primeiro lugar porque no caso, atenta a consideração harmoniosa do sistema normativo, o interesse do particular em jogo deve ceder, como já se disse, no confronto com o interesse público na consolidação do acto de indeferimento.
Em segundo lugar porque não se vêem razões para considerar iníqua a solução, quando muitos outros particulares na situação da Requerente, confrontados com o indeferimento de idênticas pretensões, pelos mesmos motivos, diligenciaram em fazer valer os seus direitos, accionando tempestivamente os meios processuais que tinham à disposição.
Finalmente, porque não se vê que existam, nem a Requerente invoca plausíveis razões de equidade ou interesse público “de excepcional relevo” que justificassem uma decisão especificadamente fundamentada do tribunal a reportar os efeitos da hipotética declaração de ilegalidade das normas à data da entrada em vigor do Regulamento da ATOC, sendo certo que o exclusivo interesse particular da Requerente, que está em causa, não configura nem preenche tão severa exigência legal.
Assim, considerando-se procedente a questão prévia da ilegalidade do presente pedido, por falta de objecto idóneo, entende-se ser de rejeitar o mesmo, nos termos do artigo 57º, § 4º, do RSTA.
DECISÃO
Pelo exposto acordam em rejeitar o presente pedido de declaração de ilegalidade de normas.
Custas pela Requerente, fixando-se a taxa de justiça em 100 € e a procuradoria em 50%.
Lisboa, 18 de Março de 2009
Beto de Sousa (Relator)
António Vasconcelos (1º Adjunto)
Carlos Araújo (2º Adjunto) |
