I. Relatório

Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, S.A. (Recorrente), em representação de Ana Cristina Lopes de Sá, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que absolveu da instância os Réus Ministério da Ciência tecnologia e Ensino Superior com fundamento em ilegitimidade passiva e o Instituto Superior de Agronomia com fundamento em erro na forma do processo, no seguimento da acção administrativa comum intentada pelo ora Recorrente em que é peticionada a condenação dos RR. a pagar à trabalhadora em causa a quantia de EUR 60.356,60, a título de danos emergentes pelas diferenças salariais perdidas em face do normal desenvolvimento da sua carreira, de EUR 7354,00, pelos subsídios de refeição não auferidos e, ainda, a condenação a promover a sua inscrição na CGA.

As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

A - A sentença recorrida errou ao absolver o Réu Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior por ilegitimidade passiva.

B -O juiz a quo incumpriu a lei processual civil ao omitir fase de pré-saneador no âmbito da qual deveria ter notificado o Autor para aperfeiçoar, querendo, os articulados nos termos dos nºs 3 a 6 do artº 590º do CPC.

C - O Autor teria chamado para intervir na causa o Estado, se tivesse sido notificado para aperfeiçoar a petição inicial, nos precisos termos do artº 316º do CPC.

D - E através da intervenção do estado a ilegitimidade passiva alegada pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior teria sido suprida.

E - Este último Réu requereu na contestação "que nos termos dos artigos 7º e ss do CPTA, deverá ser ordenada a citação do Ministério Público para contestar em nome do Estado a presente acção".

F - Tal requerimento não mereceu qualquer pronúncia ou decisão da parte do juiz o quo, que assim deixou de pronunciar-se sobre uma questão essencial para a boa decisão da causa.

G - Ao não convidar o Autor a aperfeiçoar a petição inicial, o Juiz o quo impediu a ação de prosseguir até à decisão de mérito quanto à relação material controvertida.

H - A decisão recorrida considerou que o Réu Instituto Superior de Agronomia tinha legitimidade passiva para a ação, mas contraditoriamente absolveu os dois Réus da instância.

I - Ao prescindir do despacho pré-saneador, o Juiz a quo fez errada interpretação e aplicação da lei, incumprindo o dever de adotar mecanismos de simplificação e agilização processual adequados a garantir a justa composição do litígio.

J - O juiz o quo aderiu à fundamentação da sentença proferida no processo de execução nº 211-A/01, onde foi decidido que "uma vez precludido o direito de executor, ainda assim pode haver lugar a indemnização por responsabilidade civil extracontratual decorrente de facto ilícito. (...)

K - Mas o juiz a quo concluiu em sentido contrário ao absolver os Réus da instância.

L - A lei não impede que o Autor formule pedido idêntico a outro anteriormente formulado em processo distinto baseado em pressupostos diferentes, se no primeiro processo não tiver sido proferida decisão de mérito sobre a questão de fundo, como aconteceu no caso em apreço.

M - O juiz a quo fundamentou a absolvição da instância em falso argumento de que os articulados do A. não continham um pedido indemnizatório mas de reconstituição da situação atual hipotética, constituindo tal formulação uma exceção de erro na forma do processo.

N - Fundamento aquele que não corresponde ao teor da petição inicial e do requerimento de 18-04-2012, porquanto basta atentar na redação dos artigos 9º, 10º, 11º, 12º, 13º, 14º,15º, 16º, 21º e 22º da PI, para se verificar que as conclusões do juiz a quo são genéricas, abstratas e contradizem os ditos articulados

O - O A. alegou que a sua associada ficou impedida de construir o seu percurso profissional no ISA onde vem permanecendo como Bolseira, situação de precariedade que não lhe dá estabilidade laboral porque a sujeita a renovações anuais da bolsa, que lhe acarretou danos patrimoniais e morais decorrentes e causados pelos atos e omissões dos Réus.

P - Atos e omissões aqueles que prejudicaram a trabalhadora e fizeram incorrer os Réus em responsabilidade civil extra contratual por facto ilícito.

Q - O ato de indeferimento da aplicação do Decreto-lei nº 81-A/96 que teria permitido a integração da associada no quadro de pessoal do Instituto Superior de Agronomia, foi anulado pelo tribunal, o que prova a licitude daquele ato administrativo.

R - Não é verdade que o A. não tenha peticionado o pagamento de uma indemnização, bastando ler o artº 22º da PI e o respetivo pedido formalizado a final da mesma, onde é pedida a condenação dos Réus a pagar à trabalhadora a quantia de € 60.356,60, a titulo de danos emergentes dos atos e omissões dos Réus.

S - O "quantum" indemnizatório foi fixado pelo A. em quantia correspondente às diferenças entre a remuneração a que a associada teria direito se tivesse sido integrada na carreira técnica superior do 1º Réu, e o valor anual das bolsas de formação.

T - O nexo de causalidade entre os atos e omissões dos Réus e os danos e prejuízos causados à associada do A., encontra-se suficientemente alegado e fundamentado nos artºs 17º a 21º da PI e no requerimento de 18-04-2012.

U - Foi dado como provado que a remuneração da carreira de técnica superior a que a associada foi impedida de aceder por causa do indeferimento da sua integração no Instituto Superior de Agronomia, era de valor superior ao das bolsas concedidas à mesma para desenvolver projetos no referido Instituto.

V - O Juiz a quo parece ter identificado o alegado erro na forma do processo, com as insuficiências sanáveis verificadas nos articulados da PI e no requerimento de 18-04-2012.

X - A presente ação foi interposta como ação administrativa comum sob a forma ordinária, conforme se constata pela designação adotada no início da PI, e os pressupostos de facto e de direito foram alegados nos artºs 16º, 17º, 21º, 22º, e o respetivo petitório, são os que resultam da natureza do litígio a resolver - a responsabilidade civil extra-contratual dos Réus por prejuízos causados à associada por atos ilícitos, ou prejuízos especiais e anormais resultantes do deficiente funcionamento dos serviços daqueles.

Y - Quando em processo dirigido contra a Administração se verifique que à satisfação dos interesses do Autor (da associada in casu) obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta, o tribunal julga improcedente o pedido em causa, e convida as partes a acordarem no prazo de 20 dias, no montante de indemnização devida.

Z - Precisamente a situação que ocorreu no caso em apreço, onde se verifica a impossibilidade absoluta de os Réus reconstituírem a situação profissional da associada do Autor, porquanto o decreto-lei nº 81-A/96 foi excecional e já se encontra derrogado há muito.

AA - Verifica-se ainda a impossibilidade da reconstituição da situação profissional atual hipotética da trabalhadora, porquanto na ação executiva n2 211-A/01 foi proferida sentença julgando procedente a exceção do direito de executar e absolvido o Réu Instituto Superior de Agronomia.

BB - O nº 5 do arts 45º do CPTA não impede o Autor de optar por deduzir um pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da atuação ilegítima da Administração.

CC - Logo, por maioria de razão o mesmo Autor pode obter a reparação dos ditos danos através dos mecanismos de indemnização previstos nos nºs 1 a 4 do referido normativo legal.

DD - Não se verifica erro na forma do processo, contrariamente ao decidido na sentença recorrida.

EE - Pelo que não pode proceder o regime do artº 193º do CPC sustentado na sentença recorrida.

FF - Em obediência ao principio do aproveitamento dos atos jurídicos, devem ser aproveitados todos os atos já praticados e compatíveis com a ação administrativa comum, desde que as partes sobre os mesmos se tenham pronunciado.

GG - A sentença recorrida é nula por errada interpretação e aplicação da lei pelo Juiz a quo por ter prescindido do despacho pré-saneador.

HH - A sentença recorrida também errou ao confundir insuficiências da PI com alegado erro na forma do processo e ao não se pronunciar sobre questões que devia ter apreciado, nomeadamente convidar as partes a acordarem na indemnização à associada do A. nos termos do nº l do artº 45º do CPTA.

1.º O presente processo foi interposto com fundamento na inexecução da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 31/01/2001, no Proc. n°. 211/99, confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, por Acórdão de 25/11/2004.

2.ª Ao contrário do que defende o recorrente ora reclamante, e como tem sido decidido pelos venerandos tribunais superiores, na interpretação dos artigos 265° e 266° e 590° do CPC bem como na do artigo 6° do mesmo diploma, o despacho de suprimento de excepções dilatórias só é vinculado no caso de detecção de uma excepção dilatória suprível ou não grosseira.

3.ª Efectivamente, o exercício pelo juiz dos poderes de direcção contidos naqueles preceitos legais e o seu não exercício apenas podem ser objecto de reacção processual pelas partes quando tais poderes possam ser considerados como vinculados.

4.ª Acresce que, tendo sido colocada a questão do erro sobre a forma do processo e atendida a respectiva fundamentação, ficaria também precludida a apreciação das restantes questões, uma vez que um erro desta ordem é suficientemente grave para por em causa toda a instância, sobretudo estando em causa, como está o caducado direito de acção.

5.ª Uma decisão diferente corresponderia a aceitar a possibilidade de, a todo o tempo, obter a execução de decisão anulatória de ato administrativo e por essa via, defraudar directamente o disposto no n°. 2 do artigo 176° do CPTA.

6.ª A inviabilidade da presente acção resulta de o pedido deduzido e de os danos alegados corresponderem a um direito declarado extinto por caducidade. Se outros danos houve, o que se desconhece, nem foram alegados nem foi pedida a indemnização que lhes corresponde, não sendo possível, destarte, suprimir as deficiências na exposição da matéria de facto no respeito dos limites estabelecidos no artigo 265°.

7.ª A douta decisão sob impugnação procedeu, assim, a uma correta aplicação do direito, e acolheu as melhores soluções adoptadas na jurisprudência, ao contrário do que pretende o ora reclamante e Autor.

8.ª Face ao que antecede, em especial face aos factos provados e à necessária subsunção jurídica, é forçoso rematar as presentes contra alegações afirmando que todas as conclusões apresentadas pelo recorrente estão condenadas a naufragar e, consequentemente, o próprio recurso, devendo a douta sentença ser inteiramente confirmada.

Nestes termos e nos demais de Direito que o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul queira suprir deve ser julgado inteiramente improcedente o presente recurso e a douta sentença recorrida confirmada na sua totalidade.

O Recorrido Ministério da educação e ciência contra-alegou, produzindo as seguintes conclusões:

1.ª Resulta das respetivas conclusões que o recorrente apenas não se conforma com a douta decisão porque se recusa a entender os claros, concisos e juridicamente isentos de qualquer censura, fundamentos que a sustentam:

2.ª Nos autos o autor pede que o Instituto Superior de Agronomia e o ora recorrido sejam condenados a indemnizar os prejuízos causados com ... a inexecução da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 31/01/2001, no Proc. n°. 211/99 e confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, por Acórdão de 25/11/2004.

3.ª A forma de processo que corresponde ao pedido deduzido nos autos é, pois, o processo de execução das sentenças de anulação de atos administrativos, previsto nos artigos 173° e ss. do CPTA, Porém,

4.ª A ação de execução da referida sentença foi instaurada e decidida, por sentença já transitada, que decidiu pela caducidade do direito de executar (cfr. alínea l) do julgamento da matéria de facto: "Em 17/10/2007, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, foi proferida sentença no processo de execução referido em D) que aí correu termos sob o n° 211-A/01 julgando procedente a exceção do direito de executar e absolvendo o Sr. Presidente do Conselho Diretivo do Instituto Superior de Agronomia da ação executiva"). Ou seja,

5.ª A presente ação resulta da decisão definitiva, desfavorável ao autor, da anterior ação instaurada segundo a forma de processo que corresponde ao pedido deduzido (Proc. n°. n°. 211-A/01 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa)...

6.ª É certo que "a lei não impede que o Autor formule pedido idêntico a outro anteriormente formulado em processo distinto baseado em ..." (cit. alegações) causa de pedir diferente, mas

7.ª Nos autos, o Autor formula pedido igual a pedido antes formulado, apenas a ação foi instaurada segundo forma de processo que não lhe corresponde. Apesar disso, sempre se dirá,

8.ª Enquanto ação de indemnização, o pedido deduzido é manifestamente improcedente, por os danos cuja indemnização o Autor peticiona resultarem da sua inércia, ao não propor em tempo a ação de execução da sentença que anulou o ato danoso e,

9.ª Porque o pedido deduzido nos autos visa efetivar a pretensa responsabilidade civil do Estado, sempre a exceção de ilegitimidade do ora recorrido devia, como foi, ser julgada procedente (cfr. artigo 11° do CPTA). Aliás,

10.ª O recorrente nem refere a questão no corpo das suas alegações, nem deduz qualquer argumento em sentido oposto. Pelo exposto,

11.ª Deve a douta sentença ser integralmente confirmada, assim se fazendo a costumada Justiça.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se o Tribunal a quo errou ao ter absolvido o R. Ministério da educação e ciência da instância, com fundamento na sua ilegitimidade passiva;

- Se o Tribunal a quo errou ao não ter convidado o A. a suprir a excepção de ilegitimidade; e,

- Se o Tribunal a quo errou ao ter concluído pelo erro na forma do processo.

II.1. De facto

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a qual se reproduz ipsis verbis:

A) Em 31/05/2001, foi proferida sentença pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, no âmbito do processo n.º 211/99, concedendo provimento ao recurso contencioso de anulação interposto por Ana ………………. e julgando ilegal, por violação do princípio da igualdade e por erro nos pressupostos de facto e de direito o acto administrativo consubstanciado no oficio 0030, de 11/09/1999, que indeferiu a pretensão da visada trabalhadora no sentido de serem desenvolvidas as diligências necessárias, com vista à celebração do contrato a termo certo a que se refere o art.º 4º do D.L. n.º 81-A/96, de 21/06, de modo a dar cabal execução aos despachos ministeriais que o autorizavam (cfr. Doe. n.º 1 junto com a P.I.);

B) Em 25/11/2004, foi proferido Acórdão pelo Tribunal Administrativo Sul, no âmbito do rec. 05892/01, negando provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo R. Instituto Superior de Agronomia e confirmando a decisão recorrida (cfr. Doe. n.º 3, junto com a P.I.);

C) Em 04/10/2005, a trabalhadora Ana ………….. requereu junto do Instituto Superior de Agronomia a execução do Acórdão da sentença referida na al. A) da factualidade assente (cfr. Doc. n.º 4, junto com a P.I., que ora se dá por integralmente reproduzido);

D) Em 27/03/2006 a trabalhadora Ana ……………. requereu a execução da sentença indicada em A) junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa no qual peticionou:

"1. O pagamento de € 47.883,52, a título dos diferenciais entre o valor da bolsa e as remunerações da carreira técnica superior;

2. O pagamento dos subsídios de refeição perdido, no valor global de € 5.675,40;

3. A reconstituição do percurso profissional, designadamente, através do reconhecimento do direito a ser opositora em concurso de acesso à categoria de assessor e;

4. O reconhecimento do direito ao pagamento dos descontos devidos à CGA, após promover a sua inscrição como subscritora" (cfr. Doc. n.º 5, junto com a P.I., que ora se dá por integralmente reproduzido);

E) Em 08/06/2006, pela Coordenadora da DRH do Instituto Superior de Agronomia foi prestada Informação n.º 06/DRH/2006 com o seguinte teor:

"Assunto: Execução de sentença - Decreto-Lei n.º 81-A/ 96 de 21 de Junho

A sentença confirmada pelo douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 25/ 11/ 2014, veio anular o acto de indeferimento do pedido apresentado por Ana .…………., pelo Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Agronomia em 11/ 01/ 1999.

Nos termos do n.º 1 do art. ª 173º do CPTA, deve ser praticado um novo acto administrativo no respeito pelos limites da autoridade do caso julgado sem os vícios que lhe vêm assacados na douta sentença.

O acto praticado em 11/ 01/ 1999 indeferiu o pedido da então requerente de que fossem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a obtenção de autorização ministerial a que se refere o nº 2 do art.º 5ª do Decreto-Lei 81-A/ 96, de 21 de Junho, para a celebração deste Instituto e Ana …………….do Contrato de Trabalho a Termo Certo, previsto na dita disposição legal.

Nestes termos, afigura-se necessário que V. Exa manifeste o seu acordo ao deferimento deste pedido com efeitos reportados à 1ª data, por força da regra da obrigatoriedade do cumprimento das disposições judiciais (artº 158º do C.P.TA.), devendo este acto, agora com conteúdo positivo, ser notificado à então requerente.

Subsequentemente, devem ser praticadas as diligências necessárias à obtenção da refenda autorização, designadamente com o envio das fichas do modelo então previsto à Direcção Geral do Ensino Superior.

À consideração superior. "

(cfr. Doc. n.º 6, junto com a P.I., que ora se dá por integralmente reproduzido);

F) Sob a Informação referida na alínea anterior foi exarado despacho com o seguinte teor: "Defiro o pedido apresentado pela Requerente em 11/01/1999, em cumprimento do douto Acórdão do Tribunal Administrativo de 25/11/2004. Notifique-se e proceda-se conforme o previsto na presente Informação"

(cfr. Doc. n.º 6, junto com a P.I., que ora se dá por integralmente reproduzida);

G) Em 08/06/2006, o Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Agronomia enviou ofício n.º 238-DRH/J6 com o seguinte teor:

''A fim de dar execução à sentença confirmada pelo douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 25/ 11/ 2005, junto se envia a V. Ex. a ficha SEO preenchida de harmonia com o art.º 5º do referido Decreto-Lei e referente a Ana ……………….

Mais faço saber que os lugares actualmente ocupados no Quadro do ISA (159) são largamente excedentários relativamente à dotação padrão concedida pelo despacho reitoral concedido ao ISA em 2005, já estava comprometido em 99,38%, não havendo consequentemente cabimentação orçamental para fazer face a esta nova contratação" (cfr. Doc. n.º 6, junto com a P.I., que ora se dá por integralmente reproduzida);

H) Em 12/06/2006 foi enviado à trabalhadora Ana …………. ofício n.º 240- DRH/]6 para notificação do despacho e do ofício referidos nas als. G) e H) (cfr. Doc. n.º 6, junto com a P.I., que ora se dá por integramente reproduzido);

I) Em 17/10/2007, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, foi proferida sentença no processo de execução referido em D) que aí correu termos sob o n.º 211- A/01 julgando procedente a excepção do direito de executar e absolvendo o Sr. Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Agronomia da acção executiva (cfr. Doc. n.º 7, junto com a P.I., que ora se dá por integralmente reproduzido);

J) Dá-se por integralmente reproduzido o teor do Doe. n.º 8, junto com a P.I.

K) Resulta da Declaração de fls. 239 dos autos em suporte de papel que Ana ………….. é sócia n.º 14406 do Autor (cfr. Declaração não impugnada).

Não foram fixados factos não provados.

A Mma. Juiz a quo julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva do R. Ministério da educação e ciência, com o seguinte discurso fundamentador:

“(…)

Invoca, nesta sede, o supra citado Réu, que é parte ilegítima, porquanto as acções de responsabilidade são propostas contra o Estado, que nelas é representado pelo Ministério Público (cfr. art.º 11° do C.P.T.A.).

Tem razão. Senão vejamos:

De acordo com o artigo 10.º, n.º 1 do CPTA cada acção "deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor'; sendo que, quando 'a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público" (cfr. art.º 10.º, n.º2 do CPTA).

A regra no regime de legitimidade passiva constante do artigo 10º, nº 1, do CPTA, que tal como sucede com o artigo 9°, nº 1, retoma, assim, o essencial das soluções consagradas no artigo 30° do CPC.

A legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida, tal como esta está configurada pelo autor. Deve, assim, demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua (art. 10º, nº 1, do CPTA).

Por outro lado, a titularidade da relação jurídica - relação material controvertida - define-se pela posição das partes em relação ao objecto do processo e afere-se, antes de mais, pelos termos em que o autor configura o direito invocado e a ofensa que lhe foi feita.

A propósito desta norma, esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3' Ed. Revista, Almedina, Coimbra, 2010, pág. 85/86: "A norma parece dever ser, porém, objecto de uma interpretação restritiva, mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (agora enunciadas nos artigos 50.ºe segs. e 72 º), e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação na prática de acto devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas (artigos 66.º e 77.º), bem como as acções de reconhecimento de direitos e as acções de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo (artigo 37 .º, n .º 2, alíneas a), b), c), d) e e)). Trata-se, portanto, dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da acção administrativa comum''.

Ora, pretendendo o A., a título de indemnização, dos prejuízos sofridos em consequência de comportamento ilícito da Administração, a legitimidade passiva pertence ao Estado, o qual é representado na acção pelo Ministério Público (cfr. art.º 11º n.º 2 do C.P.T.A.).

Na verdade, o art.º 11º n.º 2 do C.P.T.A. prevê que, sem prejuízo "da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito.

Pelo que, tendo a presente acção sido proposta contra o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, existirá uma situação de ilegitimidade passiva, a qual constitui uma excepção dilatória insuprível, uma vez que o citado Réu não possui personalidade judiciária, nos termos gerais, nem legitimidade processual para este tipo de acção.

Neste sentido decidiu o Venerando Supremo Tribunal Administrativo, em 03/03/2010, no rec. 0278/09:

"I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na susceptibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.

II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual.

III - Numa acção instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objecto de suprimento nos termos do disposto nos artºs 508°, nº 1, al. a), 265°, nº 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 278º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil (...)."

Em suma: a consequência da propositura de uma acção contra alguém que não pode responder pelo pedido e, portanto não pode nele ser condenado, é a ilegitimidade passiva [art.º 577, al. e), e 576º, nº 2 do CPC].

Nos termos e com os fundamentos supra expostos, julga-se procedente a invocada excepção de ilegitimidade passiva e, em consequência, absolve-se o Réu, Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior da Instância (cfr. art.º 278º n.º 1, al. d) do C.P.C.).”

Em relação ao erro na forma do processo, que levou à absolvição da instância do R. Instituto Superior de Agronomia, afirma-se na decisão recorrida o seguinte

“(…)

Alega neste conspecto, o Instituto Superior de Agronomia a nulidade processual resultante da interposição da presente acção administrativa comum.

Invoca, para o efeito, que, pese embora tal como decidido na sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa em 17/10/2007, a caducidade do direito de acção executiva não afasta a ilicitude da conduta da entidade executiva para efeitos de responsabilização pelos danos, tal reparação não se confunde com a reconstituição da execução que só a execução poderia proporcionar.

Por outras palavras, a presente acção não poderia nunca ter como objecto a própria execução do julgado, mas apenas e só uma indemnização que naturalmente teria de ter os pressupostos de responsabilidade civil extra-contratual.

Apreciemos.

Prescreve o art.º 173º do C.P.T.A. do seguinte modo:

'' Dever de executar

1 – Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fumdamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação. (...)''.

Em anotação a este preceito legal, esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in ob. cit., págs 983 a 985 :

"Na verdade, uma vez anulado (ou declarado nulo ou inexistente) um acto administrativo, sem que o tribunal tenha sido chamado, no âmbito do próprio processo impugnatório, a pronunciar-se sobre os aspectos complementares a que se refere o artigo 47.º, n.º 2, nem por isso a Administração deixa de ficar constituída no dever de extrair as devidas consequências da pronúncia emitida pelo tribunal. Diz-se tradicionalmente que a Administração fica constituída no dever de executar a sentença de anulação, querendo, com isso, dizer-se que ela fica constituída no dever de dar corpo à modificação operada pela sentença, praticando os actos jurídicos e realizando as operações materiais necessárias para colocar a situação, tanto no plano do Direito, como no plano dos factos, em conformidade com a modificação introduzida (1245 ). É a este dever que se refere este artigo 173.º, estabelecendo, depois, os artigos 174. º e 175.º os termos (quanto à competência e aos prazos) em que ele deve ser cumprido.

É a partir do artigo 176.º que o Código regula o processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, que só intervém se a Administração não observar o disposto nos artigos 173.º a 175.º Uma vez anulado (ou declarado nulo ou inexistente) o acto administrativo, no âmbito de processo impugnatório no qual não tenham sido cumulados os pedidos mencionados no artigo 47 .º, n .º 2, se a Administração não der espontânea satisfação às pretensões complementam a que esses pedidos se referem, pode o interessado regressar ao tribunal que anulou o acto (ou o declarou nulo ou inexistente) para fazer valer essas pretensões, que não tinha cumulado, desde logo, no processo impugnatório. Como é evidente, pois que se trata de apreciar, pela primeira vez, pretensões que, embora já pudessem ter sido apreciadas no processo de impugnação, não o foram, este processo vai ser um processo eminentemente declarativo, dirigido a condenar a Administração a extrair as consequências da anulação (ou declaração de nulidade ou inexistência) do acto administrativo (cfr. nota 1 aos artigos 176 .º e 179 .º)

2. O primeiro aspecto que importa assinalar a propósito deste artigo 173.º é o de que, embora sistematicamente localizado a preceder o regime do processo de execução das sentenças de anulação de actos administrativos (cuja disciplina, como foi referido, só tem início no artigo 176.º), ele é perfeitamente autónomo em relação ao referido processo, consagrando soluções que tanto serão aplicáveis às pretensões em que só após a anulação contenciosa o interessado faça valer, pela via do processo de execução da sentença anulatória, como também (e sobretudo) às pretensões que, logo no âmbito do próprio processo impugnatório, sejam cumuladas, ao abrigo do artigo 47.º, n.º 2 - tanto num caso, como no outro, pretensões dirigidas à determinação judicial do conteúdo dos actos e operações que a Administração deve adaptar para (re)constituir a situação que deveria existir se o acto ilegal não tivesse sido praticado. Em qualquer dos contextos, é ao artigo 173.º que o juiz terá de ir buscar os fundamentos do regime substantivo aplicável, dado ser aqui que se encontram reunidos os preceitos, de aplicabilidade geral, pelos quais a Administração se deve pautar sempre que lhe cumpra extrair consequências da anulação dos seus actos administrativos( 1246) . Como resulta do n .º 1, os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um acto administrativo podem situarse em três planos: (a) reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação; (b) cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do acto ilegal, porque este acto disso a dispensava; (c) eventual substituição do acto ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas( 1247 ).

Note-se que a eventual substituição do acto ilegal por outro com idêntico conteúdo, no reexercício do mesmo poder de definição jurídica (renovação do acta anulado), quando se mostre concretamente possível, pode ter o alcance de dispensar, total ou parcialmente, a Administração de cumprir aquele primeiro tipo de dever. Porém, na medida em que essa substituição não tenha efectivamente lugar (248), prevalece o efeito repristinatório da anulação, com o consequente dever de reconstituição da situação jurídica que existiria sem o acto anulado, nem qualquer outro que o substitua. Esta é, com efeito, a execução do efeito repristinatório, que dá corpo ao efeito directamente introduzido pela anulação, em contraponto com a qual a eventual renovação do acto sem reincidências nos vícios anteriormente cometidos é algo com que a sentença de anulação se compadece, que não ofende o respectivo caso julgado, mas não é algo que dê corpo à anulação. A reconstituição da situação que existiria sem oacto anulado, nem qualquer outro que o substitua (execução do efeito repristinatório), tem, assim, prioridade lógica sobre a eventual renovação daquele acto, no reexercício do mesmo poder de definição jurídica. Pode, na verdade, dizer-se que "a conformação, por parte da Administração, com a anulação decretada pelo tribunal concretiza-se no cumprimento dos deveres decorrentes da repristinação operada pela sentença, salvo o reexercício &! poder, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado": a efectiva renovação do acto inválido constitui, assim, um limite potencial que pode sobrepor-se aos deveres de conteúdo repristinatório que, na esfera jurídica da Administração, directamente emergem da anulação

3. No cumprimento dos deveres que, para ela, decorrem da anulação, a Administração, dependendo dos casos, pode ter de actuar por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado (artigo 173. º, n.º 1) e de praticar, quando for caso disso, actos administrativos retroactivos, desde que estes actos "não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos"( 1251 ), tal como também poderá ter de "remover, reformar ou substituir actos júridicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação" (artigo 173 .º n .º 2). Inscreve-se neste último contexto o dever de remover as situações constituídas por atos administrativos subsequentes ao acto anulado cuja manutenção na ordem jurídica impeça a reconstituição da situação que deveria existir se esse acto não tivesse sido praticado: os chamados actos consequentes do acto anulado, a que se refere o artigo 133 .º, n .º 2, alínea i), do CPA."

Ora, no caso vertente, resulta das al. D) e I) da factualidade assente que a associada do Autor, no âmbito do processo de execução n.º 211-A/01, que correu termos no Tribunal Administrativo e no qual foi julgada procedente a excepção do direito de executar, absolvendo o Sr. Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Agronomia da acção executiva peticionou:

"1. O pagamento de € 47.883,52, a título dos diferenciais entre o valor da bolsa e as remunerações da carreira técnica superior;

2. O pagamento dos subsídios de refeição perdido, no valor global de € 5.675,40;

3. A reconstituição do percurso profissional, designadamente, através do reconhecimento do direito a ser opositora em concurso de acesso à categoria de assessor e;

4. O reconhecimento do direito ao pagamento dos descontos devidos à CGA, após promover a sua inscrição como subscritora'

O que, com excepção do valor peticionado na tabela 1, referente ao ano de 2007, coincide com o pedido formulado nos presentes autos.

Ora, aderimos à fundamentação da douta sentença, no que concerne à possibilidade de, uma vez precludido o direito de executar, ainda haver lugar a indemnização por responsabilidade civil extracontratual decorrente de facto ilícito.

Contudo, cumpre salientar que: "a caducidade do direito de acção executiva não afasta a ilicitude da conduta da entidade que, devendo dar cumprimento ao título executivo, o não faz, para efeitos da sua responsabilização pelos danos a que tenha dado causa. Mesmo quando já não possa promover a execução, o interessado poderá, assim, pedir uma indemnização pela inexecução ilícita, em acção comum de responsabilidade. Como é evidente, só poderá exigir aí a reparação dos danos, e não a reconstituição da situação que só a execução precludida poderia proporcionar, e apenas na medida em que o agravamento dos danos não lhe deva ser imputado, em virtude do não exercido do direito de acção executiva.''. in ob. cit. pág. 1069, apud . Rodrigo ESTEVES DE OLIVEIRA, Processo executivo, algumas questões, págs . 251-252.

Como também se sufraga no Ac. do TCA Sul de 05/06/2008, rec. 03049/07:

"O conteúdo do dever de executar uma sentença anulatória de acto Administrativo não se confunde com a reparação dos eventuais danos causados por esse acto, ainda que possam coexistir.

Efectivamente, 'a tutela de conteúdo repristinatório pressupõe a agressão da posição subjectiva do lesado mas, colocada perante esse facto, não tem o propósito de o compensar por prejuízos sofridos. Ela tem, pelo contrário, o escopo de independentemente de qualquer perspectiva de reparação de danos, fazer cessar a lesão da posição subjectiva e assegurar ao seu titular mesmo resultado prático, a mesma utilidade' e, portanto, a satisfação de forma específica e não sucedânea do seu primário (e perdurante) interesse" (cfr. Mário Aroso de Almeida in '' Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes'; 2002, pag. 454)

Por isso como nota o mesmo autor acabado de citar (cfr. ob. cit., pag. 456), interessado pode (...) exigir a restituição do que lhe é devido ou a cessação da situação de perturbação ilegitimamente criada e a reconstituição da situação inicial, de forma automática, única e exclusivamente com base no pressuposto objectivo da anulação. Ela é imediatamente devida por mero efeito da anulação, sem que se exija a verificação dos requisitos objectivos e subjectivos de uma fattispecie danosa: com efeito, não há que estabelecer e provar a existência de danos nem de culpa na produção da situação antijurídica.

Pelo contrário, o instituto da responsabilidade civil não tem por escopo a satisfação do direito do lesado, visando apenas reparar os danos por este sofridos, colocando o em situação equivalente àquela e que ele se encontraria se o facto lesivo não se tivesse verificado (cfr. Mário Aroso de Almeida, ob. cit, pag. 457).

Da conjugação dos nos 1, 2, al b) e 3, todos do art. 47º. do CPTA, resulta claramente que o pedido de reparação de danos causados por um acto administrativo ilegal não se confunde com o pedido de reconstituição da situação actual hipotética e que, embora ambos possam ser cumulados com o pedido de anulação, aquela pretensão da reparação de danos não pode ser accionada no âmbito do processo de execução da sentença de anulação (cfr. referido nº 3 do art. 47º. Que alude apenas aos pedidos mencionados no nº 2 desse preceito).

Assim, são distintos o direito à execução e o direito à reparação dos danos de acordo com as regras da responsabilidade civil, sendo o processo previsto nos arts. 173º. a 179º. do CPTA o próprio para fazer valer em juízo apenas aquele direito.

Este entendimento é também perfilhado por Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha (in "Comentário ao CPTA ", 2005, pag. 233), quando escrevem:

"A execução de sentença de anulação não consente, porém, o pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo acto administrativo ilegal, pois apenas prevê a eventual indemnização por causa legítima de inexecução"

Refira-se, finalmente, que esta posição não é posta em causa pelo facto de o nº 3 do art. 175º. do CPTA prever que a execução consista no pagamento de uma quantia pecuniária, pois, conforme resulta claramente desse preceito, as situações por ele abrangidas são apenas aquelas em que o dever de executar se consubstancia no pagamento daquela quantia, aí não se incluindo, portanto, as de reparação de danos. "

In casu, resulta assim, que a peticionada quantia a título de danos emergentes decorrentes das diferenças salariais e dos subsídios de férias não percebidos, foi já formulada em sede executiva, consubstanciando, assim, um valor a restituir que seria devido à associada do A. na sequência da anulação contenciosa do acto ilegal e não tanto uma indemnização pelos danos emergentes incorridos.

Pois que, como supra explanado no douto aresto supra citado, tal quantia é imediatamente devida por mero efeito da anulação, sem que se exija a verificação dos requisitos objectivos e subjectivos da responsabilidade civil extracontratual.

Aliás, nem faria sentido que a associada do A., num e noutro processo (no processo de execução 211-A/01 e nos presentes autos - ainda que por intermédio daquele), formulasse idêntico pedido com base em pressupostos diferentes: o direito à percepção das diferenças salariais decorrente do mero efeito anulatório do acto julgado ilegal (que não pressupõe a verificação de qualquer facto danoso) e o direito à reparação por danos emergentes de responsabilidade civil extra-contratual por factos ilícitos.

No que concerne à impossibilidade de construir um percurso profissional, designadamente, através do reconhecimento do direito a ser opositora em concursos e à impossibilidade de ser subscritora da Caixa Geral de Aposentações, ainda que se considerasse estamos perante uma situação de "perda de chance", passível de indemnização em sede de acção de responsabilidade civil extracontratual, de uma leitura atenta da P.I. resulta que o Autor não consubstancia em que medida a sua associada ficou impedida de construir o seu percurso profissional e os danos (patrimoniais e morais) em que incorreu por essa razão, o que apenas fez, de alguma forma, mediante o requerimento de 18/04/2012.

No entanto, o Autor, em lado algum do seu articulado inicial ou do visado requerimento peticiona o pagamento de uma indemnização decorrente do facto de a sua se associada se manter na situação de bolseira, a qual, alegadamente, não confere qualquer vínculo de estabilidade à representada, estando sujeita às renovações periódicas e incertas dos seus contratos, não beneficiando de qualquer esquema de protecção, nem estando integrada em qualquer carreira, nem lista de pessoal.

Ou tão pouco formula um pedido indemnizatório proveniente da comparticipação nos "overheads" cobrados pelo Instituto Superior da Agronomia nos projectos que lhe cabia desenvolver e que deixou auferir.

Apenas formulou, assim, o pedido de condenação do Réu a subscrever a sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações, o que, no entanto, não se traduz num pedido atinente à alegada responsabilidade civil extracontratual, configurando, na verdade, um pedido típico da reconstituição da situação actual hipotética, a formular em sede de execução de sentença.

Donde, se julga procedente a excepção do erro na forma de processo.

Verificando-se um erro na forma do processo, o mesmo apenas implica a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, não devendo ser aproveitados "os actos já praticados, se do facto resultar uma diminuição de garantias do réu' (cfr. art.º 193.º do CPC. ex vi art.º 1º do C.P.T.A.), o que se verifica no caso em apreço, atentas as especificidades próprias do processo (comum) declarativo e do processo executivo.

Pelo que, não se vendo (pelas razões referidas) como aproveitar a petição inicial para, a partir dela, se alicerçar forma processual ajustada, deve o Réu ser absolvido da instância.

Finalmente, anota-se que em consequência da solução dada às questões concretamente conhecidas ficou prejudicado o conhecimento de outras questões, nos termos do art.º 608º n.º 2 do C.P.C.”

Vejamos então do acerto do decidido, começando por apreciar da julgada procedente excepção de ilegitimidade passiva do Ministério da educação e ciência.

Comece por se deixar estabelecido que as acções administrativas comuns que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, como é o caso da presente, devem ser interpostas contra o Estado. É pacífico e decorre da lei.

Sobre este ponto, opta-se por reproduzir, na sua parte aqui relevante, o recente acórdão deste TCAS de 6.10.2016, proc. n.º 10175/13, cujos fundamentos subscrevemos integralmente:

“(…) o artigo 10º do CPTA (na redação temporalmente aplicável, anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro) dispunha o seguinte:

2 - Quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

3 - Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.

4 - O disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.

5 - Havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas.

6 - Nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a ação é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio.

7 - Podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares.

8 - Sem prejuízo da aplicação subsidiária, quando tal se justifique, do disposto na lei processual civil em matéria de intervenção de terceiros, quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra a Administração exija a colaboração de outra ou outras entidades, para além daquela contra a qual é dirigido o pedido principal, cabe a esta última promover a respetiva intervenção no processo.”

E o artigo 11º do CPTA o seguinte:

2 - Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.

3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério.

4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade.

5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva.”

Pode retirar-se do disposto na 1ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA o princípio da coincidência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária das entidades públicas, ao estatuir ali que “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público”. Princípio da coincidência que é acolhido, também, no processo civil, dispondo o nº 2 do artigo 5º nº 2 do CPC antigo (a que corresponde o nº 2 do artigo 11º do CPC novo, aprovado pela Lei nº 41/2013), de aplicação subsidiária nos Tribunais Administrativos (cfr. artigo 1º do CPTA), que “quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária”.

Porém, a 2ª parte do mesmo nº 2 daquele artigo 10º salvaguarda logo uma exceção, nos termos da qual “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é (…), no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Trata-se, aqui, na verdade, de um caso de extensão de personalidade judiciária (ainda que para alcançar tal desiderato não seja sido usada técnica idêntica à que foi seguida para os casos de extensão de personalidade judiciária previstos nos artigos 6º e 7º do CPC antigo, correspondentes aos atuais artigos 12º e 13º do CPC novo) atribuindo-se personalidade judiciária aos ministérios, em vez do Estado.

Assim, consubstanciam ilegitimidade passiva em sentido próprio os casos em que o autor demanda uma entidade pública que não é a contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada na petição inicial.

E consubstanciam situação de falta de personalidade judiciária da entidade pública demandada aquelas em que a ação é instaurada contra uma entidade sem personalidade jurídica para a qual a lei não estende (excecionalmente), a suscetibilidade de ser parte em juízo.

Lembre-se que se trata de pressupostos processuais distintos entre si. Enquanto a personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte em juízo (cfr. artigo 5º nº 1 do CPC antigo, correspondente ao artigo 11º nº 1 do CPC novo), traduzindo-se assim numa qualidade pessoal da parte, a legitimidade processual não é um atributo do sujeito, em si mesmo, mas uma qualidade do sujeito em relação a uma determinada ação com um certo objeto, consistindo na suscetibilidade de ser parte numa ação aferida em função da relação dessa parte com o objeto daquela ação, tratando-se, por conseguinte, de um conceito de relação (vide, entre outros, V. ANTUNES VARELA,J. MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO E NORA, in, Manual de Processo Civil, 2.ª ed., Coimbra Editora, 1985, 179 e ss.). Sendo certo que, um e outro, também não se confundem com a capA..idade judiciária, que consiste na suscetibilidade de estar por si em juízo, a qual tem por base e por medida a capA..idade do exercício direitos (cfr. artigo 9º nºs 1 e 2 do CPC antigo, correspondente ao artigo 15º do CPC novo).

1.3.5 Mas a extensão de personalidade jurídica aos ministérios, prevista na 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA, apenas ocorre quando se esteja perante processo que “tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública”, como expressamente ali se prevê. Do que tem que entender-se que não se estabeleceu ali uma cláusula geral de extensão da personalidade judiciária aos ministérios.

Importa, pois, definir o alcance deste segmento normativo, precisando para que situações se encontra reservada a excecional extensão da personalidade judiciária aos ministérios (os quais não têm personalidade jurídica).

A este respeito já se disse, entre outros, no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo sul de 15/01/2015, Proc. 11502/14, (disponível, in, www.dgsi.pt/jtcas) de que fomos relatores, o seguinte, que se passa a citar:

“…Não pode ser inócuo, antes constituindo um importante contributo para a solução da questão, o segmento inserto na parte final do nº 2 do artigo 10º do CPTA, nos termos do qual, em tal situação (quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública), parte demandada é, no caso do Estado, o ministério “a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Com efeito, daqui deve retirar-se que a expressão “ação ou omissão de uma entidade pública”, usada no nº 2 do artigo 10º do CPTA, está desde logo associada às ações ou omissões de entidade pública que impliquem o exercício de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos. Pelo que tal regra é de aplicar, desde logo, no âmbito da ação administrativa especial prevista no Título III do CPTA, a qual constitui o meio processo processual a utilizar (forma de processo a seguir) para as ações judiciais “cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” (cfr. artigo 46º nº 1 do CPTA). Meio processual a usar para a formulação dos seguintes pedidos principais: anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido; declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo (cfr. nº 2 do artigo 46º do CPTA).»

E não há divergência de entendimento, quer na doutrina quer na jurisprudência, no sentido de que as ações administrativas comuns que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extrA..ontratual devem ser interpostas contra o Estado (representado em juízo pelo Ministério Público), e não contra os ministérios. Veja-se, na doutrina, designadamente Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2003; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005; PEDRO GONÇALVES, in, “A ação administrativa comum”, A Reforma da Justiça Administrativa, Studia Iuridica 86, Colloquia – 15, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, 127‐167, 161. E na jurisprudência, entre outros, os Acórdãos deste TCA Sul de 01/10/2009, Proc. 02405/07; de 06/11/2014, Proc. 10627/13; de 06/02/2015, Proc. 08987/12, este, em que se sumariou que «Respeitando o objeto do litígio a “interpretação, validade ou execução de contratos”, a que alude a alínea h) do nº 2 do artigo 37º do CPTA, ou, de outro modo, a “relações contratuais”, na expressão usada no nº 2 do artigo 11º do CPTA, seguindo o processo a forma da ação administrativa comum, parte demandada deve ser o Estado Português»; de 15/01/2015, Proc. 11502/14 em que se sumariou «A ação administrativa comum que diga respeito a responsabilidade civil extracontratual deve ser interposta contra o Estado (representado em juízo pelo Ministério Público), e não contra o ministério em que se integram os órgãos a quem são imputados os atos que fundamentam o pedido indemnizatório», e bem assim os A..órdãos do TCA Norte de 21/02/2008, Proc. 00639/06.0BEBRG‐A.; de 11/01/2007, Proc. 00534/04.8BEPNF; de 24/05/2007, Proc. 00184/05.1BEPRT; de 30/10/2008, Proc. 01170/05.7BEBRG; bem como os Acórdãos do STA de 03/03/2010, Proc. 0278/09; de 04/02/2016, Proc. 01300/14, em que se sumariou «os Ministérios não possuem personalidade judiciária para os termos de uma Acção administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil extracontratual»; de 01/10/2015, Proc. 0556/15, onde se sumariou «Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma ação administrativa comum com vista a efetivar responsabilidade civil extracontratual».

Entendimento que começou por ser extraído do artigo 11º nº 2 do CPTA, que dispõe que “sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico”, e assente, também, em certa medida, na sua raiz histórica, decorrente dos termos em que na LPTA, se encontravam estabelecidas as “ações sobre contratos e responsabilidade” (cfr. secção II, do Capítulo VI, da LPTA).

Estamos em crer, no entanto, que o que a norma do nº 2 do artigo 11º do CPTA visa é a representação em juízo, estabelecendo possibilidades distintas para as entidades públicas (face à obrigação-regra de constituição de advogado prevista no nº 1 do mesmo artigo 11º). Nada dizendo, na verdade, sobre quem pode ser parte (demandada) em juízo nas ações sobre contratos ou de responsabilidade civil de entidades públicas.

Não pode, no entanto, negar-se que da ressalva feita no segmento normativo inserto na 1ª parte do nº 2 do artigo 11º do CPTA (“sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade”), tem também que derivar, em conjugação com o nº 2 do artigo 10º do CPTA (na parte que alude à demanda do “ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”) que apenas a pessoa coletiva Estado pode ser demandada neste tipo de ações (sobre contratos ou de responsabilidade civil), estando, também por isso, afastada nelas a extensão da personalidade judiciária aos ministérios prevista na 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA.

É que, se assim não fosse, entendendo-se, como parece propugnar a recorrente, que mesmo nas ações de responsabilidade e sobre contratos, por estar em causa uma ação ou omissão da pessoa coletiva Estado, em alusão à 1ª parte do nº 2 do artigo 10º (“quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública”) parte demandada deve ser o Ministério (a “cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” – cfr. 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA), então seria desprovida de qualquer utilidade a norma do nº 2 do artigo 11º, na qual se encontra ressalvada a representação em juízo do Estado pelo Ministério Pública nas ações que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, esvaziando-se esta de qualquer sentido. O que não terá sido querido pelo legislador.

O que explica que seja entendido (e que justifica que assim o seja), que o nº 2 do artigo 10º do CPTA deve ser interpretado restritivamente, no sentido de não ser de aplicar às ações administrativas comuns que tenham como objeto relações contratuais e de responsabilidade a extensão da personalidade judiciária aos ministérios (prevista na 2ª parte daquele nº 2), reservada para distinto âmbito. – nesse sentido, vide, na doutrina, nomeadamente, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª Edição, 2010, págs. 85 e 86, em anotação ao art. 10º n.º 2 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, 2006, pág. 167. Entendimento que foi também o seguido no Acórdão deste TCA Sul de 06/11/2014, Proc. 10627/13, bem como nos anteriores Acórdãos de 16/12/2013, Proc. 10159/13 e de 22/04/2010, Proc. 05901/10, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtcas.”

Assim, bem decidiu a sentença recorrida ao concluir pela ilegitimidade passiva do R. Ministério da educação e ciência.

Mas mais, na sequência da jurisprudência que se cita, tem que concluir-se que se mantém, por conseguinte, naquele tipo de acções, a regra da coincidência entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária das entidades públicas. Pelo que, para elas, não detêm os ministérios – no caso o Ministério da educação e ciência - personalidade judiciária.

Assim, e considerando que, como se viu, o objecto da acção em causa respeita a responsabilidade civil, quem pode estar em juízo é a pessoa colectiva em que se integram os órgãos a quem são imputados os actos que fundamentam o pedido indemnizatório, no caso o Estado.

Pelo que, e por estes fundamentos, não totalmente coincidentes com os da decisão recorrida, tem que manter-se o julgamento nela feito, de que o Ministério da educação e ciência, demandado na acção, não possui personalidade judiciária para este tipo de acção (de responsabilidade), não podendo ser parte em juízo.

E será que perante essa conclusão deveria ter a Mma. Juiz a quo promovido a sanação da excepção, como reivindica o Recorrente? A resposta é não.

Também sobre esta concreta questão já este TCAS deu resposta, tendo presente a redacção da lei igualmente aplicável, nos seguintes termos (cfr. ac. de 15.01.2015, proc. n.º 11502/14):

“3.2 Da questão de saber se o Tribunal a quo se o Tribunal a quo deveria ter convidado o autor a corrigir a petição inicial, com vista a identificar o Estado Português como parte demandada, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 265º do CPC e dos artigos 7º e 11º nº 2 do CPTA.

É já reiterada, e maioritária, a jurisprudência no sentido de que a falta de personalidade judiciária (ainda que, em alguns casos, entendida como ilegitimidade passiva) do ministério que seja demandado em ação comum relativa a contratos ou a responsabilidade, por a mesma pertencer ao Estado não é suprível, não admitindo correção, seja oficiosamente, pelo Tribunal, seja pelo autor, após convite para o efeito. Nesse sentido veja-se, designadamente, os Acórdãos TCA Norte de 24/05/2007, Proc. 00184/05.1BEPRT, de 11/01/2007, Proc. 00534/04.8BEPNF; de 19/07/2007, Proc. 00805/05.6BEPRT e o acórdão deste TCA Sul, de 23/04/2009, Proc. 04053/08, todos in www.dgsi.pt e o Acórdão do STA de 03/03/2010, Proc. 0278/09, citado na decisão recorrida.

Ainda que com ela coexista jurisprudência em sentido contrário, que considera que o autor deve ser convidado a aperfeiçoar a petição quando, em ação administrativa comum de responsabilidade civil tenha demandado o ministério em vez do Estado (nesse sentido, vide, designadamente, o Acórdão deste TCA Sul de 22/04/2010, Proc. 05901/10, in, www.dgsi.pt/jtcas).

Importa, pois, tomar posição.

No âmbito das regras processuais constantes do CPC entende-se, de modo reiterado e uniforme, que a falta de personalidade judiciária constitui exceção dilatória insuprível, comportando unicamente a exceção prevista no artigo 8º do CPC antigo (a que corresponde o artigo 14º do CPC novo) que permite a sanação da falta de personalidade judiciária das sucursais, agências, filiais, delegações ou representações quando estas sejam demandadas em ação procedente de facto praticado pela administração principal, sanação que nesse caso é efetuada através da intervenção da administração principal e a ratificação ou repetição do processado (vide, a este respeito, por todos, António Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol I, 2ª. ed., 1998, pág. 258).

E fora daquele caso, não se encontra nas normas do processo civil (aplicáveis subsidiariamente nos tribunais administrativos, ex vi do artigo 1º do CPTA) qualquer outra norma que permita a sanação da falta de personalidade judiciária do demandado na ação. Como também não se encontra nas normas do CPTA.

Ora a possibilidade de o juiz providenciar, mesmo oficiosamente, pelo suprimento de pressuposto processuais a que alude o nº 2 do artigo 265º do CPC antigo, invocado pelo recorrente (e que corresponde, grosso modo, ao nº 2 do artigo 6º do atual CPC, aprovado pela Lei nº 41/2013) depende desde logo de se estar perante pressupostos processuais suscetíveis de sanação. O que não é o caso, como se viu.”

Razões estas que determinam a improcedência do recurso nesta parte.

É tempo de ver agora se a sentença errou ao ter concluído pelo erro na forma do processo, com o que absolveu o Réu Instituto Superior de Agronomia.

Defende o Recorrente que não se verifica erro na forma do processo, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, uma vez que o n.º 5 do art. 45.º do CPTA não impede o Autor de optar por deduzir um pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração e, por maioria de razão, o mesmo Autor pode obter a reparação dos ditos danos através dos mecanismos de indemnização previstos nos nºs 1 a 4 do referido normativo legal.

Antes do mais, importa enquadrar devidamente o thema decidendum.

Em primeiro lugar, no que respeita à indemnização, visando efectivar o pedido deduzido nos autos a pretensa responsabilidade civil do Estado, sempre a excepção de ilegitimidade decretada, impede o seu conhecimento de mérito. Ou seja, o erro na forma do processo é para aqui irrelevante.

Em segundo lugar, na sequência lógica do que se vem de dizer, a questão do erro da forma do processo apenas releva então para a absolvição do Instituto superior de Agronomia da instância, na exacta medida do que vem peticionado acerca da condenação da inscrição da representada pelo Autor e ora Recorrente na CGA (dado que é adquirido, repete-se, que a indemnização peticionada apenas poderia ser dirigida contra o Estado). Neste ponto o que se pretende é o reconhecimento do direito daquela a ser subscritora da Caixa Geral de Aposentações.

Porém, há que ter presente que, não só o R. Instituto superior de Agronomia, no proc. 5892/01 foi absolvido da instância por ter sido julgada procedente a aí designada excepção de preclusão do direito de executar, como na p.i. dos presentes autos não vem avançada causa de pedir fundamentadora do direito à interessada de ser subscritora da Caixa Geral de Aposentações. Na verdade, a causa de pedir circunscreve-se ao alegado prejuízo da trabalhadora e à inerente responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito.

É incontornável que a representada do A. apenas poderá ser inscrita na Caixa Geral de Aposentações a partir da sua nomeação, circunstância que não ocorreu e cuja discussão se encontra arredada dos termos em que a acção vem proposta. O pedido de condenação do Réu a subscrever a inscrição da representada pelo sindicato A. na Caixa Geral de Aposentações, configura um pedido típico da reconstituição da situação actual hipotética, a formular em sede de execução de sentença, sendo que, como se disse já, para tanto foi já julgada, com o respectivo trânsito, a caducidade do direito de acção executiva.

Verificando-se que foi intentada uma acção declarativa comum, ordinária, e sendo inequívoco que a forma de processo correspondente ao pedido e causa de pedir formulados é a da execução de sentença anulatória, nos termos do disposto no art. 173.º do CPTA (aliás, anteriormente intentada e cuja sorte foi já determinada – v. supra), verifica-se erro na forma de processo utilizada, tal como afirmado na sentença recorrida.

O erro na forma de processo configura uma nulidade processual, do conhecimento oficioso e determina a anulação dos actos que não possam ser aproveitados (arts. 199º, 202º e 206º, n.º 2, do CPC, na redacção então vigente). A verificação de nulidades que invalidem completamente o processado determina, nos termos do disposto no art. 288º, n.º 1, al. b) do CPC (idem), a absolvição do Réu da instância.

Donde, também aqui tem o recurso que improceder.

Sumariando:

i) A acção administrativa comum que diga respeito a responsabilidade civil extracontratual deve ser interposta contra o Estado (representado em juízo pelo Ministério Público), e não contra o ministério em que se integram os órgãos a quem são imputados os actos que fundamentam o pedido indemnizatório.

ii) Consubstanciam ilegitimidade passiva em sentido próprio os casos em que o autor demanda uma entidade pública que não é a contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada na petição inicial. E consubstanciam situação de falta de personalidade judiciária da entidade pública demandada aquelas em que a acção é instaurada contra uma entidade sem personalidade jurídica para a qual a lei não estende (excepcionalmente), a susceptibilidade de ser parte em juízo.

iii) A possibilidade de o juiz providenciar, mesmo oficiosamente, pelo suprimento de pressuposto processuais (art. 265.º, n.º 2, do CPC, e 88.º do CPTA, na redacção aplicável), depende desde logo de se estar perante pressupostos processuais susceptíveis de sanação, o que não é o caso.

iv) O pedido de condenação do Réu a subscrever a inscrição na Caixa Geral de Aposentações da representada pelo sindicato Autor, configura um pedido típico da reconstituição da situação actual hipotética, a formular em sede de execução de sentença, pelo que se verifica erro na forma do processo, a qual configura uma nulidade processual, de conhecimento oficioso e que determina a anulação dos actos que não possam ser aproveitados (arts. 199º, 202º e 206º, n.º 2, do CPC, na redacção então vigente), sendo que, no caso, impõe nos termos do disposto no art. 288º, n.º 1, al. b) do CPC (idem), a absolvição do Réu da instância.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, com a presente fundamentação, confirmar a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Fevereiro de 2017