| Decisão Texto Integral: | O Sindicato ……………., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal dela vem recorrer, concluindo como segue:
1. O Recorrente, SPM, tem legitimidade legal e processual que lhe é reconhecida "para a defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que "representa, tudo atento a norma do n°2 do art.° 310° da Lei 59/2008, de 11 de Setembro que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e n°2 do art° 73° e n° l do art° 130°, do C.P.T.A. e artigo 56° da CRP;
2. Corresponde à jurisprudência mais repetida e mais recente do nosso Tribunal Constitucional "do artigo 56° da Constituição resulta o facto das associações sindicais disporem de competência para a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam e que o âmbito dessa defesa comporta tanto os interesses colectivos como a defesa colectiva dos interesses individuais independentemente de poderes expressos de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, não ficando mesmo assim prejudicada a possibilidade de os cidadãos poderem fazer valer em juízo os seus direitos e interesses legalmente protegidos; uma norma que estabeleça que os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam, não pode deixar de violar aquela norma constitucional"- veja-se Acórdão do TC n°103/2001, e no mesmo sentido Acórdãos n°sl!8/97 in DR.I série A, de 24 de Abril de 1997; e AC.TC n°l60/99, in DR.II série, de 16 de Fevereiro de 1999;
3. Com a mesma orientação jurisprudêncial o Acórdão do STA, Pleno, n°10/2007,de 11 de Julho, in DR,I série, que , decide uniformizando a jurisprudência que, "as associações sindicais têm legitimidade processual para a defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem", sustentando tal jurisprudência no n°3 do artigo4° DLn°84/99, de 19 de Março ,artigo 56°,n°l do CRP e artigo 9°/l do CPTA.
4. A providência cautelar foi interposta nos termos do n°l do art° 130° do C.P.T.A. pretendendo suspender norma ilegal produzida ao abrigo de disposição de direito administrativo não dependente de acto administrativo de aplicação, em virtude de modificar o estatuto jurídico de funcionário público da carreira docente no plano do exercício dos direitos relativos ao Estatuto do Trabalhador-Estudante estatuindo critérios inovadores face à lei vigente e é prejudicial aos direitos e interesses legalmente protegidos dos associados do Recorrente;
5. Trata-se duma norma imediatamente operativa susceptível de providência cautelar, nos termos do n° l do art° 130° do C.P.T.A., em virtude dos seus efeitos se produzirem imediatamente na ordem jurídica interna sem dependência de acto administrativo concreto e individualizado na esfera jurídica de cada um dos docentes requerentes do Estatuto do Trabalhador-Estudante para efeitos de realização de mestrado nos termos e finalidades previstas no artigo 91° do ECD/M relativas a formação especializada ao nível da docência.
6. Em suma, a douta sentença recorrida padece de vício de violação de lei e de interpretação manifestamente inconstitucional pelo que deve ser imediatamente revogada e substituída por outra julgando o recorrente parte legítima e por procedente a providência cautelar de suspensão da eficácia da norma aqui em discussão.
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A Entidade Recorrida contra-alegou, pugnando pela bondade do decidido.
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Com dispensa de vistos substituídos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão, em conferência - artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707ºnº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.
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Nos termos do disposto no artº 713º nº 6 CPC, aplicável ex vi artº 140º CPTA dá-se por reproduzido o elenco probatório julgado provado em 1ª Instância.
DO DIREITO
a) suspensão de eficácia sem força obrigatória geral – artº 130º nº 1 CPTA;
Do ponto de vista adjectivo o caso dos autos insere-se no âmbito da providência cautelar nominada prevista no artº 130º nº 1 CPTA, em que o Sindicato Recorrente requer a suspensão de eficácia de norma regulamentar consubstanciada no penúltimo parágrafo do ofício circular nº 99/2009 de 06.10.2009, da Direcção Regional de Acção Educativa (DGRA), sob o tema “Estatuto de trabalhador-estudante -Orientações”, sob o título “Dispensa de trabalho para frequência de aulas”.
O parágrafo em causa diz: - “Aos docentes encontra-se limitada a possibilidade de dispensa de trabalho para efeitos de frequência de aulas, uma vez que o seu gozo não pode acarretar prejuízos para o serviço. Note-se, a este respeito, que o ofício-circular nº 60/2005.DSGD, de 17 de Novembro, estabeleceu que a dispensa de trabalho para frequência de aulas, não poderá implicar prejuízos para o serviço docente, devendo essa dispensa incidir apenas sobre a componente não lectiva do horário de trabalho de trinta e cinco horas semanais.”
Na circunstância dos autos, a suspensão de eficácia é requerida “com efeitos circunscritos apenas aos docentes associados do Requerente … que desejem a partir do ano lectivo de 2011/2012 e anos subsequentes frequentar os Cursos de Mestrado nos termos do ECD/M contida no ofício-circular da DGRA nº 99/2009 de 06.10.2009”, ou seja, pretende-se a suspensão de eficácia seja declarada com efeitos limitados à situação específica dos citados docentes que, na economia do caso dos autos são a parte lesada representada pelo Sindicato que, precisamente, está em juízo em sua representação.
Dito de outro modo, a presente providência cautelar de suspensão de eficácia de norma regulamentar é meio acessório e instrumental da acção principal de declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral da dita norma regulamentar, isto é, da acção de desaplicação da norma contida no mencionado ofício-circular nº 99/2009 da DGRA, confinada aos citados casos concretos dos docentes que pretendam frequentar Mestrados, isto porque a citada norma tem carácter imediatamente operativo e o Sindicato – pessoa colectiva de substracto corporacional - está em juízo em representação do interesse colectivo desses docentes.
Com a instauração da acção cautelar pretende o Sindicato ora Recorrente obstar aos prejuízos decorrentes do tempo de tramitação da acção principal até chegar ao trânsito em julgado, o chamada perigo de retardamento na satisfação tardia do direito (por contraste com o perigo de infrutuosidade pela perda desse direito), prejuízos esses traduzidos na lesão efectiva do direito dos seus associados de pretendam frequentar cursos de mestrado nos termos do ECD/M a partir do ano lectivo de 2011/2012.
b) periculum in mora - infrutuosidade e retardamento;
O pressuposto do periculum in mora na vertente específica do perigo de infrutuosidade da sentença refere-se ao acervo previsível de prejuízos para o Requerente cautelar em consequência da impossibilidade de execução da sentença favorável ao direito aparente proferida na causa principal, por perda de garantias da contra-parte.
O exemplo de escola dado pela doutrina é a perda de garantias jurídico-patrimoniais, isto é, ainda que obtenha ganho de causa na acção principal, o Requerente cautelar nada fruirá de objectivamente útil para ressarcimento dos prejuízos sofridos porque, na situação presente que é aquela que se pretende acautelar, os factos alegados enunciam a possibilidade do desaparecimento da esfera jurídica da parte Requerida de tudo quanto tenha existência jurídicamente susceptível de execução.
Por isso, no tocante ao “(..) periculum di infruttuosità a tutela cautelar tem fundamentalmente uma função cristalizadora, de protecção do status quo ante (..)” da decisão da causa principal . (1)
O artº 120º CPTA “(..) ao exigir para a adopção da providência cautelar que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado (..)” implica que o Tribunal deva “(..) fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil por, entretanto, se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela (..) o periculum in mora de infrutuosidade (..) [releva] de modo a manter a situação existente (..)”. (2)
No perigo de retardamento, a fonte dos prejuízos que se antevêm deriva de circunstâncias inerentes não à contra-parte mas ao Requerente cautelar, com fundamento nas circunstâncias de facto presentes que enunciam, por exemplo, a incapacidade financeira da sua esfera jurídico-patrimonial para suportar o decurso do tempo de acordo com um trem de vida digno até que seja decidida em definitivo a causa principal, ou de a espera por esta decisão definitiva se traduzir num protelamento pernicioso de aquisição de vantagens profissionais.
Consequentemente, no perigo de retardamento a fonte dos prejuízos não tem origem na parte contrária, antes deriva de circunstâncias próprias ao Requerente cautelar e traduzidas em prejuízos substanciados no requisito do periculum in mora de retardamento, originários das circunstâncias concretas que enformam a esfera jurídica dos interessados, das quais deve fluir a demonstração de uma situação objectiva que não lhes permita aguardar pela decisão definitiva da acção principal, supondo aqui o ganho da causa principal pelos Requerentes cautelares.
c) legitimidade processual;
Não está em causa o pressuposto processual da legitimidade do Sindicato Recorrente no exercício do direito de acção em representação dos seus associados, na circunstância específica dos interesses sócio-profissionais dos trabalhadores que representa, colectivos ou individuais,
Efectivamente, de acordo com a noção legal de associação sindical e a extensão da legitimidade activa destas para intervir em processos judiciais ou procedimentos administrativos, constante, respectivamente, dos artºs 476º a) e 477º d) do Código de Trabalho, aplicáveis no domínio do associativismo sindical da Função Pública, Lei 59/08 de 11.09 – diploma que contém o regime jurídico da actividade sindical na função pública cujo artº 18º al. a) operou a revogação do DL 84/99 de 19.03 -, uma associação sindical configura-se como pessoa colectiva de base corporativa e natureza privada em face dos sujeitos que a constituem (os trabalhadores), sem fins lucrativos, artº 157º C. Civil e “(..) finalisticamente determinada, pelo objectivo de promoção e defesa dos interesses sócio-profissionais dos trabalhadores que representa. (..)”, seja o interesse colectivo seja o interesse individual. (3)
Em sede estritamente administrativa, o artº 53º nº 1 CPA confere legitimidade às associações sindicais tanto para iniciar como para intervir no procedimento, na medida em que a restrição “sem carácter sindical” constante da parte final do citado preceito foi declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Ac. nº 118/97, de 24.Abril do Tribunal Constitucional, por violação do artº 56º nº 1 da CRP.
De modo que, reitera-se, não está em causa a legitimidade activa do Sindicato aferida por extensão da legitimidade dos seus associados e verificada pela titularidade destes no direito ou interesse alegado.
d) interesse directo em agir; lesão do direito ou interesse alegado – artºs. 130º nº 1 e 73º nº 2 CPTA;
O que está em causa é o interesse processual ou interesse directo em agir alegado pelo Sindicato em representação dos seus associados, traduzido na necessidade efectiva dos docentes seus representados recorrerem à tutela cautelar por verem o seu direito ou interesse negado ou postergado pelo penúltimo parágrafo do ofício-circular da DGRA nº 99/2009 de 06.10.2009, que diz que “a dispensa de trabalho para frequência de aulas, não poderá implicar prejuízos para o serviço docente, devendo essa dispensa incidir apenas sobre a componente não lectiva do horário de trabalho de trinta e cinco horas semanais.”
O requisito cautelar do interesse directo em agir respeita à necessidade de adopção da providência requerida de (i) suspensão de eficácia da norma regulamentar imediatamente operativa e, por isso, imediatamente lesiva da esfera jurídica de docentes representados pelo Sindicato, (ii) durante a pendência da causa principal, (iii) circunscrita àqueles seus associados carecidos de tutela na medida do prejuízo decorrente da restrição expressa no transcrito segmento normativo.
O que significa que não estão em causa os interesses de todos os docentes representados pelo Sindicato ora Recorrente mas apenas dos carecidos de tutela judicial cautelar na medida da afirmada lesão do seu direito ou interesse por causa do segmento normativo imediatamente operativo do ofício-circular nº 99/2009 de 06.10.2009 da DGRA.
Na circunstância, o Sindicato não identificou os docentes prejudicados pela imediata operatividade da norma cuja suspensão de eficácia vem requerida; todavia, dada a especial configuração da acção principal de que esta providência é meio acessório e instrumental, é necessário trazer ao processo essa identificação sob pena de falta de interesse em agir.
E por duas ordens de razões.
A primeira porque o artº 130º CPTA distingue as duas situações de regime cautelar de suspensão de eficácia normativa, uma com força obrigatória geral – artº 130º nº 2 – a outra, de desaplicação ao caso concreto - artº 130º nº 1 – ou seja, da suspensão sem força obrigatória geral e que por isso não vai “(..) afectar a sua aplicabilidade aos demais destinatários .. circunscrita ao caso concreto [que] poderá ser mais facilmente concedida, pois permite dispensar a ponderação de relevantes interesses de segurança e estabilidade jurídicas e da prossecução do interesse público com os quais necessariamente se contenderia se o pedido se dirigisse a uma suspensão com força obrigatória geral. (..)” (4)
O que obriga à conjugação de regimes de legitimidade e interesse em agir nos domínios cautelar da suspensão de eficácia e da correspondente acção principal de declaração de ilegalidade normativa, importando ao caso o disposto no artº 73º nº 2 CPTA.
Conjugando os regimes do artº 130º nº 1 e 73º nº 2 CPTA a suspensão de eficácia circunscrita ao caso concreto de norma imediatamente operativa pode ser requerida seja pelo lesado seja por qualquer das entidades a que o artº 9º nº 2 CPTA atribui legitimidade, o que abrange as pessoas colectivas de base corporativa e natureza privada, como é o caso dos sindicatos quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender.
Daqui deriva a segunda razão, cabendo ter em conta que o artº 73º nº 2 CPTA, para efeitos de desaplicação ao caso concreto de normas imediatamente operativas, apenas confere legitimidade “(..) ao lesado (isto é, a quem possa ser directamente abrangido pelo campo de aplicação da norma) e não também a um potencial lesado, que poderia vir a ser afectado no futuro por um eventual acto de aplicação de norma quando esta fosse mediatamente operativa. (..)” (5)
E o mesmo se aplica no tocante ao interesse em agir, isto é, apenas quem esteja no âmbito de acção de uma norma imediatamente operativa que lhe negue ou ponha em causa um seu direito ou interesse, tem necessidade de recorrer ao processo cautelar ou de instaurar a acção principal, o que já não se verifica em quem seja potencial lesado, que não tem interesse em agir porque a norma configura simples ameaça de lesão por ser mediatamente operativa.
O que significa que o interesse directo em agir aferido pelo nexo de causalidade alegado entre o pedido de desaplicação da norma imediatamente operativa e o prejuízo alegado é directamente corporizado pela parte processual presente nos autos, seja de per si ou em via de representação processual, donde se conclui pela improcedência do recurso interposto.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.
Sem custas por isenção tributária – artº 4º nº 1 f) do RCP.
Lisboa, 12.JAN.2012
(Cristina dos Santos)
(António Vasconcelos)
(Paulo Carvalho)
(1) Isabel Celeste M. da Fonseca, Introdução ao estudo sistemático da tutela cautelar no processo administrativo, Almedina, 2002, págs. 116/117 e 122;
(2) Vieira de Andrade, A justiça administrativa, Almedina, 5ª edição, pág. 308.
(3) Maria do Rosário Palma Ramalho, Direito do trabalho, Parte I – Dogmática geral, Almedina/2005, pág. 337.
(4) Mário Aroso de Almeida, Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina/2005, págs. 657/658.
(5) Carlos Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina/2006, págs. 40/41 e 337. |
