Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	03239/99

Secção:	CA- 1.ª Sub.


Data do Acordão:	10/16/2003

Relator:	José Francisco Fonseca da Paz

Descritores:	CURSO DE PROMOÇÃO A EDUCADORES DE INFÂNCIA SERVIÇO PRESTADO COMO AUXILIAR DE EDUCAÇÃO CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO FUNÇÕES DE NATUREZA PEDAGÓGOCA TRANSIÇÃO DE ESCALÃO

Sumário:	1. Os despachos que consubstanciam "instruções ou directrizes dirigidas aos serviços dependentes "do Secretário Regional de Educação da Região Autónoma da Madeira, de que são beneficiários os auxiliares de educação, os vigilantes e ajudantes, que, entretanto, tenham feito, com aproveitamento, os cursos de promoção a educadores de infância, contendo "regras de conduta gerais (porque não têm destinatários concretamente mencionados ou mencionáveis) e abstractas (porque regulam, não um caso concreto, mas um número indeterminado de casos)", assumem "a natureza de regulamentos internos e não de actos administrativos". 2. Aqueles despachos limitam-se a exprimir uma orientação que se dirige aos órgãos e serviços da Administração, esgotando os seus efeitos no âmbito das relações interorgânicas, sendo do acto concreto de aplicação da sua doutrina a determinadas situações jurídico-individuais que poderá haver recurso contencioso.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SUBSECÇÃO DA 1ª. SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. Ana Paula ..., residente ...., em Caniço, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 21/4/99, do Secretário Regional da Educação do Governo Regional da Madeira que declarou a nulidade dos seus despachos de 19/4/94 e de 16/4/96.
A entidade recorrida respondeu, concluíndo pela improcedência do recurso.
Cumprido o preceituado no art. 67º. do RSTA, a recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“A - por despacho da entidade recorrido, proferido a 19/4/94, foi a recorrente notificada de que tendo frequentado o Curso de Promoção ao abrigo do despacho 52/80, de 12/6, dos Educadores de Infância que prestaram serviço na qualidade de Auxiliar de Educação, se procedia à transição de escalão, passando para o 5º. escalão com efeitos a partir de 1/1/91, 6º escalão com efeitos a partir de 1/1/93 e 7º. escalão com efeitos a partir de 1/1/95;
B - por despacho de 21/4/99, do qual a recorrente foi notificada a 27/4/99 e proferido pela mesma entidade, foi o despacho referido na alínea anterior declarado nulo;
C - o despacho proferido em 21/4/99 que revoga o de 19/4/94, limita-se ao seguinte teor:
“1 - face ao parecer da Procuradoria Geral da República declaro a nulidade dos meus despachos datados de 19/4/94 e 16/4/96”;
D - o despacho que declara a nulidade dos despachos anteriores não se acha fundamentado, já que a recorrente não solicitou nem foi notificada do Parecer da Procuradoria Geral da República que é o fundamento da anulação;
E - verifica-se assim que o despacho recorrido violou o disposto nos arts. 124º. nº 1 als. a) e e) e 125º. nº 1 do CPA, pelo que deve o mesmo ser anulado (CPA art. 135º);
F - o despacho de 14/4/94 ora revogado pelo despacho de que se recorre, ao autorizar a contagem do tempo de serviço prestado como Auxiliar de Educação para efeitos de progressão na carreira e para aposentação, aos docentes que frequentaram o Curso de Promoção para Educadores de Infância, ao abrigo do despacho 52/80, de 12/6, é constitutivo de direitos;
G - a revogação de que ora se recorre é um acto de eficácia externa, já que afectou a esfera jurídica da recorrente, retirando-lhe um direito que lhe havia sido reconhecido pelo despacho de 14/4/94. Constitui, pois, um acto revogatório. O art. 140º nº 1, do CPA, estabelece que os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes:
“b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”.
Não se verificam nenhuma das hipóteses do nº 2 do art. 141º, já que a revogação é totalmente desfavorável à recorrente e, por outro lado, esta não foi notificada para tal, mas desde já, com a interposição do presente recurso, declara não dar a sua concordância à revogação;
H - já o art. 18º. da LOSTA estabelece no seu nº 2 que a competência para a revogação da deliberação pertence ao autor do acto, nos termos seguintes:
“2 - se o acto for constitutivo de direitos, apenas quando a revogação se fundar em ilegalidade e dentro do prazo fixado por lei para o recurso contencioso ou até à interposição dele”.
Tem-se entendido que este prazo é o de 1 ano, fixado no nº 1 do art. 28º da LPTA para o M.P. interpôr recurso, por ser o prazo mais extenso.
E o art. 141º nº 1 do CPA estabelece que,
“1 - os actos administrativos que forem inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida”.
Ora, por um lado, o despacho de que ora se recorre, não se fundamentou na ilegalidade do despacho de 19/4/94, pelo que se verifica, por esta via, que o despacho recorrido está ferido de violação de lei, por violar o disposto nos citados arts. 18º nº. 2 da LOSTA e 141 nº. 1. do CPA. E, por outro lado, o requisito temporal inserto naqueles dois normativos também se acha violado, já que tendo sido proferido em 19/4/94 o despacho constitutivo de direitos e ora revogado por despacho de 21/4/99, decorreu mais de 1 ano sobre a prolação do despacho revogado, pelo que se acham violados os arts. 18º nº 2 da LOSTA, 28º nº 1 do ETAF e 141º do cpc;
I – o recurso é legal e tempestivo”
A entidade recorrida também alegou, tendo suscitado a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado por não ser um acto administrativo mas um acto de conteúdo normativo, dado que os despachos cuja nulidade declarou continham instruções ou directrizes dirigidas aos serviços, revestindo a natureza de regulamentos internos e concluído pela rejeição do recurso ou, se assim se não entendesse, pela sua improcedência.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que se devia negar provimento ao recurso.
Cumprido o preceituado no art. 54º., da LPTA, com referência à questão prévia invocada pela entidade recorrida, a recorrente nada disse, enquanto que o digno Magistrado do M.P. se pronunciou pela sua procedência com a consequente rejeição do recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Sobre o “Assunto: Auxiliares de Educação”, o G.E.P.J., da Secretaria Regional de Educação da Região Autónoma da Madeira, elaborou informação datada de 11/2/94 que consta do processo administrativo apenso e cujo teor aqui se dá por reproduzido;
b) sobre essa informação, o Secretário Regional de Educação proferiu o seguinte despacho, datado de 19/4/94:
“Proceda-se à contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira e aposentação”;
c) àcerca do assunto “contagem como docente do tempo de serviço prestado como vigilante, técnico auxiliar e ajudante de jardim de infância”, o G.E.P.J. elaborou, em 9/1/95, a seguinte informação:
“Na sequência do despacho de Sua Exª. o Secretário Regional de Educação de 19-4-94 foi enviado o ofício circular nº 84/94/DRAP, de 21/9, às delegações escolares e escolas básicas informando que o tempo de serviço prestado como auxiliar de educação conta para efeitos de progressão na carreira e para aposentação, aos docentes que frequentaram o curso de promoção para educadores de infância ao abrigo do Despacho nº 52/80, de 12/6.
Importa, porém, salientar que o acesso a este curso não estava adstrito apenas aos auxiliares de educação.
Efectivamente, o Despacho Conjunto das Secretarias de Estado da Educação e Administração Escolar e da Segurança Social de 20/4/83 estabeleceu que, dada a carência de educadores de infância, o pessoal auxiliar (vigilantes e ajudantes) com funções pedagógicas podia concorrer à frequência dos cursos de promoção a educador de infância.
Do exposto flui que a condição fundamental para a frequência deste curso era o exercício de funções de natureza pedagógica, com crianças em idade pré-escolar, quer sob a designação de auxiliar de educação quer como vigilante, técnico auxiliar ou ajudante de jardim de infância.
Razão têm, portanto, as exponentes ao argumentar que “entende-se pois que são consideradas auxiliares de educação não só quem tenha o curso de auxiliar de educação (...) mas também aqueles que, embora com outras designações e sem o curso de auxiliar de educação, não deixavam de ser auxiliares de educação com funções pedagógicas”.
Acontece, porém, que o Despacho de 19/4/94 de Sua Exª. o Secretário Regional de Educação só incidiu sobre o tempo de serviço das auxiliares de educação pelo que só este, neste momento e até novas orientações, poderá ser considerado tempo docente para efeitos de progressão aos educadores de infância que frequentaram o Curso de Promoção”;
d) sobre a informação transcrita na alínea anterior, recaíu o seguinte parecer:
“O Despacho aludido na presente informação permitiu o acesso ao curso de promoção a educador de infância, não só aos auxiliares mas também às vigilantes e ajudantes porque pressupunha que todos exerciam funções de natureza técnico-pedagógica.
Assim sendo ao ser contado o tempo de serviço às auxiliares de educação, não vemos razões que obstem que seja contado às vigilantes e ajudantes.
É o que cumpre informar”;
e) sobre a informação e parecer transcritos nas als. c) e d), o Secretário Regional da Educação proferiu o seguinte despacho, datado de 16/4/96:
“Proceda-se à contagem de tempo de serviço dos vigilantes e ajudantes à semelhança dos auxiliares de educação e para efeitos de progressão na carreira docente e para a aposentação”;
f) na sequência da assunção de posições divergentes tomadas pela Secretaria Regional de Educação e pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, o Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira solicitou, à Procuradoria-Geral da República, a emissão de parecer sobre a questão da relevância do tempo de serviço prestado nas categorias de auxiliar de educação, ajudante e vigilante, pelos auxiliares de educação, ajudantes e vigilantes que transitaram para a carreira de educador de infância, para efeitos de progressão nesta carreira;
g) o Conselho Consultivo da P.G.R., em 2/12/98, emitiu o parecer constante do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se concluía o seguinte:
“1. As categorias profissionais de auxiliar, de educação, ajudante e vigilante são, no sistema educativo, categorias de âmbito nacional, que não assumem interesse específico na Região Autónoma da Madeira.
2. A progressão na carreira dos educadores de infância constitui matéria do respectivo estatuto pessoal, regulada no D.L. nº 409/89, de 18/11, e no Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo D.L. nº 139-A/90, de 28/4, cuja definição incumbe aos órgãos legislativos da República.
3. Não releva para efeitos de progressão na carreira docente de educador de infância, o tempo de serviço que os educadores de infância oriundos de auxiliar de educação, ajudante ou vigilante, prestaram nestas categorias.
4. Decidindo em desconformidade com a matéria das conclusões anteriores, os Despachos do Secretário Regional de Educação da Região Autónoma da Madeira, de 19/4/94 e de 16/4/96 que revestem a natureza de instruções de serviço são ilegais, por violação do disposto no art. 2º, nº 1, als. b) e f), do D.L. nº 364/79, de 4/9, no nº 52 do Despacho nº 13/EJ/82, de 20/4/82, do Secretário de Estado de Educação e Juventude, nos arts. 4º. a 9º do D.L. nº 409/89, de 18/11, 12º a 14º e 85º. do D.L. nº 35/88, de 4/2, 12º a 14º e 80º, nº 4, do Decreto Legislativo Regional nº 5/88/M, de 25/5, 34º., 35º e 36º. do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, 30º. al. o) e 31º, nº 1, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira”;
h) em 20/4/99, o Gabinete Técnico-Jurídico da Direcção Regional da Administração e Pessoal emitiu o parecer constante do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se concluía o seguinte:
“(...) Dando cumprimento ao parecer da Procuradoria Geral da República a qual se pronunciou pela ilegalidade dos despachos, deverá o Secretário Regional de Educação, declarar a nulidade dos mesmos.
Nesta conformidade deverão os serviços proceder ao reposicionamento na carreira docente dos educadores de infância em apreço, devendo este facto ser comunicado aos interessados.
Relativamente aos efeitos financeiros decorrentes deste acto deverá ser consultada a Secretaria Regional do Plano e Coordenação, a qual se deverá pronunciar acerca da relevação das quantias indevidamente recebidas”;
i) sobre o parecer referido na alínea anterior, o Secretário Regional da Educação proferiu o seguinte despacho, datado de 21/4/99:
“1) Face ao parecer da P.G.R. declaro a nulidade dos meus despachos datados de 1994/04/19 e 1996/04/16;
2) Porque importa proceder ao reposicionamento dos educadores de infância em apreço e porque subsistem dúvidas sobre se existem direitos adquiridos, solicite-se parecer à SRPC, para efeitos de decisão;
3) Relativamente aos efeitos financeiros já produzidos, as educadoras deverão solicitar a relevação das quantias indevidamente recebidas à SRPC, pedido esse que merece desde já a concordância desta Secretaria Regional, após o parecer previsto em 2);
4) Por continuar a considerar-se pertinente a defesa dos princípios que estiveram subjacentes ao mérito da causa, os Serviços devem apresentar uma proposta de lei a enviar à Assembleia da República, na qual devem ser previamente ouvidas as organizações sindicais”;
j) a recorrente foi notificada do despacho transcrito na alínea anterior através do ofício constante de fls. 8 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

2.2. A entidade recorrida, considerando que os seus despachos de 19/4/94 e de 16/4/96 revestiam a natureza de regulamentos internos, suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado que tinha o mesmo carácter por se limitar a declarar a nulidade daqueles.
Vejamos se lhe assiste razão.
Pelo aludido despacho de 19/4/94, foi determinado que, quanto aos educadores de infância oriundos de auxiliares de educação, se procedesse à contagem do tempo de serviço prestado nesta categoria, para efeitos de progressão na carreira e aposentação.
Pelo referido despacho de 16/4/96, a entidade recorrida mandou que, para efeitos de progressão na carreira e aposentação, se procedesse à contagem do tempo de serviço prestado enquanto vigilantes e ajudantes, aos educadores de infância provenientes dessas categorias.
O acto objecto do presente recurso contencioso, baseando-se no parecer do Conselho Consultivo da PGR nº 17/98, de 2/12/98, declarou a nulidade daqueles despachos e, para efeitos de decisão sobre o reposicionamento dos educadores de infância em causa, ordenou que se solicitasse parecer à SRPC (cfr. als g) e i) dos factos provados).
O mencionado parecer nº 17/98 considerou que os despachos de 19/4/94 e 16/4/96 consubstanciam “instruções ou directrizes dirigidas aos serviços dependentes do Secretário Regional de Educação da Região Autónoma da Madeira, de que são beneficiários os auxiliares de educação (no primeiro caso), os vigilantes e ajudantes (no segundo), que, entretanto, tenham feito, com aproveitamento, os cursos de promoção a educadores de infância”, contendo “regras de conduta gerais (porque não têm destinatários concretamente mencionados ou mencionáveis) e abstractas (porque regulam, não um caso concreto, mas um número indeterminado de casos)”, assumindo, por isso, “a natureza de regulamentos internos e não de actos administrativos”.
Afigura-se-nos que este entendimento é de perfilhar. Efectivamente, aqueles despachos limitam-se a exprimir uma orientação que se dirige aos órgãos e serviços da Administração, esgotando os seus efeitos no âmbito das relações interorgânicas, sendo do acto concreto de aplicação da sua doutrina a determinadas situações jurídico-individuais que poderá haver recurso contencioso.
O acto impugnado nada decide quanto ao reposicionamento escalonar da recorrente nem de qualquer outro educador de infância (apenas ordenou que se solicitasse parecer sobre tal questão), limitando-se a declarar a nulidade dos aludidos despachos de 19/4/94 e de 16/4/96.
Assim sendo, ele não pode deixar de revestir a natureza destes despachos, sendo, por isso, contenciosamente irrecorrível.
Procede, pois, a arguida questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado por não ter a natureza de acto administrativo, devendo, em consequência, rejeitar-se o recurso por ilegalidade da sua interposição (cfr. arts. 120º., do CPA, 268º nº 4 da CRP, 25º. nº 1 da LPTA e 57º § 4º., do RSTA).

3. Pelo exposto, acordam em rejeitar o recurso contencioso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 180 e 90 Euros.
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Lisboa, 16 de Outubro de 2003
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vascocelos
Maria Isabel de São Pedro Soeiro