| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo (2º Juízo-1.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo:
1- RELATÓRIO
Dulce ..., id. a fls. 2 dos autos, intentou no TAF de Sintra, contra o Ministério da Educação, acção administrativa comum, sob a forma comum, nos termos das alíneas b) e d) do n.º 2 do artigo 37º do CPTA, com vista a obter o reconhecimento que preenche todos os requisitos “ para ser integrada no quadro da Escola Secundária ...” e a, consequente, condenação do R. a integra-la na referida escola.
A Mmª Juíza “a quo”, por decisão de 04.03.2005, julgou a acção improcedente, absolvendo o R. do pedido.
Inconformada, a recorrente interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal, formulando na alegação, as seguintes conclusões:
“ 1.A douta sentença recorrida começa por defender a obrigatoriedade e impostergabilidade do concurso, para de imediato afirmar que: "Embora o concurso se apresente como processo normal de selecção de candidatos de acesso à função pública, o certo é que comporta excepções" (cfr. § 11° do ponto III.2 da douta sentença recorrida). Afirmando ainda que as excepções "devem justificar-se com base em princípios materiais" (§ 12°) e que o "critério material escolhido pelo legislador ... foi o exercício ininterrupto de funções docentes". (§14°). Deixando entender que tal critério contém os necessários princípios materiais, do que se dúvida.
2.Concluindo sobre esta questão que o artigo 18° do Decreto-Lei n° 312/99 não viola o n° 2 do artigo 47° da CRP, porque o legislador entendeu "premiar os professores da área da Autora ...". Portanto, entende a douta sentença recorrida que o acto de premiar é um critério material. O que é inaceitável.
3. Nunca a actividade legislativa e a actividade jurisdicional serviram para "premiar" cidadãos em relação a outros. O ordenamento jurídico serve para estabelecer regras de conduta social gerais e abstractas que se fundam no Estado de direito democrático (artigo 2° da CRP) e que, no caso concreto em apreço nestes autos, tem de assegurar o princípio da igualdade e da segurança do emprego (artigos 13°, 47° e 53° da CRP).
4.Não é aceitável defender-se a validade do art. 18° do Decreto-Lei n° 312/99 com fundamento em tal argumento - premiar determinados cidadãos.
5. A validade da disposição legal expressa no citado artigo 18° tem de ser obrigatoriamente analisada à luz do disposto no n° 1 do art. 47° da CRP. Através da citada norma foram criados lugares a extinguir quando vagarem para os professores de técnicas especiais, que à data possuíssem 10 anos de serviço ininterrupto. Tal configura uma restrição à liberdade de escolha de profissão inadmissível.
6. O n° 1 do artigo 47° da CRP estabelece duas situações em que podem ocorrer restrições à liberdade de escolha de profissão: quando impostas pelo interesse colectivo, ou quando são atinentes à capacidade dos indivíduos. E mesmo assim, em qualquer destas situações as restrições devem obedecer aos limites impostos pelos n.° 2 e 3 do art. 18 da Constituição.
7. Conforme ensina o Prof. Jorge Miranda sobre esta matéria In Manual de Direito Constitucional, tomo IV. 2a edição, revista e actualizada, pág. 441 e 442, a restrição constante no artigo 18° Decreto-Lei n° 312/99 não se enquadra no pensamento do legislador constituinte. Desconhece-se a fundamentação para a exigência dos 10 anos de serviço, e da exigência de que tal serviço tenha sido exercido ininterruptamente. Sabe-se no entanto que não existe qualquer motivo de interesse colectivo ou inerente à capacidade dos professores que justifique a existência de tal norma.
8. Este artigo 18° do Decreto-Lei n° 312/99 também colide com o disposto no o n° 2 do artigo 18° da CRP. Norma que apenas permite restrições de Direitos, Liberdades e Garantias indispensáveis para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. O único direito constitucionalmente protegido violado pelo Estado foi o direito à segurança no emprego (artigo 53° da CRP). Tal violação tanto operou nos docentes com mais do que 10 anos de exercício ininterrupto da actividade docente, como nos outros que não tinham estes dois requisitos.
9. Esta norma, por ser restritiva da liberdade de escolha de profissão prevista no artigo 47° da CRP, também padece de inconstitucionalidade orgânica, por violação da al. b) do n° 1 do art. 165° da Constituição, na medida em que o artigo 47° da CRP está incluído no título II - Direitos, Liberdades e Garantias. E esta matéria é de reserva relativa da Assembleia da República (artigo 165° CRP). O Decreto-Lei n° 312/99 não refere a existência da necessária autorização legislativa. Assim, o Governo estava impedido de legislar sobre tal matéria (Ver neste sentido o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 188/92).
10. Nos §'s 20° a 27° do ponto III.2 da douta sentença recorrida desenvolve-se um conjunto de afirmações que deixam a ideia de que a douta sentença recorrida não conseguiu entender/conhecer o pedido nem a causa de pedir.
11.Não existe qualquer dúvida de que: com a presente acção a A. não pretendeu impugnar o concurso nem o contrato administrativo de provimento que celebrou; a acção foi interposta atempadamente; os pedidos de declaração de inconstitucionalidade são formulados junto dos Tribunais. Por tudo isto, se a douta sentença entende que "com a acção administrativa comum a autora não pode obter o efeito que resultaria da anulação de acto inimpugnável “.Por imperativo de coerência deveria concluir pela falta de idoneidade do meio utilizado. Contudo, a decisão foi no sentido de julgar improcede a acção, por não provada.
12. Entende a A. que utilizou o meio adequado com vista à satisfação da sua pretensão. Ficou provado nos presentes autos que a A. é licenciada em Comunicação Social; exerce funções docentes na Escola Secundária Padre Alberto Neto há mais de 17 anos; tem exercido essas funções através de contrato administrativo de provimento, cuja celebração sempre foi antecedida da realização de concursos públicos. A factualidade provada cria uma clara situação de precariedade na relação de emprego, e por isso, estamos perante uma clara violação do artigo 53° da CRP. Ora, para além da acção administrativa comum, não existe outro procedimento processual que possa ser utilizado pela A. com vista a satisfazer a sua pretensão.
13. No último parágrafo da fundamentação de direito a douta sentença afirma que "até porque o mesmo decorre da natureza da docência a ministrar pelos docentes em causa... que o legislador no art. 33°, n° 1 do ECD, quis distinguir dos demais concursos a nível nacional". Não se compreendendo o alcance de tal afirmação, entende-se que nunca poderá significar que os professores de técnicas especiais só podem exercer funções docentes através de contratos administrativos de provimento. O contrato administrativo de provimento só é admissível para assegurar, "a título transitório e com carácter de subordinação, o exercício de funções próprias do serviço público, com sujeição ao regime jurídico da função pública" (n° 1 do artigo 15° do Decreto-Lei n° 427/89). A ora recorrente exerce funções docentes há mais de 17 anos, ou seja, com carácter de permanência. A relação jurídica de emprego adequada para "assegurar, de modo profissionalizado, o exercício de funções próprias do serviço público que revistam carácter de permanência" é a nomeação em lugar do quadro (n° 1 do art. 4° do Decreto-Lei n° 427/89 e artigos 29° e seguintes do ECD).
14. Afirma a douta sentença que, relativamente à violação do artigo 53° da CRP, "não foram alegados quaisquer factos que permitam, de alguma forma, concluir pelo recurso abusivo à contratação anual" da ora recorrente (§'s 28° do ponto III.2). A melhor resposta a esta afirmação é a matéria de facto dada como provada na douta sentença, onde se conclui que a A. é licenciada em Comunicação Social; lecciona na Escola Secundária Padre Alberto Neto há mais de 17 anos; tem exercido as suas funções docentes através de contrato administrativo de provimento, cuja celebração sempre foi antecedida da realização de concursos públicos, conforme prova o documento 2 junto com a petição inicial.
15. Se tivermos em conta os factos provados e que o contrato administrativo de provimento é um instrumento consagrado na lei com o objectivo de assegurar, "... a título transitório e com carácter de subordinação, o exercício de Junções próprias de serviço público, com sujeição ao regime da função pública" (n° 1 do artigo 14° do Decreto-Lei n° 427/89), facilmente percebemos que, continuando sistematicamente a Administração a contratar a A. ao longo de mais de 17 anos, tal contratação se destina a assegurar a execução de tarefas permanentes.
16. A utilização abusiva por parte da Administração da figura do contrato administrativo de provimento para dar resposta a necessidades permanentes do serviço fomenta a precariedade do emprego e viola o direito à segurança no emprego. A aceitação de tal abuso por parte dos tribunais legitima o fomento da precariedade e a violação da Constituição.
17. Não existe qualquer conflito entre normas constitucionais no qual o direito à segurança no emprego deve ceder. Se tivermos em conta que a A., em todos os anos lectivos, foi submetida a concurso público para poder celebrar os contratos administrativos de provimento, nunca estaríamos perante a violação do n° 2 do artigo 47° da CRP. Subsistindo apenas a violação do disposto no art. 53° da Constituição.
18. A douta sentença recorrida deve ser anulada, devendo ainda ser reconhecido que a A. reúne todas as condições necessárias para ser integrada num quadro de escola e, por isso, ser integrada em lugar do quadro da Escola Secundária Padre Alberto Neto.
A recorrente contra – alegou nos seguintes termos:
“ Do Acesso à Função Pública
1.a Estabelece o n.° 2 do art.° 47.° da Constituição da República Portuguesa que o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, se processa, em regra, pela via do concurso.
2.a Nesse sentido, e com o objectivo de criar condições à Administração para recrutar, manter e desenvolver os recursos humanos necessários à consecução das suas missões, o Decreto-Lei n.° 184/89, de 2 Junho, com a redacção dada pela Lei n.° 25/98, de 26 de Maio, vem estabelecer os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública.
3.a E, veja-se o que para tal referem os artigos 26.° e 27.° do diploma supra:
Artigo 26,° " É obrigatório o concurso para ingresso na função pública."
Artigo 27.° "É obrigatório concurso para acesso nas carreiras da função pública".
4.a Nos termos da lei, o concurso é um verdadeiro direito a um procedimento justo de recrutamento, assegurando uma efectiva e real igualdade de oportunidades entre todos os que se candidataram ao ingresso numa determinada carreira da função pública.
5.a Ora, no caso, o pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário constitui um corpo especial, no regime de emprego na função pública, o qual se integra numa carreira única.
Artigo 34.° do ECD2:
"O pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário constitui um corpo especial e integra-se numa carreira única."
6.a E, aos quais lhes são reconhecidos os direitos e deveres estabelecidos para os funcionários e agentes do Estado em geral (Artigos 4.° do ECD).
7.a O concurso é, assim, o processo de recrutamento e selecção normal e obrigatório do pessoal docente, conforme determina o art.° 17.° do ECD.
8.a E desta forma, este é (em regra) o único meio legal através do qual se poderá aceder à carreira docente no sistema público de ensino em termos de igualdade e liberdade.
9.a O concurso para selecção e recrutamento do pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário é regulamentado pelo Decreto-Lei n.° 35/2003, de 27 de Fevereiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 18/2004, de 17 de Janeiro e aberto pelo Aviso n.° 2598-B/2004, publicado no 2.° Suplemento do Diário da República, 2.a Série, n.° 49, de 27 de Fevereiro de 2004.
10.a Constituindo, assim, o concurso o processo normal e obrigatório de selecção e recrutamento do pessoal docente.
11.a O Decreto-Lei n.° 35/2003, vem ainda regular o processo de recrutamento para o exercício transitório de funções docentes, através de contrato administrativo, nos termos dos n.os 2 e 4 do artigo 33.° do ECD.
12.a Contudo, o diploma supra referido, vem excepcionar do seu âmbito material, a regência de disciplinas tecnológicas, artísticas, vocacionais e de aplicação ou que constituam inovação pedagógica.
13.a As funções docentes supra referidas, não estão, assim, abrangidas pelo 35/2003, pelo que serão/ são objecto de diplomas próprios (n.° 2 do art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 35/2003).
14.a E, foi para essas situações, que foi elaborado o art.° 18.° do Decreto-Lei n.° 312/99, de 10 de Agosto, que veio a permitir a integração desses docentes (desde que reunissem os requisitos) nos quadros da escola onde se encontravam a exercer funções docentes.
15.a Porquanto, só através de uma possível integração (que já houve), é que os docentes supram referidos, poderão aceder/ ou ingressar nos quadros da Escola.
16.a A Autora vem contestar, ainda, a aplicação do Decreto-Lei n.° 312/99, ao questionar a sua constitucionalidade.
17.a E, nessa matéria, o n.° 2 do art.° 218.° da Constituição da República portuguesa (CRP) é claro, ao definir de forma taxativa quem é competente para requerer ao Tribunal Constitucional a fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade das normas.
Do Contrato Administrativo de Serviço Docente
18.a O exercício transitório de funções docentes pode ser assegurado por indivíduos que preencham os requisitos de admissão a concurso de provimento, em regime de contrato administrativo de serviço docente, tendo em vista a satisfação de necessidades do sistema educativo não colmatadas pelo pessoal dos quadros ou resultantes de ausências temporárias de docentes (art.° 33.° do ECD).
19.a Contudo, perante a inexistência de diploma que regulamentasse a contratação do pessoal docente, que era feita quer ao abrigo do disposto nos Decretos-Leis n.os 18/88, e 35/88, de 21 de Janeiro e 4 de Fevereiro, respectivamente, quer ao abrigo das normas constantes no Decreto-Lei n.° 427/89, de 7 de Dezembro, foi elaborada a Portaria n.° 367/98, de 29 de Junho.
20.a A Portaria n.° 367/98, vem consagrar um regime especial para os contratos administrativos de provimento de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário.
21.a O artigo 3 da portaria supra citada, vem determinar que:
" 1 - Os contratos previstos no presente diploma são celebrados de acordo com o prazo em que se encontre vago ou disponível o lugar cujo preenchimento se visa assegurar.
(...)
3- 0 contrato celebrado pelo período de um ano escolar vigora até 31 de Agosto do ano escolar a que respeita."
22.a Só se admitindo a renovação dos contratos celebrados inferiores a um ano e até ao termo do ano escolar (n.° 1 do art.° 4.° da Portaria supra).
23.a E, os contratos da presente portaria caducam automaticamente com o termo do prazo pelo qual foram celebrados. (art.° 8.° da portaria supra)
24.a Por tudo o exposto, não poderá proceder a pretensão da Autora, ao querer a integração no quadro da Escola Secundária Padre Alberto Neto, em Queluz, uma vez que a Administração actuou em obediência às normas legais em vigor e no respeito pelos princípios que devem inspirar a sua actuação face aos particulares, designadamente os princípios da justiça, igualdade e confiança”.
O EMMP, no uso da faculdade que lhe é conferida pelo nº 1 do art. 146º do CPTA, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos Vistos legais, cumpre decidir
*
2- DA FUNDAMENTAÇÃO
2.1.- Dos Factos:
O despacho saneador/sentença relevante e provada a seguinte matéria de facto:
a) A autora detém a licenciatura em Comunicação Social (acordo e fls. 12 dos autos);
b) A autora tem leccionado na Escola Secundária Padre Alberto Neto (antes Escola Secundária de Queluz), desde o ano lectivo de 1985/86 até ao presente à excepção do ano lectivo 1990/91 (acordo e registo biográfico de fls. 12 a 15 dos autos);
c) O exercício de funções indicadas em b), tem sido feito através de contrato administrativo de serviço docente, a partir de 1988/89 ao abrigo do DL 18/88, de 21/01 e partir de 1998/99 ao abrigo da Portaria, n° 367/98, de 29/01 (declaração a fls. 16 dos autos).
Em sede de fundamentação de factos provados, exarou-se na douta sentença que a convicção do tribunal assentou: “...na prova documental produzida e por acordo”* 2.2.- Do Direito:
A aqui recorrente, enquanto autora da acção administrativa comum, pediu ao TAF de Sintra, que confirmasse ser possuidora de todos os requisitos necessários para ser integrada na Escola Secundária Padre Alberto Neto, e a consequente condenação do Ministério da Educação a reintegra-la no referido estabelecimento de ensino.
A decisão sob censura, absolveu deste pedido o Réu, e para tanto considerou que o direito que a A. arroga deveria ter sido contestado por via de impugnação do concurso e do contrato de provimento que celebrou e não com recurso à presente acção, não cabendo ao Tribunal, por força do principio da separação de poderes, emitir um juízo próprio da função administrativa, pois cabe ao R., decidir da oportunidade e necessidade de abertura de novas vagas para o quadro de docentes. E, ali ainda se ponderou que a lei que permitiu integrar no quadro da escola, onde leccionavam, os professores de técnicas especiais que, de forma ininterrupta, exercessem funções de docência, foi uma medida excepcional ao processo normal de selecção e recrutamento do pessoal docente, que é o concurso, a qual só não se aplicou à A. por esta não reunir as condições exigidas, e se “entendia que aquelas normas eram inconstitucionais deveria formular ao Ministério da Educação o respectivo pedido e então impugnar o acto lesivo, e afastar no seu caso concreto, a norma que agora assume como inconstitucional”, não sendo, consequentemente, este o meio próprio, nem foram alegados factos, que permitam impugnar “ a invocada inconstitucionalidade dos diplomas que vêm permitindo o recrutamento da Autora através do contrato administrativo de provimento, por ofensa ao principio do art.º 53º da CRP”.
Insurgindo-se contra o assim decidido, advoga a Recorrente que a sentença da 1ª instância “não conseguiu entender/conhecer o pedido nem a causa de pedir”, pois, o que aqui se impugna não é o concurso, nem o contrato de provimento que se celebrou, mas, sim a clara e inequívoca violação do direito fundamental à segurança do emprego, plasmado no artigo 53º da Lex Fundamentalis, ofensa levada a cabo, quer pelo legislador ordinário, quando opta e consagra, no artigo 18º do Dec.Lei n.º 312/99, de 10.08, como critério determinante da integração dos docentes de técnicas especiais, nas escolas onde leccionam, o exercício ininterrupto de funções de magistério por um período de dez anos, critério, esse, que a decisão impugnada justifica como “um prémio” aos professores. Defende, ainda que o direito fundamental à segurança do emprego é trajado pelo R. quando se socorre, no seu caso há mais de 17 anos, ao regime do contrato administrativo de provimento para o desempenho de funções de docência.
E, por último, ainda alega, que a acção administrativa comum é o meio processual idóneo para fazer valer a sua pretensão, e se o decisão impugnada assim não entende devia ter decido “ por imperativo de coerência... pela falta de idoneidade do meio utilizado,” e não pela improcedência da acção.
Vejamos se assiste razão à recorrente.
De acordo com o perímetro delimitado pelas conclusões da recorrente, duas são as questões que aqui se discute: uma de natureza adjectiva -idoneidade do meio utilizado pela Autora -, e outra de índole substantiva – a inconstitucionalidade do artigo 18º do Dec.Lei n.º 312/99 e do recurso sistemático ao contrato administrativo de provimento, para o desempenho de funções de docência, há 17 anos, enquanto fundamento do reconhecimento do direito a ser colocada no quadro da escola onde lecciona, e a consequente condenação do R. a integra-la nesse estabelecimento de ensino.
A propósito das formas de processo no novo contencioso administrativo, escreve MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a pp. 75, que: “O campo de aplicação de cada forma de processo é estabelecido pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo. É assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretensões certas formas de processo, dizendo qual o modelo de tramitação que deve ser seguido em cada processo, consoante o tipo de pretensões que nele seja deduzido.”
Do mesmo modo, ensina ALBERTO DOS REIS, in CPC Anotado, Vol II, 3ª Ed., pp. 288 e segs., “(...) para se saber qual a forma de processo a utilizar, em cada caso concreto, é através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina. A questão da propriedade ou impropriedade do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo.
Há que atender ao pedido formulado pelo autor e pô-lo em equação com o fim a que segundo a lei, o processo especial se destina. Se os fins coincidem (o fim concretamente visado pelo autor e o fim abstractamente figurado pela lei), a aplicação é correcta.”
Em matéria de formas de processo e no que se refere aos processos principais, o novo contencioso administrativo contempla as seguintes formas de processo: -A acção administrativa comum ( Cfr. artºs 37 e segs.); A acção administrativa especial (Cfr. artºs 46º e segs.); O contencioso eleitoral (Cfr. artºs 97º e segs.); O contencioso pré-contratual (Cfr. artºs 100º e segs.); e Os processos de Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e para a protecção de direitos, liberdades e garantias (Cfr. artºs 104º e segs.).
Dispõe o artigo 46º do CPTA, referente ao objecto da acção administrativa especial que:
1 – Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.
2 – Nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais:
a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;
b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido;
c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;
d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.
3 – (...)”
E, o objecto da acção administrativa comum encontra-se enunciado pelo artº 37º do CPTA.
Com efeito, estabelece o artº 37º do CPTA que:
1- Seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.
2 – Seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a
a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo;
d) Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados.
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.
3 – (...)”.
A propósito da delimitação entre estas formas de processo refere, ainda, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a pp. 78, que:
“Pode dizer-se, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. (...) Com efeito, determina o artº 46º que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) bem como os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (cfr. artigo 37º).”
Ora, no caso dos autos, como se disse, a A. instaurou no TAF de Sintra, nos termos das alíneas b) e d) do n.º 2 do artigo 37º do CPTA, acção administrativa sob a forma comum, nela deduzindo os seguintes pedidos:
- ser reconhecido que possui todos os requisitos para ser integrada no quadro da Escola Secundária Alberto Neto; e
- a condenação do Réu a integrá-la no referido estabelecimento de ensino.
E, fê-lo, tal como resulta da petição inicial, alegando, que o vínculo precário que mantêm com o R. (17 anos de docência, em regime de contrato administrativo de provimento) deve converter-se em definitivo, por forma a cessar a “violação flagrante do artigo 53º da CRP” invocando, ainda, que o R. não pode argumentar que tal injustiça está colmatada com a publicação do DL. n.º 312/99, mais concretamente, com o seu artigo 18º, que previu a criação de lugares de quadro, para os docentes que” à data possuíssem 10 anos de serviço ininterrupto”, porquanto o critério que permitiu a integração aos docentes contratados, afronta “ o disposto no n.º 1 do artigo 47 e a al.b) do n.º 1 do artigo 165, ambos da Constituição”
Pode afirmar-se, perante o disposto nos normativos legais acima citados, a doutrina transcrita e o peticionado pela autora – pretensão dirigida à obter uma decisão que torne certo o direito que arroga - que a forma processual adequada, é a acção administrativa comum. Acontece, porém, que relativamente à acção administrativa comum, e no que aos pedidos de simples apreciação respeita, como é o caso dos autos, existe no CPTA uma norma especial, o artigo 39º,que diz assim:
“ Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação, por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente”.
Ou seja, decorre da actual lei processual administrativa que nas acções de simples apreciação, coexiste com os restantes pressupostos processuais, o pressuposto processual do interesse em agir. Este pressuposto processual não se confunde com a legitimidade, pois tanto a doutrina, como a jurisprudência tem entendido que o autor pode ser o titular da relação material controvertida e não ter, face às circunstâncias do caso em concreto, a necessidade de recorrer à acção.
Escrevem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in, 2ª ed. do “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, a pp. 232/233: ” O interesse em agir, distinguindo-se da legitimidade processual apresenta-se assim como um “interesse processual, secundário e instrumental em relação ao interesse substancial primário, e tem por objecto a providência solicitada ao tribunal, através da qual se procura ver satisfeito aquele interesse primário, lesado pelo comportamento da contraparte, ou mais genericamente, pela situação de facto objectivamente existente”. Por isso assume particular relevo nas acções de simples apreciação, que visam obter unicamente a declaração de existência ou inexistência dum direito ou dum facto.
De notar que o interesse em agir não se pode ter como verificado com a constatação de uma qualquer situação subjectiva de dúvida ou incerteza acerca da existência do direito ou do facto ou com um interesse meramente académico de ver o caso definido pelos tribunais, exigindo-se uma situação de incerteza objectiva e grave, que resulte de um facto exterior e que seja capaz de trazer um sério prejuízo ao demandante, impedindo-o de tirar do seu direito a plenitude de vantagens que ele comporta. (....) Este pressuposto exige, portanto, a verificação objectiva de um interesse real e actual, que se deverá traduzir na utilidade da procedência do pedido, e que se encontra interligado à ideia de economia processual”.
Ou dito por outras palavras, a acção de simples apreciação exige, como complemento da legitimidade, que o autor (a) demonstre o estado actual e objectivo de incerteza do direito que arroga e que pretende tornar certo com uma declaração judicial.
Escreveu-se no Acórdão da Rel. de Lisboa, de 14.05.92, in CJ, tomo III, pág. 177 que “ o estado de incerteza sobre determinada situação, que possibilita a instauração de uma acção de simples apreciação, tem de ser um estado de incerteza objectivo, não podendo ser colocada uma mera questão jurídica, que se reconduz a um problema de interpretação”.
E, no caso vertente, a decisão impugnada não cuidou de aferir, em face da factualidade assente, se a ora recorrente tinha, ou não, objectivamente necessidade de recorrer à acção que intentou.
E, quanto à nós desacertadamente. Relembre-se que a A. arroga possuir todos os requisitos para ser integrada na escola onde lecciona, pedindo ao tribunal que o reconheça e, que condene o Ministério da Educação a integrá-la nesse estabelecimento de ensino, fundando a sua pretensão na ofensa ao princípio fundamental da segurança do emprego (artigo 53º da CRP), ultrajado tanto pelo R., quando recorre ano após ano ao regime do contrato administrativo de provimento para assegurar o desempenho de funções de docência, que, no seu caso, já se arrasta à 17 anos, quer na opção legislativa vertida no artigo 18º do D.L. n.º 312/99, por força do qual o legislador impôs como condição para a integração dos professores de técnicas especiais no quadro da escola onde ensinavam e, no grupo de docência em que se encontravam habilitados, o exercício ininterrupto de funções desde 1 de Outubro de 1989, criando, para o efeito, lugares a extinguir quando vagarem. Acontece, que a autora faz emergir de tais razões, o direito cujo reconhecimento pretende, mas não consegue demonstrar que detém os requisitos exigidos pelo D.L n.º 312/99, de 10.08, aliás até reconhece que não possui as condições, pondo somente em causa o critério escolhido pelo legislador de 1999, afirmando, ainda, que sempre se submeteu ao concurso público - forma de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública – para poder celebrar os sucessivos contratos administrativos de provimento.
De resto, o que afinal pretende a recorrente é, a partir de inconstitucionalidades que assaca ao diploma de 1999 (DL 312/99) e ao recurso sistemático à contratação para o desempenho de funções de docência ao regime do contrato administrativo de provimento, “obter” as condições que de facto não possui, o que se traduziria na criação de um efeito defraudatório do fim desta forma processual.
Ora, o interesse em agir (consistente em o direito do demandante estar carecido de tutela judicial justificante do interesse em utilizar a arma judiciária e em recorrer ao processo(1) ), tem por objecto a providência solicitada ao tribunal, através da qual se procura ver satisfeito o interesse substancial lesado pelo comportamento da contraparte, ou, mais genericamente, pela situação de facto objectivamente existente.
E do que vem dito se vê que a recorrente não demonstrou o interesse no próprio processo em si dado que não invocou um direito, um interesse juridicamente protegido e que o mesmo se encontrava em situação tal, que necessitava do processo para sua tutela; ou seja, a recorrente não mostrou interesse no objecto do processo e interesse no próprio processo.
Destarte, não se vislumbra in casu, qualquer situação de incerteza atributiva de um poder jurídico ou possibilidade de exigência de certa conduta respectiva, que legitime a agora recorrente a instaurar a acção, isto é, falta interesse processual à autora, exigível, por força do artigo 38º do CPTA, para demandar o R. nos termos em que o fez. Ora, a inexistência desse pressuposto processual obsta ao conhecimento do mérito da causa, constitui excepção dilatória que conduz a absolvição do réu da instância (artigo 287º al. e) do CPC, aplicável ex artigo 1º do CPTA).
Improcedendo, em consequência as conclusões da alegação da recorrente.* 3. DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, os juízes do Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso jurisdicional, e em confirmar a decisão recorrida com a presente fundamentação.
Custas pela recorrente, em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça em 4UCs (art. 73ºD, nº 3 do C.C. Jud).
Lisboa, 21 de Fevereiro de 2008
(Gomes Correia)
(António Vasconcelos)
(Magda Geraldes)
(1) Nesse sentido, cfr. Anselmo de Castro, Liç. Porc. Civil, 1964, 2º-803). |
