| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
CP - COMBOIOS DE PORTUGAL, E.P.E. (devidamente identificada nos autos) requerida no Processo de Intimação para Prestação de Informações e Passagem de Certidões (previsto e regulado nos artigos 104º ss. do CPTA) contra si instaurado no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa (Proc. nº 1537/14.0BELSB) por Carlos ………………….. (igualmente devidamente identificado nos autos), inconformada com a sentença de 25/11/2014 daquele Tribunal, pela qual, julgando procedente o pedido, a intimou a satisfazer, no prazo de 10 dias, o pedido formulado pelo requerente em 22/05/2014, facultando-lhe o acesso à documentação contendo as receitas e despesas correntes do serviço de comboio CELTA, entre Porto e Vigo, em conformidade com o Parecer n.º 182/2014 da CADA, vem dela interpor o presente recurso, pugnando pela revogação da decisão proferida e substituição por outra que negue provimento ao pedido de intimação.
Nas suas alegações a aqui Recorrente formula as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
I. A sentença recorrida padece do vício de erro de julgamento ao ter julgado improcedente a exceção de caducidade suscitada pela Requerida CP na respetiva contestação;
II. Contrariamente ao defendido pelo Tribunal a quo, o direito de ação do Recorrido havia já caducado à data da entrega do seu requerimento, pelo que a Recorrente deveria ter sido absolvida do pedido, o que erradamente não sucedeu.
III. Tendo a CP recebido o relatório da CADA em 19.05.2014, o prazo de 10 dias para comunicar ao Recorrido a sua decisão final terminava em 02.06.2014.
IV. Como a CP nada comunicou ao Recorrido considera-se que houve falta de decisão, pelo que o Recorrido dispunha então de um prazo de 20 dias, a contar do dia 02.06.2014 para requerer a presente intimação, o que não fez.
V. O prazo para o Recorrido intentar a presente ação terminava, assim, no dia 23.06.2014.
VI. Acontece que só em 30.06.2014, já fora do prazo, é que o Recorrido intentou a presente ação.
VII. A missiva remetida pelo Recorrido à CP em 22.05.2014, através da qual o mesmo se limita a remeter o parecer da CADA e a reiterar o anteriormente solicitado, não pode ser considerado um novo pedido, não fazendo, portanto, "renascer" o direito à intimação.
VIII. Acresce que o Recorrido não tem qualquer direito de acesso aos documentos em causa.
IX. Os dados relativos às receitas e despesas correntes do serviço em questão contêm segredos comerciais e relativos à vida interna não só da CP como da RENFE (operador ferroviário espanhol), pelo que não poderiam ser facultados.
X. A divulgação de dados relativos ao comboio Celta não depende apenas da vontade da CP, implicando necessariamente autorização por parte da RENFE, uma vez que tais dados também a esta empresa pertencem.
XI. Sucede que a RENFE não é uma entidade administrativa portuguesa, pelo que a legislação portuguesa não lhe é aplicável no presente caso, nomeadamente no que diz respeito ao percurso em Espanha.
XII. Os documentos detidos pela RENFE não são documentos administrativos para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da LADA, porquanto a RENFE não integra a Administração Pública portuguesa.
O recorrido contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da sentença recorrida.
Após a Mmª Juiz do Tribunal a quo ter indeferido por despacho de 02/12/2014 a arguida nulidade da sentença, mantendo os seus termos, subiram os autos a este Tribunal Central Administrativo Sul.
O(a) Digno(a) Magistrado(a) do Ministério Público junto deste Tribunal notificado(a) nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA emitiu Parecer no sentido da improcedência do recurso. Sendo que dele notificadas nenhuma das partes respondeu.
Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/ das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as conclusões de recurso, são colocadas a este Tribunal, as seguintes questões essenciais:
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter julgado improcedente a exceção de caducidade do direito de ação suscitada pela requerida CP - COMBOIOS DE PORTUGAL, E.P.E. na sua contestação - (conclusões I. a VII. das suas alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao dar procedência ao pedido de intimação, por os dados relativos às receitas e despesas correntes do serviço em questão conterem segredos comerciais e relativos à vida interna não só da requerida CP - COMBOIOS DE PORTUGAL, E.P.E. mas também da RENFE, operador ferroviário espanhol, não podendo ser facultados; por a divulgação de dados relativos ao comboio Celta não depende apenas da vontade da CP, implicando necessariamente autorização por parte da RENFE, uma vez que tais dados também a esta empresa pertencem; por não ser aplicável à RENFE, a legislação portuguesa, nomeadamente no que diz respeito ao percurso em Espanha, por esta não ser uma entidade administrativa portuguesa; por os documentos detidos pela RENFE não serem documentos administrativos para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da LADA, por a RENFE não integrar a Administração Pública portuguesa - (conclusões VIII. a XII. das suas alegações de recurso). * III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Na sentença recorrida foi dada como provada pela Mmª Juiz do Tribunal a quo a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
A) O ora Requerente, jornalista, portador da carteira profissional n.º ……….., dirigiu à CP – Comboios de Portugal, EPE, em 10 de Março de 2014, o seguinte requerimento (cfr. Doc. 1 junto com a resposta da CP, Doc. junto pela CADA, de fls. 85 dos autos, e por acordo das partes ): «(…)
(Imagem)
(…)».
B) Em 18 de Março de 2014, a CP, ora Requerida, respondeu ao Requerente o seguinte (cfr. Doc. 2 junto com a resposta da CP, e por acordo das partes): «(…)
(Imagem)»
C) Em 25 de Março de 2014, o Requerente apresentou queixa junto da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), à qual foi atribuído o n.º de processo n.º 170/2014 (cfr. Doc. 1 junto com o requerimento inicial – r.i. – e por acordo das partes).
D) Em 12 de Maio de 2014, a CP informou o ora Requerente, via e-mail, sobre o número de passageiros transportados no comboio Celta entre Porto e Vigo (por acordo das partes).
E) No âmbito do aludido processo n.º 170/2014, em 16 de Maio de 2014, a CP respondeu à CADA, o seguinte (cfr. Doc. 3 junto com a resposta da CP, a fls. 35 dos autos em suporte de papel):
«(Imagem)»
(…)».
F) Em 13 de Maio de 2014, no âmbito do processo n.º 170/2014, a CADA emitiu o Parecer n.º 182/2014, do qual se destaca o seguinte (cfr. Doc. 2 junto com o r.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, Doc. 4 junto com a resposta da CP, e por acordo das partes ):
«(…)
«(Imagem)»
(…)
«(Imagem)»
G) Do supra referido Parecer da CADA, foi a CP notificada através do ofício Ref.ª n.º 781 2014.05.16, recepcionado pela ora Requerida CP em 19/05/2014, do qual consta que (cfr. Doc. 4 junto com a resposta da CP e por confissão):
«(…)
«(Imagem)»
H) Em 19 de Maio de 2014, o jornal “………..” publicou um artigo sob o título “Comboio entre Porto e Vigo acumulou perdas de 1,2 milhões em nove meses”, da autoria de ……….., ora Requerente (cfr. Doc. 5 junto com a resposta da CP, cujo teor aqui se dá por reproduzido).
I) Mediante requerimento datado de 22 de Maio de 2014, o ora Requerente solicitou junto da CP o acesso aos documentos em causa, juntando o Parecer da CADA n.º 182/2014, e não obteve resposta (cfr. Doc. 3 junto com o r.i. e por acordo das partes).
J) A presente intimação deu entrada em juízo em 30 de Junho de 2014, tendo sido expedida pelos correios em 27 de Junho de 2014 (cfr. registo de acção no SITAF e registo nos CTT - fls. 18 e 56 dos autos em suporte de papel).
** B – De direito
1. Da questão de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter julgado improcedente a exceção de caducidade do direito de ação suscitada pela requerida CP - COMBOIOS DE PORTUGAL, E.P.E. na sua contestação - (conclusões I. a VII. das suas alegações de recurso); ~ Da decisão recorrida
A sentença recorrida julgou improcedente a exceção de caducidade do direito de ação / intempestividade da instauração do processo de intimação que havia sido suscitada pela requerida CP - COMBOIOS DE PORTUGAL, E.P.E. na sua contestação.
E fê-lo com base na matéria de facto que ali deu como provada, assentando tal decisão nos seguintes fundamentos, ali vertidos, que se passam a transcrever:
«Nos termos do disposto no art.º art.º 105.º/CPTA, a intimação deve ser requerida ao tribunal competente no prazo de 20 dias, contados dos seguintes factos:
a) Decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido;
b) Indeferimento do pedido;
c) Satisfação parcial do pedido.
Ora, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, p. 530), «(…) A intimação pressupõe um pedido prévio à Administração, no sentido de ser permitida a consulta de um processo, a obtenção de passagem de certidão ou a prestação de informações, pelo que a utilização desse meio processual apenas pode ter lugar quando se verifique algumas das situações que se revelem, de algum modo, desfavoráveis aos interesses do peticionante: (a) decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça a pretensão; (b) indeferimento do pedido; (c) satisfação parcial do pedido.
O prazo para a Administração facultar a consulta do processo, emitir a certidão ou prestar as informações é de dez dias (artigos 61.º, n.º3, 63.º, n.º1, e 71.º, n.º1, do CPA) e conta-se em dias úteis, nos termos previstos no artigo 72.º do mesmo diploma. O termo a quo para o interessado deduzir o pedido de intimação coincide, consoante os casos, com o termo do prazo de que a Administração dispunha para satisfazer o pedido, ou com a data da notificação do acto de indeferimento expresso ou de deferimento parcial, que poderá ser anterior ou posterior àquele prazo de dez dias. (…)
Ou seja, o interessado, ainda que opte por aguardar uma decisão expressa, relativamente ao seu pedido de indicações em falta, de consulta de processo, de passagem de certidão ou prestação de informações, não pode deixar transcorrer o prazo de vinte dias contado desde a omissão, já que esse prazo corresponde a um dos limites temporais a considerar para efeito de deduzir a intimação judicial.».
Nos termos do art.º 15.º, n.º2 da LADA (Lei do Acesso aos Documentos Administrativos – Lei n.º 46/2007, de 24/8 -, e que revogou a Lei n.º 65/93, de 26/8), a queixa apresentada junto da CADA interrompeu o prazo de interposição em juízo da presente intimação.
Vejamos agora o alegado na matéria, pelas partes.
Pretende a CP que, dado que a CADA aprovou parecer sobre a queixa do Requerente na sessão de 13.05.2014, parecer esse que foi remetido à Requerida por ofício datado de 16.05.2014 e por esta rececionado em 19.05.2014, tendo a CP o prazo de 10 dias para comunicar ao Requerente a sua decisão final, que terminava em 02.06.2014, ora, como a CP nada comunicou ao Requerente, considera-se que houve falta de decisão, pelo que o Requerente dispunha então de um prazo de 20 dias, a contar do dia 02.06.2014 para requerer a presente intimação, o que não fez, sendo que o prazo para o Requerente intentar a presente acção terminava no dia 23.06.2014, porém, só em 30.06.2014, já fora do prazo, é que o Requerente intentou a presente ação em Tribunal, pelo que invoca a respectiva caducidade, devendo a Requerida ser absolvida do pedido.
Contrapõe o Requerente que não se verificou a caducidade do direito de acção, porquanto, apesar de desconhecer a data em que foi a Requerida notificada do parecer da CADA, o próprio Requerente remeteu cópia do mesmo em 22/05/2014 à Requerida, comunicação que esta terá recebido (de acordo com a presunção de correios comummente aceite no tráfico jurídico, tendo em atenção o fim-de-semana, em 26/05/2014) e, tendo a Requerida 10 dias úteis para responder, o prazo para se pronunciar ou cumprir a deliberação da CADA terminaria a 09/06/2014, sendo que, atento o disposto no artº 105º do C.P.T.A. o prazo para interpor a presente intimação terminaria a 30/06/2014, ora, o Requerente requereu a presente intimação em 27/06/2014, uma vez que é essa a data da expedição por carta registada, devendo, pois, tal excepção improceder por não provada.
Atenta a factualidade relevante apurada, adianta-se que não assiste razão à Requerida CP na matéria, senão vejamos.
O requerimento de 10/3/2014, endereçado à CP, obteve satisfação parcial da pretensão ali formulada, em 12/5/2014 (cfr. als. a) e d) do probatório), sendo que o prazo de propositura em juízo da intimação se interrompeu com a queixa apresentada junto da CADA, em 25/3/2014 (cfr. al. c) do probatório – significando tal, que começa a correr novo prazo, cfr. art.ºs 15.º/5 e 6/LADA e 328.º do Civil), correndo novo prazo (de 20 dias) após a notificação à CP do Parecer da CADA, ocorrida em 19/5/2014 (cfr. al. g) do probatório), e decurso do prazo de 10 dias (úteis - contados nos termos do art.° 72.° do CPA), tal prazo terminava em 23 de Junho de 2014, como refere a CP.
Importa, todavia, referir que o requerimento de 22/05/2014 (cfr. Doc. 3 junto com o r.i. – al. i) do probatório) consubstancia um novo pedido no que tange o objecto do presente litígio, o qual não foi satisfeito pela Requerida CP, até à presente data - cfr. al. i) do probatório - (não importando, nesta sede, apurar das razões para tal), razão da presente intimação, remetida a juízo, via CTT, em 27/06/2014 (data do registo – al. j) do probatório), no prazo de 20 dias a que alude o art.º 105.º
Assim, considerando aqui o pedido (re)formulado no requerimento de 22/05/14, suportado no Parecer da CADA n.º 182/2014, o prazo legal para a Administração prestar a informação pretendida ou o acesso aos documentos em causa – de 10 dias úteis, como vimos-, terminava em 09/06/14 (considerando a recepção do dito em 26/5/14, atento o fim-de-semana), pelo que, nada tendo respondido, o prazo de propositura da presente intimação, de 20 dias, conta-se dessa data, terminando em 30/06/2014 (dia útil subsequente ao terminus do prazo – cfr. art.º 138.º/2/CPC, ex vi art.º 25.º/CPTA), sendo, consequentemente tempestiva, a intimação de que cuidamos, remetida a juízo em 27/6/2014 e registada no SITAF em 30/06/2014 (cfr. als. i) e j) do probatório).
Termos em que se julga improcedente a excepção que vimos de conhecer.» ~ Da tese da recorrente
Sustenta a recorrente CP - COMBOIOS DE PORTUGAL, E.P.E. ter a sentença recorrida incorrido em erro de julgamento ao ter julgado improcedente a exceção de caducidade do direito de ação por ela suscitada na sua contestação, defendendo (nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reconduz às conclusões I. a VII. das suas alegações de recurso) que contrariamente ao entendido pelo Tribunal a quo, o direito de ação do Recorrido havia já caducado à data da entrega do seu requerimento, e que assim a Recorrente deveria ter sido absolvida do pedido, o que não sucedeu; que tendo a CP recebido o relatório da CADA em 19/05/2014, o prazo de 10 dias para comunicar ao Recorrido a sua decisão final terminava em 02/06/2014; que como a CP nada comunicou ao Recorrido considera-se que houve falta de decisão, pelo que o Recorrido dispunha então de um prazo de 20 dias, a contar do dia 02/06/2014 para requerer a presente intimação, o que não fez; que assim o prazo para o Recorrido intentar a presente ação havia terminado no dia 23/06/2014; que só em 30/06/2014, já fora do prazo, é que o Recorrido intentou a presente ação e que a missiva remetida pelo Recorrido à CP em 22/05/2014, através da qual o mesmo se limita a remeter o parecer da CADA e a reiterar o anteriormente solicitado, não pode ser considerado um novo pedido, não fazendo, portanto, "renascer" o direito à intimação, como erradamente foi entendido pelo Tribunal a quo. ~ Da análise e apreciação da questão
A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra e distingue, no seu artigo 268º o direito de informação sobre o andamento dos processos em que se seja interessado – dispondo que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas” (nº 1) – e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos – dispondo que “os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas”. (nº 2).
O direito de informação dos cidadãos encerra uma vertente procedimental (cfr. nº 1 do artigo 268º da CRP) e uma vertente não procedimental (cfr. nº 2 do artigo 268º da CRP). Enquanto a primeira está intimamente ligada ao direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito (cfr. artigo 267º nº 5 da CRP e o artigo 8º do CPA), a segunda prende-se com o princípio da administração aberta, assegurando o acesso genérico aos documentos administrativos de acordo com os princípios da publicidade e da transparência. Sendo que cada uma dessas vertentes está submetida a um regime jurídico próprio, desenvolvido para concretizar e conferir operatividade àqueles princípios constitucionais.
Assim, e sem prejuízo da existência de regimes especiais, enquanto o Código de Procedimento Administrativo (CPA) estabelece (artigos 61º a 64º) o regime jurídico do acesso procedimental, à luz do nº 1 do artigo 268º da CRP, já a Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, vulgo Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) – Lei que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização, e que revogou a Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, transpondo ainda para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17 de Novembro, relativa à reutilização de informações do sector público – estabelece, à luz do nº 2 do artigo 268º da CRP, o regime do acesso extra-procedimental (com a ressalva do disposto no seu artigo 7º nº 4 onde se disciplina o acesso a processos ainda não concluídos - cfr. artigos 1º e 5º da LADA).
O processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões de que o aqui recorrido lançou mão encontra-se previsto e regulado nos artigos 104º a 108º do CPTA, e pode ser intentado quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos ou ainda quando ocorra notificação ou publicação deficiente de acto administrativo – é o que resulta do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 104º do CPTA.
Com efeito, dispõe o nº1 do artigo 104º do CPTA que “quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente”. Dispondo ainda o nº 2 do mesmo artigo que “o pedido de intimação é igualmente aplicável nas situações previstas no nº 2 do artigo 60º” do mesmo Código (que lembre-se são as que respeitam à notificação ou publicação deficiente de atos administrativos, por não conterem a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão).
Considerando que o pedido de intimação foi formulado pelo recorrido invocando a sua qualidade de jornalista (que foi também a qualidade em que se dirigiu à entidade requerida, aqui recorrente, conforme decorre do probatório), importa ainda avocar o artigo 37º nº 1 da CRP, que dispõe, sob a epígrafe de “liberdade de expressão e informação”, que todos “têm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informados, sem impedimentos nem discriminações”. Implicando a liberdade de imprensa, nos termos do disposto no artigo 38º nº 2 alínea b) da CRP “o direito dos jornalistas, nos termos da lei, ao acesso às fontes de informação e à proteção da independência e do sigilo profissionais”. Extraindo-se destes preceitos constitucionais que o direito de informação é um direito fundamental (autónomo relativamente à liberdade de expressão) e que o mesmo constitui, como dizem Jorge Miranda e Rui Medeiros, in, “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, 2.ª edição, págs. 852 e 866, uma “estrutura complexa que envolve uma tríade de direitos: (i) o direito de comunicar publicamente informações sem impedimentos nem discriminações; (ii) o direito de procurar informações sem impedimentos nem discriminações; e (iii) o direito de receber informações e de ser mantido informado sem impedimentos nem discriminações”, abrangendo o direito de acesso às fontes de informação “quer os factos, as situações, as notícias, as opiniões, os juízos de valor, etc., quer os conteúdos veiculados pelos diversos meios de comunicação suscetíveis de tratamento jornalístico”.
Como importa ter presente que o artigo 8º do Estatuto do Jornalista (aprovado pela Lei nº 1/99, de 1 de Janeiro), sob a epígrafe “direito de acesso a fontes oficiais de informação”, dispõe que o direito de acesso às fontes de informação é assegurado aos jornalistas “pelos órgãos da Administração Pública enumerados no n.º 2 do artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo” (alínea a) do nº 1), sendo que tal direito “não abrange os processos em segredo de justiça, os documentos classificados ou protegidos ao abrigo de legislação específica, os dados pessoais que não sejam públicos dos documentos nominativos relativos a terceiros, os documentos que revelem segredo comercial, industrial ou relativo à propriedade literária, artística ou científica, bem como os documentos que sirvam de suporte a atos preparatórios de decisões legislativas ou de instrumentos de natureza contratual.” (nº 3).
O artigo 105º do CPTA dispõe, a respeito do prazo para a instauração do processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões que se encontra-se previsto e regulado nos artigos 104º ss. do CPTA, que “a intimação deve ser requerida ao tribunal competente no prazo de 20 dias, que se inicia com a verificação de qualquer dos seguintes factos: a) decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido; b) Indeferimento do pedido; c) Satisfação parcial do pedido.”
Por sua vez o artigo 15º da LADA (Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto) dispõe, sob a epígrafe “direito de queixa” o seguinte:
“1 - O requerente pode queixar-se à CADA contra falta de resposta, indeferimento ou outra decisão limitadora do acesso a documentos administrativos.
2 - A queixa interrompe o prazo para introdução em juízo de petição de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e deve ser apresentada dentro de tal prazo, a que se aplicam, com as devidas adaptações, as disposições relativas à remessa a juízo das peças processuais.
3 - Se não for caso de indeferimento liminar, a CADA deve convidar a entidade requerida a responder à queixa no prazo de 10 dias.
4 – Tanto no caso de queixa como no da consulta prevista na alínea e) do n.º 1 do artigo 14.º, a CADA tem o prazo de 40 dias para elaborar o correspondente relatório de apreciação da situação, enviando -o, com as devidas conclusões, a todos os interessados.
5 - Recebido o relatório referido no número anterior, a entidade requerida comunica ao requerente a sua decisão final fundamentada, no prazo de 10 dias, sem o que se considera haver falta de decisão.
6 - Tanto a decisão como a falta de decisão a que se refere o número anterior podem ser impugnadas pelo interessado junto dos tribunais administrativos, aplicando-se, com as devidas adaptações, as regras do processo de intimação referido no n.º 2.”
Feito este enquadramento, desçamos à situação dos autos.
Nestes resulta que tendo sido requerido em 10/03/2014, pelo aqui recorrido à recorrente CP – Comboios de Portugal, EPE, o acesso «…aos documentos constantes nessa empresa pública no qual constem: - número de passageiros desde a entrada ao serviço do comboio Celta, entre Porto e Vigo, - receitas correntes e despesas correntes do referido serviço», invocando aquele a sua qualidade de jornalista, esta respondeu-lhe em 18/03/2014, através do ofício cujo teor se mostra vertido em B) dos factos provados. Dele resultando, em suma, que era posição da CP apenas facultar o acesso pretendido após acordo quanto à sua divulgação quanto aos dois parceiros envolvidos, a CP e a RENFE.
Na sequência do que o recorrido apresentou queixa junto da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) em 25/03/2014, dando assim ali origem ao processo n.º 170/2014. A CADA veio a emitir, no âmbito daquele processo, o Parecer n.º 182/2014 de 13/05/2014, no sentido de dever ser facultado o acesso à informação solicitada. Parecer que foi notificado à recorrente CP por ofício que foi por ela rececionado em 19/05/2014.
Não há dúvida que nos termos do disposto no artigo 15º nº 2 da LADA, com a apresentação da queixa apresentada pelo recorrido em 25/03/2014 junto da CADA se interrompeu o prazo de 20 dias previsto para a instauração do processo de intimação, previsto no artigo 105º do CPTA. Prazo que se havia iniciado com a resposta (negativa) dada pela recorrente CP em 18/03/2014.
Emitido o Parecer da CADA, e comunicado este a todos os interessados, nos termos no nº 4 do artigo 15º da LADA a entidade requerida dispunha do prazo de 10 dias (úteis) para comunicar ao interessado no acesso a sua decisão final fundamentada (cfr. nº 5 do artigo 15º da LADA). Na situação presente o Parecer da CADA (que foi no sentido de ser facultado o acesso pretendido) foi notificado à entidade requerida por ofício rececionado em 19/05/2014. Contando-se aquele prazo de 10 dias do dia seguinte (20/Maio, uma 3ª terça-feira) – cfr. artigo 279º alínea b) do Código Civil – o mesmo terminou em 02/06/2014 (uma segunda-feira).
Perante a falta daquela decisão final (positiva ou negativa) por parte da entidade requerida, no respetivo prazo legal, iniciou-se no dia seguinte ao seu términus a contagem do prazo de 20 dias (estes contados de modo seguido – cfr. artigo 138º do CPC novo) para ser instaurada a intimação, nos termos das disposições conjugadas dos nºs 5 e 6 do artigo 15º da LADA e do artigo 105º alínea a) do CPTA, ou seja em 03/06/2014. O que significa que o último dia de tal prazo recaiu no dia 22/06/2014, que sendo um domingo passou para o dia útil seguinte (cfr. artigo 138º nº 2 do CPC novo) ou seja 23/06/2014 (uma segunda-feira).
A presente intimação foi instaurada em 27/06/2014, dada em que a respetiva petição inicial foi remetida ao Tribunal a quo por correio registado (cfr. disposições conjugadas dos artigos 259º e 144º do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA).
Mas como bem atentou a sentença recorrida, após ter sido notificado do Parecer da CADA o próprio requerente, aqui recorrido, dirigiu em 22/05/2014 um outro requerimento (referido em I) dos factos provados). Requerimento cujo foi junto sob Doc. nº 3 com a petição inicial, sendo o seguinte o seu teor, que se passa a transcrever:
«Exmos. Srs.:
De acordo com o parecer nº 182/2014 da CADA (em anexo), venho solicitar o acesso aos referidos documentos.
Com os melhores cumprimentos
(…assin…)
PS – solicita-se o envio de correspondência para o domicílio pessoal»
Temos assim, que o requerente, interessado no acesso à documentação, não ficou, após a emissão do Parecer da CADA, passivamente à espera.
Ao contrário, tomou a iniciativa de (novamente) requerer o acesso à documentação pretendida (ainda que agora já ancorado no Parecer da CADA). E nada o impedia de formular novamente o pedido, insistindo na mesma pretensão. E tendo-o feito, como fez, não podia tal facto ser desconsiderado.
Bem andou, pois, o Tribunal a quo ao aferir a tempestividade da instauração da intimação através da contagem do prazo de 20 dias previsto no artigo 104º do CPTA com base na falta de resposta por parte da entidade recorrida relativamente àquele requerimento.
Não merece, pois, provimento o recurso nesta parte, sendo de manter a decisão de improcedência da exceção de caducidade do direito de ação proferida na sentença recorrida. O que se decide.
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2. Da questão de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao dar procedência ao pedido de intimação - (conclusões VIII. a XII. das suas alegações de recurso). ~ Da decisão recorrida
A sentença recorrida julgando procedente o pedido de intimação formulado pelo requerente, intimou a entidade requerida, aqui recorrente, a satisfazer, no prazo de 10 dias, o pedido formulado pelo requerente em 22/05/2014, facultando-lhe o acesso à documentação contendo as receitas e despesas correntes do serviço de comboio CELTA, entre Porto e Vigo, em conformidade com o Parecer n.º 182/2014 da CADA. ~ Da tese da recorrente
Pugna a recorrente que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao dar procedência ao pedido de intimação, sustentando (nos termos dos fundamentos que reconduziu às conclusões VIII. a XII. das suas alegações de recurso), que
os dados relativos às receitas e despesas correntes do serviço em questão contêm segredos comerciais e relativos à vida interna não só da requerida CP - COMBOIOS DE PORTUGAL, E.P.E. mas também da RENFE, operador ferroviário espanhol, não podendo ser facultados; que a divulgação de dados relativos ao comboio Celta não depende apenas da vontade da CP, implicando necessariamente autorização por parte da RENFE, uma vez que tais dados também a esta empresa pertencem; por não ser aplicável à RENFE a legislação portuguesa, nomeadamente no que diz respeito ao percurso em Espanha, por esta não ser uma entidade administrativa portuguesa; por os documentos detidos pela RENFE não serem documentos administrativos para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da LADA, por a RENFE não integrar a Administração Pública portuguesa.~ Da análise e apreciação
A sentença recorrida assentou a decisão de procedência da intimação, que proferiu, nos seguintes fundamentos, que se passam a transcrever:
“Como é consabido, a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões é, em sede do novo contencioso administrativo, uma acção principal de condenação e vem regulada nos art.ºs 104.° a 108.° do CPTA.
O direito à informação (procedimental) é um direito com assento na Lei Fundamental (cfr. art.º 268.°, n.º 1, da CRP), e é transversal a todo e qualquer tipo de procedimento administrativo, direito esse concretizado pelo legislador ordinário em vários diplomas legais, designadamente, o CPA (vide art.º 61.° e segs.) e a Lei n.º 46/2007 de 24/8 (que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17/11, relativa à reutilização de informações do sector público), vulgo LADA, a qual concretiza o princípio da administração aberta, plasmado no art.º 268.º/2/CRP, e tem o âmbito de aplicação consagrado no seu art.º 4.º (no qual se inclui o ente ora requerido).
Temos, pois, que, os particulares têm o direito de ser informados pela Administração sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados (art.º 61.°, n.ºl , do CPA), nos termos do n.º2 do art.° 61.° do CPA e, no prazo máximo de 10 dias (n.º 3), sendo que, «Directamente interessados no procedimento administrativo, para estes efeitos, são, pois, todas as pessoas cuja esfera jurídica resulta alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que saiam (ou sairão provavelmente) beneficiadas ou desfavorecidas pela respectiva decisão final.» (cfr. Mário Esteves de Oliveira e Outros in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Ed., Almedina, p. 328).
Igualmente, no prazo de 10 dias (úteis), devem ser emitidas as certidões requeridas, independentemente de despacho, nos termos do art.º 63.º/CPA.
O exercício do direito à informação no procedimento administrativo, em qualquer das suas modalidades, concretiza-se, por via de regra, mediante requerimento escrito, constituindo-se, destarte, a Administração, no dever de informar o(s) interessado(s)/emitir as certidões requeridas no prazo legal substantivo (de 10 dias úteis, contados nos termos do art.° 72.° do CPA), salvo no caso de documentos classificados ou que revelem segredo comercial, de acordo com o disposto nos art.ºs 62.º/1 e 63.º/2, ambos do CPA e, bem assim, aqueles documentos referentes a matérias em segredo de justiça (cfr. restrições previstas no art.º 6.º da LADA).
ln casu, o Requerente, mediante requerimento escrito, solicitou, junto da autoridade requerida, o acesso a documentos da CP, EPE, dos quais constassem:
- número de passageiros desde a entrada ao serviço do comboio Celta, entre Porto e Vigo;
- receitas correntes e despesas correntes do referido serviço.
Obteve, por parte daquela entidade, as respostas de 18/3/2014 e de 12/05/2014 – cfr. als. b) e d) do probatório -, tendo logrado o Requerente obter satisfação parcial do peticionado, ou seja, informação sobre o número de passageiros, desde a entrada ao serviço do comboio Celta, entre Porto e Vigo, não já sobre as receitas correntes e despesas correntes do referido serviço, apesar do Parecer favorável da CADA – cfr. als. c) e f) do probatório.
A questão decidenda resume-se a saber se, no âmbito do direito à informação/dever de informar, a Requerida devia ter facultado ao ora Requerente, jornalista de profissão, o peticionado acesso à documentação da empresa (pública) contendo as receitas correntes e despesas correntes do serviço do comboio Celta, entre Porto e Vigo, tal como lhe foi requerido, admitindo que se trata de um comboio internacional, que decorre de uma parceria entre a CP e a RENFE, cuja gestão comercial e operacional é conjunta (cfr. resulta do artigo publicado no “Publico” de 19/05/2014, da autoria do ora Requerente – al. h) do probatório) e, bem assim, atento o disposto no art.º 6.º/5 e 6/LADA (restrições ao direito de acesso por parte de terceiros).
A Lei n.º 46/2007 de 24/8 (que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17/11, relativa à reutilização de informações do sector público), vulgo LADA, concretiza o princípio da administração aberta, plasmado no art.º 268.º/2/CRP, tem o âmbito de aplicação consagrado no seu art.º 4.º (no qual se inclui a ora Requerida) e define o que é documento administrativo – art.º 3.º/1/a) –, para efeito da LADA, e aquilo que o não é – art.º 3.º/2, bem como o que se deve entender por documento nominativo – art.º3.º/1/b) – e que aqui não colhe aplicação.
A CP, EPE, criada pelo DL n.º 137-A/2009, de 12/6, que aprovou os respetivos Estatutos, é uma entidade pública empresarial (cfr. art.º 2.º do referido DL e art.º 56.º do DL n.º 133/2013, de 3/10, que estabeleceu os princípios e regras do sector empresarial do Estado, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas, revogando o DL 558/99, de 17/12, alterado pelo DL 300/2007, de 23/8), sujeita aos princípios definidos para o SPE no DL n.º 133/2013, de 3/10 significando isto que está obrigada à prestação de contas e sua divulgação (cfr. art.º 14.º do DL n.º 137-A/2009, de 12/6 e art.ºs 44.º e 45.º do DL n.º 133/2013, de 3/10), bem como a sua contabilidade deve espelhar os princípios da boa gestão empresarial e as práticas de bom governo, de acordo com o princípio da transparência, tudo nos termos dos respetivos Estatutos e demais legislação aplicável (mormente, o referido DL n.º 133/2013, de 3/10).
No art.º 14.º da LADA, consagra-se o dever de resposta por parte da entidade a quem foi dirigido o requerimento de acesso a um ou mais documentos administrativos (e dúvidas não subsistem de que aqui se trata de acesso a documentos administrativos de suporte à elaboração da contabilidade da empresa requerida, para prestação de contas, nos termos supra referidos), no prazo de 10 dias, para, nomeadamente, c) Comunicar por escrito as razões da recusa, total ou parcial, do acesso ao documento pretendido, bem como quais as garantias de recurso administrativo e contencioso dessa decisão; d) Informar que não possui o documento e, se souber qual a entidade que o detém, remeter-lhe o requerimento, com conhecimento ao requerente; o que não sucedeu no caso em apreço, não colhendo as razões esgrimidas pela CP perante a CADA (al. e) do probatório) e neste processo (em sede de resposta à intimação) - o alegado “segredo comercial”, tendo em conta os interesses comerciais e concorrenciais das empresas envolvidas, sendo uma delas espanhola, a RENFE, para efeito de aplicação da restrição de acesso plasmada no art.º 6.º/6/LADA -, porquanto, em favor da alegada confidencialidade das receitas correntes e despesas correntes do serviço em questão – do comboio Celta, entre Porto e Vigo -, nada logrou a CP demonstrar, que não seja contrariado pela necessidade de transparência, prestação de contas e informação financeira anual e sua publicidade (v.g. no respectivo sítio da Internet – cfr. art.º 45.º do DL 133/2013 e art.º 31.º dos Estatutos da CP), enquanto entidade pública empresarial (EPE), que presta um serviço público (transporte ferroviário de passageiros e de mercadorias), sujeita à tutela dos membros do Governo responsáveis pelo sector.
Aqui chegados, não será despiciendo referir algumas das conclusões apreendidas no Colóquio da CADA – Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos – (em 21/05/2009), em matéria de “segredo comercial” versus art.º 6.º/6/LADA, sendo aquele definido em função de informação que tem valor comercial, e só não se devendo permitir o acesso a documentos que o contenham, se isso gerar concorrência desleal. Tal não se configura ser o caso sub judice.
Também não releva para o efeito o facto de o Requerente ter publicado o artigo no “Publico” de 19/5/2014 (cfr. al. h) do probatório), visto que não chegou a ter acesso aos documentos contendo a informação em causa, não obstante ser de referir que o direito consagrado no art.º 37.º/CRP não é irrestrito, como parece pretender o Requerente.
Por último, não será despiciendo chamar à colação o que vem expresso no Parecer n.º 182/2014 da CADA, no sentido de que o Requerente não tinha que justificar o pedido, não se encontrando os documentos em causa sujeitos a qualquer restrição, de acordo com os princípios da administração aberta e da transparência da actuação da administração pública (aplicáveis à CP, quod erat demonstratum), estando em causa a utilização/fruição de recursos públicos, têm os cidadãos direito de aceder a tais informações (seja directamente, seja pela via da informação jornalística), na medida em que a má gestão e inerentes prejuízos são suportados pelo erário público, para o qual contribuem os cidadãos com os seus impostos.
Assim, não tendo a CP, EPE, facultado o pretendido acesso aos documentos de que dispunha (e dispõe) e que contenham a informação solicitada (receitas e despesas correntes do serviço em questão), e tendo decorrido o prazo legalmente estabelecido (de 10 dias úteis), sem que aquela entidade tenha dado satisfação ao pedido do Requerente, no que tange os pressupostos legais de que depende a procedência da pretensão deduzida, os quais se encontram previstos no n.º1 do art.º 104.° e art.º 105.°, ambos do CPTA, também resulta dos presentes autos que eles aqui encontram verificação.
Em suma, seja qual for a vertente pela qual se analise a questão sub judice, forçoso é concluir que a presente intimação só pode obter provimento, condenando-se a entidade requerida a facultar o acesso à documentação solicitada pelo ora Requerente.» Percorrendo-se a fundamentação assim vertida na sentença recorrida ressuma não poder proceder o presente recurso, não se verificando qualquer erro de julgamento, tendo o Tribunal a quo feito correta interpretação e aplicação dos normativos em causa, que invocou e citou. Sendo certo que, em bom rigor, o vertido pelo recorrente nas conclusões VIII a X das suas alegações mais não é do que a renovação de argumentação que o recorrente já havia usado na sua contestação, com vista a defender a improcedência do pedido de acesso à informação pretendida, sem que abale em sede do presente recurso a posição que foi assumida pelo Tribunal a quo para cada uma das questões.
É assim no que tange à defesa, que então havia feito, de que os dados relativos à relativos às receitas e despesas correntes do serviço «comboio Celta», entre o Porto e Vigo, contêm segredos comerciais e relativos à vida interna da CP da RENFE não podendo ser facultados; como o é quanto ao entendimento, que defendeu, que a divulgação de dados relativos ao comboio Celta não depende apenas da vontade da CP, implicando também necessária autorização da RENFE por os dados pretendidos também lhe pertencerem. E não há razão para se afastar o juízo feito na sentença recorrida relativamente a qualquer destas questões, a qual fez, como já se disse, correta interpretação e aplicação da lei.
E quanto à invocação que o recorrente faz agora, em sede do presente recurso, no sentido de que a RENFE não é uma entidade administrativa portuguesa e que assim a legislação portuguesa não lhe é aplicável no caso, nomeadamente no que diz respeito ao percurso em Espanha e de que os documentos detidos pela RENFE não são documentos administrativos para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da LADA, por a RENFE não integrar a Administração Pública portuguesa o que se constata, é que tais questões não foram suscitadas pelo recorrente na primeira instância, mormente em sede da contestação que apresentou, invocando-as agora ex novo no presente recurso.
Mau grado, percorrendo a sentença recorrida ressuma claro que o Tribunal a quo entendeu, e bem, diga-se, que sendo a requerida CP uma entidade pública empresarial “…sujeita aos princípios definidos para o SPE no DL n.º 133/2013, de 3/10 significando isto que está obrigada à prestação de contas e sua divulgação (cfr. art.º 14.º do DL n.º 137-A/2009, de 12/6 e art.ºs 44.º e 45.º do DL n.º 133/2013, de 3/10), bem como a sua contabilidade deve espelhar os princípios da boa gestão empresarial e as práticas de bom governo, de acordo com o princípio da transparência, tudo nos termos dos respetivos Estatutos e demais legislação aplicável (mormente, o referido DL n.º 133/2013, de 3/10)…” estava sujeita ao princípio da administração aberta, devendo facultar o acesso à documentação, que é também sua e de que dispunha e dispõe.
Sendo certo que na aceção acolhida no artigo 3º nº 1 alínea a) da LADA, documento administrativo é “qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome”. Sendo que os órgãos ou entidades a considerar, elencados para tal efeito no artigo 4º da LADA, são os seguintes:
“a) Órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, que integrem a Administração Pública;
b) Demais órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, na medida em que desenvolvam funções materialmente administrativas;
c) Órgãos dos institutos públicos e das associações e fundações públicas;
d) Órgãos das empresas públicas;
e) Órgãos das autarquias locais e das suas associações e federações;
f) Órgãos das empresas regionais, intermunicipais e municipais;
g) Outras entidades no exercício de funções administrativas ou de poderes públicos.”
Importando ainda ter presente que de harmonia com o nº 2 do artigo 4º o regime de acesso assegurado pela LADA abrange ainda “os documentos detidos ou elaborados por quaisquer entidades dotadas de personalidade jurídica que tenham sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, e em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias:
a) A respetiva atividade seja financiada maioritariamente por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número;
b) A respetiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número;
c) Os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número.”
A esta luz, considerando a amplitude da aceção de “documento administrativo” acolhida na LADA, e a simultânea extensão dos órgãos e entidades abrangidos pelo seu regime ali prevista, atenta a natureza da entidade requerida tem de concluir-se que os documentos em causa, cujo acesso é pretendido, constituem documentos administrativos para efeitos da LADA. O que basta para se fazer aplicar o regime de acesso aos documentos administrativos ali previsto. Não sendo de molde a afastar tal conclusão a circunstância de o serviço Celta de comboio, entre Porto e Vigo, envolver a identificada RENFE.
Assim, ao aplicar o regime da LADA fez, pois, a sentença recorrida correta aplicação do direito. Não merecendo acolhimento também nesta parte o invocado pelo recorrente. Tendo que improceder o presente recurso. O que se decide. ** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida. ~ Custas pela Recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Lisboa, 30 de Abril de 2015
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Pedro José Marchão Marques |
