I. RELATÓRIO

O presente recurso vem interposto por A....
· A...intentou no T.A.C. de Castelo Branco Acção Administrativa Especial contra
· IFADAP – Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.

Pediu que seja declarada nula ou anulada decisão de rescisão de contrato e cancelamento de projecto e de devolução das ajudas recebidas, condenando-se o réu a pagar à autora prémios de manutenção e de perda de rendimentos contratuais ainda não pagos, a partir da replantação da floresta.

Por decisão de 30-6-08, o referido tribunal decidiu julgar o pedido improcedente (sem absolver expressamente do pedido).

Inconformada, a a. A...recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
a. A A. elaborou um projecto de florestação para 5 prédios rústicos, com sucesso relativo, tendo em três deles a plantação fracassado em grande medida;
b. Alertada apelos serviços do R. por oficio de 5.9.2002 para deficiências encontradas na florestação (facto 3°), a A. rapidamente procurou inteirar-se da situação (vive no Porto) e prontificou-se a fazer a replantação ou reposição do povoamento em falta (sua carta de 10.9.92, facto 4°);
c. Por oficio de 13.1.2003, recebido em 17 (facto 50), o R. suspendeu o pagamento dos prémios de perda de rendimento e de manutenção até regularização do povoamento;
d. A A. aceitou essa medida como adequada até regularização;
e. O insucesso da plantação foi verificada pelos serviços do R. mais duas vezes, uma em Maio de 2003 e outra em 28.4.2004, tendo nesta data encontrado no prédio designado de Lameiro de Água uma semeadura de aveia;
f. A A. teve conhecimento das visitas e da situação dos prédios, tal como descrita pelos serviços do R., mandou estudar a causa e manifestou repetidamente a vontade da reposição da plantação e povoamento (factos 4°, 8° e 10°);
g. Por oficio de 21.1.2005, o R. decidiu rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas e o cancelamento do projecto (comunicou a decisão) e concedeu à A. 10 dias úteis para se pronunciar, em audiência prévia, sobre os valores a reembolsar;
h. A A. respondeu em prazo dizendo que se tinha decidido sem a ouvir previamente e apresentou a explicação para os factos verificados e o atraso na reflorestação prometida, mostrando-se empenhada na recomposição do projecto e indicando testemunhas que comprovariam a sua versão e pedindo que o processo instrutor viesse para urna repartição próxima para o poder consultar;
i. Por carta de 16.2.2005 (facto 13°) o R. confirmou a rescisão do contrato, sem que tivesse promovido a instrução pedida pela A. para esclarecimento dos factos e demonstração da sua intenção de reflorestação e dos motivos por que ainda o não tinha feito;
j. Nessa carta de 16.2.2005 diz-se que a A. prometeu refazer a plantação até fins de 2003, mas erradamente, pois que a A. não fez tal garantia, mas tão só adiantou uma previsão, que não veio a consumar-se pelo receio de que as condições climatéricas não fossem favoráveis;
k. Tendo havido insucesso na plantação, impunha o senso comum que se evitasse a sua repetição, não só pela escolha das plantas adequadas, corno pela oportunidade, nomeadamente do clima propício e pela adopção de cautelas que evitassem o vandalismo;
l. A plantação de aveia no Lameiro de Água constituía uma medida conservadora, como uma observação atenta podia concluir, já que o vizinho tinha destruído o prédio confinante para construção (deixando um buraco profundo) e o prédio da A. se apresentava vulnerável à sua destruição e devassa;
m. Não querendo apurar os factos invocados pela A., ignorando-os e desprezando a posição da A., o R. não cumpriu o comando dos art°s 100° e 101° do CPA;
n. E rescindindo sem mais o contrato procedeu de forma prepotente, injusta, desequilibrada, ferindo os princípios da legalidade e da justiça consagrados nos art° 3° e 4° do CPA;
o. E tanto mais quanto, verificando-se a anomalia em 3 dos 5 prédios objecto da florestação, e em face da disponibilidade mostrada pela A., sem que ao menos lhe tivesse sido estabelecido um prazo para a correcção, a solução da rescisão é desproporcionada, violenta, insensata e prepotente.

*

O recorrido conclui em sentido oposto a sua contra-alegação.

*

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

*

Objeto do recurso:

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), as quais apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor(1)) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas(2) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - ou com questões cobertas por caso julgado).

Assim, o presente recurso demanda que apreciemos (numa perspectiva lógico-objectivante, atenta ao sentido social da normação justa das situações concretas de vida(3), e utilizando a argumentação jurídica permitida pela lei como a lógica jurídica a se, i.e. uma lógica informal segundo PERELMAN(4)), contra a decisão jurisdicional recorrida, o seguinte:
1. Eventual erro de julgamento de direito da sentença, quanto ao art. 100º CPA.
2. Eventual erro de julgamento de direito da sentença, quanto ao princípio da proporcionalidade administrativa?

*

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

(...)

II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO

O tribunal a quo fundamentou assim o decidido:

“…

No caso dos autos a impugnante sustenta que não lhe foi concedida audiência prévia.

Sem razão.

Dos termos da comunicação supra dita em 11°), resulta que esta é inequivocamente feita com intenção de proporcionar exercício de audiência prévia e que é essa percepção que razoavelmente qualquer pessoa em padrão médio obtém.

Direito que a autora exerceu.

Como já antes, perante duas anteriores visitas que constataram irregularidades na concretização do projecto, já a autora tinha sido alertado para a possibilidade de rescisão, cancelamento de pagamentos e reposição de quantias.

Teve a autora ampla oportunidade de participação.

Nos termos contratualmente estabelecidos, o IFADAP “pode rescindir unilateralmente o presente contrato no caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda”.

Quais obrigações?

Entre as condições gerais, consta :

- “actuar por forma a cumprir pontual e integralmente a execução do projecto.”.

Entre as específicas :

Ora, não nos parece que por banda da autora tenha sido dado cumprimento. Pois que a sua actuação, ainda que sempre expressando intenção de concretizar sua boa execução, ficou-se apenas por tais anúncios. Previu-se na cláusula 5ª do contrato :

Ora, desde pelo menos 1998 até 2004 (data da última visita) – ao longo de seis anos -, apesar de alertada por duas anteriores visitas e conhecedora do estado de coisas, apesar das boas intenções anunciadas, o certo é que tudo ficou ao abandono, e, em vez da prometida reflorestação, antes teve lugar semeadura de aveia.

Não actuou a autora de forma a cumprir a execução do projecto, nem alguma vez há notícia que tenha comunicado ao IFADAP qualquer ocorrência que afectasse a sua concretização, a não ser para dar justificação a impulso do que as visitas técnicas constataram.

Na economia do contrato, justifica-se a rescisão e consequentes devoluções de quantias, tal como decidido.

Esse é o acto devido.

Pelo que soçobra a acção”.

*

1) Dos arts. 100º ss CPA

A audiência prévia (arts. 100º ss CPA) visou ouvir o interessado quanto à decisão projetada, ocorreu aqui e, como resulta da factualidade provada e da sentença, foi respeitada.

Com efeito, tal diligência formal obrigatória após a instrução de um p.a. não é a audição do interessado para propor diligências de prova.

Por outro lado, no caso presente, o projeto de decisão, sobre que a A pôde se pronunciar, correspondeu ao depois decidido e aqui impugnado na 1ª instância. Para o que é irrelevante o mais invocado na audiência prévia escrita.

O teor da pronúncia da A, em audiência prévia à decisão final, em nada refutou, antes confirmou, o teor do texto notificado para a audiência prévia e do texto da decisão final, como se pode facilmente constatar dos factos provados.

Por outro lado, embora não decisivo, não é verdade que a A tenha feito uma mera previsão quanto a cumprir (tardiamente) o acordado em finais de 2003. Tratou-se de uma afirmação. E depois de mais um incumprimento.

Finalmente, o contrato que a A devia cumprir era muito claro, sendo que o confessado incumprimento não é de todo imputado ao R, motivo pelo qual, dentro do contrato em causa, pouco importa a conduta lesiva de vizinhos ou do clima.

E dali resulta que não releva apurar se durante meses ou anos os vizinhos, o clima ou outras forças alheias ao contrato prejudicaram, total ou parcialmente (?), o cumprimento das obrigações contratuais da A.

Em suma, o R ouviu a A dentro do âmbito concreto dos arts. 100º ss CPA, no caso em apreço.

2) Da proporcionalidade administrativa

O princípio da proporcionalidade administrativa, de natureza relacional, significa que a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e a necessária aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins. Logicamente, irreleva em caso de vinculações legais sobre a Administração (sem prejuízo do princípio geral normativo da proporcionalidade legislativa e judiciária, decorrente do art. 2º da Constituição). Portanto, implica
i. A adequação da medida de limitação de bens ou interesses privados aos fins prosseguidos,
ii. A necessidade da medida de limitação de bens ou interesses privados para atingir os fins prosseguidos (ou proibição de excesso), e
iii. O equilíbrio entre a medida de limitação de bens ou interesses privados e os fins prosseguidos por ela (ou razoabilidade).

Ora, no caso presente, em que se apurou, bem, que a A violou continuadamente o contrato administrativo celebrado, só restava ao R pôr fim ao contrato como o fez. É o que resulta da lei (v. Regulamentos (CEE) n.°s 2078/92, 2079/92 e 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho, e art. 6º-1 do DL 31/94), sendo que o “pode” inscrito no art. 6º-1 cit. é uma autorização legal para ou rescindir ou modificar unilateralmente o contrato.

Assim, logicamente, irreleva qualquer consideração de proporcionalidade ou justiça administrativas quanto a agir ou não agir.

Já relevará a proporcionalidade ou justiça administrativas quanto à escolha da modificação em vez da rescisão e vice-versa.

Ora, neste ponto, estando a Administração efetivamente obrigada a aplicar o art. 6º-1 cit. de acordo com os arts. 266º da Constituição e 3º ss do CPA, entendemos que, tendo o R dado várias oportunidades à A, durante 5-6 anos, para cumprir o acordado para 1997/1998, mas sem qualquer sucesso, não há violação do sagrado princípio da proibição do excesso nesta decisão de rescindir (em vez de modificar) o contrato.

Afinal, o longo tempo decorrido e a conduta continuada da A foram indícios concretos suficientes de que o contrato não foi, nem seria, cumprido.

*

III- DECISÃO

Pelo ora exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Sul em julgar o recurso improcedente.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 18-10-2012

PAULO PEREIRA GOUVEIA
CARLOS ARAÚJO
FONSECA DA PAZ

1- Até porque “de minimis non curat praetor”, pois o juiz moderno, em democracias massificadas, tem de aliar a preocupação moderada com a quantidade à preocupação com a qualidade técnico-jurídica. Qualidade e quantidade exigem sentenças com relatórios sintéticos esclarecedores e com uma fundamentação jurídica (breve ou profunda) conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver.

2- Daqui ser essencial que se tenha presente o analisado na decisão recorrida e o invocado nos articulados.

3- Assim: BAPTISTA MACHADO, Prefácio, in HANS KELSEN, A Justiça e o Direito Natural, ed. Almedina, 2001, pp. 14ss.

4-CHAIM PERELMAN, Ética e Direito, ed. Martins Fontes (S. Paulo, Brasil), 1996, pp. 490ss.