Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05574/01

Secção:	Contencioso Tributário (1.º Juízo Liquidatário do TCA- Sul)


Data do Acordão:	02/10/2004

Relator:	Dulce Manuel Conceição Neto

Descritores:	DECISÃO ADMINISTRATIVA APLICAÇÃO DE COIMA PROCESSO CONTRA-ORDENACIONAL FISCAL TEMPESTIVIDADE DAS ALEGAÇÕES






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juizes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo:

AJ... - Indústria ..., Ldª, com os demais sinais dos autos, recorreu para o S.T.A. da decisão proferida pelo Mmº Juiz do Tribunal Tributário de Coimbra que negou provimento ao recurso judicial que interpusera da decisão administrativa que lhe havia aplicado uma coima de Esc. 3.000.000$00 pela prática de uma infracção prevista e punida pelo art. 26º do C.I.V.A. e art. 29º nºs 1, 8 e 9 do R.J.I.F.N.A.
Terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
A)- A sentença recorrida, não obstante ter julgado correctamente a materialidade fáctica que foi alegada pela recorrente no recurso judicial interposto para a 1ª instância, errou ao não ter absolvido a recorrente ou, no mínimo, ao não reduzir especialmente a coima que a autoridade administrativa aplicou.
B)- É que ao dar como assente que a recorrente não entregou imposto em causa porque os clientes lhe não pagaram importâncias no valor de 70 mil contos; que a recorrente ficara nessa altura completamente impossibilitada de pagar o imposto porque tinha de atribuir prioridade de pagamento ao fornecedor, dado que este, enquanto fornecedor exclusivo, era o garante da continuidade da empresa e que esta acabaria imediatamente se a concessão lhe fosse retirada e, finalmente, que os salários dos trabalhadores foram sempre pagos e que pago igualmente foi o imposto e que a infracção foi meramente acidental;
C)- a decisão recorrida só poderia ter concluído que a recorrente tinha agido numa situação de colisão de deveres jurídicos que excluía a ilicitude do facto do não pagamento ou, então, sem culpa por ter agido sem consciência dessa ilicitude do facto do não pagamento do imposto e por o erro da sua avaliação sobre qual dos deveres a cumprir não lhe ser censurável ou, no mínimo, a ser censurável, que a coima tinha de ser especialmente atenuada.
D)- Quer o conflito de deveres, previsto no art. 36º do C.Penal, quer o erro sobre a ilicitude, previsto no art. 9º do DL nº 433/82, de 27/10, são causas de exclusão da ilicitude que valem igualmente no domínio das contra-ordenações fiscais não aduaneiras.
E)- É que à recorrente deparava-se, de um lado, o dever jurídico de pagar o imposto e do outro lado, o dever jurídico de ter de pagar ao seu único fornecedor ao qual estava vinculada por um contrato de exclusividade e sem cujo fornecimento nunca se tinha podido gerar o imposto e sem cuja manutenção do contrato a empresa não poderia subsistir; com o dever jurídico de procurar continuar a empresa cumprindo a sua função perante os sócios, os seus credores sociais e, essencialmente, os trabalhadores e, finalmente, o dever de pagar os salários aos seus trabalhadores e de procurar assegurar-lhes a continuidade do emprego,
F)- sendo que o sistema jurídico coloca o último dever à frente do primeiro, como emerge do art. 12º da Lei nº 17/86, de 14-06.
G)- A admitir-se que se tenha enganado na escolha do dever a cumprir, então deverá considerar-se que esse erro lhe é desculpável e que a recorrente agiu sem culpa por não ter tido consciência da ilicitude,
H)- pois esse é um juízo que não é imediatamente acessível ao homem médio e que age de boa fé revelada pelo pagamento do imposto.
I)- Mas a admitir-se que o erro lhe é, ainda, de algum modo censurável, então a recorrente só poderá ser condenada numa pena especialmente atenuada, de acordo com o nº 2 do citado art. 9º do DL nº 433/82.
J)- Interpretada a norma do art. 29º nºs 2, 8 e 9 do RJIFNA como impedindo a redução especial ou a absolvição da coima nos casos de negligência inconsciente assente num erro sobre a ilicitude e em que o erro não é censurável ao agente por se deparar com um conflito de deveres jurídicos, como, ao fim e ao cabo, considerou a decisão recorrida, a norma é inconstitucional por ofensa aos princípios da necessidade e da proporcionalidade das penas que decorrem do art. 29º da CRP.
Preceitos violados: art. 36º do C.Penal, 9º do DL nº 433/82 e 29º da CRP.

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A Exm.ª Representante da Fazenda Pública apresentou contra-alegações para pugnar pelo improvimento do recurso e pela manutenção da coima aplicada, tudo nos termos que constam de fls. 108/109.
Por Acórdão proferido a fls. 120/121, o S.T.A. declarou-se incompetente, em razão da hierarquia, para o conhecimento do recurso, por este não versar exclusivamente matéria de direito, declarando competente para o efeito o T.C.A.
Remetidos os autos a este Tribunal, o Digno Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso por entender que a sentença recorrida não merece censura.
Por despacho da relatora proferido a fls. 130 foi decidido o seguinte: «Compulsados os autos, constata-se que o requerimento de interposição do presente recurso, interposto em 10/03/00, da sentença proferida pelo T.T. de 1ª Instância em processo de contra-ordenação fiscal não aduaneira, não foi acompanhado pelas respectivas alegações de recurso, as quais só foram juntas no Tribunal “ad quem” (cfr. fls. 75 e 100 e segs.).
Nesta perspectiva, propendo a considerar que não é possível conhecer do objecto do recurso na medida em que, por força do disposto no art. 223º do CPT (então vigente), art. 411º nº 3 do CPP (este aplicável por força do art. 2º nº 1 al. e) do CPT), arts. 4º nº 2 e 52º do RJIFNA e art. 74º nº 4 do Dec.Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, este tipo de recursos jurisdicionais têm de ser logo motivados com alegações e conclusões.
Ouçam-se as partes sobre esta questão, de harmonia com o preceituado no art. 704º nº 1 do CPC, no prazo de 10 dias».
Sobre a questão, pronunciou-se a recorrente no sentido de que o tribunal tomasse conhecimento do objecto do recurso com o argumento de que ele fora interposto directamente para o STA e que aí se aplicavam as normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e fiscais por imperativo da al. b) do art. 2º do CPT, designadamente o art. 131º da LPTA e o art. 87º § único do RSTA, sendo o recurso interposto por meio de requerimento entregue na secretaria do tribunal que proferiu a decisão recorrida (art. 687º do CPC); E porque nesse requerimento optou por alegar no STA, o prazo para apresentação de alegações só se iniciou com a notificação ordenada pelo relator para o efeito.
A recorrida veio aos autos dizer que o entendimento expendido no despacho da relatora é, em seu entender, o mais correcto.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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Como questão prévia, cujo conhecimento oficioso precede a de quaisquer outras, importa ponderar sobre a tempestividade da apresentação das alegações no presente recurso jurisdicional, interposto no âmbito de um processo de contra-ordenação fiscal não aduaneira, questão sobre a qual tiveram as partes oportunidade de se pronunciar face ao despacho proferido pela relatora acima enunciado.
Ao presente processo de contra-ordenação, instaurado em 18/04/96, aplica-se o disposto no art. 52º do RJIFNA, nos termos do qual “Ao processo de contra-ordenações fiscais são aplicáveis as disposições da II Parte do Dec.Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, salvo quando as disposições processuais das contra-ordenações fiscais dispuserem de forma diferente”.
Por sua vez, o art. 59º do referido Dec.Lei nº 433/82 (inserido na II Parte desse diploma regulador do regime geral das contra-ordenações) dispõe no seu nº 3 que “O recurso será feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de oito dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações sumárias e conclusões”.
Aliás, já o revogado art. 213º do CPT, ainda aplicável ao caso vertente, dispunha que as decisões de aplicação das coimas e sanções acessórias podem ser objecto de recurso para o tribunal tributário de 1ª instância, no prazo de 15 dias após a sua notificação, e que esse pedido conterá as alegações e os meios de prova a produzir.
Assim, e como decorre expressamente da lei, o recurso judicial da decisão administrativa que aplica coima deve conter a respectivas alegações e conclusões.
Por seu turno, quanto ao recurso jurisdicional da sentença proferida no recurso judicial da decisão administrativa que aplica coima, há que ter em conta que o CPT nada dispõe sobre o regime e tramitação dos recursos jurisdicionais nos processos contra-ordenacionais, pese embora prever e regular quer a fase administrativa quer a fase judicial das contra-ordenações (cfr. Título IV, arts. 180º a 232º).
Pelo que tal lacuna devia, em princípio, ser preenchida com recurso às normas do processo penal que regem sobre a matéria, pois que o processo penal é subsidiariamente aplicável por força do art. 41º nº 1 do citado DL nº 433/82, onde se dispõe que “Sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal”. Aliás, o art. 74º nº 4 desse DL nº 433/82 dispõe expressamente, quanto ao regime do recurso jurisdicional no processo contra-ordenacional, que “O recurso seguirá a tramitação do recurso em processo penal, tendo em conta as especialidades que resultam deste diploma”.
E, assim sendo, impor-se-ia aplicar ao recurso jurisdicional da sentença proferida em processo contra-ordenacional fiscal o disposto no nº 3 do art. 411º do Código de Processo Penal, segundo o qual “O requerimento de interposição do recurso é sempre motivado, sob pena de não admissão do recurso”.
Todavia, não pode esquecer-se que esse recurso jurisdicional previsto no regime geral das contra-ordenações é sempre interposto para o Tribunal da Relação, como expressamente se refere nos arts. 73º e 75º, não havendo possibilidade de recorrer para o Supremo Tribunal, ao contrário do que acontece nas contra-ordenações fiscais não aduaneiras, onde o recurso tem de ser interposto para o Supremo Tribunal Administrativo se tiver por exclusivamente fundamento matéria de direito (cfr. o nº 2 do art. 223º do CPT).
Ora, dada a falta de regulamentação quanto ao regime destes recursos que tenham de ser interpostos para o STA, propendemos a aceitar, na esteira do defendido pela recorrente e já doutrinado por Alfredo José de Sousa e José da Silva Paixão na vigência do CPT (in “Código de Processo Tributário”, 2ª edição, pág. 444), que perante esse caso omisso há que lançar mão, não já do citado DL nº 433/82 por este não conter solução que cubra a hipótese, mas da LPTA, por força do estatuído na alínea b) do art. 2º do CPT que manda aplicar supletivamente aos processos judiciais tributários (como é, indubitavelmente, o processo judicial contra-ordenacional) as normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e tributários.
Com efeito, não sendo possível encontrar na legislação primária (RJIFNA), nem na subsidiária indicada no art. 3º do RJIFNA, a regulamentação adequada a este caso concreto, há que fazer apelo às regras gerais sobre integração de lacunas previstas no citado art. 2º do CPT.
Ora, o art. 131º nº 1 da LPTA dispõe que “Aos recursos de decisões proferidas na jurisdição fiscal não abrangidas pelo artigo antecedente é aplicável o disposto na legislação do respectivo contencioso (...) e, supletivamente, o capítulo IX do presente diploma».
Deste modo, tal recurso será processado como o agravo em processo civil (cfr. art. 102º da LPTA, inserido no seu IX, bem como o art. 169º do CPT, que integra a legislação do contencioso tributário) e se o recorrente não tiver declarado pretender alegar no STA terá de apresentar as alegações no tribunal tributário de 1ª instância após a notificação do despacho de admissão do recurso (art. 106º e 131º nº 1 da LPTA, este último conjugado com o art. 171º do CPT); Se tiver declarado pretender alegar no STA, só terá de apresentar as alegações após ser notificado para o efeito pelo relator do recurso (art. 131º nº 1 da LPTA conjugado com o art. 174º nº 2 do CPT).
Visto que, no caso vertente, a recorrente interpôs recurso per saltum para o STA e que no requerimento de interposição do recurso declarou pretender alegar no tribunal de recurso (cfr. fls. 75) e visto, ainda, que depois de notificado pelo relator do processo no STA a recorrente apresentou as respectivas alegações no prazo legal, admitimos que, ao contrário do que havíamos propendido inicialmente, tais alegações foram atempadamente apresentadas.
Termos em que importa passar ao conhecimento do objecto do recurso.

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Na sentença recorrida julgaram-se provados os seguintes factos, que aqui se deixam alinhados por numeração da nossa iniciativa:
- 1)- A recorrente, AJ... - Indústria ..., Ldª, é tributada em IRC e enquadrada e registada em IVA, no regime normal de periodicidade mensal, na 1ª Repartição de Finanças do concelho de Coimbra, pelo exercício da actividade de Confecção de Outro Vestuário Exterior em Série, CAE 18221;
- 2)- Relativamente ao fecho do período de 94/10, embora tenha enviado a declaração periódica a que se refere o art. 28º do CIVA, não entregou o imposto exigível no montante de 15.000.000$00 (quinze milhões de escudos);
- 3)- O débito em causa já está pago;
- 4)- O imposto em referência não foi entregue na sua totalidade por haver clientes que deixaram de pagar à AJE importâncias na ordem dos 70 mil contos;
- 5)- Ficou, por isso, nessa altura, completamente impossibilitada de o fazer;
- 6)- Isto porque houve que atribuir prioridade de pagamento a um fornecedor com quem tinha um contrato de exclusividade, que era o garante do funcionamento da própria empresa, pois se a concessão tivesse sido retirada tal representaria o fim da empresa;
- 7)- Os salários dos trabalhadores sempre foram pagos atempadamente;
- 8)- A ocorrência da infracção tem carácter acidental;
- 9)- Houve efectivo prejuízo para a Fazenda Nacional.

Dado o seu interesse para a decisão da causa, adita-se ao probatório a seguinte materialidade fáctica que se encontra provada face ao teor de fls. 14 dos autos:
- 10)- A decisão administrativa que aplicou a coima à arguida, ora recorrente, foi proferida em 19/07/99 e é do seguinte teor:
«Aj...-Indústria ..., Ldª (...) vem indiciado no auto de notícia de fls. 2 da prática do seguinte facto ilícito:
Sendo contribuinte de Imposto s/ Valor Acrescentado, pelo exercício da actividade de Confecção de Outro Vest. Ext. em Série, enquadrado no regime de tributação mensal, estava obrigado ao envio de declaração periódica ao Serviço de Administração do IVA, acompanhada do respectivo meio de pagamento de imposto apurado nos termos do disposto nos arts. 19º a 25º e 71º do CIVA até ao dia último do 2º mês seg. o correspondente, conforme determinado nos arts. 28º, al. c), 26º nº 1 e 40º nº 1 al. a) ou b) do citado diploma legal. Contudo, relativamente ao período de 94.10, o(a) arguido(a) não efectuou o pagamento do imposto devido no valor de 15.000.000$00.
Tal facto constitui infracção ao disposto no art. 26º nº 1 do CIVA, punível pelo art. 29 nºs 2 e 9 do Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras.
Assim, no âmbito da competência que me é conferida pelo art. 54º do RJIFNA e nos termos do art. 212º do CPT, considerando os factos descritos e o seu enquadramento legal, baseando-me nos elementos constantes do auto de notícia e na informação prestada nos termos do art. 190º do CPT, considerando ainda que tal infracção é imputável ao arguido a título de negligência e que incluiu a dívida em causa no pedido de adesão ao plano de pagamento de impostos em atraso, instituído pelo Dec.Lei nº 124/96, de 10 de Agosto, fixo a coima pela infracção descrita em 3.000.000$00 (três milhões de escudos).
O arguido deverá ficar ciente da possibilidade de contestação da presente decisão (...)»;

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Antes do mais, cumpre apreciar uma questão que oficiosamente se nos coloca e que se traduz em saber se a decisão da autoridade administrativa que aplicou a coima sofre ou não da nulidade insuprível prevista no artigo 195º do Código de Processo Tributário, sabido que era este o diploma legal vigente quando tal decisão foi proferida e que, por isso, é a aplicável por força do princípio de que a regularidade dos actos deve ser aferida em face da lei em vigor à data em que foram praticados (tempus regit actus).

Como se sabe, o art. 212º do CPT, seguindo de perto o estipulado no art. 58º do regime geral das contra-ordenações previsto no já citado D.L. nº 433/82, enumera os requisitos a que deve obedecer a decisão que aplica a coima.
Entre eles conta-se «a descrição sumária dos factos e indicação das normas violadas e punitivas» - alínea b) - e a fixação da «coima e sanções acessórias, com indicação dos elementos que contribuiram para a sua fixação» - alínea c).
Assim, a decisão que aplica a coima deverá, para além do mais, indicar os factos que considera provados, a norma violada e a norma punitiva, e ainda, se for caso disso, referir expressamente quais as alíneas ou números das normas concretamente aplicados.
Como se refere no Ac. deste TCA de 24/06/03, proferido no Rec. nº 303/03 «a razão de ser de tais exigências é facilmente perceptível: é essencial o conhecimento da conduta e das normas legais que a prevêem e punem para aferir, relativamente à decisão que aplicou a coima, da veracidade dos factos imputados ao arguido e da correcção da subsunção legal efectuada, para assim “assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram”. É, afinal, o próprio direito de defesa que está em jogo.».
E como bem salienta JORGE LOPES DE SOUSA no “Código de Processo Tributário Anotado”(nota 2 ao art. 212º, pág. 1209) é «necessário incluir na decisão a descrição factual sumária e a indicação das normas violadas e punitivas, não bastando uma mera remissão para qualquer outra peça processual, mesmo que se trate do auto de notícia. Com efeito, esta possibilidade é expressamente admitida relativamente à notificação para apresentação de defesa, prevista no art. 199º(nº 2 deste artigo), pelo que a omissão de qualquer referência idêntica a propósito da decisão de aplicação de coima não pode deixar de considerar-se como sendo intencional».
É, aliás, numerosa a jurisprudência do S.T.A. no sentido de que não é admissível a fixação da matéria factual por remissão para o auto de notícia (cfr. Acórdãos de 18/02/98, no Proc. nº 22.216, publicado no Apêndice ao D.R. de 8 de Novembro de 2001; de 27/05/98, no Proc. nº 22.456, publicado no Apêndice ao D.R. de 30 de Novembro de 2001;de 9/12/98, no Proc. nº 22.946, publicado no Apêndice ao D.R. de 21 de Janeiro de 2002).

A falta dos requisitos legais da decisão de aplicação das coimas - reza a alínea d) do nº 1 do art. 195º do CPT - constitui nulidade insuprível no processo de contra-ordenação fiscal.

Ora, no caso sub judice não foi observada a referida exigência legal na decisão recorrida.
Com efeito, tal como se vê da decisão de aplicação de coima, de 19/07/99, nela foram apenas descritos os factos imputados à arguida, isto é, aqueles por que ela vinha indiciada no auto de notícia, não sendo minimamente indicados os factos que após a instrução do processo (que, aliás, alberga uma contestação - cfr. fls. 5) foram considerados provados.
Por outro lado, a fixação da coima foi operada, diz a autoridade decidente, com base «nos elementos constantes do auto de notícia e na informação prestada nos termos do artigo 190º do Código de Processo Tributário».
Não concretizando a decisão quais os «elementos constantes do auto de notícia» e da «informação prestada nos termos do artigo 190º» que basearam a graduação da coima, há que concluir-se que nela não só não se descrevem, sumariamente que seja, os factos de entre os constantes do auto de notícia que foram considerados provados (embora bastasse uma mera indicação ou uma simples referência aos concretos e individualizáveis elementos ou factores constantes do auto de notícia que se tinham por provados), como não se indicam os concretos elementos que contribuíram para a fixação da coima aplicada.
A omissão das exigências legais referidas constitui nulidade insuprível da decisão recorrida, nulidade que é de conhecimento oficioso e que tem por efeito a anulação daquela decisão e dos termos subsequentes do processo, tudo nos termos do disposto no art. 195º nºs 1 alínea b) e c), 3 e 5 do CPT (que tem actual correspondência no art. 63º nºs 1 alínea d) 3 e 5 do RGIT).
Razão porque se impõe reconhecer e declarar a nulidade da decisão administrativa que aplicou a coima, com a consequente anulação de todo o processado posterior, o que obsta ao conhecimento do mérito do presente recurso jurisdicional, por este ficar prejudicado pela predita anulação.

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Face ao exposto, acordam os juizes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em:
- declarar nula a decisão que aplicou a coima e anular os ulteriores termos do processo, com a consequente devolução dos autos à 1ª instância para que sejam remetidos à entidade administrativa que aplicou a coima para os fins tidos por convenientes;
- não tomar conhecimento do objecto do presente recurso, porque prejudicado pela predita anulação do processado.
Sem custas.

Lisboa, 10 de Fevereiro de 2004
ass) Dulce Manuel Conceição Neto
ass) José Gomes Correia
ass) Eugénio Martinho Sequeira