i) Nos termos do disposto no art. 47.º, nº 1, do CPA, “[n]o ato de delegação ou subdelegação, deve o órgão delegante ou subdelegante especificar os poderes que são delegados ou subdelegados ou os atos que o delegado ou subdelegado pode praticar, bem como mencionar a norma atributiva do poder delegado e aquela que habilita o órgão a delegar”.

ii) O delegante deve especificar os poderes delegados (art. 47º, n.º 1). Com isto pretende a lei impedir delegações genéricas, o que é, aliás, reforçado com o disposto na alínea a) do artigo 45º do CPA ao determinar não poderem ser objecto de delegação “a globalidade dos poderes do delegante”.

iii) A especificação dos poderes delegados deve ser feita positivamente, isto é, por enumeração explícita dos poderes delegados ou dos actos que o delegado pode praticar.

iv) É ao presidente da câmara municipal que compete “determinar a instrução dos processos de contraordenação e aplicar as coimas, com a faculdade de delegação em qualquer dos outros membros da câmara municipal” - art. 35.º, nº 2, al. n), da Lei nº 75/2013, de Setembro (que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico).

v) Não tendo o despacho de delegação de competências especificado a delegação do exercício desse poder no vereador que praticou o acto punitivo, aplicando a coima, ainda que por remissão para a competência própria do presidente (a prevista no citado artigo 35.º, n.º 2, al. n)), é o mesmo acto nulo.

I. Relatório

O MINISTÉRIO PÚBLICO veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida nos presentes autos, a qual decidiu conceder provimento ao recurso de impugnação judicial da decisão administrativa da Câmara Municipal de Sintra de aplicação de coima no valor de EUR 1.500,00, acrescido de custas, interposto por JORGE .......... e declarou nula a decisão de aplicação de coima proferida pelo Vereador da Câmara Municipal em 1.03.2018, por falta de competência deste para proferir tal decisão.

As alegações de recurso apresentadas culminam com as seguintes conclusões:

I. O Ministério Público vem interpor recurso da sentença proferida nos presentes autos, através da qual o tribunal a quo declarou nula a decisão de aplicação de coima proferida pelo Vereador da Câmara Municipal em 01.03.2018, por entender que o Vereador em causa não tinha competência delegada para o efeito, porquanto a delegação de competências resultante do despacho n.º 79-P/2017 não teria procedido à delegação nesse Vereador das competências próprias do presidente previstas no artigo 35.º, n.º 2, al. n), da Lei n.º 75/2013, por total omissão nesse despacho quanto aos poderes relacionados com a instrução dos processos de contraordenação e a aplicação de coimas.

II. Em tal processo de contra-ordenação está em causa o ilícito contra-ordenacional de realização de alterações em obra em desconformidade com o projeto inicialmente aprovado ou apresentado, previsto e punido pelos artigos 83º, n.º 3 e 98º, n.º 1, al. b) e n.º 3 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (doravante RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com referência ao art.º 89º, n.º 2 do mesmo diploma legal.

III. A matéria da delegação de competências encontra-se regulada nos artigos 44º a 50.º do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA), estabelecendo o art.º 47º, n.º 1 do CPA os requisitos da acto de delegação.

IV. O despacho de delegação n.º 79-P/2017 do Presidente da Câmara Municipal de Sintra tem como pressuposto, conforme claramente resulta do seu texto, a estrutura nuclear e flexível da Câmara Municipal de Sintra que consta do Despacho n.º 9895/2017, publicado em diário da república, 2.ª série de 15.11.2017.

V. Nesse despacho n.º 9895/2017 é estabelecido que o departamento jurídico tem por competência, designadamente, dirigir as atividades ligadas à assessoria jurídica, contencioso administrativo, execuções fiscais e contraordenações.

VI. A ideia expressa no despacho de delegação n.º 79-P/2017 do Presidente da Câmara Municipal de Sintra foi delegar as competências relativas a toda a actividade relacionada com o Departamento Jurídico, por remissão para o referido Despacho n.º 9895/2017, que estabeleceu a estrutura nuclear e flexível da Câmara Municipal de Sintra, onde se incluem as competências relativas à instrução e decisão dos processos contra-ordenacionais.

VII. O que acrescentou no ponto C. para além das competências referentes ao Departamento Jurídico foi devido ao facto de tais matérias, ao contrário do que sucede para as contra-ordenações, irem para além das competências previstas no despacho n.º 9895/2017 para o departamento jurídico.

VIII. Daí a necessidade de individualizar tais matérias, uma vez que, essas sim, ao contrário das contra-ordenações (que estão expressamente previstas na competência do Departamento Jurídico), não se poderiam considerar delegadas por remissão se assim não fosse.

IX. No despacho em causa foram, assim, delegadas todas as competências necessárias à execução das atribuições do Departamento Jurídico, sendo que o delegante, independentemente daquelas (ou seja, para além daquelas), sentiu a necessidade de minudenciar, «neste contexto orgânico», determinadas competências em função da matéria e de valores de despesa.

X. Ou seja, como a autoridade administrativa referiu nos autos na informação lavrada, a referida explicitação do despacho concretizou apenas uma maior acepção da intenção do delegante, ressalva que não prejudica nem limita as demais competências com referência às do Departamento Jurídico, de entre as quais, no âmbito da Divisão de Execuções Fiscais e Contra-Ordenações, se inclui a competência para aplicação de coimas, ao abrigo do disposto no art.º 98º, n.º 10 do RJUE e no art.º 35.º, n.º 2, alínea n) da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, que aprovou o Regime Jurídico das Autarquias Locais.

XI. Repare-se ainda, por não ser de somenos importância, na existência de um ponto final após a expressão “Departamento Jurídico”, ponto final esse que, como sabemos, é um sinal de pontuação usado para indicar o final de um período, marcando uma pausa absoluta, pelo que demonstra igualmente a intenção do órgão delegante em delegar todas as suas competências relacionadas com o Departamento Jurídico.

XII. Não obstante a constatação de que a técnica de redacção de tal despacho de delegação de competências poderia, e deveria, ter sido mais clara (nomeadamente através da sempre preferível, embora não exigível, enunciação positiva das competências delegadas, através da sua descrição individualizada), entendemos, ainda assim, que a mesma preenche os referidos requisitos previstos no aludido art.º 47º, n.º 1 do CPA.

XIII. Como tal, não corresponde às melhores regras da hermenêutica jurídica, com o devido respeito, a interpretação de que no despacho n.º 79-P/2017 nada foi referido, ou feita menção ainda que por remissão, quanto à competência para instrução dos processos de contra-ordenação e aplicação de coimas.

XIV. E, assim se concluindo, cumpre inferir, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida, que o acto de aplicação da coima foi praticado por quem tinha competência (delegada) para o efeito, e que a autoridade administrativa respeitou as normas de competência decisória no processo de contra-ordenação.

XV. Consequentemente, não se verificando uma situação de incompetência (relativa) do órgão que praticou o acto administrativo, não se verifica igualmente a nulidade da decisão administrativa que aplicou a coima, nos termos do disposto no artigo 119.º, al. e), do CPP, ex vi artigo 41.º do RGCO.

XVI. Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo fez errada interpretação, e como tal as violou, das seguintes normas jurídicas:

Artigo 83º, n.º 3 do RJUE;

Artigo 98º, n.º os números 1, al. b), 3, 9 e 10 do RJUE;

Artigo 35.º, n.º 2, alínea n) da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, que aprovou o Regime Jurídico das Autarquias Locais;

Artigo 47º, n.º 1 do CPA;

Artigo 119.º, al. e), do CPP, ex vi artigo 41.º do RGCO.

Termos em que, devendo tais normas ser interpretadas e aplicadas no sentido supra referido, a decisão recorrida deverá ser revogada e substituída por outra que determine a prossecução dos autos e a prolação de decisão quanto ao preenchimento do tipo legal da contra-ordenação em apreço.

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

Nesta instância, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto acompanhou a posição do Ministério Público em 1.ª instância.

Este Tribunal Central, neste âmbito (art. 4.º, nº 1, al. l), do ETAF), regra geral, conhece apenas da matéria de direito (art. 75.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção dada pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro - Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas), sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, previstas no art. 410.º, n.ºs 2 e 3, do C. Processo Penal [2 - Mesmo nos casos em que a lei restrinja a cognição do tribunal de recurso a matéria de direito, o recurso pode ter como fundamentos, desde que o vício resulte do texto da decisão recorrida, por si só ou conjugada com as regras da experiência comum: a) A insuficiência para a decisão da matéria de facto provada; b) A contradição insanável da fundamentação ou entre a fundamentação e a decisão; c) Erro notório na apreciação da prova. // 3 - O recurso pode ainda ter como fundamento, mesmo que a lei restrinja a cognição do tribunal de recurso a matéria de direito, a inobservância de requisito cominado sob pena de nulidade que não deva considerar-se sanada].

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, considerando a limitação dos poderes de cognição deste tribunal de recurso, traduzem-se em apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao não concluir pela existência de delegação de competências no vereador que praticou o acto de aplicação da coima impugnado judicialmente.

Consta da sentença recorrida:

Com relevância para a decisão mostram-se provados os seguintes factos:

A) Em 22.10.2011 foi levantado auto de notícia por contra-ordenação pelo Município de Sintra e no qual consta que, nessa data, «Jorge .........., com o NIF: .......... (…) procedeu (conforme informação da topografia, datada de 06 de Julho de 2011, cuja cópia se anexa) na construção que levou a efeito na Rua .......... – Janas, freguesia de S. Martinho, à execução de obras em desconformidade com o projecto aprovado e licenciado, titulado pelo alvará de licença de obras de alteração n.º .../2010, referente ao processo n.º OB..........A3. (…). E porque tais actos e comportamentos constituem violação do art.º 83.º, n.º 1, do DL 555/99 de 16.12, alterado pelo DL 177/01 de 04.06 e Lei n.º 60/07 de 04.09 em vigor (…) e constitui assim contra-ordenação prevista e punida pelo art.º 98.º, alínea b) do n.º 1 e n.º 3 do mesmo diploma, com a coima graduada de 1500€ até ao máximo de 200.000, assim os participo (…) com vista ao prosseguimento legal. (…)»

(cf. auto de notícia, fls. 7 do processo físico, registo SITAF n.º 005939502, p. 6);

B) Foi junto ao auto de notícia uma informação da divisão de sistemas de informação geográfica do núcleo de topografia da Câmara Municipal de Sintra onde consta o seguinte:

«(…)

Estes serviços deslocaram-se ao local e verificaram que a implantação do muro está de acordo com o projecto aprovado.

O muro aprovado deveria ter 1.00 m de alvenaria e 0.70m de rede metélica e no local está todo em alvenaria.

Estava previsto dois portões, mas no local só existe um, o situado mais a sul.

No projecto desaparecia o Hall no piso 0, e o solário no piso 1, mas no local mantêm-se contruído o Hall.

Implantação e níveis das restantes construção estão de acordo com o projeto aprovado

(…)»

(cf. informação a fls. 8 do processo físico, registo SITAF n.º 005939502, p. 8);

C) O recorrente foi notificado para exercer o direito de defesa no âmbito do processo de contra-ordenação referido, através de carta registada e com aviso de recepção assinado em 14.02.2013 (cf. oficio de notificação e aviso de recepção assinado, a fls. 10/12 do processo físico; registo SITAF n.º 005939502, p. 14);

D) O recorrente exerceu o seu direito de defesa através de requerimento com data de entrada nos serviços da Câmara Municipal em 26.02.2013 (cf. requerimento a fls. 13/15 do processo físico; registo SITAF n.º 005939502, p. 15/17);

E) No seu requerimento de defesa o recorrente sustentou, designadamente, que estava a executar obras licenciadas mas que surgiram alterações nesse período para o qual apresentou projecto de alterações junto da Câmara e, a final, requereu «a junção aos (…) autos do processo de licenciamento e todas os projectos de alteração do mesmo» (cf. requerimento de defesa, a fls. 13/15 do processo físico; registo SITAF n.º 005939502, p. 15/17);

F) Em 11.01.2016, a chefe de divisão das execuções fiscais e contraordenações da Câmara Municipal solicitou à chefe de divisão de gestão e licenciamento o seguinte:

«(…)

Com o objectivo de concretizar as devidas diligências inerentes à instrução do Processo nº ..........-2012, em que é arguido Jorge .......... e de acordo com o Despacho nº 26-P/2012, solicita-se à DGLI que informe o seguinte:

i. Que na defesa vem o arguido afirmar que entrou na câmara um processo de licenciamento de alterações com o n.º OB/.../1998/A4, e no auto de noticia vem presente o OB..........A3. Vem-se por este meio pedir informações sobre o seu estado e se concluídos, se os mesmos foi aprovados.

Local da infracção: Rua .......... – Janas, S. Martinho, ....-... Sintra.

Junta: cópia dos auto de notícia por contra-ordenação n.º ..........-2012.

(…)»

(cf. mensagem de correio electrónico e comprovativo de entrega, junto a fls. 29 e 30 do processo físico; registo SITAF n.º 005939502, p. 31/33);

G) Em 02.08.2017, o Departamento Jurídico da Câmara Municipal emitiu a nota interna n.º ..... através da qual solicitou ao departamento de gestão e licenciamento informações sobre a tramitação dos processos de licenciamento indicados pelo recorrente no seu direito de defesa e ainda se as alterações já se encontram legalizadas (cf. nota interna a fls. 33 vr do processo físico; registo SITAF n.º 005939502, p. 35);

H) Em 01.03.2018 foi proferida decisão final no processo de contra-ordenação pelo Vereador E.........., onde consta, designadamente, que o acto é praticado por «delegação de competências conferida pelo Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal, através Despacho n.º 79-P/2017, de 16 de novembro» (cf. decisão final a fls. 64/66 do processo físico; registo SITAF n.º 005939502, p. 117/121);

I) Consta ainda da decisão final de aplicação de coima, nomeadamente, o seguinte:

«(…)

FACTOS IMPUTADOS

Aos 24 dias do mês de Outubro de 2011, no sítio de Rua .......... - Janas, freguesia de São Maninho, concelho de Sintra, distrito de Lisboa, constatou-se que o(a) arguido(a) acima identificado(a), praticou as seguintes infrações:

Infração 1

As alterações em obra ao projecto inicialmente aprovado ou apresentado que envolvam a realização de obras de ampliação ou de alterações à implantação das edificações sem os procedimentos previstos os artigos 27.º ou 35.º, consoante os casos

Enquadramento Legal

Normativo violado: N.º 3 do artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redaçao dada pela Lei n. 60/2007, de 04 de setembro

Normativo Sancionatório: Artigo 98.º n.º 1 al. b) e n.º 3 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redaçao dada pela Lei n. 60/2007, de 04 de setembro

Regime Sancionatório

Coima Mínima: 1500,00€ Coima Máxima: 200000,00€

(…)

FACTOS PROVADOS

Realizada a instrução de acordo corn o Artigo n.º 54.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro e, assegurado ao arguido o exercício do direito de audição e de defesa, nos termos do mesmo diploma legal, nao se mostrando necessario, para o bom esclarecimento da matéria de facto, a realização de outras diligências instrutórias, ficaram provados os seguintes com relevância para a decisão final:

No dia 24 de outubro de 2011, o arguido Jorge .........., foi o responsável/autor pela realização de obras em desconformidade com o projecto aprovado e licenciado, titulado pelo alvará de licença de obras de alteração n.º .../2010 e referente ao processo de urbanismo nº OB..........A3.

Através da informação com o registo SM ...../2017, datada de 9 de agosto de 2017, o Departamento de gestão do território, informou que o processo de urbanismo nº OB/.../1998 sofreu cinco processos de alteração, sendo relevantes os processos OB/.../1998/A3, o qual deu origem ao alvará de licença de construção, e o OB/.../1998/A5, que se encontram em processo de decisão. Na mesma informação, é mencionado que as obras descritas (muro em alvenaria, supressão de portão e hall no piso 0 não se encontram legalizadas. É ainda menciona que no âmbito do processo n.º OB/.../2010/A5, o Instituto de Conservação da Natureza e Florestas, deram parecer desfavorável.

Em 12 de dezembro de 2014, o Departamento de Gestão do Território, enviou o oficio nº ....., a Jorge .........., ora arguido, e relativamente ao processo nº OB/...../1998/A4, a comunicar o arquivamento do processo.

Em 23 de agosto de 2017. o Departamento de Gestão do Território, enviou o ofício nº ....., a Jorge .........., ora arguido e relativamente ao processo nº OB/...../1998/A5, a comunicar o indeferimento do pedido de licenciamento, com fundamento nomeadamente de parecer do ICNF.

Face ao supra mencionado, é possível concluir que o arguido, realizou obras de construção/ampliação em desacordo com o aprovado pelo Alvará de obras de alteração nº .../2010. É possível concluir que o arguido tenha atuado dolosamente, porquanto livre e conscientemente executou uma obra em desconformidade com o projecto aprovado.

(…)

DA DECISÃO

Considerando o acima exposto DECIDO, nos termos do Artigo n.º 58.º do Regime Geral das Contraordenações, pela condenação do arguido:

Infracção 1

Pela violação do N.º 3 do artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redacção dada pela Lei n.º 60/2007, de 04 de setembro, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. b) e n.º 3 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redacção dada pela Lei n.º 60/2007, de 04 de setembro, ao pagamento de uma coima no montante de 1500,00 € (mil e quinhentos euros).

Mais determino, nos termos dos Artigos 92.º e 94.º do referido diploma legal, conjugado com o Despacho n.º 71-P/2011 do Exmo. Senhor Presidente da Câmara, datado de 03.10.2011, o pagamento da importância de 102,00 € (cento e dois euros), a pagar pelo arguido, relativamente às custas do processo.

Total: Coima mais custas (1.500,00 € + 102,00 €) = 1.602,00 (mil e seiscentos e dois euros).

(…)»

(cf. decisão de aplicação de coima, a fls. 88/90 do processo físico; registo SITAF n.º 005939502, p. 117/121);

J) O Despacho n.º 79-P/2017 do Presidente da Câmara Municipal de Sintra procedeu à delegação e subdelegação de competências nos termos seguintes:

«(…)

Considerando que importa prosseguir a concretização das medidas tendentes a assegurar o efetivo incremento da eficácia e eficiência da gestão da Autarquia, para o que em muito contribui a celeridade dos procedimentos e da própria tomada de considerando que o Presidente da Câmara Municipal é coadjuvado pelos Vereadores no exercício das suas funções, podendo, para esse efeito, delegar ou subdelegar competências, ex vi do artigo 36.º do regime jurídico aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro;

(…)

Considerando que foi publicada na 2ª série do Diário da República, de 15 de novembro de 2017, a alteração às Estruturas Nuclear e Flexível da Câmara Municipal de Sintra aprovada pelos Órgãos Municipais competentes, documento cujo teor dou igualmente como integralmente reproduzido e passa a fazer parte integrante do presente Despacho.

Nos termos do disposto no artigo 36º do regime jurídico aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, nos artigos 44.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo e ao abrigo da delegação de competências da Câmara Municipal concretizada na reunião de 30/10/2017, por via da aprovação da minha Proposta n° …-P/2017, e com o enquadramento material proporcionado pelas competências e atribuições decorrentes das Estruturas Nuclear e Flexíveis da Câmara Municipal de Sintra.

Delego e Subdelego nos Senhores Vereadores adiante designados as minhas competências próprias e as competências que me foram delegadas, sempre por referência às seguintes áreas de gestão e respectivos serviços municipais, previstos na Estrutura Nuclear e na Estrutura Flexível da Câmara Municipal de Sintra:

1. Vereador R..........

(…)

3. Vereador E..........

A.

-Departamento de Solidariedade e Inovação Social

B.

-Gabinete de Apoio ao Munícipe

C.

-Departamento Jurídico.

Neste contexto orgânico especifico fica delegada a competência para instaurar processos disciplinares e propor a aplicação das respetivas sanções, representar o Município em juízo, incluindo em processos-crime, emitindo as procurações e os mandatos necessários para o efeito, em processos e assuntos cujo valor inicialmente se estime até 50.000€.

Quando no desenrolar da tramitação dos assuntos e processos venha a ser apurado um valor superior ao acima referido, deverão os respetivos atos ser submetidos à minha ratificação, num período não superior a cinco dias.

D.

-Gabinete Médico-Veterinário.

4. Vereador D..........

(…)»

(cf. Despacho n.º 79-P/2017 a fls. 117 do processo físico, registo SITAF n.º 005939502, p. 149/156);

Foi exarada a seguinte motivação da decsião sobre a matéria de facto:

A convicção do tribunal para fixar a matéria de facto provada com relevo para a decisão da causa fundou-se na apreciação crítica do conjunto da prova documental junta e indicada em cada uma das alíneas dos factos provados

Discute-se no presente recurso jurisdicional, em que foi aplicada uma coima pela prática de realização de obras em divergência com o licenciamento, exclusivamente a (in)competência do Vereador para aplicar a coima.

No tribunal a quo entendeu-se que do despacho de delegação invocado na decisão impugnada, não consta qualquer menção aos poderes relacionados com a instrução dos processos de contra-ordenação nem com a aplicação de coimas, sendo omisso em absoluto quanto a esta matéria. Mais sustenta que está em causa a competência em matéria sancionatória, cujos princípios estruturantes de aproximam do direito penal, e nesse sentido a competência para exercícios dos poderes de aplicação de coimas em processos contra-ordenacionais sempre deverá resultar expressa, directa e clara seja da lei, seja do acto que delega o respectivo poder, ou seja, da base jurídica atributiva, evitando uma competência implícita, ou por extensão que não se coaduna com o princípio da legalidade em sede de direito penal.

Alega, por seu lado, o Recorrente que a sentença incorreu em erro de julgamento porquanto o despacho n.º 79-P/2017 especifica, embora por remissão e com uma técnica de redacção que poderia ter sido mais clara, os aludidos poderes de instrução dos processos de contra-ordenação e de aplicação de coimas.

Vejamos o que se disse, com relevo neste ponto, na sentença recorrida:

(…)“

Analisado o despacho de delegação invocado na decisão impugnada, verifica-se que do mesmo não consta qualquer menção aos poderes relacionados com a instrução dos processos de contra-ordenação nem com a aplicação de coimas, sendo omisso em absoluto quanto a esta matéria.

De facto, na delegação de competências ao Vereador referido consta o seguinte, que aqui se reproduz por facilidade de exposição em conformidade com a matéria provada na alínea J):

Delego e Subdelego nos Senhores Vereadores adiante designados as minhas competências próprias e as competências que me foram delegadas, sempre por referência às seguintes áreas de gestão e respectivos serviços municipais, previstos na Estrutura Nuclear e na Estrutura Flexível da Câmara Municipal de Sintra:

(…)

3. Vereador E..........

A.

-Departamento de Solidariedade e Inovação Social

B.

-Gabinete de Apoio ao Munícipe

C.

-Departamento Jurídico.

Neste contexto orgânico específico fica delegada a competência para instaurar processos disciplinares e propor a aplicação das respetivas sanções, representar o Município em juízo, incluindo em processos-crime, emitindo as procurações e os mandatos necessários para o efeito, em processos e assuntos cujo valor inicialmente se estime até 50.000€.

Quando no desenrolar da tramitação dos assuntos e processos venha a ser apurado um valor superior ao acima referido, deverão os respetivos atos ser submetidos à minha ratificação, num período não superior a cinco dias.

D.

-Gabinete Médico-Veterinário.

O despacho de delegação referido tem como pressuposto a estrutura nuclear e flexível da Câmara Municipal de Sintra que consta do Despacho n.º 9895/2017, publicado em diário da república, 2.ª série de 15.11.2017 e onde consta que o departamento jurídico tem por competência, designadamente, dirigir as atividades ligadas à assessoria jurídica, contencioso administrativo, execuções fiscais e contraordenações.

Ora, por referência àquela estrutura nuclear e ao departamento jurídico, o despacho n.º 79-P/2017 menciona que ficam delegadas no Vereador E.........., neste contexto orgânico específico, a competência para instaurar processos disciplinares e propor a aplicação das respectivas sanções, representar o Município em juízo, incluindo processos-crime em processos e assuntos cujo valor inicialmente se estime até 50.000€ e nada é referido, ou feita menção ainda que por remissão, quanto à competência própria do Presidente prevista no artigo 35.º, n.º 2, al. n), da Lei n.º 75/2013 e que se subsume à instrução dos processos de contra-ordenação e aplicação de coimas.

Quanto a este aspecto a autoridade administrativa sustenta, na informação que instrui o presente recurso, que no despacho em causas são delegadas todas as competências necessárias à execução das atribuições do Departamento Jurídico, e «neste contexto orgânico», o delegante sentiu a necessidade de minudenciar determinadas competências em função da matéria e de valores de despesa e que neste sentido entende que a explicitação do despacho concretiza apenas uma maior acepção da intenção do delegante.

No entanto não é o que resulta do despacho em apreço, onde de forma expressa e específica é delegado no Vereador, por referência ao departamento jurídico, as competências ali expressas e onde não é feita qualquer menção ou alusão aos poderes relacionados com aplicação de coimas ou mesmo com procedimentos de contra-ordenação, nem tão pouco com a norma legal que atribui competência ao Presidente da Câmara. Neste sentido não é possível concluir que estejam incluídos no despacho de delegação quaisquer outros poderes, diferentes dos mencionados, que integrem a esfera de competência decisória do delegante, como parece sustentar a autoridade administrativa na informação que instrui os presentes autos.

Como exige o artigo 47.º do CPA, no acto de delegação, o delegante deve especificar os poderes que são delegados, pretendendo-se com isto afastar delegações genéricas de competência. Como defende MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, uma fórmula deste tipo é ilegal e impotente para sustentar actos praticados ao abrigo da delegação de competências (cf. CPA comentado, 2.ª ed., Almedina, p. 223). [sublinhados nossos]

Citando ainda FERNANDA PAULA OLIVEIRA, «Do ponto de vista do conteúdo, o delegante deve especificar os poderes delegados (artigo 47º, n.º 1). Com isto pretende a lei impedir delegações genéricas, o que é, aliás, reforçado com o disposto na alínea a) do artigo 45º ao determinar não poderem ser objecto de delegação “a globalidade dos poderes do delegante”. A especificação dos poderes delegados deve ser feita positivamente, isto é, por enumeração explícita dos poderes delegados ou dos atos que o delegado pode praticar, e não negativamente, através de um “reserva genérica de competência” a favor do delegante – o que não exclui, obviamente, que ao indicar certo poder como delegado se excluam do seu âmbito certas faculdades ou atos (“reserva específica de competência”). – Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 2016, 4.ª ed., Almedina, p. 90/91.

Ao exposto acresce estar em causa a competência em matéria sancionatória, cujos princípios estruturantes de aproximam do direito penal, e nesse sentido a competência para exercícios dos poderes de aplicação de coimas em processos contra-ordenacionais sempre deveria resultar expressa, directa e clara seja da lei, seja do acto que delega o respectivo poder, ou seja, da base jurídica atributiva, evitando uma competência implícita, ou por extensão que não se coadunam com o princípio da legalidade em sede de direito penal.

Aqui chegados resta concluir que o acto de delegação de competências não procedeu à delegação no Vereador das competências próprias do presidente previstas no artigo 35.º, n.º 2, al. n), da Lei n.º 75/2013, por total omissão quanto a esses poderes, que sempre deveriam constar especificadamente do acto.

O acto de aplicação da coima foi assim praticado por quem não tinha competência para o efeito, não tendo a autoridade administrativa respeitado as normas de competência decisória no processo de contra-ordenação.

Definida assim a incompetência do decisor, cumpre aferir a consequência sobre a decisão proferida.

Ora, reportando-se o caso em apreço ao âmbito do processo de contra-ordenação, o quadro normativo subsidiariamente aplicável corresponde ao processo penal, por força do disposto no artigo 41.º do RGCO e não haverá que fazer apelo às regras previstas no CPA.

Neste sentido, seguimos o entendimento proferido em acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, na apreciação que fez de uma situação similar àquela que nos cabe apreciar, onde um chefe de divisão de uma autoridade administrativa praticou o acto de aplicação da coima, quando a competência era do respectivo presidente e para o qual não foi delegada competência e, com este fundamento, declarou nula a decisão administrativa, nos termos do artigo 119.º, al. e), do CPP (cf. acórdão da Relação de Lisboa, de 08.05.2012, proferido no processo n.º 16392/11.3T2SNT.L1-5).

É também este o entendimento de JORGE LOPES DE SOUSA e SIMAS SANTOS, ao sustentarem que «se um acto for praticado invocando delegação de poderes ou subdelegação inexistente ou ilegal, o acto estará afectado de vício de incompetência, que é fundamento para a sua anulação (art. 33.º, n.º 1, do CPP, aplicável por força do disposto no art. 42.º, n.º 1, do RGCO).» - Contra-ordenações, Anotações ao Regime Geral, 6.ª, ed., 2011, p. 297.

Face ao exposto e pelos fundamentos referidos, o Vereador proferiu a decisão de aplicação da coima, sem que para tanto dispusesse de competência material para o efeito e, nesse sentido, a decisão é nula, nos termos do disposto no artigo 119.º, al. e), do CPP, ex vi artigo 41.º do RGCO, o que constitui uma nulidade insanável.”

Atacando a questão fundamental a decidir, podemos já avançar que o tribunal a quo decidiu com acerto.

Com efeito, atente-se no regime de delegação de competências que se extraí do Código do Procedimento Administrativo:

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, considera-se agente aquele que, a qualquer título, exerça funções públicas ao serviço da pessoa coletiva, em regime de subordinação jurídica.

3 - Mediante um ato de delegação de poderes, os órgãos competentes para decidir em determinada matéria podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto pratiquem atos de administração ordinária nessa matéria.

4 - O disposto no número anterior vale igualmente para a delegação de poderes dos órgãos colegiais nos respetivos presidentes, salvo havendo lei de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competências entre os diversos órgãos.

5 - Os atos praticados ao abrigo de delegação ou subdelegação de poderes valem como se tivessem sido praticados pelo delegante ou subdelegante.

a) A globalidade dos poderes do delegante;

b) Os poderes suscetíveis de serem exercidos sobre o próprio delegado;

c) Poderes a exercer pelo delegado fora do âmbito da respetiva competência territorial.

2 - O subdelegado pode subdelegar as competências que lhe tenham sido subdelegadas, salvo disposição legal em contrário ou reserva expressa do delegante ou subdelegante.

2 - Os atos de delegação ou subdelegação de poderes estão sujeitos a publicação, nos termos do artigo 159.º

Neste particular escrevem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e João Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo Anotado, vol. I., 1993, p. 276:

“A delegação de poderes tem de ser delimitada positivamente: a lei exige a especificação dos poderes delegados (ou subdelegados) ou dos actos que os órgãos assim habilitados podem praticar.

Claro que uma especificação destas se pode fazer de diversas maneiras e questiona-se, nomeadamente, se a especificação exigida se traduz no enunciado escrito dos poderes delegados.

A resposta parece-nos dever ser negativa: o que o Código quis afastar com o requisito da especificação foi a possibilidade de se fazerem delegações genéricas de competência. Seria o caso, por exemplo, de uma delegação respeitante à "competência disciplinar" ou "para decidir sobre actos que impliquem a realização de despesas, pagamentos e recebimentos".

Qualquer fórmula deste tipo é ilegal e impotente para sustentar actos praticados ao abrigo de delegações de competência. Mas já se admitiriam, em contrapartida, as delegações cuja especificação seja feita, por exemplo, por remissão para uma norma de competência”.

Como já se concluía no ac. do STA de 11.01.2007, proc. nº 899/06:

“O artº 37º, nº 1 do CPA [a que corresponde o actual art. 47.º do CPA), ao referir que o órgão delegante deve “especificar” os poderes que são delegados, usa o verbo no sentido corrente de “indicar”, “determinar” ou “mencionar” aqueles poderes, sempre no sentido de, por um lado, afastar as delegações genéricas de competência, mas, por outro lado, sem a exigência de um enunciado preciso e taxativo dos poderes delegados, impondo-se apenas uma indicação suficientemente clara, determinada e apreensível por qualquer destinatário”.

No caso não se coloca a questão de inexistência de norma habilitante. Mas tão-somente a falta de especificação do concreto poder ou conjunto de poderes delegados.

E neste ponto o que consta do despacho de delegação é expresso e, diremos nós, claro:

“-Departamento Jurídico.

Neste contexto orgânico específico fica delegada a competência para instaurar processos disciplinares e propor a aplicação das respetivas sanções, representar o Município em juízo, incluindo em processos-crime, emitindo as procurações e os mandatos necessários para o efeito, em processos e assuntos cujo valor inicialmente se estime até 50.000€. [sublinhado nosso]

Quando no desenrolar da tramitação dos assuntos e processos venha a ser apurado um valor superior ao acima referido, deverão os respetivos atos ser submetidos à minha ratificação, num período não superior a cinco dias”.

Ora, salvo o devido respeito, não se vê como ler aí a delegação de poderes no âmbito da instauração e instrução de processos contra-ordenacionais urbanísticos e aplicação das respectivas sanções.

A ideia do Presidente da Câmara Municipal de Sintra poderia ter sido – o que se aceita – a de delegar as competências relativas a toda a actividade relacionada com o Departamento Jurídico, por remissão para o referido Despacho n.º 9895/2017, mas lido o despacho em causa não é isso que lá está especificado. E, nesta matéria, não se aceitam delegações de competências tácitas ou implícitas.

Sendo que, o que sobra, é que de acordo com o art. 35.º, nº 2, al. n), da Lei nº 75/2013, de Setembro (que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico), é ao presidente da câmara municipal que compete “determinar a instrução dos processos de contraordenação e aplicar as coimas, com a faculdade de delegação em qualquer dos outros membros da câmara municipal”.

E como se disse, com propriedade, na sentença recorrida:

“O despacho de delegação referido tem como pressuposto a estrutura nuclear e flexível da Câmara Municipal de Sintra que consta do Despacho n.º 9895/2017, publicado em diário da república, 2.ª série de 15.11.2017 e onde consta que o departamento jurídico tem por competência, designadamente, dirigir as atividades ligadas à assessoria jurídica, contencioso administrativo, execuções fiscais e contraordenações.

Ora, por referência àquela estrutura nuclear e ao departamento jurídico, o despacho n.º 79-P/2017 menciona que ficam delegadas no Vereador E.........., neste contexto orgânico específico, a competência para instaurar processos disciplinares e propor a aplicação das respectivas sanções, representar o Município em juízo, incluindo processos-crime em processos e assuntos cujo valor inicialmente se estime até 50.000€ e nada é referido, ou feita menção ainda que por remissão, quanto à competência própria do Presidente prevista no artigo 35.º, n.º 2, al. n), da Lei n.º 75/2013 e que se subsume à instrução dos processos de contra-ordenação e aplicação de coimas” [sublinhado e carregado nossos].

Veja-se ainda que, como também salientado na sentença recorrida, estamos no âmbito do processo contra-ordenacional e em particular no respeitante à competência em matéria sancionatória. Nesta matéria, os princípios estruturantes aproximam-se do direito penal e, nesse sentido, a competência para exercícios dos poderes de aplicação de coimas em processos contra-ordenacionais sempre deveria resultar expressa, directa e clara seja da lei, seja do acto que delega o respectivo poder, ou seja, da base jurídica atributiva, evitando uma competência implícita, ou por extensão que não se coadunam com o princípio da legalidade em sede de direito penal. Não se trata, no caso, do ilícito contra-ordenacional em si, e da definição do seu tipo incriminador – que está suficientemente especificado -, o que se verifica é que não há certeza/segurança na fixação da entidade com competência para o exercício dos poderes de perseguição contra-ordenacional e de aplicação das respectivas sanções/coimas.

Pelo que, não se detecta o erro de julgamento que vem imputado à sentença recorrida, a qual é de manter.

Sumariando:

i) Nos termos do disposto no art. 47.º, nº 1, do CPA, “[n]o ato de delegação ou subdelegação, deve o órgão delegante ou subdelegante especificar os poderes que são delegados ou subdelegados ou os atos que o delegado ou subdelegado pode praticar, bem como mencionar a norma atributiva do poder delegado e aquela que habilita o órgão a delegar”.

ii) O delegante deve especificar os poderes delegados (art. 47º, n.º 1). Com isto pretende a lei impedir delegações genéricas, o que é, aliás, reforçado com o disposto na alínea a) do artigo 45º do CPA ao determinar não poderem ser objecto de delegação “a globalidade dos poderes do delegante”.

iii) A especificação dos poderes delegados deve ser feita positivamente, isto é, por enumeração explícita dos poderes delegados ou dos actos que o delegado pode praticar.

iv) É ao presidente da câmara municipal que compete “determinar a instrução dos processos de contraordenação e aplicar as coimas, com a faculdade de delegação em qualquer dos outros membros da câmara municipal” - art. 35.º, nº 2, al. n), da Lei nº 75/2013, de Setembro (que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico).

v) Não tendo o despacho de delegação de competências especificado a delegação do exercício desse poder no vereador que praticou o acto sancionatório, aplicando a coima, ainda que por remissão para a competência própria do presidente (a prevista no citado artigo 35.º, n.º 2, al. n)), é o mesmo acto punitivo nulo.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Sem custas (art. 522.º, n.º 1, do CPP, ex vi art. 92.º, n.º 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações).

Lisboa, 21 de Novembro de 2019