Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	157/19.7BEPDL

Secção:	CA


Data do Acordão:	02/13/2025

Relator:	LUÍS BORGES FREITAS

Descritores:	EFEITOS DA AMNISTIA

Sumário:	De acordo com a jurisprudência, consolidada, do Supremo Tribunal Administrativo, sem prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o “esquecimento” da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex tunc


Votação:	Voto de vencido


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Social


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I
F… intentou, em 26.9.2019, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, ação administrativa contra o Ministério da Administração Interna, pedindo a declaração de nulidade ou a anulação do despacho do Ministro da Administração Interna através do qual lhe aplicou a pena de repreensão escrita agravada.

Por sentença de 30.6.2024 o tribunal a quo declarou «amnistiada a infração disciplinar imputada ao Autor».

Inconformado, o Ministério da Administração Interna interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

A. A douta sentença recorrida considerou, e bem, que a infração disciplinar praticada pelo aqui recorrido, cujo ato de punição é impugnado nos presentes autos, deve ser amnistiada nos termos do artigo 6.º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de agosto.
B. No entanto, este Ministério não se pode conformar com os efeitos da amnistia da infração, constantes da fundamentação de direito, maxime quanto ao efeito «ex tunc» da amnistia.
C. Fundando-se no acórdão deste Tribunal Central Administrativo, de 26-10-2023, a douta sentença considera que a amnistia da infração disciplinar tem efeitos «ex tunc».
D. Nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, são amnistiadas as infrações disciplinares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão.
E. A amnistia, de acordo com o regime jurídico previsto nos artigos 127.º e 128.º do Código Penal, aplicável com as devidas adaptações, extingue o procedimento disciplinar e no caso de ter havido condenação faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
F. Tendo em conta os termos da Lei da Amnistia e o conceito de amnistia ínsito no Código Penal (artigo 128.º), a amnistia acarreta a extinção do procedimento disciplinar e faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
G. Tal significa que (i) se o procedimento criminal ou disciplinar ainda estiver a decorrer, extingue-se; (ii) se já tiver havido condenação e se a pena criminal ou disciplinar estiver a ser cumprida, a sua execução cessa com a entrada em vigor da lei amnistiante; e (iii) se a pena criminal ou disciplinar já estiver cumprida cessam todos os efeitos que ainda se poderão produzir após a entrada em vigor da lei de amnistia, ficando ressalvados todos os efeitos que legalmente já foram produzidos antes da sua entrada em vigor.
H. É este, de facto, o entendimento jurisprudencial maioritário em face de outras leis de amnistia.
I. Por outro lado, a Lei n.º 38-A/2023 não transparece que o legislador tenha querido, agora, uma solução diferente; isto é, o legislador não mencionou que pretendia abdicar da já antiga distinção doutrinária e jurisprudencial entre amnistia própria e imprópria, optando exclusivamente pela primeira. Ademais, a redação da Lei n.º 38-A/2023 é semelhante à sua antecedente de 1999, a Lei n.º 29/99, de 12 de maio.
J. Por fim, a Lei n.º 38-A/2023 não prevê que seja aplicada retroativamente, daí que quanto às penas já cumpridas, como a dos presentes autos, os efeitos que já foram legalmente produzidos ficam ressalvados; não se pode cessar a execução de algo que está cumprido ou executado.
K. O que significa que a Lei n.º 38-A/2023, entrando em vigor em 1 de setembro de 2023 e não prevendo a sua aplicação retroativa, tem por efeito o esquecimento dos factos passados, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção disciplinar em data anterior a 1 de setembro de 2023. Isto é, verifica-se o esquecimento dos factos passados por referência à produção de efeitos para o futuro, como seja, em matéria de reincidência ou de agravação da sanção disciplinar, no caso de o trabalhador voltar a ser sujeito a medida disciplinar, não podendo a infração abrangida pela amnistia relevar para aqueles efeitos.
L. Tratando-se as leis da amnistia de providências de exceção, devem as mesmas interpretar-se e aplicar-se nos termos em que se encontram redigidas, sem ampliações decorrentes de interpretações extensivas ou por analogia, nem restrições que nelas não venham expressas.
M. Relativamente aos efeitos da amnistia, a citada jurisprudência proferida sobre anteriores leis de amnistia com idênticas normas sobre as infrações disciplinares, é abundante e unânime ao considerar que:
i. - A amnistia significa etimologicamente esquecimento, atua sobre a própria infração cometida, eliminando todos os efeitos da infração, apaga juridicamente a infração, destrói os seus efeitos retroativamente e se não pode destruir aqueles que já se produziram e são indestrutíveis, faz desaparecer todos aqueles cuja ação persiste quando a lei amnistiante se publicou (acórdão do STJ, de 20/01/1993, proferido no processo n.º 003366);
ii. - As normas que estabeleçam amnistia devem ser interpretadas em termos estritos. Na declaração de nulidade, os efeitos produzem-se "ex tunc"; na amnistia, produzem-se "ex nunc" (acórdão do STJ, de 28-04-1993, no processo. n.º 003540);
iii. - A amnistia não apaga integralmente a infração. Extingue a pena para o futuro. A amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. A lei amnistiante não concede uma reconstituição total, "ex tunc", da situação anterior. Assim, a reintegração vale apenas para o futuro (acórdão do STJ, de 14-04-1993, no processo n.º 003206);
iv. - A propósito da Lei da Amnistia de 1999 (Lei n.º 29/99, de 12 de maio), com uma redação idêntica, a jurisprudência manteve o referido entendimento, senão vejamos. No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, foi entendido que, etimologicamente amnistia significa esquecimento, e é assim que sempre tem sido entendida aos olhos quer da lei quer da generalidade da doutrina e da jurisprudência. Isto significa que os factos objeto de punição, por ficção legal, consideram-se como se nunca tivessem existido, a amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, mas produz efeitos para o futuro. Assim mesmo que a pena já se mostre cumprida, a aplicação da amnistia tem relevância para o futuro;
v. - No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, julgou no sentido de que ocorre impossibilidade superveniente da lide, causa de extinção do recurso, ainda que a pena já tivesse sido executada, e efetivamente cumprida, antes da entrada em vigor da lei, dado que a Lei n.º 29/99 não estabelecia qualquer diferenciação, abrangia tanto as infrações ainda não punidas (amnistia própria) como aquelas em que já foram aplicadas penas (amnistia imprópria). No primeiro caso, cessava a responsabilidade disciplinar dos arguidos, devendo arquivar-se o respetivo processo; no segundo caso, a amnistia apenas fazia cessar o prosseguimento da execução da pena ou impedia a sua execução quando o seu cumprimento ainda se não tivesse iniciado, cessando os efeitos ainda não produzidos, mas ficando intactos os já verificados;
vi. - No acórdão de 16-11-1995 do STA, Recurso 18072, defendeu-se que ainda que imediatamente aplicável a lei da amnistia, sempre subsistiriam os efeitos já produzidos pelo ato sancionador, efeitos estes que só desapareceriam da ordem jurídica através da anulação com efeitos «ex tunc», que só o eventual provimento do recurso contencioso poderia proporcionar.
vii. Com o devido respeito à posição defendida na douta sentença recorrida, o ora Recorrente, Ministério da Administração Interna, considera que, face aos termos da lei da amnistia de 2023, à tradição das leis de amnistia anteriores e à jurisprudência existente sobre o tema, a amnistia não opera «ex tunc».
viii. A interpretação defendida quanto aos efeitos «ex tunc» é contrária à letra e ao espírito da lei, violando os princípios e regras de interpretação vertidos nos artigos 7.º a 9.º e 12.º do Código Civil.
ix. Nos termos da Lei n.º 38-A/2023, a amnistia tem por efeito a extinção da infração disciplinar e de todos os seus efeitos, com exceção dos já produzidos e que são indestrutíveis. A amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados através do provimento da presente ação de impugnação
x. Cabendo, ainda, referir que a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do ato impugnado em causa nestes autos.
xi. À luz do art.° 45.°, al. e), do RDGNR, a «amnistia» constitui uma das causas de extinção da responsabilidade disciplinar, sendo que, nos termos do art.° 50.° do mesmo regulamento, a amnistia “tem os efeitos previstos na lei penal”; segundo o art.° 128.°, n.° 2, do CP, a amnistia “extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos”.
xii. O procedimento disciplinar que se encontra regulado no RDGNR é unicamente composto pelas fases procedimentais aí previstas, não existindo qualquer fase judicial que faça parte desse procedimento, aliás, nem o processo judicial constitui qualquer continuação do procedimento disciplinar, não com este se confunde.
xiii. Consequentemente, no caso dos autos, a responsabilidade disciplinar extinguiu-se com a execução da pena disciplinar de repreensão escrita agravada, nos termos do art.° 128.°, n.° 2 (segunda parte), do CP, aplicável ex vi art.° 50.° do RDGNR.
xiv. Por outro lado, mesmo no caso das infrações disciplinares amnistiadas, o registo também não pode ser eliminado, pois, para além de ser um facto histórico válido, que produziu efeitos, tal releva ainda para efeitos da verificação da «reincidência» (cf. art.° 75.°, n.° 4, do CP, aplicável ex vi art.° 50.° do RDGNR), devendo apenas ser efetuado o respetivo averbamento. Nos termos do art.° 36.°-A, n.° 4, do RDGNR, só se a decisão punitiva for anulada contenciosamente, isto é, com fundamento na sua invalidade, é que as infrações disciplinares são definitivamente eliminadas não só do registo, como do próprio registo disciplinar dos militares, circunstância que não se verificou no caso do recorrido, pois foi julgada extinta a instância.
xv. A maioria das decisões dos tribunais não configuraram e apreciaram a questão nos devidos termos, limitando-se a subsumir as infrações disciplinares aos requisitos estabelecidos na Lei da Amnistia, sem nunca terem a preocupação de indagar da existência de normativos especiais que pudesse coexistir nos regulamentos disciplinares em causa (da GNR ou até da PSP), muito provavelmente toldadas pela teoria vigente em relação à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, que atualmente não prevê qualquer limite aos efeitos da declaração de amnistia.
N. A justiça disciplinar militar difere dos demais acervos disciplinares públicos e privados, e justifica-se sobretudo pela estrutura fortemente hierarquizada, disciplinada e intrinsecamente ligada a valores como o respeito pela hierarquia, a valorização da coesão, a salvaguarda da segurança (e da defesa nacional), a obediência aos órgãos de soberania, e direcionada ao cumprimento de uma missão.
O. O ambiente de atuação dos militares da GNR é substancialmente diferente do comum dos cidadãos, sobretudo atendendo à perigosidade danosa da sua conduta, que poderá ser muito superior comparativamente à do normal cidadão (utilização de força armada), confere uma legítima justificação para uma regulamentação disciplinar com características próprias e especiais.
P. Posto isto, verifica-se que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por ter feito uma errónea interpretação dos efeitos da Lei n.° 38-A/2023, pelo que a douta sentença recorrida deve ser alterada no que se refere aos efeitos «ex tunc» operados pela amnistia.

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de não dever ser dado provimento ao recurso, quanto aos efeitos da amnistia, considerando igualmente ser nova a questão do registo disciplinar, pelo que não deve ser conhecida.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II
Como se sabe, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Relativamente às consequências da amnistia em sede de registo disciplinar, trata-se de matéria sobre a qual a sentença recorrida não fez qualquer referência. De resto, e em rigor, trata-se de matéria já atinente à própria execução da sentença, pelo que não poderá caber no objeto do presente recurso, como bem assinalou o Ministério Público no seu parecer.

Deste modo, cabe apenas determinar se a decisão recorrida errou ao considerar que a amnistia opera com efeitos ex tunc.

III
1. A Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, estabeleceu um perdão de penas e uma amnistia de infrações por ocasião da realização em Portugal da Jornada Mundial da Juventude. No âmbito da referida lei o Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 16.11.2023, processo n.º 262/12.0BELSB, considerou que «[s]em prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o “esquecimento” da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc».

2. O mesmo tribunal, em acórdão de 7.12.2023, processo n.º 01618/19.3BELSB, reiterou esse entendimento, nos exatos termos em que o havia feito no acórdão anteriormente citado. O mesmo sucedeu no acórdão da mesma data proferido no processo n.º 2460/19.7BELSB.

3. Todos esses acórdãos tiveram como Recorrente o Ministério da Administração Interna, tal como sucede nos presentes autos.

4. A referida eficácia ex tunc foi reafirmada no acórdão de 16.5.2024, igualmente do Supremo Tribunal Administrativo (processo n.º 01043/20.3BEPRT), bem como no acórdão de 26.6.2024, este do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do mesmo supremo tribunal (processo n.º 01214/09.3BALSB).

5. Cabe igualmente referir que já em 20.12.2023 o Supremo Tribunal Administrativo, através da Formação Preliminar a que se refere o artigo 150.º/6 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, havia rejeitado o recurso de revista interposto no âmbito do processo n.º 01214/09.3BALSB, com os seguintes fundamentos:

«Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150° do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».
Feita tal apreciação, impõe-se a esta «Formação de Apreciação Preliminar» a decisão de não admitir o presente recurso de revista. Desde logo porque a atribuição do efeito «ex tunc» à presente declaração de amnistia, única questão vertida nas conclusões da revista, aparenta estar bem decidida, até porque já tem a seu favor um recente aresto deste Supremo Tribunal - AC STA de 16.11.2023, processo n° 0262/12.0BEISB - que se pronunciou sobre a «questão» no âmbito da aplicação da mesma lei de amnistia - Lei n° 38-A/2023, de 02.08 - e segundo o qual, citamos, [...] sem prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o esquecimento da infracção, extinguindo os respectivos efeitos com eficácia ex-tunc. Daqui decorre, necessariamente, que a amnistia faz desaparecer também - retroactivamente - o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a correspondente pena disciplinar. Ora, se cessou a responsabilidade disciplinar do arguido, extinguindo-se os efeitos do acto que a efectivou, não subsiste nenhum interesse em determinar se o poder disciplinar prescreveu ou não antes da prática daquele ato, porque não existem outros efeitos jurídicos a extinguir para além daqueles que são extintos pela própria amnistia [...]. A interpretação e aplicação da lei que foi feita no ponto 14 do acórdão recorrido tem, portanto, consistência jurídica, e
não pode ser vista como manifestamente errada, de modo a «justificar» a admissão da presente revista com base na clara necessidade de uma melhor aplicação do direito.
Sem menosprezar a importância da questão trazida à revista, nomeadamente na sua «vertente paradigmática», constatamos, todavia, que ela se encontra suficientemente trabalhada pela doutrina e peia jurisprudência, não configurando actualmente questão particularmente complexa, de tratamento jurisprudencial obscuro, a necessitar de uma abordagem clarificadora pelo tribunal de revista, neste caso concreto. Ademais, e como já salientamos, a bem recente prolação de aresto, sobre o assunto, por este Supremo Tribunal, satisfaz não só a dita vertente paradigmática como concede à decisão que foi tomada no acórdão recorrido uma auréola de bom direito.
Importa, pois, manter a regra da excepcionalidade dos recursos de revista, e recusar a admissão do aqui interposto pela entidade demandada cautelar».

6. Idêntica rejeição ocorreu através, nomeadamente, dos seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo:

· acórdão de 24.10.2024, processo n.º 01359/22.4BELSB-A (revista pedida pelo Ministério da Administração Interna);
· acórdão de 24.10.2024, processo n.º 037/22.9BEPDL (revista pedida pelo Ministério da Administração Interna);
· acórdão de 24.10.2024, processo n.º 02008/22.6BELSB (revista pedida pelo Ministério da Administração Interna);
· acórdão de 6.11.2024, processo n.º 03049/22.9BELSB.

7. Indiscutivelmente, a sentença recorrida decidiu nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que se mostra consolidada quanto à questão suscitada pelo Recorrente, pelo que terá de ser confirmada.

IV
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Custas da apelação a cargo do Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 13 de fevereiro de 2025.

Luís Borges Freitas – relator
Rui Fernando Belfo Pereira

Teresa Caiado (vencida nos termos da declaração infra)

VOTO VENCIDA:
Concederia provimento ao recurso e, em consequência, revogaria a decisão recorrida na parte em que declarou os efeitos ex tunc da amnistia, no caso em concreto.
De acordo com a seguinte ordem de razões:
1. O recorrido foi punido com a pena disciplinar de repreensão escrita agravada nos termos e para os efeitos do disposto na Lei n.º 145/99, de 01 de setembro, na redação da Lei n.º 66/2014, de 28 de agosto – Regulamento Disciplinar da Guarda Nacional Republicana – RDGNR;
2. Partindo do pressuposto consensual de que estamos perante uma amnistia imprópria (que extingue a infração em litígio), entendo que, tal não determina, todavia, sempre a eliminação dos efeitos já produzidos, porquanto, como sucede no caso concreto, existindo, como existe, disposição legal em sentido contrário, não ocorre, por isso, in casu, a eliminação dos efeitos já produzidos, com a consequente eliminação do registo disciplinar e/ou da devolução dos montantes pagos a título de multa disciplinar: cfr. vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – STA, de 2023-11-16, processo nº 262/10.0BELSB, disponível em www.dgsi.pt;
3. Porquanto, tendo sido, como foi, a doutrina penalista importada para o direito disciplinar público, importa ter presente que: “… A amnistia apaga o crime, mas não equivale à anulação da condenação, se ela já tiver ocorrido. Assim, a amnistia não dá lugar à restituição dos objetos apreendidos nem da multa já paga, nem tem qualquer efeito sobre a responsabilidade civil emergente do facto…”: cfr. Germano Marques da Silva, em “Direito Penal Português”, Parte Geral III, Teoria das Penas e das Medidas de Segurança, 2.ª edição, Verbo Jurídico, 2008, pág. 274 e 275; neste sentido vide art. 128° do CP; art. 12º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de agosto; Jorge Miranda e Rui Medeiros, em “Constituição da República Anotada, Tomo II, Organização Económica e Organização do Poder Político – art. 80º a 201º, pág. 498; neste sentido vide voto vencida de Suzana Tavares da Silva, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – STA, de 2023-12-07, processo n.º 01618/19.3BELSB, disponível em www.dgsi.pt.;
4. Acresce que a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do ato impugnado, como a amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados do registo disciplinar através do provimento de ação de impugnação.
Termino, por isso, como comecei afirmando entender que a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito, por errónea interpretação do art. 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto, ao considerar que a amnistia extingue sempre a infração em litígio com efeitos ex tunc, o que sempre demandaria a concessão do recurso na parte em que a decisão recorrida declarou os efeitos ex tunc da amnistia.
Lisboa, 13 de fevereiro de 2025
Teresa Caiado