Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02911/09

Secção:	Contencioso Tributário


Data do Acordão:	09/15/2009

Relator:	Eugénio Sequeira

Descritores:	IMPUGNAÇÃO JUDICIAL NORMAS REGULAMENTO LEI HABILITANTE.

Sumário:	1. É de qualificar juridicamente como regulamento a deliberação proferida por câmara municipal em matéria da sua competência, relativa a tarifas a praticar no fornecimento de água e saneamento aos seus munícipes, em certa área geográfica, durante um certo período de tempo, por o mesmo ser aplicável a essa generalidade de destinatários e sucessivamente durante esse lapso de tempo; 2. Omitindo tal regulamento a lei que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, padece o mesmo de inconstitucionalidade formal, por violar o disposto no art.º 112.º n.º8 da CRP (redacção da 4.ª revisão constitucional).






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo Sul:

A. O Relatório.
1. O Município de L ..., dizendo-se inconformado com a sentença proferida pelo M. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de L ... - 2.ª Unidade Orgânica - que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por Associação ...., veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:

A) A douta sentença recorrida julgou assente a seguinte factualidade (ponto nº 2.1 do relatório da sentença):
a) Em 12/01/1999, foi elaborada a "Proposta: Tarifas a Praticar em 1999 nas áreas abrangidos pela I ....", do seguinte teor:
Encontrando-se finalmente reunidas as condições para o início da actividade da "I ....” de que o Município de L ... é sócio ........................
L ..., 12 de Janeiro de 1999
O Vereador
b) Por deliberação de 13 de Janeiro de 1999, a Câmara Municipal de L ... aprovou a proposta de regulamento de Tarifas a Praticar em 1999 nas áreas abrangidos pela I ...., cf. fls 10 dos presentes autos.
c) A petição inicial da presente impugnação foi apresentada em 02706/2000, cf. Fls 2 dos presentes autos.
Tendo tal factualidade sido julgado assente tendo por base probatória, os documentos referidos em cada ponto (ponto nº 2.2 do relatório da sentença)
B)Sendo que para o Tribunal "a quo" a questão decidenda era (ponto 2.4 do relatório da sentença) "a de saber se, como alega a impugnante, o regulamento em causa faz menção das disposições legais que visa regulamentar".
C)Tendo o Tribunal "a quo” concluído (parte final do relatório da sentença)
"Da análise do regulamento impugnado, acima integralmente transcrito facilmente se conclui que não foi cumprido este desígnio constitucional: não estão indicadas expressamente as leis ou lei que visam regulamentar “Termos em que o regulamento impugnado - TARIFAS A PRATICAR EM 1999 NAS AREAS ABRANGIDAS PELA I ....- é formalmente inconstitucional, já que, sendo dotado de eficácia externa não indica a lei ao abrigo da qual foi emitido, violando o preceituado no art° 112, nº7, da C.R.P."
E em consequência tomou a seguinte decisão (ponto nº3 da sentença)
"Pelo exposto, nos termos dos disposições legais citadas, julgo procedente a presente impugnação, com as legais consequências"
D)Constata-se pois que o Tribunal "a quo” considerou que a proposta elaborada em 12/01/1999 (alínea A do ponto nº 2.1 do relatório da sentença) se trata de uma proposta de Regulamento, e como tal a deliberação proferida pela Câmara Municipal de L ... em 13/01/1999 aprovou uma proposta de "Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ...." (alínea B do ponto nº 2.1 do relatório da sentença), pelo que, o Tribunal "a quo" entendeu que a deliberação proferida pela Câmara Municipal de L ... em 13/01/1999 aprovou um "Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....", e assim sendo, o objecto da presente impugnação seria o "Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ...."
E) Com o devido respeito, não pode a ora recorrente concordar com tal interpretação e com as decisão proferida pelo Tribunal "quo", pois a proposta elaborada em 12/01/1999 não foi qualquer proposta de aprovação de um Regulamento de Tarifas a praticar nas áreas abrangidas pela I ...., mas apenas uma proposta de deliberação de fixação do valor das respectivas tarifas (cfr. folha nº 2 in fine do doc nº1 junto pela impugnante com a p.i).
A deliberação proferida pela Câmara Municipal de L ... em 13/01/1999 não aprovou qualquer proposta de "Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....", tendo aprovado sim uma proposta de fixação do valor das respectivas tarifas. (cfr. folha nº 1 do doc nº1 junto pela impugnante com a p.i. e doc nº 1 que se junta e reproduz para todos os efeitos legais).
F) Em lado algum, quer na proposta elaborada em 12/01/1999, quer na deliberação proferida em 13/01/1999 se menciona "Proposta de Regulamento de Tarifas o praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....” (cfrº doc nº1 junto pela impugnante com a p.i. e doc nº1 ora junto), o que tais documentos mencionam é "Proposta de fixação das tarifas” e “Aprovação das tarifas” (cfrº doc nº1 junto pela impugnante com a p.i. e doc nº1 ora junto), pelo que a deliberação
proferida pela Câmara Municipal de L ... em 13/01/1999, não aprovou qualquer proposta de (Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....”, e assim sendo, não podia o Tribunal "a quo" considerar assente que "Por deliberação de 13 de Janeiro de 1999, a Câmara Municipal de L ... aprovou a proposta de regulamento de Tarifas a Praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ...., cf. fls 10 dos presentes autos” (alínea B do ponto nº 2.1 do relatório da sentença), pois os documentos que serviram por base probatória não sustentam tal factualidade. (cfrº doc nº 1 junto pela impugnante com a p.i.)
G) Não podendo por isso o Tribunal “a quo” considerar provado que por "deliberação de 13 de Janeiro de 1999, a Câmara Municipal de L ... aprovou um regulamento de Tarifas a Praticar em 1999, nas áreas abrangidas pela I ....”, e assim sendo o objecto da presente impugnação não será o "Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....", mas sim a deliberação de 13 de Janeiro de 1999, da Câmara Municipal de L ... que aprovou a proposta de fixação das tarifas abrangidas pela I ....", pois os documentos junto aos autos e que serviram de base probatória para a decisão ora em recurso apenas sustentam que foi elaborada uma proposta de fixação de tarifas e que foi deliberado aprovar as tarifas propostas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I .... (cfrº doc nº1 junto pela impugnante com a p. i.) e não que foi proposta a aprovação, nem aprovado qualquer Regulamento de Tarifas.
H) preceituava o artº 51 nº 1 p) do Dec-Lei nº 100/84, de 29 de Março, diploma em vigor em 13/01/1999 data da deliberação que aprovou as tarifas em causa) o seguinte":
"N° 1- "Compete à câmara municipal, no âmbito da organização funcionamento dos seus serviços, bem como da gestão corrente:
p) Fixar tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, no âmbito do abastecimento de água, recolha, depósito e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos e transportes colectivos de pessoas e mercadorias".
Nos termos do preceito legal anteriormente mencionado a CML tinha competência própria para fixar tarifas pela "prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados no âmbito do abastecimento de água, recolha, depósito e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos e transportes colectivos de pessoas e mercadorias", foi o que fez através da deliberação de 13 de Janeiro de l999.
I) A Câmara Municipal de L ... através da deliberação de 13 de Janeiro de 1999 e por força da competência própria que lhe conferia o artº 51 nº p) do Dec-Lei nº 100/84, de 29 de Março limitou-se a fixar e aprovar as tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ...., o objecto da deliberação da C.M.L. de 13 de Janeiro de 1999 foi apenas fixar e aprovar as tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidos pela I .....
A Câmara Municipal de L ... na sua deliberação de 13 de Janeiro de 1999 não aprovou qualquer “Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela Infrolobo", pois para tal não tinha competência.
J) Preceituava o artº 39° nº2 alínea a) do Dec-Lei nº 100/84, de 29 de Março, diploma em vigor em 13/01/1999 data da deliberação que aprovou as tarifas em causa) o seguinte":
N°2-Compete ainda à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara:
a)Aprovar posturas e regulamentos
Preceituando o art° 51° nº3 alínea a) do mencionado diploma o seguinte":
"Nº 3 -Compete à câmara municipal, no que respeita às suas relações com outros órgãos autraquicos:
a) Elaborar e apresentar à assembleia municipal propostas e pedidos de autorização relativos às matérias constantes do nº 2 do art° 39"
K) Pelo que, em face dos preceitos legais mencionados anteriormente, era competência própria da assembleia municipal Regulamentos, não tendo a Câmara Municipal de L ... competência para aprovar quaisquer Regulamentos, sendo essa competência da assembleia municipal, assim sendo não poderia a Câmara Municipal de L ... aprovar através de deliberação gualguer Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....", pois para tal não tinha competência, não podendo por isso a deliberação de 13 de Janeiro de 1999 da Câmara Municipal de L ... ter aprovado um regulamento de Tarifas a Praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....”
L) A deliberação de 13 de Janeiro de 1999 da Câmara Municipal de L ... aprovou apenas e só uma proposta de fixação de Tarifas a Praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....", e não qualquer Regulamento de Tarifas, pois como se viu a CML não tinha competência para aprovar Regulamentos, voltando-se a reiterar que o objecto da deliberação da CML datada de 13 de Janeiro de 1999 foi apenas e só aprovar uma proposta de fixação de Tarifas a Praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....", e não gualguer regulamento tarifário.
M) Não podendo por isso ser considerado como "guestão decidenda” como objecto dos presentes autos a legalidade ou ilegalidade formal ou substancial de um Regulamento, pois como se viu a deliberação da C.M.L. de 13 de Janeiro de 1999 não aprovou gualguer Regulamento, pois para tal não tinha competência, não podendo por isso o Tribunal "a quo" considerar que a deliberação da C.M.L. de 13 de Janeiro de 1999 aprovou um Regulamento Tarifário, e que por isso o objecto dos presentes autos será a impugnação de um Regulamento.
N) Sendo certo que, mais uma vez se refere, a base probatória, que levou à decisão ora em recurso não sustenta tal factualidade.(cfrº doc nº1 junto pela impugnante com a p.i. ), pois os documentos junto aos autos e que serviram de base probatória da decisão ora em recurso, apenas sustentam que foi elaborada uma proposta de fixação de tarifas e que foi deliberado aprovar as tarifas propostas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I .... (cfrº doc nº1 junto pela impugnante com a p.i.) e não gue foi proposta a aprovação, nem aprovado qualquer Regulamento de Tarifas.
O) Existindo por isso, uma notória contradição entre os meios de prova gue fundamentam a decisão e a decisão proferida e ora em recurso, pelo que nos termos do art°668 nº1 c) e d) do C.P.Civil ex vi do artº 2° e) do C.P.P.T.) tal contradição acarreta a nulidade da sentença. Nulidade esta que se invoca para todos os efeitos legais.
P) por outro lado, e como já vimos a C.M.L. nos termos do art°51 nº 1 p) do Dec-Lei nº 100/84, de 29 de Março, diploma em vigor em 13/01/1999 data da deliberação que aprovou as tarifas, tinha competência própria para fixar as tarifas em causa, sendo certo que, quer a Lei das Finanças Locais nº 1/87 de 6/01 quer a Lei nº 42/98 de 06/08 (em vigor na data da deliberação) não impunham a elaboração e aprovação de qualquer Regulamento Tarifário (vide artº 12 da lei nº 1/87 e artº 20 da Lei nº 42/98), não estando por isso a C.M.L, vinculada a fazer aprovar qualquer Regulamento Tarifário. Apenas com entrada em vigor da actual Lei das Finanças Locais (Lei nº 2/2007 de 15 de Janeiro) tal obrigação está consagrada (vide artº 16 n.º4), pelo que só a partir da entrada em vigor da Lei nº 2/2007 de 15 de Janeiro, o legislador veio impor aos municípios a obrigatoriedade de elaboração e aprovação de um regulamento tarifário.
Q) Não estando por isso, mais uma vez se refere, a C.M.L, vinculada a fazer aprovar qualquer Regulamento Tarifário como tal a deliberação datada de 13 de Janeiro de 1999 não aprovou qualquer Regulamento Tarifário, pois por um lado a mesma não estava obrigada e por outro lado para tal não tinha competência, pelo que, nunca se poderá interpretar que a deliberação da CML de 13 de Janeiro de 1999 aprovou uma proposta de Regulamento de Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I .....
R) Não pode por isso a ora recorrente concordar com a interpretação e com as decisão proferida pelo Tribunal "a quo”, qual seja, a que o objecto da impugnação e que a "questão decidenda" será a legalidade ou ilegalidade de um Regulamento Tarifário, pois como se constata pelo anteriormente exposto a deliberação da CML datada de 13 de Janeiro de 1999 não aprovou qualquer Regulamento Tarifário.
Não podendo por isso, ser considerado pelo Tribunal “a quo” que o que foi impugnado foi um Regulamento Tarifário, pois o facto de a impugnante ter qualificado a deliberação da CML datada de 13 de Janeiro de 1999 como sendo a aprovação de uma proposta de um Regulamento Tarifário, tal qualificação por si só não confere à deliberação da CML a natureza jurídica de um Regulamento.
S) Sendo certo que o Tribunal não está vinculado às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (artº 664 do C.P.Civil ex vi do art°2° e) do C.P.P.T.).
E assim sendo não basta que a impugnante qualifique que o objecto da impugnação é um Regulamento Tarifário, que a deliberação da CML de 13 de Janeiro de 1999 aprovou um Regulamento, para que se considere que tal deliberação tem a natureza jurídica de Regulamento.
Pois como vimos, e uma vez mais se refere, a deliberação da CML de 13 de Janeiro de 1999 não poderia ter aprovado um Regulamento pois para tal não tinha competência, sendo que a competência para tal era da assembleia municipal.
T) Não podendo por isso o Tribunal "a quo" considerar que o objecto da impugnação e a questão decidenda é um Regulamento Tarifário, e como tal, esse Regulamento é formalmente inconstitucional, por violação do artº 112, nº7? (deverá quer dizer nº 8) da CRP, pois o objecto da impugnação não é qualquer Regulamento em virtude da deliberação da CML de 13 de Janeiro de 1999 não ter aprovado qualquer Regulamento tarifário, e como tal não ter aplicação o preceituado no artº 112 nº 8 da CRP.
U) Não podendo por isso, e por tudo o anteriormente alegado, a ora recorrente se conformar com a decisão proferida pelo Tribunal "a quo".
Devendo por isso , a decisão proferida pelo Ex. Senhor Juiz "a quo" que julgou procedente a impugnação, nos termos e com os fundamentos nela constantes, ser revogada com todas as consequências legais, pois só com a revogação da decisão ora em recurso será feita justiça.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser dado provimento ao presente recurso e revogada a douta decisão recorrida, com todas as consequências legais, fazendo-se assim a costumada JUSTIÇA.

Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito suspensivo.

O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser negado provimento ao recurso, dizendo aderir ao parecer do Exmo Procurador da República junto do Tribunal de 1.ª Instância.

Foram colhidos os vistos dos Exmos Juízes Adjuntos.

B. A fundamentação.
2. A questão decidenda. São as seguintes as questões a decidir: Se a deliberação da CML de 13.1.1999 que aprovou as tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I .... deve ser qualificada como de regulamento; E sendo-se se a falta de menção no mesmo da lei habilitante torna o mesmo ilegal.

3. A matéria de facto.
Em sede de probatório o M. Juiz do Tribunal fixou a seguinte factualidade, a qual igualmente na íntegra se reproduz:
A) - Em 12/01/1999, foi elaborada a «PROPOSTA. TARIFAS A PRATICAR EM 1999 NAS ÁREAS ABRANGIDAS PELA I ....», do seguinte teor:
Encontrando-se finalmente reunidas as condições para o início da actividade da «I .... - Empresa de Infra-estruturas de Vale de Lobo» de que o Município de L ... é sócio e sendo da responsabilidade da Câmara de harmonia com o acordo parassocial a transferência de verbas que assegurem a sua gestão equilibrada, para cujo cálculo é determinante o valor das tarifas geradas nas áreas abrangidas pela empresa, torna-se necessário à semelhança do que foi feito para a área abrangida pela «INFRAQUINTA - Empresa de Infra-estruturas da Quinta do Lago», fixar as tarifas a praticar naquelas áreas.
Assim tendo em consideração que as tarifas a cobrar devem assegurar as receitas que permitam a cobertura dos custos totais de exploração e garantam o auto-financiamento e remuneração do capital investido e atendendo ao elevado padrão de qualidade dos serviços que a I .... irá praticar nos sectores da limpeza geral e recolha de lixo, manutenção de espaços verdes, conservação de arruamentos, iluminação pública, redes de esgotos domésticos e pluviais (drenagem de águas residuais), redes de abastecimento e de prevenção de incêndios, entre outros, muito diferente de outras áreas do Município e, atendendo ainda, que a Câmara Municipal não pode criar outras tarifas para além das previstas na lei, fixam-se as tarifas seguintes nos valores que se indicam para serem praticadas durante o ano de 1999:
Tarifa de recolha de lixos 500$00/cama/mês
Tarifa de conservação e tratamento de esgotos 1.500$00/cama/mês
(Drenagem de Águas Residuais)
A presente deliberação revoga para o território abrangido pela I .... a decisão tomada em Maio de 1994, respeitante a tarifas.
L ..., 12 de Janeiro de 1999
O VEREADOR»
B) - Por deliberação de 13 de Janeiro de 1999, a Câmara Municipal de L ... aprovou a proposta de regulamento de Tarifas a Praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ...., cf. fls. 10 dos presentes autos.
C) - A petição inicial da presente impugnação foi apresentada em 02/06/2000, cf. fls. 2 dos presentes autos.
2.2 - Fundamentação do julgamento
Todos os factos têm por base probatória, os documentos referidos em cada ponto.
2.3 - Factos não provados
Para a decisão da causa, sem prejuízo das conclusões ou alegações de matéria de direito produzidas, de relevante, nada mais se provou.

4. Para julgar procedente a impugnação judicial deduzida considerou o M. Juiz do Tribunal “a quo”, em síntese, que a Câmara tem competência para fixar tarifas pela prestação de diversos serviços como seja de abastecimento de água, recolha e tratamento de lixos, ligação conservação e tratamento de esgotos e transportes urbanos colectivos de pessoas e mercadorias, sendo que a validade formal de qualquer decreto regulamentar depende, nos termos constitucionais, da menção da lei ou leis que visam regulamentar ou que definam a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, nos casos de regulamentos independentes, devendo assim mencionar a respectiva lei habilitante, o que no caso não foi cumprido esse desígnio constitucional, sendo por isso o mesmo inconstitucional e não sendo dotado de eficácia externa.

Para a recorrente de acordo com a matéria das conclusões (aliás, longas e prolixas) das alegações do recurso e que delimitam o seu objecto, se bem se consegue apreender o seu total sentido e alcance, o que o Tribunal “a quo” entendeu como um regulamento da Câmara Municipal de L ... (CML), não passa de uma proposta de deliberação de fixação do valor das respectivas tarifas, não tendo desta forma a mesma aprovado qualquer “Regulamento de Tarifas” para vigorar no ano de 1999, mas apenas a própria fixação dessas tarifas, que para tal tinha competência, sendo que a competência para aprovar as posturas e regulamentos antes residia na Assembleia Municipal que não na própria Câmara Municipal, para além de considerar nula a sentença recorrida por contradição entre os meios de prova que fundamentam a decisão e esta própria.

Vejamos então.
Toda a controvérsia à roda da questão decidenda nos presentes autos se cinge à qualificação jurídica que deve assumir o acto aprovado constante em, entre outros lugares, no documento de fls 10 a 12 dos autos, encimada de «Minuta de deliberação de Câmara», se como regulamento municipal, como entendeu a sentença recorrida, ou se como acto de fixação das tarifas a praticar no ano de 1999, naquela concreta zona, como pretende a recorrente, ao abrigo de competência própria prevista na lei.

Como consta da matéria das alíneas A) e B) do probatório e melhor se colhe dos autos, designadamente de fls 10/12, o objecto da deliberação da CML de 13.1.1999, consistiu em, «Assunto: Tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ....», «Deliberação: A Câmara deliberou, por maioria, aprovar as tarifas a praticar pela Empresa I ...., conforme proposta do Sr. Vereador Dr. Vítor Aleixo, abstiveram-se ...», seguindo depois o texto da «Proposta, Tarifas a praticar em 1999 nas Áreas abrangidas pela I ....», pelo que em lado nenhum a própria Câmara assume como sendo tal acto um regulamento pelo que a sua menção na matéria da alínea B) do probatório se mostra indevida, e dele tem de ser retirado, o que se ordena, desde logo por ela constituir o pomo da discórdia nos presentes autos e se tratar da sua qualificação jurídica que a matéria de facto não deve conter, e tal qualificação, mesmo que tivesse sido efectuada pelas partes não vinculava o tribunal – art.º 664.º do Código de Processo Civil (CPC).

Nos termos do disposto no art.º 112.º, n.ºs 7 e 8 da Constituição da República Portuguesa (CRP), na redacção então vigente, resultante da 4.ª revisão constitucional, os regulamentos integram uma das categorias de actos normativos e quando produzidos pelo Governo revestem a forma de decreto regulamentar, quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como nos casos de regulamentos independentes, sendo que todos eles devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão (regulamentos independentes), sob pena de os mesmos serem inconstitucionais(1) .

No caso do Governo, os regulamentos são por si emitidos no âmbito da sua competência administrativa que não legislativa (cfr. art.º 199.º, c) da CRP, e que as autarquias locais dispõem de órgãos deliberativos e de órgãos executivos (art.º 239.º, n.º1 da mesma CRP, sendo que a câmara municipal é o órgão executivo colegial do município (art.º 252.º da CRP) e que as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar – art.º 141.º da mesma CRP.

A lei das finanças locais então vigente – Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, com entrada em vigor em 1.1.1999, por força do seu art.º 37.º - dispunha na norma do seu art.º 16.º, alínea d), que constituíam receitas dos municípios, entre outras, as provenientes das cobranças de taxas, tarifas e preços resultantes da prestação de serviços pelo município, e que estes podem cobrar taxas respeitantes, designadamente, a distribuição de água, drenagem de águas residuais, recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos, transportes colectivos de pessoas e mercadorias e distribuição de energia eléctrica em baixa tensão.

Por sua vez o Dec-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, que fixava a competência dos diversos órgãos das autarquias locais, veio no seu art.º 39.º, n.º2, alínea a), fixar a competência da assembleia, sob proposta ou pedido de autorização da câmara, para aprovar posturas e regulamentos.
E a da câmara municipal para, entre outras matérias, fixar tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, no âmbito do abastecimento de água, recolha, depósito e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos e transportes colectivos de pessoas e mercadorias.

O facto de ser a assembleia municipal a deter a competência em geral para a emissão de posturas e regulamentos, a nosso ver, não implica que tal fixação de tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, que a lei acomete à própria câmara, não possa revestir também, a natureza jurídica de regulamento, tudo dependendo dos contornos da concreta decisão aprovada e dos destinatários que a mesma visa abranger, tanto mais que a própria lei não define o que entende para este efeito como regulamento ou postura.

Já para efeitos do Código de Procedimento Administrativo (CPA), a norma do art.º 120.º considera como actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

Como refere Marcello Caetano (2), o regulamento administrativo é constituído por normas jurídicas de carácter geral e execução permanente dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência.
Tem carácter geral ou impessoal, e portanto aplica-se a todos os cidadãos indistintamente, que estejam em igualdade de condições nele contempladas: prevê e regula sem acepção de pessoas.
É de execução permanente, isto é, tem uma vigência com certa duração, no decurso da qual é aplicável a todos os casos que surgirem e caiam nos domínios regulados.
...
Tanto a lei, como o regulamento, são normas gerais, impessoais, objectivas, que compõem a ordem jurídica do Estado.

Para Diogo Freitas do Amaral (3, os regulamentos administrativos são as normas jurídicas emanadas por um autoridade administrativo no desempenho do poder administrativo.
...
Quando se afirma que o regulamento tem natureza normativa, estamos a encará-lo enquanto regra de conduta da vida social, dotado de características de generalidade e de abstracção, que, como se sabe, são elementos definidores da norma.
A característica da generalidade significa que o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade de destinatários, definidos através de conceitos ou categorias de abstracção, traduz-se na circunstância do comando regulamentar se aplicar a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa, isto é, também por conceitos ou categorias universais.
Enquanto comando abstracto que é, o regulamento não se esgota normalmente numa aplicação; pelo contrário, aplicar-se-á sempre que se verificarem as situações típicas que nele se encontram previstas.

Diferentemente se passam as coisas com o acto administrativo.
É que o acto administrativo está em princípio vocacionado para se aplicar a um único destinatário – um indivíduo, uma pessoa colectiva, uma empresa – e para resolver uma situação concreta, consumindo nela os seus efeitos jurídicos.
...
Porque se trata do exercício do poder administrativo, haverá que ter presente que a actividade regulamentar é um actividade subordinada e condicionada face à actividade legislativa, essa livre, primária e independente.
Enquanto norma secundária que é, o regulamento administrativo encontra na lei o seu fundamento e parâmetro de validade. Por maioria de razão, é óbvio que o regulamento administrativo deve estrita obediência à Constituição, enquanto lei fundamental do Estado.

À luz desta doutrina, do conceito legal de acto administrativo e, tendo também em conta o parecer n.º 66/2005 (4), da Procuradoria-Geral da República, o acto praticado pela CML vazado no documento constante de fls 10 e segs dos autos, traduzido na deliberação que aprovou as tarifas a praticar durante o ano de 1999, na área abrangida pela Infra Lobo – Empresa de Infra-estruturas de Vale de Lobo, só pode ser juridicamente qualificado de regulamento, que não de acto administrativo ou de outra natureza, já que se destina a ser aplicado a todos os destinatários residentes na área da referida I ...., daí a seu generalidade, ainda que circunscrito a uma certa área territorial do município, mas aplicável a todos eles de acordo com os critérios nele próprio definidos, como também se destina a ser aplicado sucessivamente, ao longo dos doze meses do ano, para além de ter sido emitido por autoridade administrativo com competência para o efeito, desta forma não esgotando os seus efeitos numa única aplicação e não se destinando a resolver uma concreta situação já determinada, como seria próprio de um acto administrativo.

A recorrente que pugnava que tal acto não poderia ser qualificado como de regulamento, o certo é que também não ousou qualificá-lo de qualquer uma outra forma, resguardando-se na indefinida proposta de fixação das tarifas a praticar em 1999 nas áreas abrangidas pela I ...., que são exactamente os dizeres constante de tal documento, sem nada avançar em sede da mesma qualificação.

Assim, sendo tal acto de aprovação das ditas tarifas pela CML de qualificar como de regulamento, nos termos da citada norma do art.º 112.º, n.º8 da CRP (como nesta parte, quanto à norma, bem se pronuncia a recorrente na matéria da sua conclusão T), deveria a mesma ter indicado a respectiva lei habilitante, o que não fez, desta forma violando aquela norma da CRP que o impõe, pelo que o mesmo padece de inconstitucionalidade formal, sendo por isso ilegal como bem se decidiu na sentença recorrida, ainda que em parte com a presente fundamentação.

Improcedem assim todas as conclusões do recurso, já que também a sentença recorrida não padece do invocado vício formal de contradição entre os meios de prova que fundamentam a decisão e esta própria, vício que em todo o caso não seria subsumível à nulidade constante no art.º 668.º, n.º1 c) do CPC, como a recorrente alegara, mas sim a eventual erro de julgamento sobre a matéria de facto – cfr. matéria da sua conclusão O) – por não se tratar de vício formal da mesma sentença, mas sim um erro substantivo sobre o julgamento da matéria de facto tal como fora efectuado na mesma sentença.

C. DECISÃO.
Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Sem custas por força da isenção de que então a recorrente gozava.

Lisboa, 15 de setembro de 2009

Eugénio Sequeira (Relator)
Magda Geraldes ( 1ª adjunta)
José Correia (2º adjunto)

(1) Cfr. neste sentido o acórdão do TC de 28.11.2000, publicado no DR II Série de 4.1.2001.
(2) In Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10.ª Edição, Reimpressão, pág. 95.
(3) In Direito Administrativo, Vol. III, Lisboa 1989, pág. 13 e segs.
(4) In Diário da República, II Série de 31 de Agosto de 2005.