| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. “U……….. - Construções, Lda.”, com sede na Rua …………., M………, Sintra, inconformada com a sentença do T.A.F. de Sintra que, no processo de intimação judicial para a prática de acto legalmente devido que, ao abrigo do art. 112º. do RJUE (Regime Jurídico de Urbanização e Edificação), intentara contra o Município de Sintra, absolveu o R. da instância, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. Mal andou o Tribunal “a quo” ao determinar a absolvição da instância da Entidade Requerida quanto ao pedido principal de intimação da Câmara Municipal de Sintra a deferir o pedido de licenciamento e a definir as condições, prazos e montante das taxas correspondentes, com base na convicção de que seria inaplicável ao presente instrumento de intimação judicial o disposto no art. 71º. do C.P.T.A.;
2ª. Porquanto, não obstante as especificidades próprias do meio processual regulado nos arts. 66º. a 71º. do C.PT.A. e do meio processual consagrado no art. 112º. do R.J.U.E. especificidades essas que justificam o recurso, em cada caso, a um ou a outro meio processual a verdade é que também no caso de utilização do instituto da intimação judicial para a prática de acto devido, o Tribunal poderá avaliar a legalidade da situação em causa no sentido de determinar o concreto acto a praticar pela autoridade requerida;
3ª. Pois que, conforme bem ensina a doutrina e jurisprudência vertidas a propósito, tanto na acção de condenação à prática de acto devido, como na intimação judicial para a prática de acto devido, o juiz poderá determinar o conteúdo preciso do acto, desde que, em virtude da aplicação de critérios jurídicos acessíveis ao juiz, ele possa concluir que existe uma única decisão legalmente possível, por força da aplicação (comum) do disposto no art. 71º. do CPTA;
4ª. E a verdade é que, face aos elementos trazidos pelas partes aos presentes autos, dúvidas não poderão restar quanto à inequívoca verificação dos pressupostos necessários, à luz da lei, para que a deliberação final do pedido de licenciamento nº. OB/………/2003 assuma carácter favorável à pretensão da ora recorrente atenta a absoluta inexistência, no presente momento, de qualquer margem de discricionaridade administrativa em relação à prolação de tal decisão;
5ª Pelo que, considerando tudo o exposto, afigura-se forçada a conclusão de que a sentença ora em crise padece de erro de julgamento;
6ª. Ademais, a douta sentença sob censura encontra-se eivada de erro de julgamento, ao ter julgado procedente a excepção de intempestividade da presente intimação judicial, por considerar como momento relevante para o início da contagem do prazo de decisão da Câmara Municipal de Sintra a data de entrega, naquela edilidade camarária, da aprovação do projecto de redes de distribuição predial de águas frias e quentes e drenagem de águas residuais domésticas pelos SMAS ou seja, a data de 17/10/2007;
7ª. E isto porque, o prazo para a decisão da Câmara Municipal sobre o pedido de licenciamento inicia-se com a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidas pelas entidades consultadas sobre os projectos das especialidades, entidades essas cuja natureza se assume como externa ao próprio município, tal como decorre do disposto no art. 19º. do R.J.U.E.;
8ª. Com efeito, sendo os SMAS – Sintra um serviço público explorado sob a forma de serviço municipalizado, no âmbito do Município de Sintra, dúvidas não poderão restar de que, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 19º. e 23º., nº 4, al. b) do RJUE, jamais poderá relevar para a contagem do prazo de decisão da Câmara e, consequentemente, para a aferição da tempestividade da presente intimação, a data da entrega na Câmara Municipal de uma aprovação emitida por um serviço que, em bom rigor, integra aquele município, i. e., os SMAS;
9ª. Donde, resulta manifesta a conclusão de que, tendo o prazo para a decisão por parte da Entidade Requerida começado a contar em 21/9/2007, i.e., com a entrega na Câmara Municipal de Sintra do último parecer emitido por uma entidade exterior ao Município (parecer da CCDR-LVT em relação ao licenciamento de descargas de águas residuais), a presente intimação judicial para a prática de acto devido, requeridas ao abrigo do art. 112º. do RJUE, é manifestamente tempestiva, por, no momento da sua propositura, já ter decorrido o prazo legal fixado para a Câmara Municipal de Sintra deliberar sobre o pedido de licenciamento efectuado;
10ª. Acresce que mal andou o douto Tribunal “a quo” ao ter decidido como decidiu, na medida em que, ainda que se equacionasse a extemporaneidade da intimação judicial requerida o que se pondera sem conceder sempre o respeito pelos princípios antiformalista, “pro actione”, “in dubio pro favoritate instanciae” e princípio do acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva determinaria a necessidade de o juiz apreciar o mérito da causa e, assim, decidir o litígio “sub judice”;
11ª. Efectivamente, em clara aplicação de tais princípios, bem como em concretização do princípio da economia processual e, mormente, da necessidade de impedir que aspectos do formalismo adjectivo obstem à realização da justiça material, dispõe o art. 288º., nº 3, do CPC que, ainda que subsista o motivo conducente à absolvição da instância, não terá lugar a absolvição da instância quando, destinando-se a tutelar o interesse de uma das partes, nenhum outro motivo obsta, no momento da apreciação da excepção, a que se conheça do mérito da causa e a decisão deva ser integralmente favorável a essa parte;
12ª. Assim sendo, e considerando que, no caso concreto, no momento em que o douto Tribunal foi levado a apreciar a excepção invocada, já era do seu pleno conhecimento a violação perpetrada pela Entidade Requerida em relação ao dever legal de decidir sobre o pedido de licenciamento, outra não poderá ser a conclusão a extraír senão a de que mal andou o douto Tribunal “a quo” por não ter, efectivamente, apreciado do mérito da causa e decidido em sentido favorável à ora recorrente, em observância dos princípios antiformalista, “pro actione” e de acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva;
13ª. Nos termos e para os efeitos do disposto no art. 149º., nº 4, do CPTA e não prescindindo da faculdade conferida ao abrigo do nº 5 do mesmo preceito, a ora recorrente dá, ainda, aqui por reproduzido tudo o que foi alegado nos articulados apresentados”.
O recorrido contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.
Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) A recorrente é promotora do processo de licenciamento de construção de uma unidade hoteleira, a edificar na zona histórica de Sintra, o qual correu termos junto da Câmara Municipal de Sintra, sob o nº OB/……./2003 (cfr. nº 1 dos factos considerados provados pela sentença recorrida);
b) Esse processo foi iniciado e conduzido através de outra entidade, devidamente autorizada para o efeito, a Sociedade “M……….. – Actividades Hoteleiras, Lda.”, tendo dado entrada nos serviços da referida Câmara em 28/7/2003 (cfr. nº 2 dos factos considerados provados pela sentença recorrida);
c) A memória descritiva apresentada é a constante de fls. 181 a 191 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido, da qual se destaca o seguinte:
(...)
“2.4 Descrição da organização interna dos diferentes corpos do edifício.
2.4.1. Ala oeste
(...) Os acessos Verticais são garantidos por uma coluna com 2 escadas, 1 de público e outra de serviço, 3 elevadores, 2 de público e 1 de serviço.
(...)
2.4.2. Corpo Principal e Anexos
(...) A ala oeste e o edifício existente são ligados também ao nível 248,70, por uma galeria do bar ao hall de acessos verticais.
Duas escadas, de público e serviços, e dois elevadores garantem o acesso aos 4 pisos de quartos e à sala de jantar do 2º. piso.
É nesta ala que se situam os quartos especiais para deficientes motores (...)”;
d) O projecto de arquitectura referente ao mencionado processo foi aprovado por despacho, do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, datado de 30/9/2005 (cfr. nº 3 dos factos considerados provados pela sentença recorrida);
e) A requerente do processo de licenciamento foi notificada, em 11/10/2005, do despacho aludido na alínea anterior, através do ofício que consta de fls. 2516/2517 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido (Fls. 2515 a 2517 do processo administrativo apenso);
f) Por requerimento registado com a data de entrada de 9/3/2006, a requerente do processo de licenciamento solicitou, ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra, “a prorrogação do prazo para requerer a aprovação dos projectos de especialidades por três meses” (Fls. 2530 do processo administrativo apenso);
g) O requerimento referido na alínea anterior foi deferido, por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra datado de 8/4/2006, o qual foi notificado à requerente do processo de licenciamento através do ofício 05146, datado de 21/4/2006 e que consta de fls. 2534, cujo teor aqui se dá por reproduzido (Fls. 2530, 2533 e 2534 do processo administrativo apenso);
h) Em 7/7/2006, a requerente do processo de licenciamento apresentou os projectos das especialidades referidos no requerimento de fls. 2553 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
i) Em 6/6/2007, deu entrada na Câmara Municipal de Sintra o ofício de fls. 2796 do processo administrativo apenso, subscrito pelo Director de Serviços da Energia, onde se informava que o projecto de instalação eléctrica “foi aprovado com rectificativo”;
j) A requerente do processo de licenciamento, em 9/7/2007, apresentou, na Câmara Municipal de Sintra, o projecto ITED aprovado (Fls. 2879 do processo administrativo apenso);
l) A requerente do processo de licenciamento, em 27/6/2007, apresentou, na Câmara Municipal de Sintra, o projecto de electricidade (Fls. 2931 - 2933 do processo administrativo apenso);
m) Em 21/9/2007, a requerente do processo de licenciamento apresentou, na Câmara Municipal de Sintra, parecer da DRAOT relativo ao licenciamento de descarga de águas residuais nos termos constantes de fls. 2995 do processo administrativo cujo teor aqui se dá por reproduzido (Fls. 2993 a 2995 do processo administrativo apenso);
n) Em 17/10/2007 deu entrada, na Câmara Municipal de Sintra, o documento do SMAS de Sintra constante de fls. 2998 do processo administrativo apenso de onde consta uma “informação relativa ao tratamento de águas residuais”, datada de 26/9/2007, cujo teor aqui se dá por reproduzido, bem como o seguinte despacho, datado de 12/10/2007:
“Projecto globalmente em condições de aprovação, salvaguardando-se as condicionantes técnicas do SMAS de Sintra, que deverão ser respeitadas”;
o) A intimação judicial para a prática de acto legalmente devido foi intentada em 14/12/2007 (cfr. petição inicial). x 2.2. Na intimação judicial para a prática de acto legalmente devido que intentou ao abrigo do art. 112º. do R.J.U.E. (aprovado pelo D.L. nº. 555/99, de 16/12), a ora recorrente pediu que a Câmara Municipal de Sintra fosse intimada:
“a) a deferir o pedido de licenciamento relativo ao processo de licenciamento nº. OB/938/2003, o que consubstancia a licença para a realização da operação urbanística, por decurso do prazo legal para o efeito e a definir as condições e prazo para a realização das obras de urbanização e edificação, bem como o montante das taxas devidas.
Ou, caso assim não se entenda,
b) a proferir decisão final acerca do pedido de licenciamento, por decurso do prazo legal para o efeito, na sequência da recepção do último dos projectos das especialidades devidamente aprovados”.
A sentença recorrida absolveu da instância a entidade requerida, quanto a ambos os pedidos, com os seguintes fundamentos:
o da al. a) porque o meio processual em causa tem natureza e tramitação diferente da acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, não lhe sendo aplicável o disposto no art. 71º. do CPTA, nem sendo, por isso, possível obter nele uma decisão de fundo do Tribunal com a amplitude pretendida;
o da al. b) porque o projecto de redes, de distribuição predial de águas frias e quentes e drenagem de águas residuais só foi aprovado pelo SMAS de Sintra em 12/10/2007 e apresentado na Câmara em 17/10/2007, pelo que quando foi instaurada a intimação ainda não havia decorrido o prazo legal para a decisão.
A recorrente, no presente recurso jurisdicional, contesta o entendimento da sentença, alegando fundamentalmente que, de acordo com o disposto no art. 71º. do C.P.T.A., o juiz pode na intimação determinar o conteúdo preciso do acto devido quando possa concluír que existe uma única decisão legalmente possível e que o prazo para a decisão começara a contar com a entrega na Câmara do parecer da CCDR – LVT em relação ao licenciamento de descargas de águas residuais e não com a aprovação deste projecto por parte de uma entidade que integra o Município.
Vejamos se lhe assiste razão.
A intimação judicial para a prática de acto legalmente devido, previsto no art. 112º., do RJUE (D.L. nº. 555/99, de 16/12), na redacção resultante da Lei nº 4-A/2003, de 19/2, é um meio processual principal, através do qual o juiz condena a Administração a praticar o acto devido, em caso de omissão ou inércia administrativa (cfr. nos. 1 e 6 deste preceito e art. 111º., al. a), do mesmo diploma).
Porque a decisão consubstancia uma condenação à prática de um acto devido, tal como sucede na acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido (cfr. arts. 66º. e segs. do CPTA), parece que, à semelhança do que acontece nesta (cfr. art. 71º. do CPTA), nada impede o juiz de fixar o conteúdo material desse acto.
Efectivamente, como se escreveu no Ac. do TCAN de 29/3/2007 Proc. nº. 011.01/06.7BEPRT, “não se justificam razões para uma dualidade de critérios, permitindo-se uma decisão judicial que fixe o conteúdo do acto num caso e recusando-se no outro, sem qualquer argumento jurídico de fundo, imbuída de uma relutância incompreensível em deixar o Poder Judicial imiscuír-se licitamente na actividade administrativa”. Por isso, acrescenta este acórdão, “não constitui... o meio processual previsto no art. 112º. do RJUE uma mera forma de resolver a questão da ausência de depoimento tácito para os processos sujeitos a licenciamento, sendo uma variável, em matéria urbanística, do meio processual previsto no art. 67º. do CPTA, que admite a fixação do conteúdo do acto, muito mais vasto do que a extinta intimação para emissão de alvará que consumiu”.
Da mesma opinião são Fernanda Paula Oliveira Maria José Castanheira Neves Dulce Lopes Fernanda Maçãs (in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado”, 2ª. ed., 2009, pág. 593) que admitem o recurso, neste meio processual, ao art. 71º. do CPTA para o juiz graduar os termos da sua decisão, uma vez que “tanto na intimação como na acção de condenação à prática de um acto administrativo devido, o poder característico e irrenunciável do juiz é, precisamente, o poder de condenação, sendo que são permitidos vários graus de intervenção e de conformação judicial, na medida em que o juiz tanto pode determinar a prática de um acto em geral, sem se pronunciar sobre o conteúdo que lhe deve ser imprimido, como pode estabelecer as grandes linhas orientadoras pelas quais se deve guiar o decisor i. e., explicitar as vinculações que impendem sobre o mesmo, como ainda determinar o conteúdo preciso do acto, mas apenas nos casos em que, em virtude da aplicação de critérios jurídicos acessíveis ao juiz, ele possa concluir que existe uma única decisão legalmente possível, verificando-se, em concreto, uma anulação ou paralisia do poder discricionário”.
Assim, ao contrário do que considerou a sentença recorrida, entendemos que o meio processual em causa permitia a condenação concreta pretendida com o pedido formulado na referida al. a), não se justificando, por isso, quanto a este, a decretada absolvição da instância.
No que concerne ao pedido formulado na atrás aludida al. b), a sentença julgou procedente a excepção da intempestividade da intimação com o fundamento que, nos termos do art. 23º., nº 1, al. c) e nº 4, al. b), do RJUE, o prazo de 45 dias para a decisão só começara a correr em 18/10/2007 (1º dia após a entrada na Câmara do despacho de aprovação, pelo SMAS de Sintra, do projecto de redes, de distribuição predial de águas frias e quentes e drenagem de águas residuais domésticas), terminando, por isso, em 20/12/2007, ou seja, após a intimação judicial ter sido intentada.
Na perspectiva da recorrente, esse prazo começava-se a contar, nos termos do art. 23º., nº 4, al. b), do RJUE, com a recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidas pelas entidades consultadas sobre os projectos das especialidades que, no caso, era o parecer da CCDRLVT em relação ao licenciamento de descarga de águas residuais que fora por ela entregue directamente em 21/9/2007.
Vejamos.
Conforme resulta do art. 23º., nº 1, al. c) e nº 4, als. a) e b), do RJUE, na redacção anterior à resultante da Lei nº 60/2007, de 4/9, o prazo de 45 dias para a Câmara Municipal deliberar sobre o pedido de licenciamento conta-se da data da apresentação do último projecto das especialidades ou da data da recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidas pelas entidades consultadas sobre os projectos das especialidades.
Essas entidades consultadas são as “exteriores ao município” a que aludia o art. 19º. do RJUE, na redacção anterior à Lei nº 60/2007
Ora, os SMAS não tendo personalidade jurídica e estando integrados no Município (cfr. Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, Vol I, 1989, pág. 486), não devem ser considerados uma entidade exterior à pessoa colectiva Município.
Assim, para efeitos de contagem do aludido prazo, é irrelevante a data da recepção do despacho de aprovação, pelo SMAS de Sintra, do projecto da especialidade em questão.
Nestes termos, não se verifica também a excepção da intempestividade da intimação julgada procedente pela sentença.
Devendo a sentença recorrida ser revogada, cumpre agora averiguar se o requerimento de intimação deve ser deferido.
Estabelece o nº 5 do citado art. 112º. que “se não houver fundamento de rejeição, o requerimento só será indeferido quando a autoridade requerida faça prova da prática do acto devido até ao termo do prazo fixado para a resposta”.
Um dos fundamentos de rejeição é a falta de qualquer pressuposto procedimental necessário para a tomada da decisão.
Não existe o dever de proferir a deliberação final a que se refere a al. c) do nº 1 do art. 23º. do RJUE se o requerente do procedimento de licenciamento não apresentar os projectos das especialidades.
No caso em apreço, estando provada a existência de elevadores (cfr. al. c) dos factos provados), teria de ser apresentado o “projecto de instalações electromecânicas, incluindo as de transporte de pessoas e mercadorias”, a que se refere o nº 11º., nº 5, al. h), da Portaria nº. 1110/2001, de 19/9.
Não tendo a recorrente apresentado e requerido a aprovação deste projecto, não tinha a Câmara Municipal de Sintra o dever de proferir a deliberação final.
A circunstância de a aludida cláusula da Portaria nº. 1110/2001 ser meramente enunciativa não significa, como pretende a recorrente, que esta tenha de ser notificada pela Câmara Municipal para apresentar os projectos das especialidades que em cada caso são devidos.
Efectivamente, para além de não estar legalmente prevista essa necessidade de notificação, resultando até do art. 20º., nº 4, do R.J.U.E., que é “o interessado [que] deve requerer a aprovação dos projectos das especialidades necessários”, o carácter exemplificativo do preceito justifica-se por esses projectos poderem ser os mais variados consoante as características da localização da obra e sua destinação, não podendo, por isso, ser taxativamente previstos.
Assim, é a lei, e não a Administração através de notificação ao interessado, que fixa quais os projectos das especialidades que em cada caso são exigidos.
Admite-se, no entanto, que tendo a Administração notificado o interessado para requerer a aprovação de determinados projectos das especialidades poderá enfermar de vício de violação de lei, por infracção do princípio da boa-fé, o acto que declara a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura com fundamento na não apresentação de algum dos projectos não referidos naquela notificação, por tal consubstanciar um “venire contra factum proprium”, atento à confiança suscitada na contraparte por essa actuação da Administração (cfr. art. 6º.-A, nº 2, al. a), do CPA).
Já não nos parece, porém, que essa situação invista a Administração no dever de proferir a deliberação final sobre o pedido de licenciamento, atento a que esse dever pressupõe sempre que o interessado requeira a aprovação de todos os projectos das especialidades que são exigidos.
Portanto, em face do exposto, deve conceder-se provimento ao presente recurso jurisdicional, por não se verificarem as causas que determinaram a absolvição da instância decretada pela sentença recorrida, rejeitando-se porém, a requerida intimação.
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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e rejeitando-se a requerida intimação judicial
Custas em ambas as instâncias pela ora recorrente
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Entrelinhei: do processo administrativo e procedente
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Lisboa, 2 de Junho de 2010
as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
António de Almeida Coelho da Cunha |
