| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I - RELATÓRIO
O MINISTÉRIO PÚBLICO intentou no T.A.C. de ALMADA Acção Administrativa Especial contra
MUNICÍPIO DE SETÚBAL e
Contra-Interessada "A..., Lda.",
Pedindo a declaração de nulidade dos Despachos de 2003/10/10 e 2004/12/15, proferidos no Proc. de Obras n° 679/02, relativos a licenciamento de construção de obra nova, mormente de uma moradia unifamiliar, habitação de caseiro e piscina, no sopé da Serra da Arrábida, dentro do limite da Parque Natural da Arrábida.
Na sua contestação, o MUNICIPIO pediu a intervenção acessória do INSTITUTO da CONSERVAÇÃO da NATUREZA e da BIODIVERSIDADE.
Ouvidas as outras partes, o TAC recorrido decidiu indeferir tal incidente.
Inconformado, o MUNICIPIO deduz o presente recurso de apelação, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES:
a) É inequívoco que o provimento da presente acção, com a consequente condenação do contra-interessado a demolir a casa que construiu, importará responsabilidade civil extracontratual da Administração pela indemnização dos danos consequentes à demolição da construção que aquele, confiadamente, erigiu, ao abrigo dos licenciamentos administrativos concedidos.
b) Parece também óbvio que a situação gerador de tais prejuízos é, em grande parte - se não exclusivamente -, subjectivamente imputável, ao abrigo de um juízo de culpa, a uma conduta “contumasmente” omissiva do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, pelo que sobre este não poderá deixar também de recair aquela responsabilidade civil extracontratual.
c) Responsabilidade que será uma consequência da procedência da presente acção.
d) Pelo que, em face da possibilidade dessa repercussão do resultado da presente acção na esfera jurídica do chamado, repercussão que o R. não deixará de promover, justifica-se a intervenção acessória provocada do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, prevista no artigo 300° do C.P.C., aplicável por força do artigo 1 ° e n° 8° do artigo 10°, do C. P TA.
e) Ao assim não entender, a douta decisão recorrida fez uma errada aplicação e interpretação dessas disposições legais, violando-as.
O MP apresentou CONTRA-ALEGAÇÕES, concluindo:
1 - O Acto Impugnado, padecendo de incompetência material, é nulo.
2 - Viola igual e frontalmente o Plano de Ordenamento do PNA (art°s 10°, 12° a) 14°/2 als. a) e c) e 3 da Portaria n° 26-F /80; 12° al. a) do DR n° 23/98); e 2° e 3° do DL n° 380/99 e 67° do DL n° 555/99.
3 - O único civilmente responsável é o Recte, que licenciou no contexto exposto.
4 – Falece o requisito de viabilidade da Acção de regresso do R, sobre o ICBN.
5 - O Despacho recorrido não violou as normas indicadas pelo Recte.
6 – Improcedem as Concls. b), d) e e) das Alegações do Recte.
7 – Bem andou o Despacho posto em causa.
Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis, deve o Recurso ser não provido, mantendo-se o douto Despacho recorrido.
*
O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n. 2 do artigo 9.° do CPTA, se pronunciar sobre o mérito do recurso (art. 146° n° 1 do CPTA).
*
Cumpre assim, após os trâmites legais, apreciar e decidir em conferência.
II. FUNDAMENTAÇÃO
Na p.i., o A. MP invoca o seguinte:
(…)
O MUNICIPIO contestou assim:
(…)
II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
O âmbito do recurso jurisdicional, cujo objecto é a decisão recorrida, é delimitado pela Recorrente nas conclusões (sintéticas, suficientes, claras e simples, com indicação das normas jurídicas violadas) das suas alegações (sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso), apenas podendo incidir sobre questões que tenham sido ou devessem ser anteriormente apreciadas e não podendo confrontar o tribunal ad quem com questões (coisa diversa de considerações, argumentos ou juízos de valor) novas ou cobertas por caso julgado - v. arts. 684°-3-4, 716° e 668°-1-d do CPC.
1 –
Está aqui em causa a intervenção acessória de terceiros prevista nos arts. 330º ss CPC e 10º-8 CPTA.
A p.i. impugna os 2 actos administrativos de licença de construção (que parece serem ambos a mesma licença, porque não houve pedido de informação prévia) seguintes:
- de 30-9-2003, em resposta a pedido de licença (e não de informação prévia, ao contrário do referido pelo réu) entrado na CMS em 4-12-2002 (v. doc. 1 da p.i.(1));
- de 15-12-2004, referido no alvará (v. doc. 2 e 3 da p.i.(2)).
A p.i. invoca, em sede de Direito (além de Acs. do TCA nos rec 2133/06(3) e 1404/06(4), e do STA nos rec 111/03(5) e 239/04(6)), o seguinte:
- (algo confusa e vagamente) que a licença de construção emitida pelo réu viola os
Ø arts. 1º, 10º, 12º e 14º-2-a-c-3 da Portaria 26-F/80(7),
Ø arts. 12º-a e 19º do DR 23/98,(8)
Ø arts. 2º e 3º do RJIGT/99 e
Ø a “Rede Natura 2000”.
O réu fundamenta o seu pedido de chamamento do ICN (arts. 330º ss CPC) no facto de, quanto ao parecer prévio vinculativo do PNA-ICN (v. art. 12º-a do DR 23/98), o silêncio (com deferimento tácito) do PNA além do prazo legal (45 dias: art. 19º-3 do DR 23/98) (também?) ser uma causa da situação destes autos (v. art. 19º-9-11 do RJUE em 2003(9)), sendo que a eventual nulidade do licenciamento constituiria o réu no dever de indemnizar a C-I, o que também deveria ser imputado ao ICN devido à sua inércia decisória e consequente deferimento tácito.
Como resulta de tais normas, estão em causa algumas competências próprias do PNA, que exigem legalmente um parecer prévio vinculativo desta entidade do ICN.
FREITAS DO AMARAL fala a este propósito numa co-autoria (Curso…, II, 2ª ed., p. 304 ss), o que, a ser mesmo assim, implicaria a demanda conjunta do autor da licença e do autor do parecer.
O parecer obrigatório ou vinculativo é um acto decisório entre duas entidades, que pode ser impugnado, pelo menos(10), pelas entidades referidas no art. 55º-1-c-d do CPTA.(11)
Mas, o PNA emitiu parecer (vinculativo) negativo recebido na CMS em 13-5-2004 (e um outro parecer negativo recebido na CMS em 18-1-2005) – v. docs. 7 e 8 da p.i., assim revogando ou substituindo o deferimento tácito, por ilegalidade. Note-se que o 2º acto administrativo de licença cit. (v. doc. 2 e 3 da p.i.) é posterior a 13-5-2004; este aspecto também aparece referido na p.i. do MP.
O A., MP, parece entender que o parecer tem de ser expresso. Apesar da letra da lei.
Temos, assim,
· uma licença (de 2003) posterior a um deferimento tácito do parecer vinculativo
· e outra licença (de 2004) posterior a um parecer vinculativo desfavorável, aparentemente tudo sobre o mesmo assunto.
2 –
O art. 330º do Código de Processo Civil estabelece:
«1. O réu que tenha acção de regresso contra terceiro para ser indemnizado do prejuízo que lhe cause a perda da demanda pode chamá-lo a intervir como auxiliar na defesa, sempre que o terceiro careça de legitimidade para intervir como parte principal.
2. A intervenção do chamado circunscreve-se à discussão das questões que tenham repercussão na acção de regresso invocada como fundamento do chamamento.»
O nº 2 do art. 331º prevê:
«O juiz, ouvida a parte contrária, deferirá o chamamento quando, face às razões alegadas, se convença da viabilidade da acção de regresso e da sua conexão com a causa principal».
Refere-se no preâmbulo do Decreto-lei nº 329-A/95, de 12 de Dezembro: “ A fisionomia atribuída a este incidente traduz-se, nesta perspectiva, numa intervenção acessória ou subordinada, suscitada pelo réu, na altura em que deduz a sua defesa, visando colocar terceiro em condições de o auxiliar na defesa, relativamente à discussão das questões que possam ter repercussão na acção de regresso ou indemnização invocada como fundamento do chamamento.(…) procurou limitar-se drasticamente o arrastamento temporal que caracteriza muitos dos incidentes de chamamento à autoria requeridos, ao abrigo do sistema vigente, muitas vezes com intuitos claramente dilatórios. Neste sentido, cumpre, desde logo, ao juiz emitir um juízo liminar sobre a viabilidade da acção de regresso e a sua conexão com a matéria da causa principal, pondo rapidamente termo a incidentes manifestamente infundados".
A admissibilidade da intervenção provocada acessória de terceiro ao lado do réu depende forçosamente da articulação de factos que relevem a existência de uma relação jurídica material conexa com a que é objecto da respectiva acção, envolvente do réu e de um terceiro, bem como de factos reveladores de que, perdida a demanda, o réu tem direito de regresso contra o terceiro (Ac. do TCAS de 13-1-2011, rec 1643/06).
O incidente de intervenção acessória provocada pressupõe, assim, uma relação jurídica, conexa com a controvertida, da qual resulte a responsabilidade do chamado para com o réu pelo dano consubstanciado na perda da demanda.
Incumbe ao R. requerente o ónus de alegar factos que permitam ao juiz concluir que, caso venha a ser condenado no pedido formulado, lhe assistirá, nestes termos, direito de regresso contra terceiro.
O terceiro é chamado para que se possa constituir, em relação a ele, caso julgado no que tange aos pressupostos do direito de regresso que dependem do reconhecimento da existência do direito do A. O papel do interveniente acessório provocado é, por isso, o de mero auxiliar na defesa do réu, cingindo-se a sua participação processual à discussão das questões com repercussão na acção de regresso invocada como fundamento do chamamento e cabendo-lhe, nas fases subsequentes à respectiva citação, o estatuto de assistente, definido pelo art. 337º do. CPC.
O interveniente apenas fica vinculado, em regra, a aceitar os factos de que derivou a condenação do primitivo réu propriamente dito, isto é, o que implementou o chamamento.
Entre outros argumentos, a decisão recorrida invocou que entre a relação controvertida nos presentes autos e a relação (…) de regresso que o Município invoca, tem de existir uma conexão, isto é, o prejuízo e o subsequente direito de regresso têm de ser causados pela perda da demanda do Município na presente acção, " ... não podendo, portanto, emergir de qualquer outro facto" - cfr. CARLOS LOPES DO REGO, in Revista do Ministério Público, ano 4.0, vol. 14, pág. 83. Ora, na presente acção, não é deduzido qualquer pedido indemnizatório a satisfazer pelo Município.
O réu entende que há um dos elementos da acção de regresso que pode ficar definido nesta AAE: a ilicitude da(s) licença(s) por violação da Portaria citada e do art. 12º do DR cit.. Pelo que teria o direito de chamar como seu auxiliar o ICN, para este fique vinculado a tal facto por ter omitido o parecer vinculativo expresso no prazo legal.
É claro que o ICN não pode ser aqui parte: não é autor das licenças ou licença impugnada.
3 –
Temos, pois, de saber se o réu município, perdendo esta AAE, pode ir “pedir contas” ao ICN, por este ter deferido tacitamente o pedido de parecer obrigatório vinculativo (autorização, aqui) (v. art. 98º CPA).
Como resulta da p.i., é imputado ao réu pelo autor MP (não sabemos bem se a uma ou se às duas licenças impugnadas)
· o desrespeito pelo PO-PNA (Portaria cit.), bem como
· o desrespeito da REN (então DL 93/90)
· e, ainda algo vaga e confusamente, o desrespeito do 1º parecer prévio vinculativo do PNA, emitido após a “1ª licença” e antes da “2ª licença”.
O desrespeito pelo regime da REN (arts. 4º, 15º, 17º e 18º do DL 93/90, actualizado até ao DL 203/2002) é matéria alheia ao PNA-ICN.(12) Mas também impossível e incorrecto de aqui dilucidar.
É verdade que o PNA deferiu tacitamente o pedido de parecer vinculativo. A lei dispensa aqui o acto expresso.
Mas também é verdade que, depois, o PNA emitiu parecer expresso vinculativo desfavorável, aliás dois pareceres vinculativos desfavoráveis, sem que o ora réu tenha daí retirado qualquer consequência. Como devia.
Ainda assim, o 1º acto aqui expressamente impugnado (de 2003) tem ou teve no princípio como co-autor parcial o PNA-ICN. O PNA-ICN participou em parte na decisão de emitir a licença de construção de 2003 cit., embora não no 2º acto impugnado, o de 2004.
Neste contexto, em parte dependente do futuro desta AAE, há um elemento da acção de regresso (indemnizatória, em consequência de eventual prévio pedido indemnizatório da C-I) que pode ficar definido nesta AAE e apenas nesta: a eventual ilicitude da expressamente impugnada 1ª licença (de 2003) por eventual violação da Portaria citada e do art. 12º do DR cit., com base também num deferimento tácito, ilegal segundo o autor, do parecer vinculativo pedido.
Está, assim, preenchido o art. 331º-2 CPC.
E o art. 70º-3 RJUE dispõe:
Quando a ilegalidade que fundamenta a revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de parecer vinculativo, autorização ou aprovação legalmente exigível, a entidade que o emitiu responde solidariamente com o município, que tem sobre aquela direito de regresso.(13)
A lei não distingue parecer expresso de parecer tácito (este, aliás, admitido no art. 19º-9 RJUE vigente em 2003).
Donde se conclui que, segundo uma das teses do autor, a nulidade cometida se relaciona com a ausência do parecer vinculativo expresso desfavorável, ou deferimento tácito do parecer vinculativo favorável. Vinculativo quanto aos parâmetros postos à apreciação (exclusiva) do PNA. Há, pois, a possibilidade de o PNA ser autor ou co-autor da nulidade da primeira licença, a de 2003. E tal eventual ilícito, que só pode ser fixado nesta AAE, é um dos elementos essenciais da relação de regresso eventual que possa surgir com o c-i como lesado e o réu como demandado.
III. DECISÃO
Em conformidade com esta fundamentação, acordam os juizes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho recorrido e julgar procedente o incidente de intervenção acessória, determinando assim a citação do ICNB ao abrigo do art. 332º-1 CPC.
Sem custas em ambas as instancias.
Lisboa, 10-11-11
Paulo Pereira Gouveia, relator
Cristina dos Santos
António Vasconcelos
1- (...)
2- (...)
3- 1 – Estando perante um plano de ordenamento do território, qualquer acto contrário a este plano é nulo.
2 – O licenciamento de obras dentro dos limites do Parque Natural da Arrábida, depende de parecer vinculativo da Comissão Directiva de tal parque, visto que a lei, atentos os interesses públicos em causa, exige autorização expressa do referido licenciamento, pelo que não pode haver deferimento tácito sendo sempre obrigatório que o Parque Natural se pronuncie.
4- I – O silêncio da Administração não opera para efeitos de deferimento tácito, se uma pretensão urbanística violar normas legais e regulamentares.
II – A eventual aprovação de um projecto de licenciamento no Parque Natural da Arrábida, visando alterações numa moradia e numa piscina, é nula se violar normas legais relativas ao índice de utilização fundiária máximo permitido e à altura máxima das construções.
III – Em tal situação o deferimento tácito pode ser revogado.
5- II - São impugnáveis autonomamente os pareceres vinculativos, emitidos no decurso de procedimentos de licenciamento de operações de loteamento pelas CCR.
…
6- I - O parecer vinculativo, apesar de não ser o acto final decisor com que se extingue o procedimento administrativo, é impugnável autonomamente, pela eficácia externa que produza e pela lesividade que represente.
II - Mas o recurso contencioso que dele seja interposto, não trava o prosseguimento do procedimento e, portanto, não impede a prática do acto final.
III - Isto significa que um tal recurso contencioso só pode ser entendido no quadro do exercício de uma mera faculdade, não operando aí os efeitos do caso decidido pela sua não interposição.
IV - A Câmara Municipal, entidade decisora do procedimento de licenciamento de obras, está vinculada a acatar os fundamentos e sentido do parecer vinculante do IPPAR, sob pena de nulidade, salvo nos casos em que o parecer seja inexistente, nulo ou padeça de alguma irregularidade formal que aquela possa mandar repetir.
V - O particular lesado que recorre do acto final de indeferimento pode, de acordo com o princípio da impugnação unitária, imputar-lhe as ilegalidades de que o próprio parecer padeça.
7- (...)
8- DR 23/98: Artigo 12º Actos e actividades sujeitos a parecer vinculativo
Sem prejuízo dos restantes condicionalismos legais, ficam sujeitos a parecer vinculativo do Parque Natural os seguintes actos e actividades:
a) A realização de obras de construção civil, a alteração do uso actual ou da morfologia do solo, designadamente para edificações, instalação/ampliação de parques de campismo e caravanismo, empreendimentos turísticos, fora dos perímetros dos aglomerados urbanos como tal definidos nos planos municipais de ordenamento do território (PMOT), para explorações agro-pecuárias ou agro-industriais, açudes, projectos de irrigação ou de tratamento de águas residuais, estaleiros temporários ou permanentes, portos, ancoradouros e marinas;
b) A realização de obras de construção civil ou a alteração do uso actual dos terrenos ou da morfologia do solo para instalação de estabelecimentos industriais das classes C e D, segundo a classificação constante no quadro anexo ao Regulamento do Exercício da Actividade e para o estabelecimento de áreas destinadas a indústrias transformadoras ou a parques industriais, fora do perímetro dos aglomerados urbanos;
…
Artigo 19º Autorizações e pareceres vinculativos
1 - Salvo disposição em contrário, as autorizações emitidas pela comissão directiva do Parque Natural não dispensam outros pareceres, autorizações ou licenças que legalmente forem devidos.
2 - Os pareceres emitidos pela comissão directiva são vinculativos, sem prejuízo de outros pareceres, autorizações ou licenças que legalmente forem devidos.
3 - Na falta de disposição especial aplicável, o prazo para a emissão das autorizações e pareceres pela comissão directiva do Parque Natural é de 45 dias.
4 - As autorizações e pareceres emitidos pela comissão directiva do Parque Natural ao abrigo do presente diploma caducam decorridos dois anos sobre a data da sua emissão, salvo se nesse prazo as entidades competentes tiverem procedido ao respectivo licenciamento.
5 - São nulos e de nenhum efeito os actos administrativos que contrariem o disposto no presente diploma.
| 9- RJUE: Artigo 19.º Consultas a entidades exteriores ao município |
1 - Compete ao presidente da câmara municipal promover a consulta às entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação relativamente às operações urbanísticas sujeitas a licenciamento.
2 - ...
3 - ...
4 - O presidente da câmara municipal promove as consultas a que haja lugar em simultâneo, no prazo de 10 dias a contar da data do requerimento inicial ou da data da entrega dos elementos solicitados nos termos do n.º 4 do artigo 11.º
5 - No prazo máximo de 10 dias a contar da data de recepção do processo, as entidades consultadas podem solicitar, por uma única vez, a apresentação de outros elementos que considerem indispensáveis à apreciação do pedido, dando desse facto conhecimento à câmara municipal.
6 - ...
7 -
8 - O parecer, autorização ou aprovação das entidades consultadas deve ser recebido pelo presidente da câmara municipal ou pelo requerente, consoante quem houver promovido a consulta, no prazo de 20 dias ou do estabelecido na legislação aplicável a contar da data da recepção do processo ou dos elementos a que se refere o n.º 5.
9 - Considera-se haver concordância daquelas entidades com a pretensão formulada se os respectivos pareceres, autorizações ou aprovações não forem recebidos dentro do prazo fixado no número anterior, sem prejuízo do disposto em legislação específica.
10 - As entidades exteriores ao município devem pronunciar-se exclusivamente no âmbito das suas atribuições e competências.
11 - Os pareceres das entidades exteriores ao município só têm carácter vinculativo quando tal resulte da lei, desde que se fundamentem em condicionalismos legais ou regulamentares e sejam recebidos dentro do prazo fixado no n.º 8, sem prejuízo do disposto em legislação específica.
12 - O presidente da câmara municipal pode delegar nos vereadores ou nos dirigentes dos serviços municipais as competências previstas nos n.ºs 1 e 4. |
10- V. Ac. do STA de 30-9-2003, rec 826/03:
I - É vinculativo o parecer emitido pelo IPPAR relativamente à construção ou reconstrução de obras urbanas em zonas de protecção de imóveis classificados como de interesse público (artigos 22.º, 23.º e 60.º da Lei n.º 13/85, de 6/7, que manteve o regime estabelecido nos artigos 26.º e 30.º do Decreto n.º 20 985, de 7/3).
II - Esse parecer consubstancia uma competência dispositiva do Instituto, autoridade da Administração Central, ao abrigo de competências constitucionais e legais próprias (cfr. artigos 66.º, n.º 2, alínea c) da CRP e as disposições citadas da Lei n.º 13/85 e dos Decretos n.ºs 20 985 e 28 536), bem diferenciadas das do órgão da autarquia local a quem a CRP e a lei ordinária (artigos 237.º, n.º 2 e 239.º da CRP e 64.º, n.º 5, alínea a) da Lei n.º 169/99, de 18/9) confiam outro tipo de interesses subordinados ao "princípio da unidade do Estado", exercício esse que não configura qualquer forma de tutela, mas antes o exercício de competências próprias ou concorrentes com a Administração Local.
III - Trata-se, assim, de um verdadeiro acto administrativo, que produz efeitos no âmbito das relações externas entre dois órgãos administrativos de pessoas colectivas e um particular e que se pode considerar como uma estatuição autoritária (que cria uma obrigação a um órgão administrativo - Câmara Municipal - e a um particular - a ora recorrente) relativa a um caso concreto, produzido por outro órgão de pessoa colectiva diferente, no uso de poderes administrativos, pelo que é de considerar um acto prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que a dum mero acto pressuposto, visto ter influência sobre os termos em que é exercido o poder decisório final, na medida em que define logo a posição jurídica dos interessados, ou seja compromete irreversivelmente o sentido da decisão final, sendo, por isso, atenta a sua lesividade, de considerar destacável para efeitos de recorribilidade directa.
VASCO PEREIRA DA SILVA admite sem hesitações a impugnabilidade destes pareceres. Quer partindo da ideia de co-decisão, quer partindo do entendimento segundo o qual o parecer vinculativo afecta de forma decisiva a competência da autoridade investida do poder de decisão (o que levaria mesmo a doutrina mais clássica a considerar recorríveis os pareceres vinculativos, como excepção à regra geral da irrecorribilidade dos pareceres), quer na perspectiva da doutrina que valoriza autonomamente fenómenos procedimentais. “A vontade da Administração – conclui o autor - não se manifesta unicamente no momento da decisão final, como se tivesse “caído do céu aos trambolhões”, antes é o resultado de um procedimento, no qual podem participar os particulares e autoridades administrativas muito diversas, sendo que os diversos estádios desse procedimento que afectem imediatamente os particulares devem poder ser autonomamente impugnáveis, tal como o respectivo acto final” – Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa, 1998, pág. 704 e 705. A jurisprudência do STA não tem sido unânime, embora se incline, ultimamente, para admitir a impugnabilidade contenciosa dos pareceres vinculativos. Como se disse no Acórdão de 30-9-2003 (recurso 826/03):
“ (...) A jurisprudência deste STA encontra-se dividida quanto a esta matéria. A título de exemplo, e citando apenas acórdãos do Pleno da Secção, o acórdão de 7/5/96, proferido no recurso n.º 27 573, decidiu, embora com quatro votos de vencido, pela irrecorribilidade dos actos desta natureza, tendo levado ao seu sumário a seguinte doutrina: "I. O parecer emitido pela CCRLVT, a pedido de uma Câmara Municipal para, na vigência do DL n.º 166/70, de 15/4, aquela deferir ou indeferir um pedido de licenciamento de obra particular, é sempre um acto meramente opinativo, como mero instrumento auxiliar da decisão. II. Porque o recurso contencioso de anulação pressupõe sempre a existência de um verdadeiro acto administrativo e aquele parecer não reveste, nem tem as características e a natureza próprias de um acto administrativo por lhe faltar a produção de efeitos externos, ou porque não define a situação jurídica de terceiros, não é susceptível de recurso." A partir de 2001, operou-se uma mudança na jurisprudência deste Supremo Tribunal, consubstanciada nos acórdãos do Pleno de 16/1/01 e de 15/11/01 (com um voto de vencido neste último), proferidos nos recursos n.ºs 31 317 e 37 811, respectivamente. De acordo com ela, à qual aderimos e que iremos seguir de perto, os pareceres vinculativos, proferidos por órgãos pertencentes a entidades estranhas da entidade com competência para a prática da decisão final, constituem actos prejudiciais do procedimento, ou seja, actos administrativos contenciosamente recorríveis, já que produzem efeitos no âmbito das relações entre dois órgãos administrativos de pessoas colectivas e um particular e que se pode considerar como uma estatuição autoritária (que cria uma obrigação a um órgão administrativo - Câmara Municipal - e a um particular - a ora recorrente) relativa a um caso concreto, produzido por outro órgão de pessoa colectiva diferente, no uso de poderes administrativos. No caso sub judice, e como já acima demonstrámos, estamos perante um parecer vinculativo, emitido previamente por uma autoridade da Administração Central, ao abrigo de competências constitucionais e legais próprias (cfr. artigos 66.º, n.º 2, alínea c) da CRP e as disposições citadas da Lei n.º 13/85 e dos Decretos n.ºs 20 985 e 28 536), bem diferenciadas das do órgão da autarquia local a quem a CRP e a lei ordinária (artigos 237.º, n.º 2 e 239.º da CRP e 64.º, n.º 5, alínea a) da Lei n.º 169/99, de 18/9) confiam outro tipo de interesses subordinados ao "princípio da unidade do Estado", exercício esse que, conforme pacífica jurisprudência deste STA, não configura qualquer forma de tutela, mas antes o exercício de competências próprias ou concorrentes com a Administração Local. Este parecer, de natureza desfavorável à recorrente, foi emitido, não no exercício de uma função de administração consultiva, mas consubstanciando, antes, uma avaliação traduzida na emissão de um juízo crítico de um órgão que, por opção legal, tem um sentido determinante sobre o sentido da decisão procedimental, já que impõe mesmo o sentido desta, uma vez que faz a indicação do conteúdo que deverá constar da resolução final de tal procedimento, de modo que esta só pode ser de homologação daquele parecer. Assim, tal parecer desfavorável implica simultaneamente um efeito conformativo (a decisão tem de ser homologada) e preclusivo (inviabiliza, por inutilidade, o exercício de competências dispositivas próprias do órgão principal decisor, que passa a ser do próprio autor do parecer). (...).Tal parecer realizou não apenas uma função definitória ou concretizadora do direito aplicável a uma relação jurídica que se constituíra entre dois órgãos da Administração pertencentes a pessoas colectivas diferentes (relações inter-orgânicas externas), mas também em relação aos próprios particulares requerentes. Assume, assim, no caso concreto, a natureza de um acto prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que a dum mero acto pressuposto, visto ter influência sobre os termos em que é exercido o poder decisório final, na medida em que define logo a posição jurídica dos interessados, ou seja compromete irreversivelmente o sentido da decisão final" - citado acórdão de 15/11/01. Em face do exposto, correspondendo o parecer vinculativo proferido e que constitui o objecto do presente recurso ao exercício de uma competência constitucional e legal própria, não se vê motivo algum para admitirmos qualquer desvio ao princípio geral da recorribilidade contenciosa directa dos actos lesivos destacáveis (Acórdão da Subsecção de 4/10/95, recurso n.º 32 582). Este é, para além de tudo quanto ficou dito, o procedimento que confere uma mais eficaz tutela efectiva do direito da recorrente, ao permitir uma maior celeridade no procedimento (ver a possibilidade, admitida por PEDRO GONÇALVES, in Apontamento sobre a função e a natureza dos pareceres vinculantes, CJA n.º 0, pág. 3-12, dos particulares poderem impugnar contenciosamente os pareceres, após a sua aceitação lesiva pelo acto decisório final, em contraponto a outra posição, segundo a qual o acto contenciosamente recorrível seria esse acto final decisório, embora os vícios invocados devessem ser os do parecer). É, além disso, aquele que permite um mais correcto exercício do princípio do contraditório, pois que, inquestionavelmente, são os autores dos actos que estão em melhores condições para o fazer (…)”.
Julgamos ser esta a melhor doutrina.
11- Assim MÁRIO AROSO…, Comentário …, 3ª ed., p. 343-344; PEDRO GONÇALVES, in CJA nº 0, p. 6-11.
12- V. Ac. do STA de 9-2-2005, rec 1138/04:
I – Enquanto as REN não estiverem legalmente delimitadas os pedidos de licenciamentos de obras nos locais que previsivelmente as irão integrar serão apreciados de acordo com o regime transitório previsto no art.º 17.º do DL 93/90, nos termos do qual a Câmara Municipal recebido o projecto tem de o remeter, imediatamente, à DRMARN para que esta se pronuncie sobre ele e, sendo o mesmo conforme os requisitos legais, o aprove expressamente no prazo de 60 dias, a contar da recepção do projecto, valendo o silêncio desta entidade no prazo legal como aprovação.
II – Trata-se, assim, de um verdadeiro acto administrativo, obrigatório e vinculativo, definidor da situação jurídica dos requerentes que, sendo lesivo, é imediatamente recorrível.
III – Deste modo, e tendo essa pronúncia sido desfavorável a falta de impugnação desse acto expresso determina a sua consolidação definitiva na ordem jurídica, ainda que este seja extemporâneo.
IV – E, porque assim, a Câmara Municipal terá de decidir o pedido de acordo com esse parecer negativo.
13- FERNANDA PAULA OLIVEIRA et al., RJUE Comentado, nota 5 ao art. 70º (há 3 edições). |
