| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
I......, S.A, no âmbito da Ação Administrativa Especial que intentou contra o Município de Setúbal, tendente à condenação da entidade demandada a deferir o projeto de arquitetura que apresentou a licenciamento em 12/06/1999 para a zona do Portinho da Arrábida, inconformada com o Acórdão proferido em 10 de setembro de 2015, através da qual foi a Ação julgada totalmente improcedente, veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada.
Formula a aqui Recorrente/I...... nas suas alegações de recurso, apresentadas em 19 de outubro de 2015, as seguintes conclusões:
“1º O Acórdão proferido pelo TAF de Almada em 10/9/15 violou a autoridade do caso julgado decidido pelo Acórdão do STA de 18/11/09 que impedia que o Recorrido Município de Setúbal pudesse voltar a invocar o Parecer do Parque Natural da Arrábida de 23/6/2000 na apreciação do projeto de arquitetura da Recorrente;
2° Pese embora o facto de, o Recorrido Município, na deliberação de indeferimento do projeto de Arquitetura da Recorrente - deliberação de 6/9/06, não ter invocado formalmente o dito Parecer, acabou no entanto por o reproduzir na citada deliberação, pelo que tal reprodução traduziu-se num desrespeito ao que tinha sido estipulado pelo STA;
3º Assim é que na deliberação de 6/9/06 da Câmara Municipal de Setúbal verifica-se a coincidência com os motivos constantes do referido parecer, a saber,
4° Escavações em talude que chegam a atingir alturas na ordem dos 11 m, volumetria não enquadrável na paisagem envolvente, excesso de STP em 700 m2, sobrecarga para infraestruturas locais e necessidade de o processo ser avaliado face ao DL 448/91;
5° Ora, apesar de o Acórdão Recorrido ter detetado a situação referida nas conclusões 3ª e 4ª, acabou por decidir que a deliberação de 6/9/06 podia indeferir o projeto de arquitetura da ora Recorrente, invocando os fundamentos constantes do citado parecer do Parque Natural da Arrábida;
6° Porém, o prestígio dos Tribunais e o respeito pelas suas decisões transitadas em julgado tem que ser assegurado pelos próprios Tribunais, não podendo este Tribunal Central Administrativo permitir, enquanto Tribunal Superior; que se utilizem expedientes ardilosos para, a pretexto de se dar cumprimento a uma decisão judicial, se confundirem os Tribunais; acabando por não dar real cumprimento ao que foi estipulado pela mais alta instância da nossa jurisdição administrativa;
7° Assim, deve pois ser proferido Acórdão por V. Exas. em que, revogando o Acórdão Recorrido por ofensa ao caso julgado, condene o R Município de Setúbal a emitir o ato legalmente devido, a aprovação do projeto de arquitetura da Recorrente;
8° Não prescindindo da invocada ofensa ao caso julgado por parte do Acórdão Recorrido, sempre se acrescentará que o mesmo violou os artigos 266°, n°2, da CRP e 6° A e 7° do CPA por ter desconsiderado o valor da informação prestada à ora Recorrente em matéria de cumprimento do PDM de Setúbal - documento n° 15 junto à pi, violando assim os Princípios da Boa Fé e da Colaboração da Administração com os particulares;
9° Ora, os particulares quando se relacionam com a Administração têm de confiar na palavra que lhes é dada por essa mesma Administração;
10° É inadmissível que numa matéria tão importante no domínio das atribuições das autarquias locais - ordenamento do território, a Câmara Municipal de Setúbal tenha imposto à ora Recorrente um valor de STP de 700 m2 que esta incorporou no seu projeto de arquitetura, para, posteriormente, indeferir tal projeto por excesso de STP em 700 m2, ou seja, por excesso do valor que a própria Câmara tinha anteriormente imposto;
11° Por isso, conforme o já decidido por este Tribunal Central Administrativo no seu Acórdão de 19/12/13, Proc°. n° 10095/13, quando a Administração se auto vincula a um critério decisório ante os particulares e depois desrespeita esse critério, comete o vício de violação de lei. Caso contrário, ficaria em risco sério e irracional o respeito pela confiança do cidadão na palavra do Estado normativo;
12° E não prescindindo da invocada ofensa ao caso julgado, mais se acrescentará que o Acórdão Recorrido errou na aplicação do Direito ao considerar que o projeto da Recorrente constituía uma sobrecarga para as infraestruturas existentes;
13° Com efeito, face ao que dispõe a alínea b), do n°2, do artigo 63° do ex DL 445/91, o pedido só poderia ser indeferido se, comprovadamente, a obra projetada constituísse a mencionada sobrecarga;
14° Contudo, dado que nunca chegou a ser apresentado qualquer solução viária para o local pelo facto de a Câmara Municipal de Setúbal nunca ter notificado a ora Recorrente para tal, nunca houve a oportunidade para confrontar a hipotética solução da Recorrente com a realidade local, pelo que não ficou demonstrado o requisito legal previsto na alínea b), do n°2, do artigo 63°, do DL 445/91 - a comprovada sobrecarga, resultando assim da parte do Acórdão recorrido a violação do referido preceito legal;
15° Por isso, e não prescindindo da ofensa ao caso julgado, também por aqui deverá ser proferido Acórdão que, revogando o Acórdão recorrido, condene o Recorrido Município de Setúbal à prática do já aludido ato legalmente devido, fazendo-se assim a devida e merecida JUSTIÇA.”
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 16 de outubro de 2015.
O aqui Recorrido/Município veio apresentar contra-alegações de Recurso em 19 de novembro de 2015, sem conclusões, mas afirmando, a final, que o “(…) acórdão recorrido faz uma correta interpretação e aplicação da lei aos factos apurados, não merecendo, por tal, qualquer censura, termos em que, deve ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se integralmente o acórdão recorrido, como é de Justiça”.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 26 de novembro de 2015, veio a emitir Parecer em 7 de dezembro de 2015, no sentido de não dever ser dado provimento ao Recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, a violação da autoridade do caso julgado; a violação dos artigos 266°, n°2, da CRP e 6°A e 7° do CPA por ter sido desconsiderado o valor da informação prestada à ora Recorrente em matéria de cumprimento do PDM de Setúbal; o desrespeito dos parâmetros urbanísticos a que se teria auto vinculado, o que constituirá vício de violação de lei; e ter errado na aplicação do Direito ao considerar que o projeto constituía uma sobrecarga para as infraestruturas existentes.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como Provada:
“a) Em 19/02/1997, foi enviado para a autora, na sequência de pedido de informação sobre a possibilidade de construção de um conjunto habitacional no Portinho da Arrábida, um ofício, assinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, onde consta, designadamente, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
[documento de fls. 112 a 114 dos autos].
b) Em 12/06/1999, a autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, “em conformidade com o disposto no artigo 42.º e 43.º do Decreto lei n.º445/91, de 20 de Novembro”, que promovesse a aprovação do projeto de arquitetura e o licenciamento da obra de construção nova no Portinho da Arrábida, em Setúbal, em zona classificada, pelo Regulamento do PDM de Setúbal, como “Espaço Urbanizável”, na categoria de “Áreas habitacionais de baixa densidade” [documento de fls. 25 dos autos].
c) Por despacho da Vereadora da Câmara Municipal de Setúbal, de 30/10/2000, o pedido referido em b) foi indeferido [documento de fls. 27 dos autos].
d) A autora interpôs recurso contencioso do despacho referido em c), que correu termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, Processo n.º69/01, 4.ª Secção [acordo].
e) Por despacho da Vereadora da Câmara Municipal de Setúbal, de 16/04/2001, o despacho referido em c) foi revogado e o pedido de licenciamento indeferido, “com base no parecer desfavorável prestado no procedimento pela Direção do Parque Natural da Arrábida, nos termos e ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º1 do artigo 63.º do Decreto-lei n.º445/91, de 20 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-lei n.º250/94, de 15 de Outubro” [documento de fls. 28 dos autos].
f) O Parecer do Parque Natural da Arrábida, de 23/06/2000, tem o seguinte teor:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
[documento de fls. 29 e 30 dos autos].
g) O despacho referido em e) foi comunicado à autora no âmbito do Processo n.º69/01, que correu termos na 4.ª Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [documento de fls. 31 e 32 dos autos].
h) Em 07/06/2001, a autora interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 16/04/2001, que correu termos no Tribunal Administrativo Círculo de Lisboa, 1.ª Secção, Processo n.º363/2001 [documento de fls. 33 a 44 dos autos].
i) Em 25/05/2004, foi proferida sentença no processo identificado em h), que julgou procedente o recurso contencioso e anulou o despacho de 16/04/2001, com fundamento em vício de violação de lei [documento de fls. 33 a 44 dos autos e processo administrativo apenso, que não se encontra numerado].
j) Na sentença referida em i), consta, designadamente, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
[documento de fls. 33 a 44 dos autos e processo administrativo apenso, que não se encontra numerado].
k) A sentença referida em i) transitou em julgado [documento de fls. 33 a 44 dos autos].
l) Em 15/09/2004, a autora intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, processo de execução da sentença de anulação referida em i), o qual foi remetido a este Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, onde correu termos sob o Processo n.º934/04.3BEALM [documentos de fls. 45 a 72 dos autos].
m) Em 27/03/2006, foi proferida sentença no processo identificado em l) que, além do mais, condenou “a Câmara Municipal de Setúbal a apreciar o pedido de licenciamento apresentado pela exequente, em concreto, o projeto de arquitetura, nos termos do Decreto-lei n.º445/91, de 20 de Novembro, alterado e republicado pelo Decreto-lei n.º250/94, de 15 de Outubro, devendo ponderar o seu enquadramento à luz da legislação superveniente, designadamente, o POOC Sintra-Sado e o POPNA, e efetuar as consultas necessárias ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e respetivos serviços.” [documento de fls. 51 a 72 dos autos].
n) Na sentença referida em m), consta, designadamente, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
(…).” [documento de fls. 51 a 72 dos autos].
o) Em 15/05/06, o Ministério do Ambiente interpôs recurso da sentença, que foi confirmada por Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [documento de fls. 74 a 89 dos autos e informação disponível no SITAF].
p) Em 06/09/2006, a Câmara Municipal de Setúbal deliberou indeferir o pedido de licenciamento apresentado pela autora em 12/06/1999 – deliberação n.º572/2006 [documento de fls. 90 a 99 dos autos].
q) A deliberação referida em p) tem o seguinte teor:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
[documento de fls. 90 a 99 dos autos].
r) Em 27/03/2006, a autora requereu, no processo identificado em l), que o Tribunal se pronunciasse sobre a deliberação referida em p), requerimento que não foi conhecido devido ao recurso jurisdicional interposto pelo Ministério do Ambiente [documento de fls. 100 a 107 dos autos].
s) Em 22/11/2006, a Câmara Municipal de Setúbal deliberou suspender a deliberação de 06/09/2006, até que fosse decidido o recurso jurisdicional da sentença referida em m) – deliberação n.º739/2006 [documento de fls. 110 e 111 dos autos].
t) Na sequência de recurso interposto pela autora do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul referido em o), o Supremo Tribunal Administrativo, em 18/11/2009, proferiu Acórdão, que negou provimento ao recurso e definiu a prática dos atos de execução [documento de fls. 74 a 89 dos autos].
u) No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, consta, designadamente, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
[documento de fls. 74 a 89 dos autos].
v) Em 03/11/2010, a Câmara Municipal de Setúbal deliberou “a cessação dos efeitos da deliberação da Câmara Municipal n.º739/2006, que suspendera, Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada até que fossem decididos os recursos jurisdicionais interpostos, a deliberação n.º572/2006, de 06/09/2006, retomando, assim, toda a sua vigência e eficácia” [documento de fls. 110 e 111 dos autos].
w) Em 09/05/2011, foi proferida decisão no processo referido em l), que julgou cumprida a execução do julgado [documento de fls. 154 a 163 dos autos].
IV – Do Direito
Vem o Autor Recorrer do facto do Tribunal a quo ter entendido a Ação totalmente improcedente.
Pela sua relevância para a perceção do que aqui está em causa, no que ao direito concerne e no que aqui releva, consta do discurso fundamentador da decisão Recorrida:
“Alega a autora que o ato de indeferimento de 06/09/2006 viola o caso julgado, uma vez que a Câmara Municipal indeferiu o projeto de arquitetura invocando, para além de outros motivos, a desconformidade do projeto com o disposto no POOC - Sintra-Sado e no POPNA.
(…)
No âmbito do processo de execução da sentença de anulação do despacho de indeferimento de 16/04/2001, a Câmara Municipal de Setúbal foi, como já referimos, condenada a proferir novo ato expurgado dos vícios reconhecidos na sentença anulatória, tendo em conta a situação de facto e de direito existente nessa ocasião [alínea u) dos factos provados].
Assim sendo, na apreciação do pedido de licenciamento apresentado pela autora, a Câmara Municipal deveria atender à legislação em vigor em 16/04/2001, em conformidade, aliás, com o disposto no artigo 173.°, n.°1 do CPTA, na medida em que, estando em causa a execução de uma sentença de anulação, não é aplicável o princípio "tempus regit actum”.
No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo de execução da sentença de anulação, consta, ainda, como já referimos, o seguinte: "Contudo, se o novo ato, tendo em conta a lei em vigor no momento da prática do ato anulado, dever ser um ato de deferimento do projeto de arquitetura a Câmara Municipal poderá proceder à ponderação de interesses consagrados na legislação subsequente sobre ordenamento do território e, no mesmo prazo de 30 dias, invocar causa legítima de inexecução, seguindo-se os termos do art. 166° do CPA” [alínea u) dos factos provados].
Atento o disposto no referido Acórdão, conclui-se que, tal como alega a autora, a legislação posterior, designadamente o POOC Sintra-Sado e o POPNA, apenas poderia ser atendida em caso de deferimento do projeto de arquitetura e para efeitos de invocação de causa legítima de inexecução, o que significa que tal legislação não podia constituir fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento.
Verifica-se, no entanto, que embora na deliberação da Câmara Municipal de 06/09/2006 se aprecie o pedido de licenciamento à luz do disposto no POOC Sintra- Sado e no POPNA, o mesmo é, também, apreciado à luz da legislação em vigor à data do primitivo despacho de indeferimento, tendo-se, nessa apreciação, concluído que o pedido deveria ser indeferido [alínea q) dos factos provados]. (…) Vejamos.
No já referido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, consta o seguinte: "o dever de executar o julgado cumpre-se com a emissão de um novo ato que aprecie o projeto de arquitetura sem atender ao parecer desfavorável do Parque Natural da Arrábida” [alínea u) dos factos provados].
Para definir o alcance do assim decidido, importa ter presente que o despacho da Vereadora da Câmara Municipal de Setúbal, de 16/04/2001, indeferiu o pedido de licenciamento "com base no parecer desfavorável prestado no procedimento pela Direção do Parque Natural da Arrábida, nos termos e ao abrigo do disposto na alínea g) do n.°1 do artigo 63.° do Decreto-lei n.°445/91, de 20 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-lei n.°250/94, de 15 de Outubro” [alínea e) dos factos provados].
Na sentença de anulação, proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, foi entendido que o ato recorrido padecia de vício de violação de lei, em virtude do Parecer do Parque Natural da Arrábida não ser obrigatório e, nessa medida, ter sido violado o disposto nos artigos 35.°, n.°1 do Decreto-lei n.°445/91, de 15 de Outubro, e 12.°, alínea a) do Decreto-Regulamentar n.°23/98, de 14 de Outubro [alínea j) dos factos provados].
Na mesma sentença, foi entendido que o ato recorrido não podia fundamentar-se exclusivamente no Parecer do Parque Natural da Arrábida para indeferir a pretensão, porque se tratava de parecer emitido para além do prazo legal e quando já se tinha de presumir tal parecer como favorável, e que o mesmo ato, "ao indeferir a pretensão da recorrente, porque baseada numa suposta vinculação a um parecer desfavorável do Parque Natural da Arrábida, cuja consulta foi solicitada por se considerar que o prédio a construir se incluía em zona do Parque, fora dos perímetros dos aglomerados urbanos, contrariamente à classificação que, para o mesmo prédio resulta das normas do Regulamento do PDM de Setúbal, que situam o terreno dentro do perímetro urbano”, violou, também, os artigos 11.°, n°1 da Lei n.°48/98, de 11 de Agosto, e 3.°, n.°2 do Decreto-lei n.°380/99, de 22 de Setembro [alínea j) dos factos provados].
Atento o teor do despacho de 16/04/2001 e a sentença proferida no recurso contencioso de anulação do mesmo despacho, é de entender que, em sede de execução do julgado, e tal como definiu o Supremo Tribunal Administrativo, a Câmara Municipal não poderia atender ao Parecer desfavorável do Parque Natural da Arrábida, ou seja, não poderia indeferir o pedido de licenciamento, como tinha feito anteriormente, com fundamento na existência de tal parecer e ao abrigo do disposto no artigo 63.°, n.°1, alínea g) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.
Não obstante, poderia suceder que a Câmara Municipal, ao proceder à apreciação do pedido de licenciamento em sede de execução do julgado anulatório, concluísse, como veio a concluir, que aquele pedido não se encontrava em condições de ser deferido por se verificar algum dos fundamentos de indeferimento constantes do artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, podendo, também, suceder que tais fundamentos coincidissem com os que tinham sido invocados pelo Parque Natural da Arrábida para proferir o parecer desfavorável.
Ora, o caso julgado formado pela sentença de anulação, não impedia que a Câmara Municipal indeferisse o pedido de licenciamento com base nos fundamentos constantes do artigo 63.° do já referido Regime de Licenciamento de Obras Particulares, ainda que coincidentes com os que tinham sido invocados pelo Parque Natural da Arrábida no seu parecer desfavorável, ou seja, o caso julgado apenas impedia o indeferimento com fundamento na existência deste parecer, mas já não que o pedido fosse indeferido com os fundamentos nele constantes, desde que tais fundamentos se verificassem.
Diferente seria se a sentença de anulação se tivesse pronunciado sobre cada um dos fundamentos invocados no Parecer do Parque Natural da Arrábida e tivesse concluído que os mesmos não se verificavam, pois, neste caso, o efeito preclusivo do caso julgado impedia que a Administração praticasse um novo ato invocando os mesmo fundamentos, já apreciados na sentença, para o indeferimento.
É certo que a mera reprodução dos fundamentos invocados no Parecer do Parque Natural da Arrábida poderia constituir uma forma de “defraudar” o cumprimento do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, na medida em que tal poderia significar que a Câmara Municipal não apreciou, concretamente, e tal como determinado no referido Acórdão, o pedido de licenciamento.
Contudo, verifica-se que a deliberação de 06/09/2006 não se limita a reproduzir o que consta do Parecer do Parque Natural da Arrábida de 23/06/2000, antes procede à análise do pedido de licenciamento, ainda que invocando alguns dos aspetos referidos naquele Parecer [alíneas f) e q) dos factos provados].
Acresce que verificando-se qualquer dos fundamentos elencados no n.°1 do artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, a Câmara Municipal encontrava-se vinculada a indeferir o pedido de licenciamento, sendo certo que são nulos os atos administrativos que decidam pedidos de licenciamento que violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor [artigo 52.°, n.°2, alínea a) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares].
Assim, e independentemente da questão de saber se os fundamentos invocados na deliberação de 06/09/2006 já poderiam ter sido invocados aquando da prolação do despacho de 16/04/2001, certo é que a Câmara Municipal não podia deferir o pedido de licenciamento caso este, designadamente, violasse o plano diretor municipal, pois, se o fizesse, o ato de deferimento seria nulo, nos termos do artigo 52.°, n.°1, alínea a) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.
Nesta medida, concluímos que a deliberação de 06/09/2006 não viola o caso julgado por se ter baseado em aspetos que determinaram o sentido desfavorável do Parecer do Parque Natural da Arrábida, uma vez que o caso julgado apenas impedia que o pedido fosse indeferido com base na existência do referido parecer e não por se verificarem outros fundamentos de indeferimento constantes do artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, ainda que coincidentes com os invocados no mesmo parecer.
Alega a autora que o indeferimento do seu pedido violou o disposto nos artigos 16.°, n.°6 e 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, na medida em que a sanação das deficiências ou omissões na instrução dos elementos apresentados aquando do pedido de licenciamento teria que ser feita, não no momento da apreciação do projeto de arquitetura, mas na fase de saneamento e apreciação preliminar, não constituindo fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento. Vejamos.
Na deliberação de 06/09/2006, consta, designadamente, o seguinte: “(...) a) De acordo com o projeto apresentado, não aparenta ser proposta a construção de um único edifício, sendo visível a constituição de quatro unidades habitacionais, correspondentes a quatro volumes distintos, sem evidente ligação estrutural ou mesmo funcional direta. Nestes termos, a intervenção pretendida configura uma operação de loteamento urbano, a qual não se enquadra no regime de licenciamento consagrado no Decreto-lei n.°445/91, de 20 de Novembro. Ao momento da interposição da pretensão, esta deveria ter sido apresentada e devidamente instruída nos termos do regime jurídico estabelecido por via do Decreto-lei n.°448/91, de 29 de Novembro;
b) O projeto apresenta deficiências gráficas de representação, nomeadamente quanto ao limite Nascente da parcela, o qual não é representado, e insuficiente explicitação da situação referente aos dois restaurantes localizados em domínio público marítimo, os quais se refere, em memória descritiva, estarem incluídos no limite da parcela. Para além disso, é referida uma área superior à documentada, sem qualquer justificação para o efeito; (…)
d) Não é apresentada solução respeitante ao acesso viário à parcela. O projeto apresentado não equaciona as questões que se prendem com os problemas de acessibilidade à parcela, atendendo que o único acesso existente é extremamente deficiente, sem sequer considerar a sobrecarga originada pela intervenção pretendida (possui um troço com perfil diminuto, de apenas uma faixa de rodagem), e encontra-se sazonalmente condicionado, precisamente por não suportar o tráfego de automóveis já naturalmente associado à época balnear; (...).” [alínea q) dos factos provados].
(…)
Ora, dos fundamentos invocados pela entidade demandada nas alíneas a), b) e d) da deliberação de 06/09/2006, apenas o relativo às deficiências gráficas de representação constitui, rigorosamente, uma deficiência formal para efeitos do disposto no artigo 16.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, pelo que, verificando-se tais deficiências, o presidente da câmara deveria ter notificado a requerente, aqui autora, para sanar as mesmas, pelo que não o tendo feito, o pedido tinha que ser considerado corretamente instruído.
Assim sendo, concluímos que o fundamento invocado na alínea b) da deliberação de 06/09/2006 não constitui fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento, não só por força do disposto no artigo 16.° do Regime, mas também por as deficiências formais dos elementos instrutores não caberem nos fundamentos de indeferimento taxativamente elencados no artigo 63.°.
Já o fundamento constante da alínea a) da mesma deliberação prende-se com a aplicabilidade do Regime de Licenciamento de Obras Particulares à intervenção pretendida pela autora, pelo que, em rigor, não estamos perante uma deficiência formal do requerimento.
No entanto, se a entidade demandada entendia que o regime aplicável à intervenção pretendida pela autora era o constante do Decreto-lei n.°448/91, de 20 de Novembro, por tal intervenção configurar uma operação de loteamento urbano, e que o pedido apresentado não se encontrava devidamente instruído para ser apreciado à luz deste diploma, então, deveria ter rejeitado liminarmente o pedido ou notificado a requerente para apresentar os elementos em falta.
Com efeito, tendo a autora apresentado o seu pedido ao abrigo do disposto nos artigos 42.° e 43.° do Decreto-lei n.°445/91, de 20 de Novembro [alínea b) dos factos provados], a entidade demandada, caso entendesse que o mesmo não cabia no âmbito de aplicação deste diploma, teria que, logo na fase liminar do processo, rejeitar o mesmo ou notificar a requerente para o instruir de acordo com as exigências constantes do Decreto-lei n.°448/91, de 20 de Novembro, uma vez que, ultrapassada aquela fase, apenas poderia indeferir o pedido com os fundamentos constantes do artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.
De facto, e tal como alega a autora, o facto de a intervenção consubstanciar uma operação de loteamento não constitui fundamento de indeferimento do pedido à luz do disposto no artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, pelo que, e independentemente da questão de saber se a referida intervenção consubstancia, efetivamente, uma operação de loteamento, certo é que tal não pode fundamentar o indeferimento.
Relativamente ao fundamento constante da alínea d) da deliberação de 06/09/2006, cumpre referir que a falta de apresentação da solução respeitante ao acesso viário à parcela não consubstancia uma omissão ou deficiência formal que caiba no âmbito de aplicação do artigo 16.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, uma vez que tal solução não constitui um elemento de instrução do requerimento de apresentação obrigatória, cuja falta possa, assim, ser detetada na fase liminar do processo de licenciamento.
(…)
Alega a autora que a deliberação de 06/09/2006 aplica o Decreto-lei n.°226/97, de 27 de Agosto, quando o mesmo já não se encontrava em vigor à data em que foi produzido o ato de indeferimento da Vereadora de 16/04/2001.
Na deliberação de 06/09/2006, consta o seguinte: “A parcela em questão apresenta um património vegetal valioso e protegido, dos tipos floresta de Olea e Ceratonia (Habitat do anexo I da Diretiva Habitats, relativo aos habitats naturais de interesse comunitário cuja conservação exige a designação de zonas especiais de proteção) e floresta mediterrânica endémica e Juniperus turbinata (habitat prioritário do anexo I da Diretiva 92/43/CEE, estando esta transposta para a legislação nacional pelo Decreto-lei n.°226/97, de 27 de Agosto)” [alínea q) dos factos provados].
Como alega a autora, o Decreto-lei n.°226/97, de 27 de Agosto, foi revogado pelo Decreto-lei n.°140/99, de 24 de Abril, pelo que não se encontrava em vigor à data em que foi proferido o despacho de indeferimento de 16/04/2001.
Contudo, importa ter presente que o Decreto-lei n.°140/99, de 24 de Abril, procedeu à revisão da transposição para o direito interno, entre outras, da Diretiva n.°92/43/CEE, mantendo o estatuto de proteção da floresta de Olea e Ceratonia [cfr. Anexo B-I, 93] e da floresta endémica Juniperus [cfr. Anexo B-I, 95], enquanto tipos de habitats de interesse comunitário, cuja conservação exige a designação de zonas especiais de conservação.
(…)
Não obstante, a proteção do património vegetal apenas podia constituir fundamento de indeferimento se fosse enquadrada no disposto no artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, uma vez que o Decreto-lei n.°140/99, de 24 de Abril, não proíbe, por si só, a construção nos habitats que elenca no seu Anexo B-I [cfr. artigos 7.° e 8.° do Decreto-lei n.°140/99, de 24 de Abril, e o prédio da autora localiza-se em zona classificada, pelo Regulamento do PDM de Setúbal, como “Espaço Urbanizável”, na categoria de “Áreas habitacionais de baixa densidade”.
Alega, ainda, a autora que o artigo 17.°, n.°1 do Decreto-lei n.°309/93, de 2 de Setembro, não é aplicável ao seu projeto, uma vez que a construção de um edifício para habitação em terreno privado não é um uso privativo destinado à instalação de apoios de praia ou de equipamentos, conforme decorre da simples leitura do artigo 59.° do Decreto-lei n.°46/94.
O Decreto-lei n.°309/93, de 2 de Setembro, entretanto revogado, regula a elaboração e a aprovação dos planos de ordenamento da orla costeira - POOC.
Nos termos do artigo 17.°, n.°1 do referido diploma legal, "Até à aprovação dos POOC não serão atribuídos usos privativos que impliquem novas construções e instalações na área por eles abrangida”.
Quanto aos usos privativos, o artigo 11.° do mesmo diploma estabelece o seguinte: "1. É de utilidade pública o uso privativo destinado à instalação de serviços de apoio à fruição pública das praias que exija a realização de investimentos em instalações fixas ou indesmontáveis. 2. A atribuição, ao abrigo do POOC, do uso privativo referido no número anterior compete à DRARN respetiva, mediante outorga de concessão, precedida de concurso público. (...) 4. As concessões são atribuídas pelo prazo máximo de nove anos. 5. Os restantes direitos de uso privativo são atribuídos mediante licença ou concessão pela DRARN respetiva ou, no caso das Regiões Autónomas, pela capitania do porto, nos termos da legislação em vigor. (...)”.
Atento o disposto na última norma citada, conclui-se que os usos privativos a que se refere o artigo 17.° do Decreto-lei n.°309/93, de 2 de Setembro, são os usos privativos do domínio público destinados à instalação de serviços de apoio à fruição pública das praias, os quais são atribuídos mediante licença ou concessão.
Assim, e tal como alega a autora, a proibição constante do artigo 17.°, n.°1 do Decreto-lei n.°309/93, de 2 de Setembro, não é aplicável ao pedido de licenciamento em causa nos autos, uma vez que o mesmo diz respeito à construção de edifício em terreno privado, pelo que não estamos perante um uso privativo do domínio público destinado à instalação de serviços de apoio à fruição pública das praias.
Nesta medida, conclui-se que o disposto no artigo 17.°, n.°1 do Decreto-lei n.°309/93, de 2 de Setembro, não constitui fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento apresentado pela autora.
Pelo exposto, concluímos que os fundamentos invocados nas alíneas a), b) g) e h) da deliberação de 06/09/2006 não constituem, à luz do disposto no artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento apresentado pela autora, pelo que a questão que se coloca é a de saber se os fundamentos invocados nas alíneas c) a f) constituem fundamentos para o indeferimento, de tal forma que seja de concluir que o pedido não se encontra em condições de ser objeto de decisão de deferimento [pretensão material da autora]. Vejamos, então.
Na alínea c) da deliberação de 06/09/2006, consta o seguinte: "Não é cumprida a disposição contida na alínea a) do n.°1 do art.° 96° do Regulamento do PDM de Setúbal (Iub < 0,3), em virtude de se detetar um excesso de STP de cerca de 700m2, considerando que a implantação dos edifícios se limita à área classificada como Espaço Urbanizável de Baixa Densidade H1” [alínea q) dos factos provados].
Está aqui em causa a violação do disposto no artigo 96.°, n.°1, alínea a) do RPDM de Setúbal, supra citado.
Alega a autora que a entidade demandada lhe deu indicações para considerar, para além dos 4.298 m2, resultantes da aplicação do índice de espaço urbanizável de baixa densidade, mais 700 m2, correspondentes à área dos dois restaurantes a demolir em área de domínio público marítimo, sendo que a entidade demandada queria que fossem demolidos os restaurantes sitos no domínio público marítimo e que a área deixada livre por eles fosse introduzida no empreendimento.
Da factualidade provada nos autos resulta que, em 19/02/1997, foi enviado para a autora um ofício, assinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, onde, consta, designadamente, o seguinte: “(...) A referida área urbanizável está quantificada em 14.327m2. A solução apresentada propõe a afetação de 23.600m2 a construção, área bastante superior à estabelecida no P.D.M. Consequentemente, são ultrapassados os valores urbanísticos permitidos para o local, conforme o artigo 96.° do Regulamento do citado plano, os quais deverão ser os seguintes: - Espaço Urbano Consolidado: STP: 700m2 (correspondente à área dos dois restaurantes a demolir); Espaço Urbanizável de Baixa Densidade: 14.327m2 x 0.3 = 4.298m2; - STP total a permitir: 4.998m2; (...)” [alínea a) dos factos provados].
Ora, a informação assim prestada à autora não tem o alcance que lhe é atribuído por aquela, uma vez que não vinculava a entidade demandada a deferir o pedido de licenciamento que viesse a ser apresentado de acordo com os valores urbanísticos indicados na mesma informação.
Com efeito, a referida informação, como resulta do seu teor, não constitui uma informação prévia para efeitos do disposto no artigo 13.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, pelo que a mesma não surgia como vinculativa para um eventual pedido de licenciamento.
Por outro lado, e ainda que se considerasse, o que não consideramos, que a mesma informação consubstancia uma informação prévia, certo é que o pedido de licenciamento foi apresentado em 12/06/1999 [alínea b) dos factos provados], ou seja, mais de dois anos após ter sido prestada a informação, pelo que já tinha decorrido o prazo de um ano previsto no artigo 13.° do referido Regime e, nessa medida, a informação já não era vinculativa para a câmara municipal.
Acresce que estando em causa, como já referimos, a violação de plano municipal de ordenamento do território, o ato que deferisse o pedido de licenciamento seria nulo, nos termos do artigo 52.°, n°2, alínea a) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, pelo que, independentemente da informação prestada à autora, sempre a entidade demandada teria que indeferir o pedido, nos termos do artigo 63.°, n°1, alínea a), do mesmo Regime.
Em suma, o facto de a entidade demandada ter informado a autora que seria permitida uma superfície total do pavimento [STP] de 4.998m2, não impunha que, apresentado o pedido de licenciamento, este fosse deferido, quando, tal como concluiu a entidade demandada, o índice de utilização bruta era superior ao permitido pelo RPDM de Setúbal.
Ora, a autora não alega quaisquer factos que infirmem o juízo efetuado pela entidade demandada quanto a esta questão, ou seja, que infirmem a afirmação, constante da deliberação de 06/09/2006, de que a implantação dos edifícios se limita à área classificada como Espaço Urbanizável de Baixa Densidade H1 e que, nessa medida, se verifica um excesso de STP de cerca de 700m2.
Na deliberação de 06/09/2006, consta, ainda, relativamente à mesma questão, o seguinte: "A memória descritiva que acompanha o projeto de arquitetura apresentado refere ainda que a parcela abrange uma área classificada como Espaço Urbano Consolidado, onde se poderia contabilizar uma STP de 700m2, correspondente à área onde se implantam dois restaurantes. Contudo, em nenhum elemento desenhado é representado o limite da parcela a Nascente, não sendo possível aferir se a referida área classificada como Espaço Urbano Consolidado se integra no perímetro da parcela. A descrição predial referente à parcela não refere a existência de qualquer construção. Por outro lado, os dois restaurantes referidos na memória descritiva encontram-se implantados sobre o limite terrestre, ou seja, em área sujeita a servidão de domínio público marítimo.” [alínea q) dos factos provados].
Atento o exposto, conclui-se que a autora não demonstrou, quer no processo de licenciamento, quer na presente ação, que a área classificada como Espaço Urbano Consolidado se integra no limite da parcela, ou seja, que a área de implantação do edifício em Espaço Urbanizável de Baixa Densidade não ultrapassa 4.298m2, e que, nessa medida, o índice de utilização bruta do projeto por si apresentado não viola o disposto no artigo 96.°, n.°1, alínea a) do RPDM, sendo certo que era sobre a mesma que impendia tal ónus, enquanto pressuposto do seu direito ao licenciamento
Assim, concluímos que, tal como entendeu a entidade demandada, o projeto apresentado pela autora viola o disposto no artigo 96.°, n.°1, alínea a), do RPDM, pelo que se verifica o fundamento de indeferimento constante do artigo 63.°, n°1, alínea a) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, qual seja a desconformidade com instrumento de planeamento territorial.
Na deliberação de 06/09/2006, foi, ainda, entendido que se verificava o fundamento de indeferimento constante da alínea d) do n.°1 do artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, a saber: "Ser a obra suscetível de manifestamente afetar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento”.
A norma em causa, ao recorrer a conceitos indeterminados, confere alguma margem de discricionariedade à Administração, no sentido de que é a esta que compete, em primeira linha, concretizar os conceitos de afetação da estética das povoações e da adequação da obra ao ambiente urbano e à beleza das paisagens, bem como verificar tal afetação e adequação, não obstante se encontrar vinculada a indeferir o pedido caso conclua pela afetação da estética e pela inadequação ao ambiente urbano e à beleza das paisagens.
Na deliberação de 06/09/2006, a Câmara Municipal de Setúbal entendeu, quanto ao fundamento de indeferimento em apreciação, o seguinte: “(...) considera-se que o edifício projetado provoca um impacto visual excessivo e uma deficiente integração na paisagem. A solução apresentada não se encontra devidamente adaptada à topografia, caracterizada por um declive acentuado, promovendo a construção de taludes excessivos e escavações significativas que atingem os 11m de altura, originando, assim, uma volumetria excessiva e indiscutivelmente dissonante no que se refere à sua integração na paisagem envolvente. O declive acentuado que caracteriza a topografia da parcela determina que esta não constitua uma zona preferencial de construção” [alínea q) dos factos provados].
Ora, o alegado pela autora quanto ao impacto visual decorrente da construção de taludes com 11 metros de altura, mostra-se insuscetível de infirmar o juízo da entidade demandada quanto ao impacto visual excessivo e à deficiente integração na paisagem, na medida em que o facto de a construção respeitar a cércea prevista no PDM não é suficiente para concluirmos que a obra não provoca um impacto visual excessivo e uma deficiente integração na paisagem.
Assim sendo, concluímos que, tal como entendeu a entidade demandada, se verifica o fundamento de indeferimento previsto no artigo 63.°, n.°1, alínea d), do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.
Por fim, entendeu a entidade demandada que a obra projetada constituía uma sobrecarga incomportável das redes de infraestruturas existentes, o que permitia o indeferimento do pedido de licenciamento nos termos do artigo 63.°, n°2, alínea b) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.
É certo que na deliberação de 06/09/2006 é indicada a alínea a) do n°2 do artigo 63.° do referido Regime [alínea q) dos factos provados]. No entanto, uma vez que, atento o objeto da presente ação, o Tribunal tem que apreciar se o pedido de licenciamento apresentado pela autora se encontra em condições de ser deferido, impõe-se enquadrar devidamente o fundamento invocado - sobrecarga incomportável das infraestruturas - na norma aplicável.
Na deliberação de 06/09/2006, consta o seguinte: “(...) O projeto apresentado não equaciona as questões que se prendem com os problemas de acessibilidade à parcela, atendendo que o único acesso existente é extremamente deficiente, sem sequer considerar a sobrecarga originada pela intervenção pretendida (possui um troço com perfil diminuto, de apenas uma faixa de rodagem), e encontra-se sazonalmente condicionado, precisamente por não suportar o tráfego de automóveis já naturalmente associado à época balnear;
Verifica-se no local uma sobrecarga incomportável das redes de infra- estruturas existentes. Do mesmo modo que não são apresentadas soluções respeitantes ao acesso viário à parcela, também não são equacionadas as questões relacionadas com a insuficiência de infraestruturas no local, causando uma sobrecarga incomportável para o município (...).” [alínea q) dos factos provados].
Alega a autora que o seu empreendimento se situa em espaço urbanizável, totalmente infraestruturado e que é demonstrado no projeto de arquitetura a sua adequabilidade aos espaços viários pré-existentes, sendo certo que o empreendimento já prevê o parqueamento, quer para os residentes, quer para os visitantes do mesmo.
Ora, tendo presente que o prédio da autora se localiza em área classificada pelo RPDM de Setúbal como área urbanizável e que estas áreas se caracterizam por constituírem áreas de expansão urbana que carecem ainda de infraestruturas urbanas, nos termos do artigo 91.° do RPDM, concluímos que o assim alegado pela autora, quanto às infraestruturas, não é suscetível de infirmar o juízo efetuado pela entidade demandada relativamente à sobrecarga das infraestruturas existentes.
(…)
Nesta medida, é de concluir que, tal como entendeu a entidade demandada, se verifica o fundamento de indeferimento previsto no artigo 63.°, n°2, alínea b) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.
Pelo exposto, considerando que o juízo efetuado pela entidade demandada sobre a verificação dos fundamentos de indeferimento constantes do artigo 63.°, n.°1, alíneas a) e d) e n.°2, alínea b) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares se mostra conforme com o disposto nesta norma, não tendo a autora logrado infirmar um tal juízo, concluímos que o pedido de licenciamento apresentado por aquela, em 12/06/99, não se encontra em condições de ser deferido e, nessa medida, a presente ação tem de improceder.”
Vejamos o suscitado:
Refira-se desde já que, no essencial se acompanha o sentido do discurso fundamentador da decisão recorrida e supra parcialmente transcrito.
Refira-se que a N. interpôs o presente recurso jurisdicional tendente a alterar a decisão de 1ª Instância que julgou improcedente a Ação Administrativa Especial em análise, na qual se peticionava a condenação da entidade demandada no deferimento do projeto de arquitetura que apresentara em 12/06/1999 para o Portinho da Arrábida.
Está desde logo aqui em causa, verificar se o pedido de licenciamento apresentado pela Autora, aqui Recorrente em 12/06/1999, deverá atender ao PDM de Setúbal em vigor à data em que foi apresentado o pedido e se é ou não aplicável o disposto no Plano de Ordenamento do Parque Nacional da Arrábida (POPNA) e no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado.
Por outro lado, importa verificar se o pedido de condenação à prática de ato devido preenche integralmente os pressupostos a que está obrigado, atenta a matéria dada com provada.
Com efeito, entende a sociedade Recorrente que deverá ser deferido o pedido de licenciamento que apresentou ao Município e que foi indeferido por despacho de 16/04/2001, e que veio a ser anulado e em sede de execução pelo Supremo Tribunal Administrativo.
Em resultado da referida anulação veio o Município em 06/09/2006 a executar a decisão judicial proferida, que havia anulado o referido despacho de 16/04/2001, sendo que nada obsta a que entidade administrativa, em execução de julgado anulatório, renove o ato objeto de impugnação, expurgado dos vícios que determinaram a sua anulação, como, aliás, decorria já do Acórdão do STA, sendo esta deliberação que aqui importa apreciar recursivamente.
Como decidido pelo tribunal a quo, o pedido de licenciamento apresentado, respeita a obra situada em área abrangida pelo PDM, devendo o processo de licenciamento obedecer às normas constantes dos art°s 14°, 16° e 17º-A a 30°, 35° e 39° a 44° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares aprovado pelo DL n° 445/91, então em vigor.
Refere-se no art° 41° n° 1 do aludido diploma que a apreciação dos projetos de arquitetura incide sobre a verificação da conformidade com o PDM e da adequabilidade do projeto à política de ordenamento do território nele contida e ainda sobre o aspeto exterior dos edifícios e bem assim a sua inserção no ambiente urbano e na paisagem.
Por outro lado, resulta do art° 63° do mesmo diploma, serem fundamento de indeferimento, nomeadamente, a ausência de arruamentos ou infraestruturas de abastecimento de água e saneamento, bem como, o facto da obra projetada, constituir uma sobrecarga incomportável para as infraestruturas existentes.
Ao contrário do invocado, a deliberação de 06/09/2006 não assentou no parecer desfavorável do PNA, o que havia determinado a originária anulação judicial, o que não invalida que possa ter legitimamente retomado alguns dos argumentos constantes do mesmo, o que se mostra admissível.
Estando em causa a violação do PDM, sempre o deferimento do projetado, constituiria um ato nulo à luz do então aplicável art° 52°, n° 2 a) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.
Como afirmado pelo tribunal a quo, “o juízo efetuado pela entidade demandada sobre a verificação dos fundamento de indeferimento constantes do art° 63° n° 1 a) e d) e n° 2 b) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares se mostra conforme com o disposto nesta norma não tendo à autora logrado infirmar um tal juízo, concluímos que o pedido de licenciamento apresentado por aquela, em 12/06/99, não se encontra em condições de ser deferido e, nessa medida, a presente ação tem de improceder”.
Indo mais ao pormenor do recursivamente suscitado, não se acompanha o entendimento da Recorrente, de acordo com a qual a decisão aqui recorrida desrespeitará a sentença que anulou a originária decisão do Município que indeferiu a controvertida pretensão urbanística, pois que, em bom rigor, o STA não impediu a Administração de renovar a decisão, desde que não assentando no parecer do Parque Natural da Arrábida, por o ter entendido formalmente inválido, não tendo, assim, analisado o seu teor material.
Com efeito, o ato de indeferimento da pretensão urbanística da recorrente, que foi judicialmente anulado, fundamentava-se no facto de haver um parecer do PNA desfavorável ao deferimento dessa pretensão, sendo que, reafirma-se, se é certo que o referido Parecer não era enquanto tal aplicável, não estava, no entanto o Município impedido de retomar alguma da argumentação constante do mesmo, pois não foi o seu teor que foi anulado pelo STA, mas antes a sua validade e vinculatividade formal.
Na realidade, no referido Acórdão do STA é determinado que o Município reaprecie o controvertido projeto “sem atender ao parecer desfavorável do Parque Natural da Arrábida”.
Importa não perder de vista que o originário Despacho de 16/04/2001, anulado judicialmente, havia indeferido o pedido de licenciamento singelamente "com base no parecer desfavorável prestado no procedimento pela Direção do Parque Natural da Arrábida, nos termos e ao abrigo do disposto na alínea g) do n.°1 do artigo 63.° do Decreto-lei n.°445/91, de 20 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-lei n.°250/94, de 15 de Outubro”.
Foi judicialmente então entendido que o ato de indeferimento não podia fundamentar-se exclusivamente no Parecer do Parque Natural da Arrábida, uma vez que se tratava de parecer emitido para além do prazo legal e quando já se tinha de presumir tal parecer como favorável, e que o mesmo ato, "ao indeferir a pretensão da recorrente, porque baseada numa suposta vinculação a um parecer desfavorável do Parque Natural da Arrábida, cuja consulta foi solicitada por se considerar que o prédio a construir se incluía em zona do Parque, fora dos perímetros dos aglomerados urbanos, contrariamente à classificação que, para o mesmo prédio resulta das normas do Regulamento do PDM de Setúbal, que situam o terreno dentro do perímetro urbano”, violou, também, os artigos 11.°, n°1 da Lei n.°48/98, de 11 de Agosto, e 3.°, n.°2 do Decreto-lei n.°380/99, de 22 de Setembro.
Em qualquer caso, reafirma-se que o Município ao reapreciar o pedido de licenciamento em sede de execução do julgado anulatório, como se referiu já, não estava impedido de utilizar a argumentação que entendesse ser legalmente admissível, ainda que parcialmente coincidente com aquela que constasse do parecer do PNA.
Com efeito, o caso julgado formado pela sentença de anulação, não impedia que a Câmara Municipal indeferisse o pedido de licenciamento com base nos fundamentos constantes do artigo 63.° do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, ainda que coincidentes com os que tinham sido invocados pelo Parque Natural da Arrábida no seu parecer.
Acresce que a novel deliberação de 06/09/2006 não se limitou a acompanhar alguma da argumentação e fundamentação constante do Parecer do PNA de 23/06/2000, uma vez que procedeu à análise critica do pedido de licenciamento.
O Município não estava pois impedido de reanalisar o projeto, uma vez que a anterior decisão judicialmente anulada havia resultado de uma mera apreciação formal à luz da LPTA.
Quanto à igualmente invocada violação dos artigos 266°, n°2, da CRP e 6°A e 7° do CPA por ter sido desconsiderado o valor da informação prestada à aqui Recorrente em matéria de cumprimento do PDM de Setúbal, importa igualmente aqui emitir pronuncia.
Com efeito, invoca a Recorrente que o Município lhe deu indicações para considerar, para além dos 4.298 m2, resultantes da aplicação do índice de espaço urbanizável de baixa densidade, mais 700 m2, correspondentes à área dos dois restaurantes a demolir em área de domínio público marítimo, sendo a correspondente área incorporada no empreendimento.
Efetivamente, resulta dos factos provados que, em 19/02/1997, o Município enviou à Autora, aqui Recorrente, ofício do qual constava, nomeadamente, o seguinte:
“(...) A referida área urbanizável está quantificada em 14.327m2. A solução apresentada propõe a afetação de 23.600m2 a construção, área bastante superior à estabelecida no PDM. Consequentemente, são ultrapassados os valores urbanísticos permitidos para o local, conforme o artigo 96.° do Regulamento do citado plano, os quais deverão ser os seguintes: - Espaço Urbano Consolidado: STP: 700m2 (correspondente à área dos dois restaurantes a demolir); Espaço Urbanizável de Baixa Densidade: 14.327m2 x 0.3 = 4.298m2; - STP total a permitir: 4.998m2; (...)” [alínea a) dos factos provados].
Mesmo que se entendesse que a referida informação auto vinculava o Município, há duas questões que sempre imporiam uma acrescida ponderação.
Por um lado, os estabelecimentos a demolir situavam-se em área afeta ao domínio Público Marítimo, face ao qual o Município não tem jurisdição edificativa.
Por outro lado, mesmo que o Município tivesse, que não tem, legitimidade para dispor de áreas urbanísticas situadas no domínio público marítimo, nunca a suposta auto vinculação poderia ter um tratamento mais favorável do que o regime aplicável às informações prévias.
Efetivamente, referia-se no então Artº 13º do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, que “O conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano relativamente à data da sua comunicação ao requerente.”
Assim, tendo a informação “vinculativa” do Município sido prestada em 19/02/1997, e tendo o pedido de licenciamento sido apresentado em 12/06/1999 [alínea b) dos factos provados], está bem de ver que, em qualquer caso, que se encontrava ultrapassado o prazo de “validade” da informação prestada, nos termos do referido Artº 13º do aplicável do Regime de Licenciamento de Obras Particulares.
Acresce, e tal como referido no discurso fundamentador da decisão recorrida, que estando em causa a violação de plano municipal de ordenamento do território, o ato que deferisse o pedido de licenciamento seria nulo, nos termos do artigo 52.°, n°2, alínea a) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares, pelo que sempre o Município teria que indeferir o pedido, nos termos do artigo 63.°, n°1, alínea a), do mesmo Regime.
Mais invoca a Recorrente que o tribunal a quo errou na aplicação do Direito ao considerar que o projeto edificativo apresentado constituía uma sobrecarga para as infraestruturas existentes.
Refere recursivamente a Autora, aqui Recorrente que “(…) face ao que dispõe a alínea b), do n°2, do artigo 63° do ex DL 445/91, o pedido só poderia ser indeferido se, comprovadamente, a obra projetada constituísse a mencionada sobrecarga;
Contudo, dado que nunca chegou a ser apresentado qualquer solução viária para o local pelo facto de a Câmara Municipal de Setúbal nunca ter notificado a ora Recorrente para tal, nunca houve a oportunidade para confrontar a hipotética solução da Recorrente com a realidade local, pelo que não ficou demonstrado o requisito legal previsto na alínea b), do n°2, do artigo 63°, do DL 445/91.”
Se é verdade que na deliberação de 06/09/2006 se alude à alínea a) do n°2 do artigo 63.° do referido Regime [alínea q) dos factos provados], o que é facto é que tal consiste predominantemente na transcrição de novo Parecer desfavorável do PNA, que veio a merecer despacho de indeferimento da pretensão em 2000/10/30.
Em qualquer caso, o que está aqui em causa é verificar se o pedido de licenciamento apresentado pela autora se encontrava em condições de ser deferido, impondo-se, assim, verificar da admissibilidade do argumento e fundamento adotado, de acordo com o qual haveria “sobrecarga incomportável das infraestruturas”.
Efetivamente, na deliberação de 06/09/2006, consta que “(...) O projeto apresentado não equaciona as questões que se prendem com os problemas de acessibilidade à parcela, atendendo que o único acesso existente é extremamente deficiente, sem sequer considerar a sobrecarga originada pela intervenção pretendida (possui um troço com perfil diminuto, de apenas uma faixa de rodagem), e encontra-se sazonalmente condicionado, precisamente por não suportar o tráfego de automóveis já naturalmente associado à época balnear;
(…)
Verifica-se no local uma sobrecarga incomportável das redes de infraestruturas existentes. Do mesmo modo que não são apresentadas soluções respeitantes ao acesso viário à parcela, também não são equacionadas as questões relacionadas com a insuficiência de infraestruturas no local, causando uma sobrecarga incomportável para o município (...).” [alínea q) dos factos provados].
É certo que alega a autora, aqui Recorrente, que o seu empreendimento se situa em espaço urbanizável, totalmente infraestruturado e que é demonstrado no projeto de arquitetura a sua adequabilidade aos espaços viários pré-existentes, sendo que o empreendimento já prevê o parqueamento, quer para os residentes, quer para os visitantes do mesmo.
Em qualquer caso, se é verdade que o projetado se encontra em área classificada pelo RPDM de Setúbal como área urbanizável e que estas áreas se caracterizam por constituírem áreas de expansão urbana que carecem ainda de infraestruturas urbanas, nos termos do artigo 91.° do RPDM, o que é facto é que a argumentação esgrimida pela Recorrente relativamente às infraestruturas, nomeadamente viárias, não logra contrariar o juízo efetuado pelo Município quanto à invocada sobrecarga das infraestruturas existentes.
De resto, e no que concerne ao acesso viário, não está em causa simplesmente o parqueamento automóvel, mas predominantemente as insuficiências nas acessibilidades ao empreendimento, em face do que a existência de parqueamento não mitiga a situação decorrente da deficiente acessibilidade ao local, mormente em época balnear.
Assim, acompanha-se o entendimento adotado em 1ª Instância, de acordo com o qual “(…) considerando que o juízo efetuado pela entidade demandada sobre a verificação dos fundamentos de indeferimento constantes do artigo 63.°, n.°1, alíneas a) e d) e n.°2, alínea b) do Regime de Licenciamento de Obras Particulares se mostra conforme com o disposto nesta norma, não tendo a autora logrado infirmar um tal juízo, concluímos que o pedido de licenciamento apresentado por aquela, em 12/06/99, não se encontra em condições de ser deferido e, nessa medida, a presente ação tem de improceder.” No demais, ratifica-se a argumentação expendida ao longo do discurso fundamentador da decisão recorrida, não se vislumbrando que a mesma mereça censura.
* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se o Acórdão Recorrido.
Custas pela Recorrente
Lisboa, 12 de janeiro de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
