| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
P....................................., melhor identificados nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Beja, acção administrativa especial contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP), pedindo a anulação do despacho notificado em 13/03/2010, que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas, o reembolso do montante de €110.919,97, por incumprimento do Projecto n° 2000.64.002152.3, e a condenação da Demandada na prolação de um novo acto de onde conste o reconhecimento de que o A. cumpriu todas as obrigações contratuais a que estava obrigado.
Por Acórdão do TAF de Beja foi julgada parcialmente procedente a presente acção e anulado o acto impugnado, julgando-se improcedente o pedido de condenação à prática de acto devido, por o mesmo se mostrar assegurado em razão da anulação antes determinada.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente IFAP, as seguintes conclusões: “A. O presente recurso vem interposto de sentença proferida em 7/5/2015, através, o Tribunal a quo julgou procedente a ação administrativa especial interposta P....................................., com consequente anulação da decisão final notificada através de ofício n° 306/DAI/UREC/2010, rececionado em 13/3/2010, determinando modificação unilateral do contrato e o reembolso do montante de € 110.919,97, por incumprimento do Projeto n° 2000.64.002152.3.
B. Julgou o Tribunal procedente a ação administrativa especial, com fundamento na prescrição do procedimento administrativo, nos termos do disposto no n° 1 do Art° 3ª do Regulamento (CE, EURATOM), n° 2988/95, do Conselho, de 18/12, no entendimento que mostra-se “...já prescrito o procedimento na data em que, conforme os factos constantes do processo o A. foi notificado da intenção de pedir a restituição das quantias indevidamente recebidas, deste modo, o direito da Entidade Demandada a exigir a reposição de quantias em apreço já se encontra prescrito, verificando-se a prescrição da dívida resultante de quantias recebidas indevidamente: cfr. art. 01°, 03° e 04°, n.° 1, al. a) todos do Regulamento (CE/EURATOM) n° 2988195, do Conselho, de 18 de Dezembro e cfr. alínea A) a S) supra.
C. Salvo melhor entendimento, na situação em apreço, o Tribunal não faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, ao aplicar à situação em concreto a regra geral da prescrição do procedimento constante do Artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95.
D. Como todas as regras gerais, a regra geral constante do Artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, comporta diversas exceções que foram levadas em consideração pelo Tribunal a quo na situação em apreço, nomeadamente, por no caso concreto estarmos perante:
- um programa plurianual,
- irregularidades repetidas e continuadas, e
- existirem atos notificados à beneficiária da ajuda que visaram instruir e instaurar procedimento por irregularidade.
E. Desde logo importa salientar que a Medida 1 - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações, é uma ajuda ao investimento paga no âmbito do Programa AGRO.
F. O Programa AGRO, regulado pelo Regulamento (CE) n° 1260/1999, Regulamento (CE) n° 1257/1999 e nível nacional, pelo D.L. n° 163-A/2000, é um programa que estabelece para os seus beneficiários compromissos plurianuais e corre no âmbito de um programa plurianual.
G. Nos termos do Artº 3º do Regulamento n º 2988/95 é expressamente prevista uma exceção à regra geral da prescrição do procedimento (quatro anos a contar da prática da irregularidade), estipulando-se que havendo um programa plurianual o prazo de prescrição corre até ao encerramento do mesmo.
H. O encerramento do programa AGRO ocorreu, em 8 de julho de 2014, pelo que este programa se encontrava ainda em vigor aquando da notificação da decisão final impugnada nos presentes autos, razão pela qual, a contrário do entendimento do Tribunal, o ato impugnado não desrespeitou as regras de prescrição previstas no Artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM), n° 2988/95, pois o procedimento ainda não se encontrava prescrito.
I. Salienta-se no entanto que, a respeito da prescrição ocorrida no âmbito de um programa plurianual, por acórdão proferido em 7/6/2016, no âmbito do processo n° 912/15 - Recurso Revista (660/10.4BEPNF-A - TCA Norte), entendeu o Supremo Tribunal Administrativo, ser necessária e obrigatória a pronúncia em reenvio prejudicial do Tribunal de Justiça da União Europeia, no sentido de determinar se o Programa AGRO ser considerado como programa plurianual e como deverá contar-se o prazo de prescrição nos «programas plurianuais.
J. Não parece correto o entendimento do Tribunal a quo ao considerar, na situação em apreço, como momento relevante para começar a contar o prazo de prescrição do procedimento, a data da celebração do contrato, pois, nos termos do n° 1 Art° 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento conta-se da data em que foi praticada a irregularidade.
K. Dispõe o Art° 1º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95 que “constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito da [União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União] ou orçamentos geridos [pela União], quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta [da União], quer por uma despesa indevida.»”
L. A irregularidade considera-se assim praticada no momento em que se encontram preenchidos os dois requisitos cumulativos previstos no Art° 1o do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, designadamente, a prática de um ato pelo beneficiário da ajuda que constitua uma violação do direito da União e o momento em que ocorre de uma lesão ao orçamento da União Europeia (Neste sentido vide acórdão proferido em 6/10/2015, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, no âmbito do Proc, C-59/14)
M. Na situação em apreço, verifica-se que só existe lesão para o orçamento da União Europeia no momento em que as ajudas foram pagas ao recorrido, designadamente, em 9/8/2001, 26/12/2001 e 18/12/2006, e não quando foi celebrado o contrato de atribuição da ajuda, como entendeu o Tribunal a quo.
N. Por outro lado, constatou-se em ação de controlo realizada no âmbito Plano Anual de Controlo de 2006, que pelo recorrido foram praticadas as seguintes irregularidades na execução do Projeto n° 2000.64.002152.3: (1) não foram efetuados os investimentos de eletrificação; (2) não foi comprovado o efetivo pagamento das faturas n° 1021, 1022 e 1023, de V....................................., a n° 10066, de C................ e as n°s. 151x01 e 152x01, de C................, Lda.; e (3) não foi comprovado o efetivo pagamento das rendas referentes ao contrato de Leasing n° 1258 celebrado com a S...........
O. Tratam-se de irregularidades repetidas e continuadas que nunca foram supridas, pelo que não se pode considerar que as mesmas tenham cessado, razão pela qual inexiste, qualquer tipo de prescrição do procedimento, pois, nos termos dos segundos e parágrafo, do n° 1, do Art° 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento, apenas começaria a correr a contar da data em que foi posto termo às irregularidades.
P. Relativamente as irregularidades repetidas e continuadas é totalmente pacífica a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia. (Neste sentido vide acórdãos proferidos em 11/1/2007, 11/7/2015 e 21/12/2011, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia no âmbito dos Proc. C-279/05 e C-52/14 e C-465/10, respetivamente)
Q. Por outro lado, o recorrente praticou atos (de instrução e instauração do procedimento) que interromperam a contagem do prazo de prescrição do procedimento nos termos do terceiro parágrafo do n° 1, do Art° 3º do Regulamento n° 2988/95 (a este respeito, remete-se novamente para a fundamentação do acórdão proferido em 11/6/2015, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, no âmbito do processo C-52/14).
R. Dir-se-á para concluir que, tendo as irregularidades ocorrido em 18/12/2006 (data em que foi efetuado o último pagamento ao recorrido), tendo existido atos do recorrente que visavam a instrução do procedimento por irregularidade e tendo sido proferida decisão final em 15/3/2010, inexiste desta forma, qualquer tipo de prescrição do procedimento, pois entre a data da prática da irregularidade e a prolação de decisão final não decorreram quatro e oito anos, respetivamente.
S. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao anular a decisão final proferida pelo recorrente, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando o acórdão ora impugnado”.
O Recorrido não contra-alegou.
O DMMP apresentou pronúncia no sentido da procedência do recurso.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto, que não vem impugnada, pelo que se mantém:
A) Em 2000-12-27, o A. apresentou à Demandada um projeto de investimento, através do qual se candidatou à Medida 1 - Modernização Reconversão e Diversificação das Explorações, do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural - Programa AGRO, tendo como objetivo a instalação de rega em vinha, aquisição de equipamento para o Olival e a aquisição de uma unidade motriz da exploração: cfr. DOC. N.°3 junto com a Petição Inicial - PI e PA;
B) Em 2001-06-12, o Gestor do Programa AGRO aprovou o projeto acima melhor identificado, que foi autuado com o n° 2000.64.002152.3: cfr. PA;
C) Em 2001-06-27, foi o A. notificado da aprovação do projeto acima melhor identificado: cfr. PA;
D) Em 2001-07-13, o A. e a Entidade Demandada assinaram os termos acordados do contrato de atribuição de ajuda, ao abrigo do Programa AGRO - Medida 1 - Prevenção e Restabelecimento do Potencial de Produção Agrícola, conforme o previsto no Art° 18° da Portaria n.° 533-B/2000: cfr. DOC. N.°1 junto com a PI e PA;
E) Em 2001-08-09, no âmbito da execução do referido projeto, e porque de acordo com o contrato ao beneficiário, ora A., havia sido concedida uma ajuda ao investimento, no valor total de €158.106,46, sendo €78.017,15 financiados por meio de capitais próprios e €80.089,31 financiados por meio de um incentivo financeiro, sob a forma de subsídio não reembolsável (cofinanciado pelo Orçamento do Estado - OE, na proporção de 30,91% (24.755,60) e pelo Orçamento Comunitário - FEOGA, na proporção de 69,09% (€55.333,71)), a Entidade Demandada pagou ao A. a quantia de € 80.089,31: cfr. DOC. N.°4 junto com a PI e PA;
F) Em 2003-04-17, a Demandada realizou ação de fiscalização ao cumprimento do projeto, tendo-se apurado que este estava regular: cfr. PA;
G) Em 2005-04-04 e 13, a Demandada realizou ação de controlo de 1° Nível, ao abrigo do Art° 10° do Regulamento (CE) n° 438/2001, da Comissão, de 2/3, e relativo ao Plano Anual de Controlo de 2006: cfr. PA;
H) Em 2005-09-01, o A. liquidou o valor residual assim como as despesas de final do contrato de locação financeira n.° 12580, que celebrou com a SCH - Leasing: cfr. Doc. N.° 15 junto com a PI;
I) Em 2005-12-13, foi elaborado o Relatório de Controlo n° 21/2005, onde os serviços da Demandada concluíram pela verificação das irregularidades ai melhor identificadas: cfr. PA;
J) Em 2005-12-21, o Gestor do Programa AGRO, por despacho aposto no Parecer n° 6.000.824/07-03-2006, considerou o projeto do A. em situação irregular: cfr. PA;
K) Em 2006-11-07, a Demandada solicitou ao A. envio de documentação: cfr. PA;
L) Em 2006-11-27, o A. satisfez o solicitado: cfr. PA;
M) Em 2007-02-13, foi efetuada uma reanálise do Projeto 2000.64.002152.3, aí se concluindo pela devolução das ajudas pagas, no montante de € 80.089,30, acrescida de juros legais: cfr. PA;
N) Em 2008-08-06, foi o A. notificado, para efeitos de audiência prévia, da intenção da Demandada determinar a rescisão unilateral do contrato com consequente devolução das ajudas indevidamente recebidas, no montante de € 80.089,31, acrescido de juros regulamentares de € 23.399,24, por, além do mais, considerar que:
“... 1. ... Intenção de se determinar a rescisão do contrato, implicando o reembolso da ajuda considerada indevidamente recebida, de 80.089,31, acrescida de juros contabilizados à taxa legal em vigor (...).
2. Tal intenção encontra fundamento nas conclusões (...) a qual permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável.
Com efeito o projeto supramencionado foi considerado em situação irregular, no montante de 158.106,46€ (s/IVA), pelos seguintes fundamentos.
a) Estavam previstos investimentos de eletrificação, que consistiam na instalação de rede de distribuição elétrica e colocação de quadros (...). Em sede de controlo verificou-se que a extensão de cabos era inferior (...) e o quadro de entrada e contagem não estava a ter qualquer utilidade (...).
b) Não foi comprovado o efetivo pagamento das faturas n.°1021, 1022 e 1023, de V....................................., a n.°10066 de C................ e as n°s 151x01 e 152x01 de C................ Lda., pelo que foi considerado inelegível o valor de €99.797,14 (...). Refira-se que os referidos fornecedores não responderam ao ofício dos auditores;
c) Inelegível o valor de €59.307,07 (s/IVA) referente ao contrato de Leasing n.° 12580, celebrado com a S.........., uma vez que não foi comprovado o efetivo pagamento das rendas (...).
4. Não obstante o alegado por V.Exa., constatou-se que não foram anexados documentos/elementos de facto ou de direito que permitam contrariar as irregularidades detetadas e mencionadas no ponto 2. Do presente ofício, nomeadamente cópias dos meios de pagamento utilizados e respectivos descontos bancários, bem como o contrato celebrado com a E......... de modo a comprovar a eletrificação externa da exploração, condicionante imposta à aprovação da rubrica eletrificação... ” cfr. DOC. N.° 14 junto com a PI e PA;
O) Em 2008-02-25, o A. apresentou a sua resposta em sede de audiência prévia: cfr. Doc. N.° 7 junto com a PI e PA;
P) Em 2009-11-09, o Gestor do Programa AGRO, proferiu despacho, aposto no Parecer n° 9.004.504/2-11-2009, no qual conclui que o projeto se encontra em situação irregular, existindo despesas não elegíveis no valor de € 85.870,12, razão pela qual, aceita a decisão proposta pelo IFAP-IP, de rescisão unilateral do contrato: cfr. Doc. N.° 12 junto com a PI e PA;
Q) Ato impugnado:
Em 2010-03-15, a Entidade Demandada proferiu decisão final, determinando, que: “...em conformidade com o disposto nos art°s 11° e 12° do Decreto-Lei 163-A12000, de 27 de Julho, e, bem assim, de acordo com a decisão do Gestor do Programa Agro, encontram-se reunidos os requisitos para a rescisão do contrato, implicando o reembolso da quantia de € 80.089,31, acrescida de juros no montante de € 30.830,66...”: cfr. DOC. N.°6 junto com a PI e PA;
R) Em 2010-06-16, o R. apresentou uma reclamação / resposta à notificação de decisão final, instruído com o documento comprovativo da eletrificação externa da exploração, e com documento comprovativo de saldo bancário, à data de 2001-04-12: cfr. Doc. N.° 8 e DOC. N.° 11 juntos com a PI e PA;
S) Em 2010-06-18, o A. intentou a presente ação neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja: cfr. fls. 1 a 128 dos autos.
II.2 - O DIREITO
As questões a decidir neste processo, são:
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs 1.º e 3.º do Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18/12/1995, por não estar prescrito o procedimento de recuperação das quantias objecto dos pedidos de pagamento, por tais quantias terem sido concedidas no âmbito do programa Agro - que é um programa plurianual, que só encerrou em 08/07/2014, após a notificação da decisão ora impugnada - porque o prazo de prescrição só começa a correr a partir da data em que foi praticada a irregularidade e/ou quando ocorreu o último pagamento e não na data da celebração do contrato e porque as irregularidades cometidas eram repetidas e continuadas.
O Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18/12/1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, visou estabelecer uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos, de medidas e sanções administrativas relacionadas com irregularidades no domínio do Direito da União, a fim de, conforme resulta do terceiro considerando desse Regulamento, combater em todos os domínios os actos lesivos dos interesses financeiros da União.
Conforme o art.º 3.º daquele Regulamento - sem embargo de poder ser previsto por regulamentações sectoriais da União um prazo de prescrição mais reduzido e também poder ser previsto pelo direito interno dos Estados-Membros um prazo de prescrição mais longo - o prazo de prescrição do procedimento é de 4 anos, contado da prática da irregularidade ou, no caso de irregularidade continuada ou repetida, contado do dia em que cessou a irregularidade.
Portanto, na falta de regulamentação sectorial da União, ou de regulamentação nacional que preveja um regime de prescrição específico, a regra de prescrição de 4 anos prevista no art.º 3.º, n.º 1, daquele Regulamento, é a aplicável às irregularidades que lesem os interesses financeiros da União – cf. o Ac. do STA uniformizador de jurisprudência n.º 173/13, de 26/02/2015.
Tal prazo é aplicável quer às irregularidades punidas com uma sanção administrativa, na acepção do art.º 5.º desse Regulamento, quer a irregularidades punidas com uma medida administrativa de retirada do benefício indevidamente obtido, de acordo com o art.º 4.º.
O art.º 1.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18/12/1995, define o conceito de “irregularidade” como qualquer violação de uma disposição de direito da União, que resulte de um acto ou omissão de um agente económico, que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta.
Assim, a prática de uma irregularidade que faz correr o prazo de prescrição exige o preenchimento de dois pressupostos: (I) a existência de um acto ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União; (iii) e a existência de uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União.
Como já se decidiu no Ac. do TJUE P. C-59/14, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und Export, de 06/10/2015, o início da contagem do prazo prescricional fixa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o acto ou omissão que constitua uma violação do direito da União, ou na data desse acto ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido acto ou omissão. Mais se indique, que para o TJUE a lesão ao Orçamento da União, na acepção do art.º 1.º, n.º 2, do Regulamento (EU) n.º 2988/95, de 18/12/1995, ocorre na data em que é tomada a decisão de conceder definitivamente a vantagem em causa.
No que concerne às irregularidades continuadas ou repetidas, corre desde o dia em que cessou a última operação constitutiva de uma mesma irregularidade repetida, conforme preceituado no mesmo art.º 3.º n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18/12/1995 (cf. a este propósito o Ac. do TJUE C-52/14, Pfeifer & Langen, de 11/06/2015).
Indique-se, ainda, que conforme o art.º 3.º n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18/12/1995, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente e que tenha em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.
A jurisprudência comunitária já se pronunciou sobre o conceito de acto para aquele efeito de interrupção da prescrição, indicando que não se trata de um qualquer acto de controlo, mas tem de ser um acto que já encerre suspeitas de irregularidades e que determine com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem tais suspeitas, não obstante não ser necessário indicar-se desde logo naquele acto a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa (cf. a este propósito os Acs. do TJUE C-52/14, Pfeifer & Langen, de 11/06/2015 ou C-367/09, SGS Belgium NV e outros., de 28/10/2020).
Também conforme o art.º 3.º n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18/12/1995, a prescrição ocorre sempre na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do art.º 6º.
Relativamente às irregularidades continuadas ou repetidas o TJUE já se pronunciou no sentido de o indicado prazo-limite em que ocorre a prescrição, começar a contar a partir do dia em que cessou a última irregularidade e não a partir do dia em que foi cometida cada uma das diversas irregularidades repetidas (cf. Ac. do TJUE C-52/14, Pfeifer & Langen, de 11/06/2015).
Ora, o programa em apreço - o Programa AGRO – Medida 1 (Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações) - não é plurianual. Neste sentido já se decidiu em abundante jurisprudência do STA, a saber, nos Acs. do STA n.º 01198/15, de 03/05/2018, 01154/16, de 04/06/2018, n.º 01473/17, de 04/10/2018, n.º 220/16, de 14/06/2018, n.º 0914/17, de 17/05/2018, n.º 024/17, de 17/05/2018, ou n.º 0220/16, de 14/06/2018. Vide também, entre outros, os Acs. do TCAS n.º 760/18.2BEBJA, de 24/10/2019, n.º 2435/12.7BELSB, de 26/09/2019, 554/18.5BECTB, de 07/11/2019, n.º 760/18.2BEBJA, de 24/10/2019 ou do TCAN n.º 00131/12.4BEBRG, de 09/9/2016 e n.º 00177/13.5BEVIS, de 09/10/2015.
Assim, não há aqui que invocar as normas comunitárias relativas aos programas plurianuais, que permitem que a irregularidade possa ser sancionada até ao encerramento definitivo do programa (ainda que a irregularidade tenha sido praticada há mais de 4 anos).
A este propósito, no Ac. do STA n.º 024/17, de 17/05/2018, julgou-se o seguinte: ”O Quadro Comunitário de Apoio a Portugal para o período de 2000 a 2006, foi aprovado pela Comissão Europeia através da Decisão C (2000) 762, de 30 de Março.
No âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio para o período de 2000 a 2006 (QCA III) o DL 163-A/2000, de 27 de Julho, estabeleceu as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, bem como da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional, abreviadamente designada por AGRIS.
E, como resulta do art 1º deste Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho de 2000, in DR 172 – Série I-A 1º Suplemento
“… Objeto
O presente diploma estabelece as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, bem como da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional, abreviadamente designada por AGRIS, aprovados no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio para o período de 2000 a 2006 (QCA III).”
Em suma, este diploma estabelece as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural (AGRO/Programa), bem como da componente agrícola dos programas operacionais de âmbito regional do III Quadro Comunitário de Apoio (QCA III) para o período de 2000 a 2006 integrando intervenções operacionais no âmbito da agricultura e do desenvolvimento rural, enquadradas nos Eixos Prioritários 2 e 3 do Plano de Desenvolvimento Regional (PDR), designadamente o Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural e a Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional.
Como resulta do seu preâmbulo: “Estas intervenções contribuem, ainda, para outras prioridades fixadas no PDR, como sejam as respeitantes à elevação do nível de qualificação dos portugueses e à promoção do emprego, da coesão social e do desenvolvimento sustentável das regiões, assegurando a igualdade de oportunidades.”
Mas, este programa e as medidas não referem quaisquer acções concretas a executar, estando antes dependentes de concretas candidaturas que sejam formuladas.
Como resulta do art. 3º do Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho:
“Medidas
1 - No âmbito do Programa AGRO, podem ser concedidas ajudas nos seguintes domínios:
a) Modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas;
b) Transformação e comercialização de produtos agrícolas;
c) Desenvolvimento sustentável das florestas;
d) Gestão e infra-estruturas hidro-agrícolas;
e) Prevenção e restabelecimento do potencial de produção agrícola;
f) Engenharia financeira;
g) Formação profissional;
h) Desenvolvimento tecnológico e demonstração;
i) Infra-estruturas informativas e tecnológicas;
j) Serviços agro-rurais especializados.”
Não estão aqui indicadas quaisquer concretas ações a executar.
Pelo que, e nos termos do acórdão do Tribunal de Justiça, de 16.11.2017, no processo C-491/16, proferido no proc. 912/15, a correr neste STA não estamos perante um plano plurianual.
Neste mesmo sentido se pronunciou este STA nos acórdãos de 26/04/2018 Processo nº 249/16 e nº 1478/15 cuja argumentação subscrevemos.” – cf. no mesmo sentido o Ac. do STA n.º 01198/15, de 03/05/2018.
Porém, apesar de ser certo que o programa Agro não é plurianual, o presente recurso procede na parte relativa às alegadas irregularidades continuadas ou repetidas e à não verificação da prescrição, porque esta se interrompeu.
Tal como decorre da decisão havida no Ac. do TJUE C-279/05, de 11/01/2007, “Na acepção do artigo 3.º, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, uma irregularidade é continuada ou repetida quando for cometida por um operador comunitário que retire benefícios económicos de um conjunto de operações similares que violem a mesma disposição de direito comunitário. Não tem qualquer importância para esse efeito o facto de a irregularidade respeitar a uma parte relativamente pequena do conjunto das operações efectuadas num período determinado e de as operações consideradas irregulares respeitarem sempre a lotes diferentes.”
Esta decisão foi seguida pelo STA, nos Acs. já citados n.º 0480/17, de 08/03/2018, ou n.º 024/17, de 17/05/2018.
Muito recentemente, o STA, no Ac. n.º 0257/11.1BELSB, de 23/04/2020, para uma situação similar à dos presentes autos, em que se discutia se o prazo da prescrição se iniciava na data em que as despesas foram apresentadas ao IFAP ou na data em que o IFAP procedeu a esse pagamento, decidiu neste último sentido, julgando-se naquele acórdão da seguinte forma: “apenas a prática pelo agente económico de uma pluralidade de actos ou omissões que violem a mesma disposição de direito comunitário preenche a previsão de “irregularidade continuada ou repetida” para os efeitos previstos no artº 3º, nº 1, 2º parágrafo do Regulamento, o que, no caso, de acordo com a matéria de facto provada se verifica [cfr. ainda a propósito de comportamento repetido, o Acórdão do Tribunal de Justiça (Quarta Secção) de 11 de Junho de 2015, Processo nº C-52/14].
Resulta do exposto que face às características enunciadas, o prazo de prescrição de 4 anos, apenas se inicia na data da cessação da irregularidade, ou seja, em 30.06.2005, por ter sido a data em que foi efectuado pelo IFAP o último pagamento à Autora.
E assim é porque segundo a jurisprudência comunitária que se tem pronunciado sobre esta questão, a “cessação da irregularidade” referida no artº 3º, nº 1, 2º§, deve reportar-se à própria data do pagamento e não à data da apresentação do pedido de pagamento – cfr. por todos, o recente Acórdão de 03.10.2019, Proc. nº C-378/18 no âmbito de um reenvio prejudicial por parte dos tribunais alemães, onde se esclarece:
«(…) 26º A título preliminar, recorde-se que o Regulamento nº 2988/95 introduz, de acordo com o seu artigo 1°, «uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da [União]», para, conforme resulta do terceiro considerando do referido regulamento, «combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros da [União]» (Acórdãos de 11 de junho de 2015, Pfeifer&Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, nº 20 e jurisprudência aí referida, e de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France, C-584/15, EU:C:2017:160, nº 23).
27º Ao aprovar este regulamento, o legislador da União pretendeu estabelecer uma série de princípios gerais, exigindo que todos os regulamentos setoriais respeitem estes princípios (v., nesse sentido, Acórdão de 11 de março de 2008, Jager, C-420/06, EU:C:2008:152, nº 61, e de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o., C-367/09, EU:C:2010:648, nº 37).
28º Além disso, pela aprovação do Regulamento nº 2988/95, em particular o seu artigo 3°, nº 1, primeiro parágrafo, o legislador da União decidiu instituir uma regra geral de prescrição aplicável na matéria, mediante a qual pretendia, por um lado, definir um prazo mínimo aplicado em todos os Estados-Membros e, por outro, renunciar à possibilidade de abrir um procedimento devido a uma irregularidade que lesa os interesses financeiros da União Europeia depois de decorrido um período de quatro anos posterior à prática dessa irregularidade (Acórdãos de 29 de janeiro de 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., já referido, nº 27, e de 22 dezembro de 2010, Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, nº 39).
29º Daqui resulta que, a partir da data da entrada em vigor do Regulamento nº 2988/95, qualquer irregularidade que lese os interesses financeiros da União pode, em princípio, com exceção dos setores para os quais o legislador da União previu um prazo inferior, iniciar um procedimento pelas autoridades competentes dos Estados-Membros, no prazo de quatro anos (Acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de janeiro de 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., C-278/07 a C-280/07, EU:C:2009:38, nº 28, e de 22 de dezembro de 2010, Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, nº 40).
30º O artigo 3°, nº 1, primeiro parágrafo, do Regulamento nº 2988/95 fixa, em matéria de procedimentos, um prazo de prescrição que é contado a partir da data em que foi praticada a irregularidade, a qual, segundo o artigo 1°, nº 2, do mesmo regulamento, consiste em «[q]ualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União]» (v., nesse sentido, Acórdãos de 29 de janeiro de 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., C-278/07 a C-280/07, EU:C:2009:38, nº 21 e 22, e de 22 de dezembro de 2010, Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, nº 38).
31º Esse prazo é, pois, aplicável tanto às irregularidades que são sujeitas a uma medida administrativa para retirar o benefício indevidamente obtido, como às irregularidades que culminam na aplicação de uma sanção administrativa (v., nesse sentido, Acórdãos de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, nº 23 e jurisprudência aí referida, e de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France, C-584/15, EU:C:2017:160, nº 26).
32º Por força do artigo 3°, nº 1, primeiro parágrafo, do Regulamento nº 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade. De acordo com o artigo 3º, nº 1, segundo parágrafo, desse regulamento, relativamente às irregularidades continuadas ou repetidas esse prazo de quatro anos corre desde o dia em que cessou a irregularidade.
33º Dado que a prática da irregularidade pressupõe a verificação de duas condições, a saber, um ato ou omissão que constitui uma violação do direito da União, bem como uma lesão do orçamento da União, o prazo de prescrição começa a correr, por conseguinte, a partir do momento em que tenham ocorrido tanto o ato ou omissão que constitui uma violação do direito da União como a lesão do orçamento da União, situando-se sempre o início do prazo de prescrição, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na data do facto ocorrido em último lugar (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, nº 24 a 26, e de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France, C-584/15, EU:C:2017:160, nº 47).
34º A regra que estabelece a prescrição de quatro anos, constante do artigo 3°, nº 1, primeiro parágrafo, primeiro período, do Regulamento nº 988/95, que é diretamente aplicável nos Estados-Membros, só pode ser afastada por uma regulamentação setorial na aceção do artigo 3º, nº 1, primeiro parágrafo, segundo período, desse regulamento, quando essa regulamentação setorial prevê um prazo mais curto, mas não inferior a três anos (v., nesse sentido, Acórdãos de 29 de janeiro de 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., C-278/07 a C-280/07, EU:C:2009:38, nº 44, e de 22 de dezembro de 2010, Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, nº 42).
35º É à luz destas considerações e face à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual, para determinar o alcance de uma disposição do direito da União, há que ter simultaneamente em conta os seus termos, o seu contexto e as suas finalidades (Acórdão de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, nº 22), que há que responder à questão submetida.
36º No caso vertente, embora a regulamentação setorial da União inicialmente aplicável no processo principal, a saber, o Regulamento nº 3887/92, não preveja disposições especiais em matéria de prescrição, a revogação deste regulamento pelo Regulamento nº 2419/2001 deu lugar ao estabelecimento de regras de prescrição setoriais.
37º Assim, é certo que resulta da letra do artigo 49°, nº 5, do Regulamento nº 2419/2001 que, em relação ao beneficiário de boa-fé, a obrigação de reembolso em caso de pagamento indevido prescreve no prazo de quatro anos decorridos entre a data do pagamento da ajuda e a primeira notificação do beneficiário, pela autoridade competente, do caráter indevido do pagamento recebido.
38º Independentemente da questão de saber se esta disposição constitui uma regulamentação setorial derrogatória, na aceção do segundo período, do artigo 3º, nº 1, primeiro parágrafo, do Regulamento nº 2988/95, há que observar que esta introduziu uma simplificação face à determinação da data do início do prazo de prescrição conforme a mesma estava prevista nesse artigo 3º, nº 1, porquanto, por um lado, esse prazo já não é calculado a partir da data da prática da irregularidade, mas sim a partir do dia do pagamento, e por outro já não é necessário distinguir as irregularidades, consoante tenham caráter único ou continuado.
39º Em contrapartida, a letra do artigo 49°, nº 6, do Regulamento nº 2419/2001 não contém qualquer indicação que permita concluir pela existência dessa simplificação no tocante à data do início do prazo de prescrição aplicável aos montantes a recuperar por força da aplicação das reduções e exclusões previstas no artigo 13° no título IV deste regulamento». – sub nosso.
Esta mesma jurisprudência tem sido seguida neste Supremo Tribunal Administrativo, como resulta dos Acórdãos de 04.10.2018, in proc. nº 0852/12.1BEPRT, de 07.06.2018 in proc. nº 0912/15 e de 14.06.2018, in proc. nº 0220/16, entre muitos outros.”
No caso em apreço, conforme decorre dos factos provados, em sede de projecto de decisão, submetido à audiência prévia do Recorrido, vem indicada a ocorrência das seguintes irregularidades na execução do projecto n.° 2000.64.002152.3: (1) não terem sido efectuados os investimentos de electrificação; (2) não ter sido comprovado o efectivo pagamento das facturas n.° 1021, 1022 e 1023, de V....................................., n.° 10066, de C................ e n°s. 151x01 e 152x01, de C................, Lda; e (3) não ter sido comprovado o efectivo pagamento das rendas referentes ao contrato de Leasing n.° 1258 celebrado com a S...........
Tal como deriva da legislação e jurisprudência acima assinaladas, as referidas irregularidades terão de ser consideradas continuadas ou repetidas, pois são operações similares, que violem a mesma disposição de direito comunitário, que foram cometidas pelo mesmo operador comunitário, o Recorrido, que delas retirou benefícios económico.
Igualmente, tal como decorre do julgamento da matéria de facto, as indicadas irregularidades manter-se-ão, isto é, nunca foram corrigidas ou sanadas pelo Recorrido.
Nesta perspectiva, nas palavras do Ac. do STA n.º 0257/11.1BELSB, de 23/04/2020, há que concluir que “a “cessação da irregularidade” referida no artº 3º, nº 1, 2º§, deve reportar-se à própria data do pagamento e não à data da apresentação do pedido de pagamento – cfr. por todos, o recente Acórdão de 03.10.2019, Proc. nº C-378/18 no âmbito de um reenvio prejudicial por parte dos tribunais alemães”.
Portanto, há que entender que a data relevante para o início da contagem do prazo da prescrição é a data do último pagamento que foi feito pelo IFAP, isto é, a data de 01/09/2005. É nessa data que se considera concretizada a lesão do orçamento da União e cessada a última irregularidade repetida.
Mais se assinale, que tal como decorre dos factos assentes em F), G), I) e M) - julgamento que não vem impugnado neste recurso - só a partir da fiscalização de 13/12/2005 foram detectadas as irregularidades. Na fiscalização de 07/04/2003, o projecto “estava regular”. Por seu turno, do facto provado em G), decorre que a acção de fiscalização de 04/04/2005 foi uma mera acção de controlo de 1.º nível, não resultando assente em tal facto que essa fiscalização encerrasse já suspeitas de irregularidades, determinadas com suficiente precisão (cf. Acs. do TJUE C-52/14, Pfeifer & Langen, de 11/06/2015 ou C-367/09, SGS Belgium NV e outros., de 28/10/2020).
Decorre também dos factos provados, a existência de um só pedido de ajudas, que é pago em dois momentos diferentes pelo IFAP – em 08/08/2001 e em 01/09/2005.
De notar, que as datas que se indica no recurso como sendo as correspondentes aos pagamentos das ajudas, a saber, as datas de 09/08/2001, 26/12/2001 e 18/02/2006, não vem confirmadas pela matéria de facto assente, onde se julga que as ajudas foram pagas em 08/08/2001 e em 01/09/2005.
Também conforme os factos provados, nas datas dos pagamentos das ajudas não tinha sido ainda constatada a ocorrência de quaisquer irregularidades. Ou seja, todos os pagamentos que foram feitos, ocorreram antes do relatório de 13/12/2005, quando, pela 1.ª vez, se detectaram irregularidades.
Igualmente, da matéria factual apurada nos autos não decorre que o beneficiário da ajuda, ora Recorrido, tenha apresentado ao IFAP mais que um pedido de pagamento, para além do que resultou da apresentação do projecto de investimento inicial – cf. também cf. factos A) a D).
Como já referimos, o Recorrente não impugna o julgamento da matéria de facto que foi feito na decisão recorrida. Ora, no âmbito desse julgamento não se dá por assente qualquer facto relativo à existência da submissão junto do IFAP de outros pedidos de pagamento.
Faça-se também a menção, que nem da PI, nem da contestação consta a alegação fáctica relativa a quaisquer concretos pedidos de pagamento, feitos em determinadas datas, pelo ora Recorrido, para além do que vem indicado como resultando do contrato inicial.
Dos documentos juntos aos articulados apresentados pelo A. e pelo R, ora Recorrente e Recorrido, não consta, igualmente, qualquer comprovativo da apresentação pelo ora Recorrido de algum pedido de pagamento para além do que possa resultar do contrato inicialmente firmado.
Nessa mesma medida, ainda que se verifique que nas alegações de recurso o Recorrente vem indicar que foram feitos dois pedidos de pagamento pelo ora Recorrido, um em 20/07/2001 e outro em 20/12/2002, tais factos não foram dados por provados na decisão recorrida e essa mesma factualidade não foi invocada pelas partes até à data da prolação da indicada decisão.
Acresce, que o Recorrente não impugnou o julgamento de facto que foi feito.
Por último, tal como já se referiu, a prova desses pedidos de pagamento não foi junta aos articulados pelas partes.
Assim, não se pode considerar que o Tribunal recorrido errou quando não deu por provados factos que não vinham alegados e comprovados por nenhuma das partes, nomeadamente os factos que ora se invocam em recurso e relativos a alegados pedidos de pagamento.
No demais, não cumpre a este Tribunal de recurso indagar oficiosamente acerca dos indicados factos.
Ou seja, tal como decorre do julgamento da matéria de facto, o pagamento das ajudas pelo IFAP ao Recorrido teve por base, apenas, o contrato de atribuição da ajuda, não tendo sido feitos pedidos de pagamento subsequentes à assinatura desse contrato.
Portanto, com base na factualidade apurada, constatamos, somente, que o contrato de atribuição da ajuda foi assinado em 13/07/2001.
Após a apresentação do pedido inicial e a assinatura do contrato, não foram feitos pelo Recorrido mais pedidos de pagamentos ao IFAP.
Entretanto, foram pagas as ajudas em 08/08/2001 e em 01/09/2005.
Foi feita uma fiscalização ao cumprimento do projecto em 17/04/2003 e uma outra em 04/04/2005. Atendendo à factualidade provada não deriva que em nenhuma dessas fiscalizações se suspeitasse de irregularidades. Diferentemente, na fiscalização de 17/04/2003 considerou-se o projecto “regular”. Assim, a efectivação de tais fiscalizações não interrompeu o prazo de prescrição, conforme art.º 3.º n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 2988/95.
Quanto às irregularidades detectadas, são apenas indicadas no relatório elaborado em 13/12/2005. Sem embargo, tal como decorre do julgamento de facto, aquele relatório não foi notificado ao Recorrido.
Portanto, a eventual interrupção do prazo da prescrição só ocorre com notificação do projecto de decisão ao Recorrido, tal como se indica na decisão recorrida e não na data da elaboração do relatório de 13/12/2005, como pugna o Recorrente.
Está assente nos autos que o Recorrido foi notificado do projecto de decisão em 06/08/2008 - cf. facto J.
Assim, nesta data de 06/08/2008 interrompe-se o prazo prescricional que, como já assinalamos, tinha começado a contar em 01/09/2005, por as irregularidades em causa serem continuadas ou repetidas e se considerar que as mesmas cessaram na data do último pagamento que foi feito pelo IFAP.
Ora, entre 01/09/2005 e 06/08/2008 mediou um tempo menor que 4 anos, pelo que até aí não se verificou a discutida prescrição. Entretanto, na data de 06/08/2008, o prazo prescricional interrompeu-se.
Ementes, a decisão final foi prolatada em 15/03/2010, sem que se voltasse a ultrapassar aquele prazo de 4 anos.
Mais se indique, que também não se ultrapassou o tempo limite de 8 anos, que vem previsto no art.º 3.º n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18/12/1995. Na verdade, entre 01/09/2005 – a data do último pagamento – e 15/03/2010 – a data da prolação da decisão final - não mediaram 8 anos.
Em suma, no caso em apreço não ocorreu a prescrição do procedimento administrativo.
Consequentemente, a decisão recorrida errou quando assim entendeu. Procede, pois, o recurso nesta parte.
Porque procedeu a excepção de prescrição, o Tribunal recorrido julgou prejudicado o conhecimento das demais ilegalidades que eram apontadas ao acto impugnado.
Na PI o A. e ora Recorrido vem invocar a existência de um erro sobre os pressupostos de facto, por as invocadas irregularidades não se verificarem ou não lhe poderem ser assacáveis.
Diz o A. que a projecto de electrificação não ficou prontamente realizado por razões ligadas à falta de diligência da E......... e não a si próprio, que executou a sua parte do projecto aprovado, concluindo a instalação e celebrando o contrato de fornecimento de energia em 29/03/2006. Mais diz o A., que antes desta data utilizava um gerador e que tinha todo o projecto concluído, faltando apenas à E......... proceder à ligação à rede eléctrica, algo que foi por ele pedido. Aduz o A., que o incumprimento da E......... não lhe pode ser, por isso, imputado.
Diz também o A. que entregou ao IFAP as facturas n.°s. 1021, 1022 e 1023, de V....................................., n.° 10066, de C................ e n°s. 151x01 e 152x01, de C................, Lda e respectivos recibos de quitação e, ainda, os documentos bancários que comprovam tais pagamentos, não lhe podendo ser assacada tal irregularidade.
Mais diz o A., que fez pagamentos em dinheiro, o que lhe era permitido e que juntou aos autos os respectivos comprovativos, não podendo ser penalizado pelo facto de os fornecedores não responderem ao IFAP.
Quanto à não comprovação do efectivo pagamento das rendas referentes ao contrato de Leasing n.° 1258, celebrado com a S.........., o A. invoca a preterição do seu direito de audiência prévia, por nunca ter sido ouvido sobre o assunto. Diz também o A. que pagou tais rendas, tal como comprovou pelos documentos que juntou a estes autos.
Na PI o A. invoca, também, um erro nos pressupostos de Direito, por terem sido aplicados retroactivamente normativos relativos às regras de apresentação da despesa que não estavam em vigor à data em que as mesmas foram apresentadas. Na PI invoca-se, igualmente, a violação dos princípios da proporcionalidade, da igualdade, da boa fé, da tutela da confiança, da prevalência do fundo sob a forma, do respeito pelos direitos e interesses dos particulares, da legalidade, tempus regit actum, da não retroactividade da aplicação das leis no tempo, do respeito pelos direitos adquiridos, da revogação de actos constitutivos de direito e da imparcialidade. Invoca também o A. a figura do abuso de direito.
O Tribunal recorrido não apreciou estas alegações, por as julgar prejudicadas face à procedência da excepção de prescrição.
O conhecimento das indicadas invocações do A. implica a apreciação de factualidade que não foi previamente apurada pelo Tribunal recorrido e que se mostra controversa.
Assim, não podemos prosseguir o recurso conhecendo em substituição a matéria que ficou prejudicada, mas há, apenas, que determinar a baixa dos autos para que o processo prossiga os seus termos, nomeadamente com o indicado conhecimento de mérito, caso a tal nada mais obstar.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida quando julgou verificada a excepção de prescrição;
- julgar não verificada a excepção de prescrição e determinar a baixa dos autos para que o processo prossiga os seus termos;
- custas pelo Recorrido (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.ºs 1, 2, 4 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Lisboa, 2 de Julho de 2020.
(Sofia David)
(Dora Lucas Neto)
(Pedro Figueiredo)
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