| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
A EP-E…… de P…….., SA (devidamente identificada nos autos), Ré na ação administrativa especial (Proc. nº 838/11.3BEALM) que a R…… Portuguesa, SA instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada com vista à declaração de nulidade ou subsidiariamente à anulação do ato administrativo que identifica ser o ato «praticado pelo Senhor Diretor da Delegação Regional de Lisboa da EP – E…… de P………, SA, notificado através do ofício com data de 21/06/2011, com a referência Alvará nº ……..» (que juntou sob Doc. nº 1 com a Petição Inicial), referente ao Posto de Abastecimento de Combustíveis sito à margem da EN . ao km 25+500, lado direito, em ………, na parte em que condiciona a um termo de cinco anos a sua eficácia., inconformada com o acórdão de 30/05/2014 daquele Tribunal, pelo qual (com um voto de vencido) foi a ação administrativa especial julgada procedente declarando-se a nulidade do ato impugnado na parte impugnada, com fundamento em vício de incompetência absoluta, vem dele interpor o presente recurso, pugnando pela revogação da decisão proferida pelo acórdão recorrido e sua substituição por outro que, em sintonia com o voto de vencido nele constante se declare válido o ato impugnado, mantendo-se integralmente na ordem jurídica.
Formula nas suas alegações as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
I – A Recorrida pretende, através da presente acção, obter a declaração de nulidade ou a anulação do acto administrativo praticado pela Recorrente/Ré consubstanciado em Alvará de Licença (renovação) de Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) sito à margem da EN …….. ao km 25+500, em …………., condicionado a um termo de cinco anos.
II - Para o efeito, a Recorrida/Autora imputa aos mencionados actos os vícios de (i) incompetência absoluta (a competência para licenciar a implantação pertenceria à Direção Regional da Economia de Lisboa e Vale do Tejo) (ii) violação de lei (impossibilidade de renovação da licença pela realização de obras; as obras estariam isentas de licenciamento por se limitarem à demolição, reparação e conservação do PAC; não estaríamos perante a concessão de exploração de PAC implantado em domínio público rodoviário do Estado e as normas do Despacho SEOP n.º 37- XII/92 de 27 de Novembro seriam ilegais)
III – Em suma, a questão principal a decidir pelo tribunal é a de saber se a Ré mantém os poderes para licenciar a implantação (diferente de exploração) de PACs sitos à margem das estradas nacionais e em terrenos particulares (inclui-se aqui a implantação inicial, a renovação e a realização de obras de renovação), ou seja, se continua ainda em vigor o disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 10.º do DL 13/71 de 23 de janeiro e o respetivo Despacho SEOP n.º 37- XII/92 de 27 de Novembro (normas regulamentares).
IV - Ora, o tribunal a quo apreciou negativamente a questão principal, ou seja, decidiu que com a publicação do DL 267/2002 de 26 de novembro foi revogada a alínea c), do n.º 1, do artigo 10.º do DL 13/71, limitando-se a EP a emitir parecer, e, em decorrência daquela decisão, acabou por decidir também negativamente as restantes subquestões.
V - Contudo, aquela decisão não mereceu a concordância de todo tribunal coletivo, havendo um voto de vencido que julgaria a ação improcedente por não provada, por entender que a Recorrente continua a manter as competências no que ao licenciamento em causa nos autos respeita bem como à fixação do período de validade da licença.
VI - Para esclarecimento do tribunal informa-se que no dia 29 de maio de 2014 foi publicado o Decreto-Lei n.º 87/2014, que entrou em vigor no dia 30 do mesmo mês, em que se estabelece o regime jurídico aplicável à exploração de áreas de serviço e ao licenciamento para implantação de postos de abastecimento de combustíveis sitos à margem das estradas nacionais (cfr. artigo 2.º daquele DL), cujos processos sejam apresentados a partir de 30 de maio de 2014, sendo que a competência para o licenciamento dos PAC (posto de abastecimento de combustíveis) continua a estar atribuída à EP (cfr. artigo 6.º do DL 87/2014).
VII – Ao contrário do entendido pelo tribunal a quo, as disposições legais previstas no DL 246/92 (revogado); DL 302/2001 de 23 de Novembro e Portaria n.º 131/2002 de 9 de Fevereiro (Regulamento da Construção e Exploração de PACs) e DL 267/2002 (republicado pelo DL 195/2008) (Procedimentos e competências para efeitos de licenciamento de PACs), dizem respeito à construção dos equipamentos para armazenamento e fornecimento de combustíveis inseridos numa instalação situada, ou não, à margem de uma via rodoviária (municipal, nacional ou regional).
VIII - Em resultado do licenciamento daquelas instalações por parte do Ministério da Economia o detentor do posto de abastecimento de combustíveis obtém uma licença de exploração.
IX – Assim, o DL 267/2002 de 26 de novembro nasceu sob a égide do Ministério da Economia e da Inovação, e não se destina a substituir a disciplina constante na legislação de proteção à estrada, nem prevê a revogação expressa de qualquer artigo do DL 13/71 de 23 de janeiro.
X – E isto porque, cada um dos diplomas se destina a proteger, salvaguardar e regular juridicamente realidades e valores distintos, o que não significa que não possam existir zonas de sobreposição, ou aspetos que, dada a sua especificidade, tenham passado a ser regulados de modo diferente.
XI - Em resumo, o titular do PAC implantado à margem de uma estrada nacional ou regional haverá de possuir três licenças:
§ Licença da implantação (localização e construção) do PAC emitida pela EP;
§ Licença da construção (no final obtém alvará de utilização) dos edifícios que fazem parte do PAC emitida pela autarquia e
§ Licença de exploração do PAC (armazenamento e fornecimento de combustível) emitida pela DRE.
XII – Esta opção legislativa (licenciamento cumulativo), que já vigorava aquando da emissão do alvará de licenciamento do PAC objeto dos autos (1991) e depois na data da sua renovação (2011), veio a ser novamante consagrada no novo regime dos PACs, mais precisamente no artigo 6.º, em que se estabelece:
“O licenciamento efetuado pela EP, S.A., não dispensa a necessidade de outros licenciamentos, autorizações ou aprovações administrativas que sejam legalmente exigidos para o exercício da atividade principal ou de quaisquer outras atividades desenvolvidas nos postos de abastecimento de combustíveis, designadamente os previstos no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, no Regime Jurídico da Segurança contra Incêndio em Edifícios e em legislação específica dos setores da energia, do ambiente e do ordenamento do território.”
XIII – Uma vez que temos de admitir como legítimo à Recorrente licenciar a implantação do PAC, cuja permissão é necessariamente precária (cfr: alínea d), do artigo 14.º do DL 13/71 de 23 de janeiro), também temos de reconhecer a possibilidade daquela condicionar a novo termo, agora mais limitado temporariamente (cinco anos), a emissão de nova licença decorrido que seja o prazo inicial (vinte anos).
XIV - Aliás, esta posição encontra-se prevista no novo regime quando se estabelece no n.º 2, do artigo 10.º do DL 87/2014 que:
“As licenças de implantação dos postos de abastecimento de combustíveis que tenham sido conferidas por um prazo determinado mantêm-se em vigor até ao seu termo e as que já tenham sido objeto de renovação mantêm-se válidas até ao termo desta renovação.”
XV – O termo concessão usado no Despacho SEOP corresponde à permissão de implantação do PAC à margem da estrada nacional por parte da Recorrente, o qual se traduz administrativamente na emissão de alvará de licença, distinguindo-se da concessão enquanto permissão do uso privativo do domínio público, como sucede com a implantação de áreas de serviço nas auto estradas, itenerários principais e complementares.
XVI - A precaridade fixada naquele Despacho (primeiro vinte anos e depois de cinco em cinco anos) é a consagração do estabelecido na alínea d), do artigo 14.º do DL 13/71 de 23 de janeiro, pelo que não existe nenhuma ilegalidade na aplicação ao caso em apreço daquelas normas regulamentares.
XVII – Em conclusão, a Recorrente contínua a deter as competências no âmbito do licenciamento da implantação de PAC à margem das estradas nacionais, bem como quanto à fixação do prazo de validade da respetiva licença.
XVIII - Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo fez errada interpretação e aplicação do disposto no DL 267/2002 de 26 de novembro, na alínea c), do n.º 1, do artigo 10.º, na alínea d), do artigo 14.º, no artigo 17.º, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, e no Despacho SEOP n.º 37-XII/92 de 27 de Novembro, mais propriamente nos pontos 6.3 e 6.4.
A recorrida contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso com manutenção da decisão recorrida.
Admitido o recurso subiram os autos a este Tribunal.
Neste, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu Parecer (fls. 312 ss.) no sentido da improcedência do recurso, com manutenção do acórdão recorrido.
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DAS QUESTÕES A DECIDIR/DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso, o que importa aferir por este Tribunal é se ao declarar a nulidade do ato impugnado, na parte em que fixou um prazo de 5 anos, com fundamento em vício de incompetência absoluta, o acórdão do Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do disposto no DL 267/2002 de 26 de novembro, na alínea c), do n.º 1, do artigo 10.º, na alínea d), do artigo 14.º, no artigo 17.º, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, e no Despacho SEOP n.º 37-XII/92 de 27 de Novembro, mais propriamente nos pontos 6.3 e 6.4.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Nos termos do nº 6 do artigo 663º do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), aqui aplicável ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, remete-se para a factualidade dada como provada no Acórdão recorrido, a qual não foi impugnada nem deve ser objeto de qualquer alteração.
** B – De direito
Da decisão recorrida
É o seguinte o segmento decisória do acórdão recorrido:
«Nos termos e com os fundamentos expostos, julga-se a presente ação administrativa especial procedente e, em consequência, declara-se a nulidade do ato impugnado, na parte em que fixou à licença um prazo de 5 anos.»
Para assim decidir o Tribunal a quo teve por base a matéria de facto que dele foi dada como provada, tendo nele externado, no que respeita à solução jurídica, o seguinte, que se passa a transcrever:
«O Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro estabelece o regime de proteção às estradas nacionais, consagrando medidas, de proteção que abrangem a zona da estrada e as faixas limítrofes destinadas a assegurar a segurança do trânsito.
Nos termos do artigo 1º do referido diploma legal, "A área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas abrange, em relação às estradas nacionais: a) Zona da estrada; b) Zona de proteção à estrada, constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito".
Atento o disposto no artigo 2.º do mesmo diploma, constitui zona da estrada nacional, a qual integra o domínio público rodoviário do Estado: i) o terreno por ela ocupado, abrangendo a faixa de rodagem, as bermas e, quando existam, as valetas, passeios, banquetas ou taludes; ii) as pontes e viadutos nela incorporados e os terrenos adquiridos por expropriação ou qualquer título para alargamento da plataforma da estrada ou acessórios, tais como parques de estacionamento e miradouros.
A zona de proteção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: a) proibições - faixas designadamente com servidão non aedificandi; b) ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas - faixas de respeito (artigo 3.º do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro).
Relativamente às permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal, o artigo 10.º do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, estabelece o seguinte: " 1. Depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas: a) O estabelecimento de vedações de carácter não removível desde os limites assinalados na alínea a) do n.º 1 do artigo 8º deste decreto-lei até mais 5m para dentro da propriedade a que respeitam; b) A implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 1OOm para além da zona non aedificandi respetiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada; c) O estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar. 2. O disposto no número anterior não abrange as obras de demolição, reparação ou conservação, incluindo o acrescentamento ou a substituição de alguns dos seus elementos".
Por sua vez, o artigo 11.º do mesmo diploma estabelece que: "As obras a que se refere este decreto-lei estão sujeitas: a) A aprovação do projeto pela Junta Autónoma de Estradas, nos casos referidos nos artigos 6.º , 7º, 9º, e 10.º quando sejam tais obras da iniciativa do Estado, pessoas coletivas de direito público ou empresas ferroviárias; b) A autorização da mesma Junta, nos casos a que se refere o artigo 9.º, sempre que a iniciativa de tais obras seja de entidade diferente das referidas na alínea anterior e a competência para o licenciamento pertença às câmaras municipais respetivas, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-lei n.º 166170, de 15 de Abril; c) A licenciamento pela própria Junta Autónoma de Estradas, nos casos restantes".
De acordo com o artigo 14.º, alínea c), a concessão de aprovação, autorização ou licença para obras de qualquer natureza possui natureza precária.
Atento o disposto nas normas legais citadas conclui-se que o Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, atribui competência à Junta Autónoma de Estradas para o licenciamento do estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis, bem como para o licenciamento das obras a realizar naqueles, salvo quanto as obras de demolição, reparação ou conservação, onde se inclui o acrescentamento ou a substituição de alguns dos seus elementos.
À Junta Autónoma de Estradas, após sucessivas reestruturações decorrentes de diversos diplomas legais, veio a suceder nas atribuições referidas a EP –E….. de P……, E.P.E., sendo que esta foi transformada pelo Decreto-lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a designar-se por EP – E…….de P…….., S.A..
Ao abrigo do disposto no Decreto-lei n.º 13171, de 23 de Janeiro, foi publicado o Despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas n.º 37-Xll/92, de 27 de Novembro, publicado no Diário da República, II Série, n.º 294 , de 22/12/1992, que aprovou as normas para a instalação e exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis.
Os pontos 6.3 e 6.4 do referido despacho estabelecem o seguinte: "6.3 -A concessão das áreas de serviço ou postos de abastecimento é atribuída, a título precário, podendo a Junta Autónoma das Estradas, em qualquer momento que julgar conveniente, por não cumprimento das presentes normas ou por ponderadas razões de interesse geral, modificar os termos da 'concessão, suspendê-la temporariamente ou fazê-la cessar definitivamente, sem direito a qualquer indemnização. 6.4 - Sem prejuízo do título precário da concessão, esta será atribuída pelo período de 20 anos, considerando-se automaticamente renovada, por períodos sucessivos de 5 anos, se entretanto não for denunciada por qualquer das partes interessadas, com a antecedência mínima de 1 ano, relativamente ao termo de cada um dos períodos de concessão".
Ora, a questão que se coloca nos autos é a de saber se a E……….. de P………, S.A. tem competência, ao abrigo do disposto no regime legal citado e face ao regime constante do Decreto-lei n.º 267/202, de 26 de Novembro, na redação resultante do Decreto-lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro, para fixar um prazo de 5 anos à licença do posto de abastecimento de combustíveis da autora.
Vejamos, então.
O Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, estabelece os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de: a) Instalações de armazenamento de produtos do petróleo; b) Instalações de abastecimento de combustíveis líquidos e gasosos derivados do petróleo - postos de abastecimento de combustíveis; c) Redes e ramais de distribuição ligadas a reservatórios de gases de petróleo liquefeito sujeitos ao regime estabelecido no Decreto-lei n.º 125/97, de 23 de Maio.
O referido diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 389/2007, de 30 de Novembro, pelo Decreto-Lei nº 31/2008, de 25 de Fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro, e pelo Decreto-lei nº 217/2012 , de 9 de Outubro, sendo que as alterações introduzidas por este último diploma ainda não se encontravam em vigor à data da prática do ato impugnado.
Nos termos do artigo 4.º n.º 1 do referido diploma legal "A construção, exploração, alteração de capacidade, renovação de licença e outras alterações que de qualquer forma afetem as condições de segurança da instalação ficam sujeitas a licenciamento nos termos do presente diploma".
O Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, estabelece as situações em que o licenciamento compete às câmaras municipais e em que compete à administração central, sendo que é da competência das Direções-Regionais de Economia o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional [artigo 6.º , n.º 3, alínea a) do Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro].
Tendo presente que, como supra referimos, nos termos do artigo 10.º nº 1, alínea c) do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, compete à Junta Autónoma de Estradas a aprovação ou licença do estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar, a questão que se coloca é a de saber se o Decreto-lei nº 267/2002, de 26 de Novembro, revogou o disposto naquela norma.
Ora, entendemos que o Decreto-lei nº 267/2002, de 23 de Novembro, ao atribuir competência às Direções-Regionais de Economia para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacional revoga tacitamente o disposto no artigo 10º nº 1 alínea c) do Decreto-lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este atribuí tal competência à Junta Autónoma de Estradas, pelo que a partir da entrada em vigor do primeiro diploma legal referido, é de entender que a E…….. de P……….., S.A carece de competência para o referido licenciamento, sem prejuízo de ter que ser consultada.
Adaptamos, assim, com as devidas adaptações, e no que se refere ao licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, entendimento idêntico ao perfilhado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 20/02/2014, proferido no Processo n.º 01418/13, relativo ao licenciamento da publicidade, ou seja, de que existe uma única entidade competente, para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, sendo que ai entidade é a câmara municipal, quando o posto se situe na rede viária municipal, e é a Direcção-Regional de Economia, quando aquele se localize na rede viária nacional e regional, não havendo, nesta medida, um licenciamento cumulativo.
Assim, e recorrendo à terminologia utilizada no referido Acórdão, é de entender que a aprovação ou licença constante do artigo 10.º n.º 1, alínea c) do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi desgraduada na emissão de parecer.
Pelo exposto, considerando que o posto de abastecimento de combustíveis da autora se situa em Estrada Nacional [alínea a) dos factos provados], conclui-se que compete à Direcção-Regional de Economia ·o licenciamento da exploração do referido posto, sendo certo que à renovação da licença atribuída em 1991 é aplicável o disposto no Decreto-lei n.º267/2002 , de 26 de Novembro (cfr. artigo 34.º, n.02), pelo que compete à referida Direcção-Regional, é não à E…..de P………, S.A., decidir da renovação da licença de que a autora é titular.
Coloca-se, contudo, a questão de saber se a E………. de P……, S.A. tinha competência para fixar um prazo de 5 anos à licença por si emitida no quadro do procedimento, iniciado a requerimento da autora, relativo às obras a realizar no posto de abastecimento.
Vejamos, então.
Nos termos do artigo 10.º n.ºs 1 e 2, alínea b), do Decreto-lei n.º 374/2007 , de 7 de Novembro, compete à EP – E…….. de P……….., SA relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º zelar pela manutenção permanente das condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação, sendo que para o desenvolvimento da sua atividade, a referida concessionária detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita ao embargo administrativo e demolição de construções efetuadas em zonas non aedificandi e zonas de proteção estabelecidas por lei.
A E…….. de P…….., S.A. é titular, ainda, dos poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação, designadamente, determinar a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de atividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada.
É com fundamento no disposto nas normas citadas, bem como no disposto no Decreto-lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que se tem entendido que a entidade demandada tem competência para determinar a realização de obras nos postos de abastecimento de combustíveis, com vista salvaguarda das condições de circulação rodoviária.
Contudo, tal não significa que a mesma tenha competência para fixar um prazo para a licença de exploração quando é chamada a pronunciar-se sobre a realização de obras nos postos de abastecimento de combustíveis, uma vez que tal competência não se encontra legalmente prevista.
Com efeito, importa distinguir entre a licença de exploração dos postos de abastecimento de combustíveis e a licença para a realização de obras nestes postos, sendo que, como supra referimos, desde a entrada em vigor do Decreto-lei n.0267/2002 , de 26 de Novembro, a competência para conceder a primeira licença referida pertence, quando o posto de abastecimento de combustíveis se localize nas redes viárias nacionais e regionais, à Direcção-Regional de Economia.
Ora, tendo a autora requerido à entidade demandada a apreciação de um projeto de obras de beneficiação, não podia esta última, por carecer de competência para o efeito, fixar um prazo para o licenciamento do posto de abastecimento, uma vez que, como já referimos, é à Direcção-Regional de Economia que compete proceder a tal licenciamento, sendo certo que as licenças de exploração têm, em regra, uma duração de 20 anos e a fixação da validade da licença em prazo inferior carece de fundamentação.
Refira-se que não pode proceder e alegação da entidade demandada no sentido de que o alvará em questão consubstancia tão-só a formalização da renovação do licenciamento atribuído em 1991, uma vez que, como já referimos, à renovação das licenças/autorizações de exploração das instalações existentes aplica- se o disposto no Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro pelo que a entidade competente para decidir da renovação da licença é a Direcção-Regional de Economia, e não a E…….. de …….., S.A.
Pelo exposto, concluímos que a E…….. de P……., S.A. carecia de competência para fixar um prazo de cinco anos à licença, pelo que o ato impugnado, na parte em que fixa um tal prazo, padece de vício de incompetência absoluta [artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA], o que determina a declaração da sua nulidade nessa parte.
Alega, ainda, a autora que as obras à executar recaem sob a previsão do artigo 10.º n.º 2 do Decreto-lei n.º13/71, de 23 de Janeiro, e estão, por isso, isentas de licença ou autorização da E………de P……….., S.A.
Por sua vez, alega a entidade demandada que as obras cuja apreciação a autora requereu não são obras de demolição, conservação ou reparação, bastando atentar para o projeto que a autora submeteu para análise, para concluir que as obras respeitam a obras de reformulação, reconstrução geral do PAC e, como tal, dependentes da emissão de licença da EP.
Vejamos.
Atento o disposto no artigo 10.º, n.º 2 do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, as obras de demolição, reparação ou conservação, incluindo o acrescentamento ou a substituição de alguns dos seus elementos não depende de licenciamento da E……… de P…….., S.A.
A ratio da isenção de licenciamento consagrada na norma citada reside na realização das obras em causa, por manterem, no essencial, a configuração do posto de abastecimento de combustíveis tal qual foi licenciado, serem insuscetíveis de contenderem com a segurança rodoviária, pelo que não se mostra necessário apurar se, com tais obras, a estrada e a perfeita visibilidade de trânsito são, ou não afetadas.
Refira-se que o acrescentamento ou a substituição dos elementos do posto de abastecimento de combustíveis apenas estão isentos de licenciamento pela E………. de P……., S.A. quando tenham lugar no quadro da realização de obras de demolição, reparação ou conservação e já não quando estejam em causa obras de reformulação do posto.
Da factualidade provada nos autos·, resulta que, de acordo com a Memória Descritiva e Justificativa apresentada pela autora, os trabalhos a executar no posto de abastecimento de combustíveis em causa nos autos são os seguintes: i) Desativação e remoção dos reservatórios de armazenagem existentes; ii) Desativação e remoção de tubagem , enchimentos e respiras existentes; iii) Instalação de novos reservatórios de armazenagem; iv) Instalação de nova rede de tubagem de produtos; v) Instalação de novos bocais de enchimento dos reservatórios de armazenagem ; vi) Instalação de novos respires dos reservatórios de armazenagem ; vii) Instalação de sistema de separador de hidrocarbonetos, para tratamento de águas provenientes do túnel de lavagem; viii) Alterações nas redes de drenagem de águas residuais (alínea e) dos factos provados).
Atenta a extensão dos trabalhos realizados, que passam pela instalação de novos componentes/elementos do posto, entendemos que não estamos perante obras de reparação ou conservação, mas, como alega a entidade demandada, perante obras de reformulação, reconstrução do posto de abastecimento de combustíveis, sendo que não são acrescentados ou substituídos apenas alguns dos seus elementos .
Contudo, a norma supra citada não permite que a E…….. de P…………., S.A. fixe um prazo de cinco anos à licença por si emitida, como fixou, sendo que se é certo que a concessão de aprovação, autorização ou licença para obras de qualquer natureza possui natureza precária (artigo 14º alínea d) do Decreto-lei nº 13/71, de 23 de Janeiro), não é menos certo que a licença em causa nos autos, como resulta do alvará que a titula, não se limita a fixar um prazo para a licença de obras, mas antes estabelece o prazo de validade da licença de exploração do posto de abastecimento de combustíveis .
Com efeito, resulta do alegado pela entidade demandada na contestação, designadamente, quando refere que a licença (agora) emitida consubstancia uma renovação do licenciamento concedido e invoca o disposto no ponto 6.4 do Despacho SEOP n.º 37-Xll/92, que o prazo em causa se refere ao licenciamento do posto de abastecimento e não das obras.
Acresce que tal resulta, igualmente, do teor do Alvará, onde se refere quanto ao licenciamento de obra, designadamente, o seguinte: "Este Alvará de Licença concedido a título precário e de acordo com a declaração do concessionário, tal como se especifica no ponto 10.3 das normas pra a instalação e exploração de áreas de serviço e de postos de abastecimento de combustíveis, aprovado por despacho SEOP de 37-Xll/92 , de 27/11" [alínea 1) dos factos provados].
Consta, ainda, do referido Alvará, sob o título "Concessão", o seguinte: "Sem prejuízo do título precário, da concessão do posto de abastecimento, esta é atribuída por 5 (cinco) anos a contar de 31 de Dezembro de 2012, podendo a E……… de P………, S.A. em qualquer momento que julgar conveniente, por não cumprimento das presentes normas ou por ponderadas razões de interesse geral, modificar os termos da concessão, suspendê-la temporariamente ou fazê-la cessar definitivamente, sem direito a qualquer indemnização de acordo com o 6.3 das normas." [alínea 1) dos factos provados].
Como resulta do teor do Alvará, o prazo de 5 anos diz respeito ao licenciamento do posto de abastecimento de combustíveis, pelo que, no que respeita à fixação de um tal prazo, não está em causa a competência da E…….. de P………., S.A. para licenciar as obras no posto de abastecimento, mas a sua competência para licenciar o posto.
Assim sendo, concluímos que o ado impugnado não pode encontrar o seu fundamento legal no disposto no artigo 10.º n.º 1, alínea c) do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, ou seja, que a E………. de P………., S.A. não pode, ao abrigo de norma legal que lhe confere poderes para aprovar ou licenciar obras a realizar nos postos de abastecimento de combustíveis, fixar um prazo para o licenciamento do posto de abastecimento de combustíveis, quando à competência para este licenciamento pertence, desde a entrada em vigor do Decreto-lei n.º267/2002, de 26 de Novembro, às Direcções-Regionais de Economia.
Alega, também, a autora que a E…….. de P………., S.A , ao fundar-se no n.º 6.4 do Despacho SEOP n.º 37-Xll, de 27 de Novembro, e qualificar a sua intervenção como renovação de uma concessão, incorre em vício de violação de lei.
Como já referimos, o referido despacho, que aprovou as normas para a instalação e exploração de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis, foi proferido ao abrigo do disposto no Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, sendo que o disposto no n.º 6.4, já citado, tem como pressuposto a competência da E………de P………….., S A. para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, nos termos do artigo 10.º 1, alínea c) do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.
Assim sendo, e uma vez que, como supra referimos, o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localiza os nas redes viárias regional e nacional compete, desde a entrada em vigor do Dedreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, às Direcções-Regionais de Economia, impõe-se concluir que o n.º 6.4 do referido despacho não permite que a E………. de P…….., S.A., chamada a pronunciar-se sobre um projeto de obras de melhoramento de um posto de abastecimento de combustíveis, fixe um qualquer prazo à licença do posto.
Concluímos, portanto, que o disposto no n.º 6 do Despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas n.º 37-Xll, de 21de Novembro, não é aplicável à situação em causa nos autos, uma vez que a E…….. de P……………, S.A. carece de competência para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis e, nessa medida, carece de competência para fixar o prazo de validade da licença.
Nesta medida, não cumpre conhecer, por prejudicada, da invocada ilegalidade do referido despacho, na medida em que só seria de conhecer da mesma, a título incidental, caso se concluísse pela aplicabilidade do mesmo despacho à situação dos autos.
Resta referir que não pode proceder a alegação da entidade demandada no sentido de que tendo efetuado o pagamento das taxas relativas a duas situações de facto diferentes, a autora, ao propor a presente ação, viola os princípios da colaboração e da boa-fé, uma vez que tal pagamento não pode ser entendido como o reconhecimento, por parte da autora, de que a E……. de P………., SA é competente para o licenciamento do posto de abastecimento de combustíveis em causa nos autos, sendo certo, noutra perspetiva, que o mesmo pagamento não constitui aceitação do ato impugnado na parte em que o mesmo é desfavorável à autora [fixação do prazo].
Por outro lado, também não pode proceder a alegação da entidade demandada no sentido de que a fixação do prazo integra o próprio ato inicial de licenciamento, enquanto cláusula acessória do mesmo, na medida em que, como já referimos, à renovação das licenças de exploração dos postos de abastecimento de combustíveis é aplicável o regime constante do Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, designadamente, o disposto no seu artigo 15.º, pelo que, se como pretende a entidade o prazo de cinco anos constitui uma cláusula acessória do ato inicial de licenciamento tem de entender-se que a mesma caducou com a entrada em vigor do referido diploma legal.
Pelo exposto, concluímos que o ato impugnado, na parte em que fixou à licença um prazo de 5 anos, padece de vício de incompetência e de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, pelo que cumpre declarar a sua nulidade, uma vez que o vício de incompetência absoluta gera, nos termos do artigo 133.º n. 2,alínea a) do CPA, a nulidade do ato.»
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Da tese da recorrente
Pugna a recorrente pela revogação da decisão de procedência da ação proferida pelo acórdão recorrido e sua substituição por outra que, em sintonia com o voto de vencido nele constante se declare válido o ato impugnado, mantendo-se integralmente na ordem jurídica.
Sustenta para tanto, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reconduz às respetivas conclusões, que a questão principal a decidir pelo tribunal é a de saber se a ré mantém os poderes para licenciar a implantação, que diz ser diferente de exploração, de PACs sitos à margem das estradas nacionais e em terrenos particulares (inclui-se aqui a implantação inicial, a renovação e e a realização de obras de renovação), ou seja, se continua ainda em vigor o disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 10.º do DL 13/71 de 23 de janeiro e o respetivo Despacho SEOP n.º 37- XII/92 de 27 de Novembro (normas regulamentares); que o tribunal a quo apreciou negativamente a questão principal, ou seja, decidiu que com a publicação do DL 267/2002 de 26 de novembro foi revogada a alínea c), do n.º 1, do artigo 10.º do DL 13/71, limitando-se a EP a emitir parecer, e, em decorrência daquela decisão, acabou por decidir também negativamente as restantes subquestões; que contudo, aquela decisão não mereceu a concordância de todo tribunal coletivo, havendo um voto de vencido que julgaria a ação improcedente por não provada, por entender que a Recorrente continua a manter as competências no que ao licenciamento em causa nos autos respeita bem como à fixação do período de validade da licença; que ao contrário do entendido pelo tribunal a quo, as disposições legais previstas no DL 246/92 (revogado); DL 302/2001 de 23 de Novembro e Portaria n.º 131/2002 de 9 de Fevereiro (Regulamento da Construção e Exploração de PACs) e DL 267/2002 (republicado pelo DL 195/2008) (Procedimentos e competências para efeitos de licenciamento de PACs), dizem respeito à construção dos equipamentos para armazenamento e fornecimento de combustíveis inseridos numa instalação situada, ou não, à margem de uma via rodoviária (municipal, nacional ou regional); que em resultado do licenciamento daquelas instalações por parte do Ministério da Economia o detentor do posto de abastecimento de combustíveis obtém uma licença de exploração; que assim, o DL 267/2002 de 26 de novembro nasceu sob a égide do Ministério da Economia e da Inovação, e não se destina a substituir a disciplina constante na legislação de proteção à estrada, nem prevê a revogação expressa de qualquer artigo do DL 13/71 de 23 de janeiro por cada um dos diplomas se destinar a proteger, salvaguardar e regular juridicamente realidades e valores distintos, o que não significa que não possam existir zonas de sobreposição, ou aspetos que, dada a sua especificidade, tenham passado a ser regulados de modo diferente; que o titular do PAC implantado à margem de uma estrada nacional ou regional haverá de possuir três licenças: - Licença da implantação (localização e construção) do PAC emitida pela EP; - Licença da construção (no final obtém alvará de utilização) dos edifícios que fazem parte do PAC emitida pela autarquia e - Licença de exploração do PAC (armazenamento e fornecimento de combustível) emitida pela DRE; que esta opção legislativa (licenciamento cumulativo), que já vigorava aquando da emissão do alvará de licenciamento do PAC objeto dos autos (1991) e depois na data da sua renovação (2011), veio a ser novamante consagrada no novo regime dos PACs, mais precisamente no artigo 6.º, em que se estabelece: “O licenciamento efetuado pela EP, S.A., não dispensa a necessidade de outros licenciamentos, autorizações ou aprovações administrativas que sejam legalmente exigidos para o exercício da atividade principal ou de quaisquer outras atividades desenvolvidas nos postos de abastecimento de combustíveis, designadamente os previstos no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, no Regime Jurídico da Segurança contra Incêndio em Edifícios e em legislação específica dos setores da energia, do ambiente e do ordenamento do território.”; que uma vez que temos de admitir como legítimo à Recorrente licenciar a implantação do PAC, cuja permissão é necessariamente precária (cfr. alínea d), do artigo 14.º do DL 13/71 de 23 de janeiro), também temos de reconhecer a possibilidade daquela condicionar a novo termo, agora mais limitado temporariamente (cinco anos), a emissão de nova licença decorrido que seja o prazo inicial (vinte anos); que esta posição encontra-se prevista no novo regime quando se estabelece no n.º 2, do artigo 10.º do DL 87/2014 que “As licenças de implantação dos postos de abastecimento de combustíveis que tenham sido conferidas por um prazo determinado mantêm-se em vigor até ao seu termo e as que já tenham sido objeto de renovação mantêm-se válidas até ao termo desta renovação.”; que o termo concessão usado no Despacho SEOP corresponde à permissão de implantação do PAC à margem da estrada nacional por parte da Recorrente, o qual se traduz administrativamente na emissão de alvará de licença, distinguindo-se da concessão enquanto permissão do uso privativo do domínio público, como sucede com a implantação de áreas de serviço nas auto estradas, itenerários principais e complementares; que a precaridade fixada naquele Despacho (primeiro vinte anos e depois de cinco em cinco anos) é a consagração do estabelecido na alínea d), do artigo 14.º do DL 13/71 de 23 de janeiro, pelo que não existe nenhuma ilegalidade na aplicação ao caso em apreço daquelas normas regulamentares; que assim a Recorrente contínua a deter as competências no âmbito do licenciamento da implantação de PAC à margem das estradas nacionais, bem como quanto à fixação do prazo de validade da respetiva licença; que ao decidir como decidiu, o tribunal a quo fez errada interpretação e aplicação do disposto no DL 267/2002 de 26 de novembro, na alínea c), do n.º 1, do artigo 10.º, na alínea d), do artigo 14.º, no artigo 17.º, todos do DL 13/71 de 23 de janeiro, e no Despacho SEOP n.º 37-XII/92 de 27 de Novembro, mais propriamente nos pontos 6.3 e 6.4.~ Apreciando e decidindo
Atentemos no essencial dos diplomas legais em causa, referidos no acórdão do Tribunal a quo e invocados pela recorrente no seu recurso, no que aqui releva.
O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro obedecendo, como resulta do respetivo preâmbulo, ao propósito de “simplificação dos serviços, sobretudo dos circuitos administrativos, no sentido de reduzir despesas e imprimir à Administração maior eficiência”, veio regular à data a área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas (JAE) em relação às estradas nacionais e as correspondentes atribuições, as proibições e permissões de obras a efetuar nas estradas e nas respetivas zonas de proteção, as formas e processo de aprovação, autorização ou licenciamento dessas obras, bem como as correspondentes taxas.
Do regime instituído pelo DL. nº 13/71, resulta que área de jurisdição da JAE em relação às Estradas Nacionais ficou a abranger, para além da zona da estrada (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada zona de proteção à estrada, abrangendo a faixa com servidão non aedificandi e a faixa de respeito (cfr. artigos 1.º a 3.º) e no que respeita à construção de acessos e à realização de quaisquer obras na zona da estrada estabeleceu-se que as mesmas só poderiam ser efetuadas mediante aprovação ou licença da JAE (cfr. artigo 6.º) e quanto às obras a efetuar em edifícios já existentes nas faixas com servidão non aedificandi, estatuiu-se que as mesmas, quando legalmente permitidas, careceriam, em regra, de aprovação, autorização ou licença da JAE (cfr. artigo 9.º), sendo que determinadas obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente o estabelecimento de vedações de carácter não removível, de tabuletas ou objetos de publicidade e de postos de abastecimento de combustível, ficaram dependentes de aprovação ou licença da JAE (cfr. artigo 10.º).
Especificamente dispõe o artigo 10º do DL. nº 13/71, o seguinte:“Artigo 10.º
(Permissões em zonas de aprovação ou licenciamento normal) 1. Depende de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas:
a) O estabelecimento de vedações de carácter não removível desde os limites assinalados na alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º deste decreto-lei até mais 5 m para dentro da propriedade a que respeitam;
b) A implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada;
c) O estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar.
2. O disposto no número anterior não abrange as obras de demolição, reparação ou conservação, incluindo o acrescentamento ou a substituição de alguns dos seus elementos.
Sendo o seguinte o disposto no artigo 11º do DL. nº 13/71“Artigo 11.º
(Quando tem lugar a aprovação, autorização ou a licença
da Junta Autónoma de Estradas) As obras a que se refere este decreto-lei estão sujeitas:
a) A aprovação do projeto pela Junta Autónoma de Estradas, nos casos referidos nos artigos 6.º, 7.º, 9.º e 10.º, quando sejam tais obras da iniciativa do Estado, pessoas coletivas de direito público ou empresas ferroviárias;
b) A autorização da mesma Junta, nos casos a que se refere o artigo 9.º, sempre que a iniciativa de tais obras seja de entidade diferente das referidas na alínea anterior e a competência para o licenciamento pertença às câmaras municipais respetivas, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril;
c) A licenciamento pela própria Junta Autónoma de Estradas, nos casos restantes.”
Sendo que à então Junta Autónoma de Estradas, após sucessivas reestruturações decorrentes de sucessivos e múltiplos diplomas legais veio a suceder, na jurisdição e atribuições referidas, a E… – E…….. de P………, SA.
O DL. nº 267/2002, de 26 de Novembro, veio estabelece os procedimentos e definir as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e instalações de postos de abastecimento de combustíveis, na sequência da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, procedendo à reformulação dos procedimentos atinentes aos licenciamentos em questão.
De harmonia com o disposto no seu artigo 1º, o DL. nº 267/2002, de 26 de Novembro veio estabelecer os procedimentos e definir as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de “instalações de armazenamento de produtos do petróleo” e de “instalações de abastecimento de combustíveis líquidos e gasosos derivados do petróleo”, estas designadas por “postos de abastecimento de combustíveis”, entendendo estas, na definição dada pelo artigo 3º alínea d) como: “instalação destinada ao abastecimento, para consumo próprio, público ou cooperativo, de gasolinas, gasóleos e GPL, para veículos rodoviários, correspondendo-lhe a área do local onde se inserem as unidades de abastecimento, os respetivos reservatórios, as zonas de segurança e de proteção, bem como os edifícios integrados e as vias necessárias à circulação dos veículos rodoviários a abastecer”.
De harmonia com o disposto no artigo 4º nº 1 deste DL. nº 267/2002, de 26 de Novembro, a “construção, exploração, alteração de capacidade e outras alterações que de qualquer forma afetem as condições de segurança da instalação” estão sujeitas a licenciamento nos termos daquele diploma.
Esclarecendo a alínea d) do seu artigo 3º que deve para os seus efeitos entender-se como licenciamento o “conjunto de procedimentos e diligências necessário à tomada de decisão sobre um pedido de instalação para armazenamento ou para abastecimento de combustíveis, centralizados pela entidade licenciadora, e com a participação do requerente e de todas as entidades que, em virtude de competências próprias ou da natureza do projeto, devam ser consultadas”.
E inovatoriamente, como aliás é evidenciado no seu preâmbulo, aquele diploma atribuiu às Câmaras Municipais a competência para o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis quando estes não são localizados em redes viárias regionais ou nacionais (cfr. artigo 5º nº 1 alínea b)), correspondendo tais situações a um procedimento de licenciamento municipal, na expressão usada na epígrafe daquele normativo – vide a este respeito o Acórdão do STA de 24/09/2009, de 428/09, in, www.dgsi.pt/jsta: “Só a partir da publicação do DL 267/2002, de 26/11, é que “a) o licenciamento de instalações de armazenamento de combustíveis; e b) o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional” passou a ser da competência das Câmaras Municipais (vd. seu art.º 5.º/1), competência que, anteriormente, cabia às Delegações Regionais do Ministério da Economia (vd. art.º 10.º/1/a) do DL 78/99, de 16/03)”.
E reservou para a administração central, entre outras, a competência para o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional, em concreto, para as direções regionais do Ministério da Economia (cfr. artigo 6º nº 3).
Com efeito é o seguinte o disposto naqueles seus artigos 5º e 6º:“Art. 5º - Licenciamento municipal 1 - É da competência das câmaras municipais:
a) …;
b) O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional.
c) A autorização para a execução e entrada em funcionamento das redes de distribuição, objeto do Decreto-Lei n.º 125/97, de 23 de Maio, quando associadas a reservatórios de GPL com capacidade global inferior a 50 m3.
2 - Os procedimentos administrativos de instalação, construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação e exploração das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis seguem a tramitação aplicável à respetiva operação urbanística nos termos dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 4.º e do n.º 3 do artigo 6.º do regime jurídico da urbanização e da edificação.
3 - Além da conformidade da operação urbanística com instrumentos de gestão territorial e outras normas legais e regulamentares vigentes, no âmbito do procedimento de controlo prévio é verificada a conformidade das instalações a que se refere o n.º 1 com os requisitos definidos na portaria referida no n.º 2 do artigo anterior e a existência dos seguros de responsabilidade civil referidos nos artigos 13.º e 14.º, sem prejuízo da aplicação das normas não procedimentais previstas no presente decreto-lei e da possibilidade de colaboração das entidades referidas no n.º 4 do artigo 7.º
4 - O alvará de autorização de utilização, a que se refere o n.º 3 do artigo 74.º do regime jurídico da urbanização e da edificação, emitido no âmbito do procedimento de controlo prévio e nos termos do artigo 62.º e seguintes do mesmo regime, constitui título bastante de exploração das instalações a que se refere o n.º 1.”
“Artigo 6.º - Licenciamento pela administração central 1 - Excetua-se do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior o licenciamento das instalações de armazenamento de combustíveis identificadas no anexo I e no anexo II a este diploma, do qual fazem parte integrante.
2 - São competentes para efeitos de licenciamento das instalações de armazenamento referidas no número anterior:
a) A Direcção-Geral da Energia (DGE), para as instalações referidas no anexo I;
b) As direções regionais do Ministério da Economia (DRE), para as instalações identificadas no anexo II.
3 - É da competência das DRE o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional.
4 - Os procedimentos administrativos previstos nos números anteriores seguem a tramitação prevista nos artigos 7.º a 14.º”
Não pode haver assim dúvidas que com o regime aprovado pelo DL. nº 267/2002 o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional compete à administração central, em concreto às direções regionais do Ministério da Economia. Sem prejuízo, naturalmente, da participação das entidades que em virtude de competências próprias ou da natureza do projeto, devam ser consultadas, como aliás o evidenciam os seus artigos 3º alínea g) (… “com a participação do requerente e de todas as entidades que, em virtude de competências próprias ou da natureza do projeto, devam ser consultadas”…); 7º nº 2 (…“a instrução do processo de licenciamento poderá incluir a consulta a outras entidades nos termos do artigo 9.º…”) e 9º (… “são consultadas as entidades cuja participação no processo de licenciamento seja legalmente exigida ou cujo parecer seja considerado necessário pela entidade licenciadora…” podendo ser dispensada a consulta “…quando o processo apresentado pelo requerente já seja acompanhado do parecer dessa entidade”…).
O processo de licenciamento culmina com a aprovação do projeto, da competência da entidade licenciadora (cfr. artigo 13º).
Sendo concedida licença de exploração – entendida esta como a “autorização, emitida pela entidade licenciadora, que confere ao requerente a faculdade de explorar as instalações de armazenamento e de abastecimento contempladas neste diploma” (cfr. alínea f) do artigo 3º) – após verificação da concordância da instalação com o projeto aprovado e do cumprimento das condições que tiverem sido fixadas (cfr. artigo 14º nº 1).
Licença de exploração que, nos termos do artigo 15º daquele diploma, terá a duração de 20 anos (nº 1), podendo no entanto ser fixada validade da licença em prazo inferior àquele devendo, nesse caso ser devidamente fundamentada (nº 2).
Ressuma do quadro jurídico acabado de descrever que no âmbito da vigência do regime aprovado pelo DL. nº 267/2002, de 26 de Novembro, que a competência para o licenciamento de postos de abastecimento de combustível localizados nas redes viárias regional e nacional, compete à administração central, em concreto, às direções regionais do Ministério da Economia, as quais emitem o ato final de licenciamento, ainda que após consulta às entidades que devam emitir parecer. E é também à administração central (direções regionais do Ministério da Economia) que compete emitir, após aferir da conformidade da instalação com o projeto aprovado, a respetiva licença de exploração, fixando o respetivo prazo.
Na situação dos autos o Posto de Abastecimento de Combustíveis situa-se à margem de uma estrada nacional, no caso na EN 1, ao km 25+500, em Vila Franca de Xira.
Pelo que inexoravelmente tem que reconhecer-se que como entendeu o Tribunal a quo (na tese que mereceu vencimento) que quem era competente para o respetivo licenciamento e emissão da licença de exploração era a respetiva Direção Regional de Economia, e não a EP – E…… de P…….., SA. Pelo que, concomitantemente, estava fora do âmbito da sua competência a fixação de um prazo (limite) de validade de 5 anos como pretendeu fazer. Quando muito poderia emitir parecer no sentido de a licença de exploração (renovação) ser emitida por tal período. Mas manifestamente não foi isso que fez.
Não podendo, como é bom de ver, merecer acolhimento a tese propugnada pela recorrente no presente recurso.
Não tendo o Tribunal a quo feito incorreta interpretação e aplicação da lei, mormente dos normativos invocados e citados, deve o mesmo ser confirmado, mantendo-se o decidido.
Importando ainda assim explicitar que o novo mecanismo, agora criado pelo DL. nº 87/2014, de 29 de Maio, de «licenciamento da implantação de postos de abastecimento de combustíveis», em áreas que integrem ou sejam marginais às estradas que constituem a Rede Rodoviária Nacional, as estradas regionais e as estradas desclassificadas sob jurisdição da EP – E…….. de P…., SA, da competência desta (cfr. artigos 1º, 2º e 6º nº 1), consubstancia um regime (novo), que não se encontrava em vigor à data do ato impugnado, nem é aplicável aos pedidos anteriormente apresentados, como expressamente é ressalvado pela disposição transitória inserta no seu artigo 10º nº 1.
Assim, pelo exposto, e sem necessidade de mais desenvolvimentos, improcede o presente recurso, tendo o Tribunal a quo decidido com acerto, restando confirmar o decidido no acórdão recorrido. O que se faz.
* IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando o decidido pelo acórdão recorrido, com todas as legais consequências.~ Custas pela Recorrente – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Lisboa, 11 de Junho de 2015
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela |
