Por sentença proferida em 16 de março, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada rejeitou liminarmente a ação cautelar, no entendimento de que o Autor não fez uso tempestivo do processo principal destinado a tutelar o seu direito, verificando-se a manifesta ausência de pressupostos processual da ação principal nos termos da al. f) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA.

Inconformado, o A./Recorrente interpôs recurso jurisdicional da decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
A sentença recorrida rejeitou liminarmente a providência cautelar com fundamento na caducidade do direito de ação.
“1. O Recorrente impugna um ato administrativo ferido de nulidade, nos termos do artigo 161.° do CPA.
2. Os atos nulos são impugnáveis a todo o tempo, nos termos do artigo 58.°, n.° 1 do CPTA.
3. O Tribunal a quo errou ao qualificar os vícios como mera anulabilidade.
4. Ainda que assim não fosse, o Recorrente apresentou reclamação administrativa da decisão.
5. Tal reclamação tem efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa.
6. O Tribunal não apurou se a reclamação foi decidida nem quando cessou a suspensão.
7. Pelo que não podia concluir pela caducidade do direito de ação.
8. A decisão recorrida viola o direito à tutela jurisdicional efetiva.
9. Deve, por isso, ser revogada.
Nestes termos e no mais de direito, deve ser admitido o presente recurso e, a final, o TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL deverá:
Ser revogada a sentença recorrida;
Ser determinada o prosseguimento dos autos cautelares, com todas as consequências legais.”

O recurso foi admitido, com subida imediata e efeito meramente devolutivo.

Citada para os termos do recurso e da ação, a Recorrida, AIMA, não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa de vistos, atenta a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida foi julgada indiciariamente provada a seguinte factualidade:

1. Em data que não foi possível apurar com total exactidão, o Requerente apresentou uma manifestação de interesse junto da Requerida, tendo em vista a concessão de autorização de residência para exercício de actividade profissional subordinada (cf. cópia da manifestação de interesse junta em Petição (232507) Comprovativo (72929042) de 12/03/2026 00:00:00, documento que se dá por integralmente reproduzido).
2. Em 14.02.2025, foi elaborada informação pelos serviços da Requerida, segundo a qual:
“Assunto: Projeto de Decisão de Indeferimento - Audiência Prévia de Interessados (n. ° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), fica V. Exa, notificado(a) do projeto de decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada apresentado nos termos do artigo 88. °, n.° 2 | do artigo 89. °, n. ° 2, da Lei n. ° 23/2007, de 4 de julho, na redação em vigor à data do pedido, uma vez que se verificou não cumprir o(s) seguinte(s) requisito(s):
a) Ausência de indicação no Sistema Integrado de Informação da UCFE para efeitos entrada e permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33. ° e 33. °?A da Lei n. ° 23/2007, de 4 de julho
- Artigo 77.° n.° 1, al. j), da Lei n. ° 23/2007, de 4 de julho.
b) Outras informações
- Nenhuma informação adicional
Fica ainda V. Exa. notificado(a) de que:
- Dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data da presente notificação para, querendo, se pronunciar sobre o referido projeto de decisão, juntando as eventuais alegações e os documentos considerados pertinentes, em https://services.aima.gov.pt /SAPA/login.php
- Caso tenha na sua posse documentos que não tenham sido apresentados no atendimento, poderá apresentá-los no link acima indicado;
- No caso de pretender apresentar o certificado do registo criminal do país de origem ou do país onde residiu mais de um ano, pode enviar os originais destes documentos para o Apartado 42004 (Lisboa) ou Apartado 55002 (Porto) ou apresentar os originais destes documentos no local onde foi atendido presencialmente, devendo apresentar esta notificação;
- No caso de pretender apresentar o passaporte pode apresentar o documento original no local onde foi atendido presencialmente, devendo apresentar esta notificação. ” (cf. cópia da informação junta em Petição (232507) Comprovativo (72929046) de 12/03/2026 00:00:00, documento que se dá por integralmente reproduzido).
3. Em 24.06.2025, a Requerida notificou o Requerente, através de correio electrónico, da decisão proferida em 24.03.2025, cujo teor se transcreve parcialmente infra:
“Considerando que:
1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n. ° 14417107, de acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 88. ° da Lei n. ° 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n° 1 do artigo 77.° da Lei n. ° 23/2007, de 4 de julho.
3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3° do Regulamento (UE) 2018/1860.
4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88. ° da Lei n. ° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1.° do art. ° 77.° do referido diploma legal. (...)
Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.° da Lei n° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.” (cf. cópia da decisão junta em Petição (221333) Decisão (72798437) de 06/03/2026 00:00:00, documento que se dá por integralmente reproduzido).
4. Em 12.08.2025, a Requerida notificou o Requerente, através de correio electrónico, de que “A sua reclamação foi enviada para o Departamento competente’ (cf. cópia da mensagem electrónica junta em Petição (232507) Comprovativo (72929048) de 12/03/2026 23:22:00, documento que se dá por integralmente reproduzido).
5. Em 12.03.2026, o Requerente apresentou a juízo o r.i. dos presentes autos cautelares (cf. Petição (232507) Petição (72929037) de 12/03/2026 00:00:00, documento que se dá por integralmente reproduzido)

3.2. Quanto aos factos não provados consignou-se na sentença recorrida.

“Não existem outros factos alegados com relevância para a apreciação da questão prévia que nos ocupa.”

3.3. Ao abrigo do disposto no artigo 662.º, n.º 1 do CPC e 149.º, n.º 1 do CPTA, reformula-se o facto provado 4, por forma a que do mesmo conste a transcrição integral do documento correspondente à identificada cópia da mensagem electrónica junta em Petição (232507) Comprovativo (72929048) de 12/03/2026 23:22:00, nos seguintes termos,

4. Em 12.08.2025, a Requerida notificou o Requerente, através de correio electrónico, de que “A sua reclamação foi enviada para o Departamento competente.
(…)
Decisão final: Indeferido”
(cf. cópia da mensagem electrónica junta em Petição (232507) Comprovativo (72929048) de 12/03/2026 23:22:00, documento que se dá por integralmente reproduzido).


5. Fundamentação de direito

5.1. Do erro de julgamento de direito

O Recorrente insurge-se contra a sentença proferida em 16 de março de 2026 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que rejeitou liminarmente o requerimento cautelar com fundamento na falta de pressuposto processual da ação principal, ao abrigo do artigo 116.º, n.º 2, al. f) do CPTA, concretamente a sua (in)tempestividade.

Em primeiro lugar, sustenta que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao qualificar os vícios imputados ao ato impugnado como geradores de mera anulabilidade, quando, na sua perspetiva, estão em causa vícios geradores de nulidade, nos termos do artigo 161.º do CPA — designadamente a violação do direito de audiência prévia, do dever de fundamentação e de normas europeias de aplicação obrigatória, nomeadamente os Regulamentos (UE) 2018/1860 e 2018/1861. Sendo o ato nulo, a respetiva impugnação não está sujeita a prazo, por força do artigo 58.º, n.º 1 do CPTA. Acrescenta que a interpretação seguida pelo Tribunal recorrido acarreta uma restrição desproporcionada do direito à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Em segundo lugar, e para o caso de assim não se entender, alega que o Recorrente apresentou reclamação administrativa da decisão de indeferimento no portal eletrónico da AIMA, tendo recebido a respetiva decisão final em agosto de 2025, o que teria efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa. Entende que o Tribunal a quo não apurou se essa reclamação foi decidida nem quando cessou a suspensão do prazo, pelo que não dispunha de elementos suficientes para concluir pela caducidade do direito de ação.

Conclui pugnando pela revogação da sentença recorrida e pela determinação do prosseguimento dos autos cautelares, com todas as consequências legais.
Cumpre apreciar e decidir.

Considerando estar em causa o indeferimento de um pedido de autorização de residência temporária, o meio processual principal adequado — e que, de resto, o Recorrente veio a instaurar — é a ação de condenação à prática de ato devido, nos termos dos artigos 66.º, n.ºs 1 e 2, e 67.º, n.º 1, alínea b), do CPTA. O regime dos prazos de propositura desta ação é regulado pelos artigos 58.º, 59.º e 60.º do mesmo Código, ex vi do artigo 69.º, n.º 2.

Nos termos do artigo 58.º, n.º 1, do CPTA, para que remete o artigo 69.º, n.º 2, do mesmo diploma, a ação de condenação à prática de ato devido, quando fundada em ato nulo, não se encontra sujeita a prazo. Quando, porém, o ato subjacente for meramente anulável, a ação deve ser proposta no prazo de três meses [alínea b)], contado nos termos do artigo 279.º do Código Civil —de forma contínua e sem suspensão em férias judiciais —, a partir da data da notificação ao interessado (artigo 59.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA).

A questão central a dirimir consiste em determinar se os vícios que o Recorrente imputa ao ato de indeferimento são aptos a gerar a sua nulidade ou se, ao invés, apenas fundamentam a anulabilidade do mesmo.

Conforme resulta da interpretação conjugada dos artigos 161.º, n.ºs 1 e 2, e 163.º, n.º 1, do CPA, a regra geral em matéria de invalidade dos atos administrativos é a da anulabilidade. A nulidade constitui exceção e apenas ocorre nas hipóteses expressamente tipificadas na lei — em especial, nas diversas alíneas do n.º 2 do artigo 161.º do CPA —, não sendo aplicável por via de interpretação extensiva ou analógica, dado o seu caráter taxativo.

No caso em apreço, o Recorrente invoca os seguintes fundamentos de invalidade: (i) violação do direito de audiência prévia, por, aquando da notificação para o seu exercício, não ter sido informado de qual foi o Estado-Membro responsável pela inscrição no SIS; (ii) deficiência na notificação do projeto de decisão de indeferimento em sede de audiência prévia, por não indicar hora nem local para consulta do processo e não remeter para o sítio na internet da AIMA; (iii) falta ou insuficiência de fundamentação do ato; (iv) incumprimento da consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação no SIS, imposta pelos Regulamentos (UE) n.º 2018/1860 e n.º 2018/1861; e (v) violação, de forma não desenvolvida, dos princípios da legalidade, da boa administração, da proteção de direitos fundamentais, do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos particulares, da cooperação, da boa-fé e da proporcionalidade.

Analisados os fundamentos invocados, conclui-se que nenhum deles se reconduz às causas de nulidade tipificadas na lei, em particular às previstas no artigo 161.º, n.º 2, do CPA.

A este respeito, importa sublinhar que não é suficiente que o interessado procure subsumir os vícios alegados a determinadas alíneas do preceito em causa — nomeadamente às alíneas d), g) e l) do n.º 2 do artigo 161.º — para que o ato seja qualificado como nulo. O que verdadeiramente releva é a substância dos vícios alegados e a sua consubstanciação concreta. Com efeito, atenta a formulação que lhes é dada pelo Recorrente, nenhum dos vícios invocados representa: a ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental; a carência em absoluto de forma legalmente exigida; ou a preterição total de um procedimento legalmente imposto. Trata-se, em todos os casos, de vícios que, na sua configuração alegada, são aptos, quando muito, a determinar a anulabilidade do ato.

Afastada a nulidade do ato impugnado, impõe-se apreciar se o prazo de propositura da ação principal foi ou não respeitado, tendo em conta o efeito suspensivo decorrente da reclamação administrativa.

Nos termos do artigo 59.º, n.º 4, do CPTA, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, o qual apenas retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar. O n.º 5 do mesmo preceito ressalva a possibilidade de o interessado impugnar contenciosamente o ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer providências cautelares.

No caso dos autos, o Recorrente foi notificado do ato impugnado em 24 de junho de 2025, iniciando-se a contagem do prazo de três meses em 25 de junho de 2025.
Do probatório resulta que o Recorrente instaurou reclamação administrativa da decisão, embora se desconheça a respetiva data. Todavia, sabe-se que, em 12 de agosto de 2025, lhe foi notificada a decisão final de indeferimento dessa reclamação — conforme expressamente consignado no ofício em causa, indicado expressamente no probatório, que contém a menção "Decisão final: indeferido".

Ora, ainda que se considere que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa vigorou desde o início — ou seja, desde 25 de junho de 2025 — até à notificação da decisão final de indeferimento da reclamação, em 12 de agosto de 2025, tal suspensão abrangeu apenas o período compreendido entre essas duas datas. A partir de 13 de agosto de 2025, o prazo retomou o seu curso.

Na verdade, mesmo adotando a hipótese mais favorável ao Recorrente — isto é, considerando que a reclamação foi instaurada no primeiro dia após a notificação do ato e que o prazo de três meses foi integralmente suspenso durante esse período —, o prazo de impugnação contenciosa teria terminado em 13 de novembro de 2025.

Contudo, a providência cautelar apenas foi instaurada em 12 de março de 2026 e, nessa data, o processo principal ainda não havia sido instaurado – verificando-se que apenas o foi em 22 de março de 2026 (processo n.º 321/26.2BEALM, facto do conhecimento do Tribunal). Ou seja, na própria data da ação cautelar (e, manifestamente, à data da propositura da ação principal), o prazo de caducidade do direito de ação relativamente à ação principal havia expirado há mais de quatro meses. A ação principal é, assim, manifestamente intempestiva, nos termos do artigo 89.º, n.º 4, alínea k), do CPTA, o que configura exceção dilatória de conhecimento oficioso, determinante da absolvição da instância.

O argumento do Recorrente segundo o qual o Tribunal a quo não dispunha de elementos suficientes para concluir pela caducidade do direito de ação não pode proceder. Com efeito, independentemente da data exata de instauração da reclamação administrativa, o certo é que a decisão de indeferimento da reclamação lhe foi notificada em 12 de agosto de 2025 e o prazo de três meses se conta a partir daí. Na medida em que à data de instauração da ação cautelar a ação principal não havia sido ainda proposta, não subsiste qualquer dúvida quanto à intempestividade, qualquer que seja a data em que a reclamação foi interposta.

Acresce que o argumento assente na tutela jurisdicional efetiva não pode proceder. O direito à tutela efetiva dos tribunais, garantido pelo artigo 20.º da CRP e pelo artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, não é um direito absoluto nem incondicionado. A imposição de prazos de caducidade do direito de ação não viola o seu núcleo essencial, sendo antes uma exigência inerente à segurança jurídica e à boa administração da justiça, constituindo um ónus cuja observância cabe às partes assegurar. O que o Recorrente não fez, cabendo-lhe, portanto, suportar as consequências da sua inércia.

Do exposto resulta que o Tribunal a quo não incorreu em erro ao rejeitar liminarmente a ação cautelar por manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal nos termos do artigo 116.º, n.º 2 al. f) do CPTA.

5.2. Da condenação em custas

Vencido, é o Recorrente responsável pelas custas no recurso, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Negar provimento ao recurso;
b. Condenar o Recorrente nas custas, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie.