| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Manuel ..., militar da GNR, com o posto de Tenente-Coronel de Infantaria, veio interpor o presente RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho do Senhor Ministro da Administração Interna, proferido em 15 de Abril de 2003, sobre o Parecer nº 185-R/03, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo ora recorrente do despacho do Sr. General Comandante-Geral da GNR, de 21-11-2002, que o preteriu na promoção por escolha ao posto de coronel, assacando-lhe o vício de falta de fundamentação, o de preterição da audiência dos interessados, previsto no artigo 100º do CPA e, finalmente, a violação do princípio da igualdade previsto no artigo 3º da CRP.
Em resposta, veio a entidade recorrida defender a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, por entretanto o recorrente ter passado à situação de reserva em 25-5-2003, e, por impugnação, defender o improvimento do recurso [cfr. fls. 32/40 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Notificado para apresentar alegações, veio o recorrente fazê-lo, tendo concluído nos seguintes termos:
“A. Agiu mal a Entidade Recorrida, quando não conseguindo fixar o objecto do recurso hierárquico não pediu esclarecimentos, reformulações ou que corrigisse as imprecisões ao Recorrente;
B. Decidiu mal a Entidade Administrativa quando entendeu negar provimento ao recurso hierárquico apresentado sem analisar os fundamentos apresentados pelo Recorrente.
C. O despacho agora impugnado carece de fundamentação, pelo que viola o artigo 71º do CPA, que impõe tal obrigação.
Por outro lado,
D. O presente processo administrativo é todo nulo por violação de lei.
E. Na verdade, foi violado o direito de audição dos interessados, artigo 100º do CPA, ao não ter sido dado a conhecer todos os elementos necessários para a decisão administrativa.
F. O processo não se encontrar com as suas páginas devidamente numeradas e rubricadas fere de morte toda a segurança jurídica que uma consulta a um processo administrativo deve ter, violando assim as garantias de recurso dadas aos administrados, a lei e a constituição.
G. O despacho hierarquicamente recorrido é inválido, pois não é um despacho de preterição, uma vez que não consubstancia qualquer decisão mas sim uma mera intenção de preterir,
H. Pois um despacho de decisão têm de ser expresso e claro, características que o mesmo não tem.
I. Pelo que o referido recurso hierárquico foi só interposto à mera cautela.
E quanto à substância,
J. O motivo referido para fundamentar o despacho de preterição é uma punição aplicada há mais de 17 anos.
K. E que já se encontra há muito amnistiada.
L. Sendo certa que apesar disso, o recorrente foi promovido a Tenente-Coronel por Escolha,
M. E existem inúmeros casos de promoções ao posto de Coronel, não obstante os referidos oficiais terem averbadas punições mais graves e mais recentes do que as do ora recorrente.
N. Pelo que não só violou a lei ao considerar para efeitos de análise uma punição já amnistiada como,
O. Violou o principio da Igualdade, constitucionalmente previsto no artigo 3º da CRP, ao ter promovido ao posto de Coronel oficial do mesmo curso e analisado na mesmo Conselho Superior da Guarda, que também tinha sido anteriormente objecto de punição”.
Por seu turno, a entidade recorrida contra-alegou, tendo concluído nos seguintes termos:
“1ª – Após a emissão do despacho de 21-11-2002, do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana – que o recorrente impugnou por via hierárquica –, o recorrente passou, em conformidade com o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 77º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana – aprovado pelo DL nº 265/93, de 31 de Julho, com as alterações subsequentes –, à situação de reserva, no dia 25-5-2003, por ter atingido o limite de idade estabelecido para o posto de que é titular – tenente-coronel –, "(...) passando, simultaneamente, à situação de reforma, por força do DL nº 259/94, de 22/10, cessando a prestação de serviço efectivo..." [vd. doc. 2 junto à resposta, que aqui se dá por reproduzido para todos os legais efeitos];
Ora,
2ª – Encontrando-se – como se encontra – na situação de reforma, o recorrente não pode ser promovido, por escolha, ao posto de coronel – situação que corresponde ao desenvolvimento normal da progressão na carreira para quem se encontra na condição de activo e em efectividade de funções –, mas, sim, unicamente – mesmo com referência àquele posto –, por distinção ou a título excepcional [vd., respectivamente, artigos 198º, alínea f), e 104º, ambos do Estatuto dos Militares da GNR, já mencionado];
Pelo que precede,
3ª – A presente instância de recurso, que se encontra conexionada com um acto que pretere o ora recorrente, no âmbito de um procedimento que visa a promoção de tenentes-coronéis da GNR ao posto de coronel, por escolha – situação que já não pode contemplar o recorrente, uma vez que não foi posta em crise, por aquele, a sua passagem à situação de reforma –, tornou-se inútil por razão superveniente, uma vez que, desta, o recorrente não extrai – nem pode extrair – nenhuma vantagem, digna de tutela jurídica, associada ao presente recurso;
4ª – Assim sendo, como é, a presente instância de recurso deve ser declarada extinta, por inutilidade superveniente da lide, por força do preceituado no artigo 287º, alínea e) do CPCivil;
SEM PRESCINDIR,
5ª – Na Informação que juntou ao processo, o Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana afirma que, contrariamente ao alegado pelo ora Impugnante, lhe foram fornecidos todos os elementos que o mesmo havia solicitado, em requerimento prévio;
6ª – Não obstante a deficiente caracterização do acto impugnado feita na impugnação hierárquica – situação que a si exclusivamente deve atribuir –, acaba o recorrente por reconhecer, na petição de recurso dos autos, que o despacho ali impugnado era o despacho de 21-11-2002, do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, tal como foi, correctamente, interpretado pela Autoridade Recorrida, pelo que nenhum vício, por erro de interpretação, pode ser dirigido ao acto ora sindicado;
7ª – O acto aqui impugnado – contrariamente ao que sustenta o recorrente –, ao repousar a sua motivação no parecer nº 185-R/03, prestado pela Auditoria Jurídica deste Ministério, já citado, está adequadamente fundamentado, de facto e de direito, pelo que não enferma do vício de forma que aquele lhe aponta;
8ª – Resulta, assim, das conclusões anteriores – e o processo instrutor documenta – que o acto impugnado é válido, não enfermando, em consequência, de nenhum dos factores de ilegalidade que lhe assaca o recorrente”.
Finalmente, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 106/110 dos autos].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso contencioso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. O recorrente é militar da GNR, com o posto de tenente-coronel de infantaria, actualmente na situação de reforma.
ii. O recorrente foi colocado na lista de oficiais a apreciar para a promoção, por escolha, ao posto de coronel, para as vagas existentes no ano de 2001 [8 vagas], e que já haviam sido apreciados em 3-7-2001 [cfr. acta da reunião de 4-4-2002 do Conselho Superior da Guarda, constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. Na reunião do Conselho Superior da Guarda [CSG], de 21 de Maio de 2002, foi deliberado por voto secreto que o recorrente não reunia as condições gerais de promoção referidas no artigo 116º do EMGNR [cfr. acta da reunião do Conselho Superior da Guarda, de 21 de Maio de 2002, constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iv. Face ao parecer do CSG, o Comandante-Geral da GNR, através do Despacho nº 53/02, de 26 de Agosto de 2002 – e posteriormente tornado definitivo pelo Despacho de 10-10-2002 –, decidiu “ser sua intenção que o Tenente-Coronel de Infª [746215] – Manuel ..., por não satisfazer a condição geral de promoção prevista na alínea c) do artigo 116º do EMGNR, fica na situação de preterido na promoção a Coronel, nos termos da alínea a) do artigo 130º do referido Estatuto” [cfr. Despachos nº 53/02, de 26-8-2002, e de 10-10-2002, constantes do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. O recorrente exerceu o seu direito de resposta aos despachos supra mencionados nos termos constantes dos requerimentos de 27-9-2002 e de 29-10-2002, juntos ao processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
vi. Por despacho de 21 de Novembro de 2002, o Tenente-General Comandante-Geral da GNR manteve na íntegra o seu Despacho nº 53/02, de 26-8-2002, preterindo definitivamente o recorrente para a promoção ao posto de Coronel, apropriando-se da fundamentação contida num parecer elaborado por uma jurista da Chefia do Serviço de Pessoal, datado de 7-11-2002, com os seguintes fundamentos:
“Relativamente ao alegado pelo militar de que o meu despacho de 10OUT02, não consubstancia uma decisão, não pode a mesma prosseguir, uma vez que é inegável que uma intenção que é tornada definitiva, consubstancia ela mesma uma decisão, pelo que ao considerar que o meu despacho nº 53/02, de 26AGO se torna definitivo é inegável que o mesmo passa a consubstanciar uma decisão de preterição com os fundamentos de facto e de direito nele expostos;
Assim, considerando que a reunião de 4ABR02 do CSG teve continuação a 21MAI02, e que na acta relativa a 4ABR02 se encontra fundamentada a presença do Senhor Inspector Geral ao abrigo do disposto no artigo 2º, nº 2 do Regimento do Conselho Superior da Guarda, considero que a sua presença, na continuação dessa reunião, a 21MAI02, se encontra igualmente fundamentada e que as afirmações pelo mesmo proferidas são totalmente válidas e legítimas;
Considerando que o CSG de 3JUL01 foi anulado e que os Tenentes Coronéis a promover a Coronel para as vagas existentes em 2001, não chegaram, por impossibilidade de tempo, a ser apreciados na reunião do CSG de 4ABR02, os mesmos foram apreciados a 21MAI02;
Considerando que sempre perguntei aos Conselheiros se mais algum militar em apreciação lhes suscitava dúvidas e que, conforme se depreende da leitura das actas, nenhum conselheiro se viu minimamente constrangido em manifestar a sua opinião;
Considerando que os militares que, por opinião dos Conselheiros, não reuniam as condições de promoção foram devidamente apreciados e a sua situação foi sujeita a votação secreta, cumprindo-se, na íntegra o disposto no artigo 119º do EMGNR;
Considerando que, pese embora tenha havido abstenções, o quórum exigido para a votação não foi afectado pelo que a deliberação é totalmente válida, conforme defende o Prof. Mário Esteves de Oliveira, in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª Edição, pág. 173;
Considerando o disposto nos artigos 198º, alíneas e) e f) e 111º e 112º, ambos do EMGNR, conclui-se que a promoção ao posto de Tenente-Coronel reveste a modalidade de antiguidade e que a promoção ao posto de Coronel reveste a modalidade de escolha, consistindo esta última no acesso ao posto superior dos militares considerados mais competentes e que se revelaram com maior aptidão para o desempenho de funções inerentes ao posto superior;
Considerando o disposto no Parecer nº 100/2001, da Procuradoria-Geral da República, publicado no DR, II série, de 21JUN02, conclui-se que as penas e punições, embora amnistiadas relevam para efeitos de promoção na carreira, pelo que as infracções cometidas pelo Ten. Cor. Silva ... foram devida e legalmente apreciadas;
Considerando que efectivamente não constaram do processo do militar as suas avaliações relativas a 1999/2000 e 2000/2001 e que, ainda que constassem, o militar sairia prejudicado uma vez que a sua FAI de 2000/2001 é mais baixa do que as anteriores, baixando assim a sua quantificação final, conclui-se que, ao contrário do afirmado pelo Oficial, o mesmo ficou beneficiado;
Desta forma, mantenho a minha decisão de preterição contida no meu despacho de 10OUT02, considerando que o Ten. Cor. Silva ... não reúne a condição geral de promoção estipulada no artigo 116º, alínea c) do EMGNR, ou seja, não reúne qualidades e capacidades pessoais, intelectuais e profissionais requeridas para o posto de Coronel, tal como é mencionado no meu despacho nº 53/02, de 26AGO, que, através do meu despacho de 10OUT02, passou a consubstanciar a minha decisão de preterição do Ten. Cor. Silva Oliveira.
Notifique-se o militar e respectivo mandatário.” [cfr. docs. constantes do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vii. O recorrente reagiu contra desse despacho nos termos constantes de reclamação junta ao processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
viii. Por despacho datado de 3 de Janeiro de 2003, o Tenente-General Comandante-Geral da GNR indeferiu a reclamação apresentada, com os seguintes fundamentos:
“Considerando que o Tenente-Coronel Oliveira, na sequência da notificação do meu despacho de 10OUT02, que consubstanciou a minha decisão de preterição, havia apresentado reclamação/contestação, tal como o próprio reconhece no início da mesma ao afirmar que «vem nos termos da lei dizer, reclamar, contestar»;
Considerando que o artigo 161º, nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, estabelece que não é possível reclamar de acto que decida de anterior reclamação;
Considerando que, dada a semelhança existente entre contestação e reclamação [constituem ambas formas de impugnação graciosa de acto administrativo dirigidas ao autor desse mesmo acto], tal artigo se aplica ao presente caso;
Considerando ainda o disposto no artigo 83º do Código de Procedimento Administrativo, entendo que a Administração não tem o dever de decidir da presente contestação.
Notifique-se o militar e o respectivo mandatário.” [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ix. Mais uma vez inconformado, o recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho para o Ministro da Administração Interna [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
x. Com data de 17 de Março de 2003, foi elaborado na Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna o Parecer nº 185-R/03, com o seguinte teor:
“ASSUNTO: RECURSO HIERÁRQUICO INTERPOSTO POR MANUEL ... – TENENTE-CORONEL DE INFANTARIA DA GNR.I 1. MANUEL ..., Tenente-Coronel de Infantaria da Guarda Nacional Republicana, com os demais sinais de identificação constantes do processo, não se resignando – crê-se – com uma decisão que – igualmente se supõe – imputa ao Senhor Comandante-Geral daquela Força de Segurança, da mesma, interpôs recurso hierárquico que dirigiu a Vossa Excelência.
2. Dignou-se Vossa Excelência, sobre o assunto, colher o parecer desta Auditoria Jurídica.
Que cumpre, por isso, prestar.II 3. Deve, desde já, referir-se que o Recorrente não define, com suficiente precisão –como seria desejável – qual o objecto do presente recurso.
Na verdade, quer no intróito da impugnação em causa quer ao longo daquela peça, e, bem assim, nas respectivas conclusões, o Recorrente não identifica o acto recorrido.
Com efeito, no começo da sua petição de recurso – segmento onde é habitual fazer-se a identificação do objecto do recurso –, o Recorrente limita-se a dizer o seguinte:
"MANUEL ..., TENENTE CORONEL DE INFANTARIA COM O B.l. GNR Nº ..., a prestar serviço na Brigada Fiscal, em diligências no Comando Geral nos termos do qual, supostamente é indeferida uma CONTESTAÇÃO, de um suposto despacho de preterição, despacho nº 53/02, de 26 de Agosto do Senhor General Comandante-Geral da GNR vem, à cautela nos termos da lei, apresentar o seu RECURSO HIERÁRQUICO".
4. Notificado o Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, nos termos e para os efeitos do artigo 172º do Código do Procedimento Administrativo, veio aquela Autoridade, na pronúncia que juntou ao processo, referir a deficiente caracterização, por banda do Recorrente, do acto controvertido, mas afirmando que se lhe afigura que a decisão impugnada é o seu despacho de 21-11-2002, que indeferiu uma contestação apresentada pelo ora Recorrente.
5. Face à impugnação apresentada pelo Recorrente, parece poder estabelecer-se – como o faz a Exmª Autoridade Recorrida –, não obstante a insuficiente caracterização feita pelo Recorrente, que a resolução que constitui o objecto deste recurso é o despacho, referido, de 21-11-2002, do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana.
6. Fixado o objecto do recurso – no circunstancialismo atrás descrito –, passemos à apreciação do mesmo.
O que se passa a fazer.III 7. Não existem obstáculos ao conhecimento do mérito do recurso e Vossa Excelência é Entidade competente para o fazer.IV 8. Como se vê da petição em apreço, o acto impugnado foi adoptado no âmbito de um procedimento administrativo respeitante a promoções de oficiais da Guarda Nacional Republicana, em que o Recorrente foi preterido na sua promoção ao posto de coronel.
9. O Recorrente põe em crise – como parece resultar da sua petição –, o despacho citado, de 21-11-2002, do Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana.
10. Contudo, embora fazendo diversas observações naquela sua peça, o Recorrente não invoca, em concreto, nenhum factor de invalidade que dirija à resolução recorrida, pelo que se fica sem saber quais as razões pelas quais o Recorrente a tem por ilegal ou por inoportuna.
11. Por outro lado, na Informação que juntou ao processo, atrás mencionada, o Senhor Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana afirma que, contrariamente ao alegado pelo ora Impugnante, lhe foram fornecidos todos os elementos que o mesmo havia solicitado.
12. Da análise feita ao acto recorrido – e não se sabendo quais os factores de ilegalidade que o Recorrente considera macularem a decisão impugnada – não se mostra o mesmo, no quadro exposto, merecedor de um juízo de censura.
13. Pelo que precede, deve o recurso em apreço ser julgado improcedente.
Assim:
Dignando-se Vossa Excelência concordar com este parecer, poderá, querendo –tendo presente o despacho de Vossa Excelência, nº 12.051/2002, de 7-5-2002, publicado no DR, II Série, nº 122, de 27-5-2002, designadamente, a alínea b) do seu nº 4, "a contrario sensu" –, indeferir o recurso em vista.“ [cfr. doc. de fls. 42/46 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xi. Sobre esse Parecer recaiu então despacho do Ministro da Administração Interna, datado de 15 de Abril de 2003 – despacho recorrido –, a negar provimento ao recurso hierárquico interposto pelo recorrente [Idem].
xii. Em 25-5-2003, o recorrente foi desligado do serviço, por ter passado à situação de reserva, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 77º do EMGNR, passando simultaneamente à situação de reforma, por força do DL nº 259/94, de 22/10, cessando a prestação de serviço efectivo, ficando a aguardar passagem à Caixa Geral de Aposentações, deixando de contar 25% de aumento no tempo de serviço [cfr. doc. de fls. 47 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo estes os factos relevantes, e antes de entrar propriamente na apreciação do mérito do recurso, vejamos se procede a questão suscitada na resposta da entidade recorrida, ou seja, a de que a presente instância deve ser julgada extinta, por inutilidade superveniente, atenta a passagem à reserva/reforma do recorrente em 25-5-2003.
A resposta afigura-se-nos ser negativa.
Com efeito, já oportunamente tivemos ocasião de emitir pronúncia sobre idêntica questão – embora a decisão recorrida tenha sido o despacho do Ministro da Administração Interna, que declarou extinto o recurso hierárquico que havia sido interposto pelo recorrente do despacho do Sr. General Comandante-Geral da GNR, de 4-11-2002, que igualmente o havia preterido das listas de promoção para o ano de 2002 – no âmbito do recurso nº 7198/2003, por acórdão datado de 24-5-2007, que relatámos. Aí se escreveu então o seguinte:
“[…]
Como resulta da matéria de facto dada como provada, o recorrente – militar da GNR com o posto de tenente-coronel – foi colocado na lista de oficiais a apreciar para a promoção por escolha no ano de 2002; porém, o Conselho Superior da Guarda, por deliberação de 21-5-2002, considerou que o mesmo não reunia as condições gerais de promoção referidas no artigo 116º do EMGNR, razão pela qual, por despacho do Tenente-General Comandante-Geral da GNR, aquele ficou na situação de preterido.
Por não se ter conformado com as razões da sua preterição, o recorrente impugnou hierarquicamente em 26-11-2002 junto do Ministro da Administração Interna o despacho do Tenente-General Comandante-Geral da GNR e, por requerimento datado de 27-11-2002, requereu a sua passagem para a situação de reserva, com efeitos a 26-12-2002, o que veio a ser deferido, por despacho do Tenente-General Comandante-Geral da GNR, datado de 3-12-2002, razão que determinou a decisão ora recorrida, a julgar extinto o recurso hierárquico, por força da passagem do recorrente à situação de reforma.
Vejamos, pois.
O artigo 104º do EMGNR é peremptório quando determina que “os militares dos quadros da Guarda na situação de reserva ou de reforma apenas podem ser promovidos por distinção ou a título excepcional”.
Ora, como se viu, o recorrente foi colocado na lista dos oficiais a apreciar para a promoção por escolha para o ano de 2002, já que só por essa modalidade de promoção se pode aceder, em regra, ao posto de coronel [cfr. artigo 107º, nº 2, alínea a) do EMGNR].
E, como preliminar dessa promoção, é imperativo organizar listas de promoção, ou seja, uma relação anual, ordenada, em cada posto e quadro, de acordo com as modalidades de promoção estabelecidas para acesso ao posto imediato, dos militares dos quadros da Guarda que até 31 de Dezembro de cada ano reúnam as condições de promoção [cfr. artigo 107º, nº 1 do EMGNR], em regra com a validade de um ano [cfr. artigo 107º, nº 6 do EMGNR].
De acordo com o estabelecido no artigo 112º, nº 1 do EMGNR, esta modalidade de promoção consiste no acesso ao posto imediato, mediante a existência de vaga, desde que satisfeitas as condições de promoção e independentemente da posição do militar da Guarda na escala de antiguidade, de acordo com o estipulado neste Estatuto, e tem em vista acelerar a promoção dos militares considerados mais competentes e que se revelaram com maior aptidão para o desempenho de funções inerentes ao posto superior.
Significa isto que a mera inclusão de um militar numa lista de promoção – após a verificação da satisfação das condições gerais e especiais de promoção – não determina a imediata ascensão ao posto superior, uma vez que, como se viu, o acesso a esse posto está dependente da existência de vaga.
Contudo, no caso dos autos, para o ano de 2002, existiam 11 vagas para o posto de coronel e a respectiva lista de promoção incluía apenas 6 militares [Cfr. Despacho nº 27/02, datado de 31 de Maio de 2002, da autoria do Tenente-General Comandante-Geral da GNR].
Este facto adquire especial relevância, uma vez que, tal como se pode inferir da decisão da entidade recorrida, a passagem do recorrente à situação de reforma implicava que a única utilidade da eventual decisão de provimento do recurso hierárquico consistiria apenas verificar da ilegalidade do despacho de preterição do recorrente para a promoção por escolha ao posto de coronel, sem qualquer outro efeito prático na situação jurídica actual daquele, visto que nessa situação nunca poderia ascender à promoção por escolha [vd. artigo 104º do EMGNR], daí que tenha declarado extinto o recurso hierárquico interposto.
Todavia, parece-nos que uma tal decisão teria de ser apreciada em concreto, antecipando aquilo que “eventum litis” devesse constituir a actividade administrativa subsequente ao provimento do recurso hierárquico interposto pelo recorrente.
Ora, comportando uma eventual decisão de provimento do recurso hierárquico também um efeito ultraconstitutivo que, relativamente a litígios emergentes de actos respeitantes a relações de emprego público, poderia implicar a reconstituição da carreira do funcionário interessado, neste caso concreto, a reconstituição da carreira militar do recorrente, esta reconstituição jurídica, relativamente a uma situação como aquela a que se refere o caso que ora nos ocupa, não estava dependente, pelo menos nos seus aspectos essenciais, da permanência do recorrente no activo, visto que poderia ter reflexos no montante da pensão de reforma do recorrente, consoante viesse ou não a obter provimento na pretensão formulada.
Dito de outro modo, a reconstituição da carreira militar do recorrente [relação de emprego público], que entretanto passou à situação de reforma, iria abranger também a reconstituição da sua carreira contributiva [relação de segurança social] e a determinação da situação actual hipotética no que concerne à sua passagem à reforma, consoante o fosse com o posto de tenente-coronel ou com o de coronel.
Pelo exposto, inversamente ao que decidiu a entidade recorrida, o facto do recorrente ter passado à situação de reforma não era susceptível, por si só, de conduzir à extinção do recurso hierárquico interposto”.
Semelhante raciocínio pode e deve ser feito relativamente à questão da inutilidade superveniente da instância colocada pela entidade recorrida, pelo que, e em conclusão, a passagem do recorrente à situação de reserva/reforma não é susceptível de conduzir à extinção da presente instância, por inutilidade superveniente da lide [cfr., em idêntico sentido, o Acórdão do STA, de 14-2-2008, proferido no âmbito do recurso nº 0918/07, da 1ª Subsecção, que confirmou o Acórdão do TCA Sul acima transcrito].* * * * * * Isto dito, importa agora determinar se o acto recorrido enferma dos vícios que o recorrente lhe assaca.
E, como se viu, esses vícios são os seguintes: vício de forma, por falta de fundamentação, vício de forma, por preterição da audiência dos interessados – artigo 100º do CPA – e, finalmente, a violação do princípio da igualdade previsto no artigo 3º da CRP, na medida em que promoveu ao posto de Coronel oficial do mesmo curso e analisado no mesmo Conselho Superior da Guarda, que também tinha sido anteriormente objecto de punição disciplinar.
Vejamos se lhe assiste razão.
Recapitulando, vem interposto recurso contencioso do despacho do Ministro da Administração Interna, proferido em 15 de Abril de 2003, sobre o Parecer nº 185-R/03, da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo ora recorrente do despacho do General Comandante-Geral da GNR, de 21-11-2002, que o preteriu na promoção por escolha ao posto de coronel, para as 8 vagas existentes no ano de 2001.
Em primeiro lugar, sustenta o recorrente que o acto recorrido padece do vício de forma, por falta de fundamentação, vício esse de que também padeceria o despacho de 21 de Novembro de 2002, da autoria do Tenente-General Comandante-Geral da GNR, que manteve na íntegra o seu Despacho nº 53/02, de 26-8-2002, preterindo definitivamente o recorrente para a promoção ao posto de Coronel.
Mas não lhe assiste razão. Vejamos porquê.
De uma maneira geral, costuma dizer-se que fundamentar é enunciar as razões fácticas e jurídicas por que um acto administrativo teve um determinado conteúdo e não outro, de modo a que o seu destinatário fique em condições plenas de reagir contra ele, se for desfavorável à sua esfera de direitos e interesses, ou de o acatar, no caso contrário.
Neste contexto, um acto diz-se suficientemente fundamentado se os elementos do seu discurso [motivação contextual ou incorporada], incluindo aqueles anteriores de que expressamente se apropriou [fundamentação por remissão], forem capazes de esclarecer o iter cognoscitivo percorrido pelo órgão decisor [Neste sentido, cfr. os Acórdãos do Pleno da Secção do STA, de 16-3-2001, proferido no âmbito do recurso nº 40.618, e de 13-3-2003, proferido no âmbito do recurso nº 34396/02].
Por outro lado, o conteúdo da fundamentação no âmbito de exames escolares ou de notação de funcionários e graduações de candidatos reconduz-se às chamadas situações de "justiça administrativa", em que a Administração goza de uma "discricionariedade imprópria", pautando-se por critérios de justiça material [cfr. Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", Vol. II, págs. 333 e segs.; e Vieira de Andrade, "O Dever da Fundamentação Expressa de Actos Administrativos", Almedina, págs. 256 e segs.].
Contudo, como aponta Vieira de Andrade, remetendo para alguma doutrina alemã, a exclusão no plano substancial da fundamentação tenderia a ser suprida pela objectividade do juízo incidente sobre as regras do procedimento. Ou seja: "A jurisprudência, que tende a aceitar estes casos como situações de "discricionaridade técnica", tem exigido uma fundamentação clara, nos termos gerais, mas, tanto quanto sabemos, não se pronunciou expressamente sobre o problema da densidade do conteúdo da declaração fundamentadora, talvez por falta de recursos relativos a exames escolares. A julgar pelo Acórdão do STA [1ª Secção] de 1987, publicado nos AD, 325, pág. 8 e segs., os tribunais administrativos tenderão a realizar um controle rigoroso dos aspectos procedimentais relativos a exames, para compensar o défice de controle substancial; no entanto, não é lícito daí inferir do mesmo passo uma recusa de simplificação do conteúdo fundamentador, pois que se trata de realidades com conteúdo e alcance diverso" [Vieira de Andrade, ob. cit. pág. 262].
Refere ainda o mesmo autor que, neste tipo de situações, "o que está em causa só poderá ser, portanto, uma graduação de densidade do conteúdo declarativo exigível, aceitando-se que este possa variar e, em certos casos, seja menor, mas apenas desde que fique garantido o "quantum" indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão, a indicação das razões principais que moveram o agente.” [ob. cit., pág. 265].
Deste modo, a aptidão para o desempenho de determinadas funções – no caso, a promoção ao posto de coronel – depende, em princípio, de um juízo de avaliação de sucessivas prestações e exteriorizações da capacidade do funcionário por parte da respectiva hierarquia [cfr. o Acórdão do STA, de 20-11-97, e o Acórdão do TCA, de 17-12-2003, Recurso nº 12461/03].
Assim, na questão do cumprimento do imperativo da fundamentação obrigatória, o STA desde há muito que vem entendendo, em jurisprudência consolidada, que o ponto de vista relevante para avaliar se o conteúdo da fundamentação é adequado àquele imperativo, é o da compreensibilidade do destinatário normal, colocado na situação concreta, devendo dar-se por cumprido o dever legal se a motivação contextualmente externada lhe permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir ou a escolher a medida adoptada [Neste sentido, cfr., entre outros, os acórdãos do STA, publicados em AD nº 256, págs. 528 e segs.; AD nº 286, págs. 1039 e segs.; AD nº 319, págs. 849 e segs. e, mais recentemente, os acórdãos de 19-12-2001, proferido no âmbito do recurso nº 47.849, e de 27-5-2003, proferido no âmbito do recurso nº 1835/02].
O mesmo é dizer, primeiro, que o dever de fundamentação se cumpre sempre que o discurso justificativo da decisão administrativa seja apto a realizar aquele esclarecimento e, segundo, que a fundamentação tem uma dimensão formal autónoma que se satisfaz com tal objectivo, ainda que, porventura, as razões aduzidas não sejam exactas, indiscutíveis ou convincentes. Esta é outra vertente, que tem já a ver com a legitimidade material do acto administrativo [Cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, págs. 11 e 236, e o acórdão do STA, de 4-7-2002, proferido no âmbito do recurso nº 616/02].
Feito deste modo o enquadramento teórico da questão, regressemos ao caso concreto que ora nos ocupa.
E, se atentarmos quer no teor do despacho hierarquicamente recorrido, datado de 21-11-2002, da autoria do Tenente-General Comandante-Geral da GNR, que manteve na íntegra o seu Despacho nº 53/02, de 26-8-2002, preterindo definitivamente o recorrente para a promoção ao posto de Coronel, quer no teor do despacho objecto do presente recurso contencioso, que negou provimento ao aludido recurso hierárquico, constatamos que ambos externam as razões pelas quais o ora recorrente foi preterido da promoção ao posto de coronel, as quais não se prenderam com a punição disciplinar amnistiada, mas com aquilo que a consubstanciou e motivou, ou seja, com o facto do recorrente preencher ou não os requisitos para ser promovido ao posto mais elevado do quadro permanente da GNR, o de coronel, a que corresponde o desempenho de funções de comando de unidade, repartição ou serviço, necessariamente de maior responsabilidade, complexidade e exigência. E fizeram-no de forma a que o mesmo pudesse ser compreendido por um destinatário normal, colocado na situação concreta, devendo ter-se por cumprido aquele dever legal se a motivação contextualmente externada permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir ou a escolher a medida adoptada.
Daí que se entenda que o despacho recorrido não enferma do apontado vício de falta de fundamentação.* * * * * * Sustenta ainda o recorrente que o despacho recorrido padece do vício de forma, por preterição da audiência dos interessados – preterição do disposto no artigo 100º do CPA.
Porém, a simples análise da matéria de facto dada como assente permite concluir sem grande dificuldade que tal vício não ocorre. Com efeito, logo após a prolação do Despacho nº 53/02, de 26-8-2002 – que claramente denunciava ser intenção do seu autor colocar o recorrente na situação de preterido na promoção ao posto de coronel, por não satisfazer a condição geral de promoção prevista na alínea c) do artigo 116º do EMGNR, face ao posterior despacho de 10-10-2002, a considerá-lo definitivo –, o recorrente teve oportunidade de se pronunciar sobre essa intenção de preterição, em requerimento datado de 27-9-2002. E, mesmo após a prolação do citado despacho de 10-10-2002, que converteu em definitivo o Despacho nº 53/02, o recorrente teve novamente a oportunidade de sobre ele se pronunciar, em requerimento datado de 26-10-2002, e sobre o qual veio a recair o despacho hierarquicamente recorrido, de 21-11-2002.
Por conseguinte, não pode afirmar-se, como o faz o recorrente, que a entidade hierarquicamente recorrida não deu cumprimento ao dever que sobre si impendia de ouvir o recorrente – interessado no procedimento –, violando assim o seu direito a ser ouvido antes de ser tomada a decisão final, no fundo, incumprindo o comando inserto nos artigos 100º e segs. do CPA, já que esse direito foi plenamente assegurado no caso concreto.
Donde, e em consequência, improcede também o apontado vício, consubstanciado na violação do disposto nos artigos 100º e segs. do CPA.* * * * * * Finalmente, defende o recorrente que o despacho hierarquicamente recorrido violou o princípio da igualdade previsto no artigo 13º da CRP, na medida em que promoveu ao posto de Coronel oficial do mesmo curso e analisado no mesmo Conselho Superior da Guarda, que também tinha sido anteriormente objecto de punição disciplinar.
Vejamos se assim se poderá entender.
O que o princípio da igualdade ínsito no artigo 13º da CRP proíbe é o tratamento diferenciado para casos idênticos, ou, dito de outro modo, o aludido princípio cumpre-se tratando de forma igual o que é igual e de forma diferente o que é diferente.
Porém, no caso em apreço, não é essa a situação que se verifica. Em primeiro lugar, porque o recorrente não identificou, como devia e podia, qual o militar do mesmo curso e analisado no mesmo Conselho Superior da Guarda que, tendo sido anteriormente objecto de punição disciplinar, foi promovido ao posto de coronel, assim impossibilitando o tribunal de sindicar se efectivamente foi violado o princípio da igualdade; e, em segundo lugar, porque como acima se deixou expresso, as razões que determinaram a preterição do recorrente da lista de promoção ao posto de coronel não radicaram no facto da existência duma punição disciplinar, entretanto amnistiada, mas no facto do CSG ter considerado que o recorrente não reunia, por outros motivos que a acta de 21-5-2002 denuncia, a condição geral de promoção prevista na alínea c) do artigo 116º do EMGNR, ou seja, no facto de ter sido reconhecido que o mesmo não detinha as qualidades e capacidades pessoais, intelectuais e profissionais requeridas para o acesso ao posto de coronel.
Daí que, e em conclusão, quer o despacho hierarquicamente recorrido, quer o despacho contenciosamente recorrido também não padeçam da apontada violação do princípio da igualdade vertido no artigo 13º da CRP.
E, não padecendo dos vícios que o recorrente lhe assacou, o presente recurso não merece provimento.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso contencioso e, em consequência, manter o despacho do Senhor Ministro da Administração Interna, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo ora recorrente do despacho do Tenente-General Comandante Geral da GNR, de 21-11-2002, que o preteriu na promoção por escolha ao posto de coronel.
Custas a cargo do recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 210,00 e a procuradoria em € 70,00.Lisboa, 4 de Dezembro de 2008
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Rogério Martins]
[António Coelho da Cunha] |
