| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
A..., Conselheira de Embaixada do quadro diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, veio interpor recurso contencioso do despacho do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros, de 25 de Fevereiro de 2002 que homologou a lista de promoções a Ministro Plenipotenciário de 2ª classe, aprovada pelo Conselho Diplomático, na sua 100ª Sessão, realizada a 15 de Fevereiro de 2002.
Dirigiu ainda o recurso contra o despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros de 7 de Março de 2002, mas este objecto foi rejeitado pelo acórdão a fls. 104 e seguintes.
A Autoridade Recorrida respondeu conforme fls. 34 e seguintes.
Contestou o recorrido particular Luís Barreiros, conforme fls. 81 e seguintes.
Em alegações a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
a) O acto administrativo recorrido sofre de várias ilegalidades.
b) Desde logo, é ilegal a pontuação atribuída à Recorrente de 4 pontos na classificação prevista no artigo 3° alíneas b), c) e d) da grelha de avaliação relativa a conhecimentos de línguas, participação em acções de formação e aperfeiçoamento profissional, e publicação de trabalhos especializados na área das relações internacionais.
c) A Recorrente tem um conhecimento de línguas superior ao dos colegas que foram promovidos.
d) Assim sendo, a classificação de 4 pontos atribuída à Recorrente nesta categoria é manifestamente injusta, violando de forma grave o princípio da justiça previsto no artigo 6.° do Código de Procedimento Administrativo, visto que esta deveria ter recebido uma classificação superior, atento o seu conhecimento de línguas.
e) Só um júri de avaliação conhecedor e isento na área das línguas em causa poderia com justiça e isenção atribuir a classificação em causa.
f) Ao não prever a necessidade da existência de tal júri a Portaria n.° 470-A/98, de 31 de Julho, fica por isso necessariamente viciada por uma clara ilegalidade, já que viola de forma clara os princípios de justiça e imparcialidade previstos no artigo 6.° do Código de Procedimento Administrativo, viciando também o acto recorrido que se baseou na supra referida Portaria.
g) Deve-se ainda considerar incorrecta a classificação de 27 pontos recebida pela Recorrente no artigo 2° da grelha de classificação (Serviços Externos), atentos os distintos serviços prestados pela Recorrente em Providence (onde foi distinguida com um doutoramento “honoris causa”), Nova Delhi, Tóquio e Vigo.
h) Deveria a classificação atribuída à Recorrente neste ponto ter correspondido ao máximo de 30 pontos e, assim não tendo sucedido, foi posto em causa o principio de justiça previsto no artigo 6.° do Código de Procedimento Administrativo.
i) Para terminar, deve considerar-se que o acto recorrido sofre de manifesta falta de fundamentação.
j) Visto que da certidão recebida pela Recorrente não consta a mínima justificação para as notas que lhe foram atribuídas em cada um dos pontos da grelha de classificação, o que constitui um vicio de forma por preterição de uma formalidade essencial que implica a anulabilidade do acto administrativo recorrido, nos termos previstos no artigo 135.° do Código de Procedimento Administrativo.
Contra-alegaram o Recorrido particular e o MNE, conforme fls. 126 e seguintes e fls. 143 e seguintes, respectivamente.
O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 157 e seguintes, no sentido do provimento do recurso.
Cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
1. A Recorrente é Conselheira de Embaixada do quadro diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
2 – Na sua 100ª Sessão, decorrida em 15-02-2002, o Conselho Diplomático elaborou a lista de classificações para promoção à categoria de Ministro Plenipotenciário de 2ª classe.
3 – Essa lista foi homologada pelo Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros, em 25-02-2002.
4 – A Recorrente não foi contemplada com a promoção naquela lista (cfr. documento de fls. 18-28 dos presentes autos).
5 – Reproduz-se a grelha de avaliação aprovada e utilizada pelo Conselho Diplomático, no processo em causa (cfr. documento citado, fls. 23-25).
«Artigo 2º
A) Funções desempenhadas nos Serviços internos e externos do MNE, nomeadamente quanto às qualidades de chefia reveladas:
Serviços internos: até a um máximo de 30 pontos
Serviços externos: até a um máximo de 30 pontos
Total => 60 pontos
B) Integração em Comissões ou órgãos de cariz extraordinário no âmbito do MNE:
+
C) Funções desempenhadas em Gabinetes de titulares de órgãos de soberania ou junto de instâncias de Governo de territórios sob administração portuguesa:
+
D) Funções exercidas em Organizações Internacionais ou no âmbito da União Europeia:
+
E) Missões ou Comissões de carácter extraordinário no âmbito de Organizações Internacionais ou outras instituições de carácter internacional:
+
F) Funções desempenhadas em Comissões inter-ministeriais:
+
G) Outras funções de relevo público
+
H) Adaptabilidade ao desempenho de funções profissionais diversificadas e capacidade para agir em meios sociais de natureza diferente consoante a caracterização dos diversos Postos e Missões:
+
I) Louvores concedidos pelo desempenho de funções diplomáticas:
Até a um máximo de 20 pontos
Total => 80 pontos
Artigo 3°.
A) Conhecimentos gerais ou específicos evidenciados em questões de política internacional, de política externa portuguesa e de diplomacia:
Até a um máximo de 10 pontos
Total => 90 pontos
+
B) Conhecimento de línguas estrangeiras (nível e diversidade)
+
C) Participação em acções de formação e aperfeiçoamento profissional
+
D) Publicação de trabalhos especializados na área das relações internacionais
Até a um máximo de 10 pontos
Total => 100 pontos»
DE DIREITO
A Recorrente invoca que o acto recorrido sofre de manifesta falta de fundamentação, visto não conter a mínima justificação para as notas que lhe foram atribuídas em cada um dos pontos da grelha de classificação.
Igualmente o Ministério Público constata e releva que «o Conselho Diplomático não especificou as valorações de cada um dos subfactores identificados pelas al. b), c) e d) que compõem o artigo 3º...»
A questão da idoneidade daquela grelha classificativa já foi analisada por este Tribunal no acórdão de 1 de Outubro de 2009, Proc. 6274/02, em termos que se entende dever manter, em face dos elementos constantes dos presentes autos.
Tal como então, o Tribunal entende que a actuação do júri ficou condicionada pelas deficiências intrínsecas daquela grelha, o que desaconselha que se proceda desde logo à análise pelo prisma do «erro grosseiro».
É que, ao tornar radicalmente incompreensíveis algumas das pontuações atribuídas (assumindo que a “raiz” da classificação está na grelha classificativa) aquela situação ressalta como vício de forma de conhecimento prioritário, em prejuízo dos demais vícios invocados.
É óbvio que o acto deve ser fundamentado.
Na verdade, o dever de fundamentação, além de estar consagrado na lei constitucional e na lei ordinária geral, decorre também do regime jurídico ao abrigo do qual se desenvolve o processo de promoção a ministro plenipotenciário.
O n°4 do art. 19° do Dec-Lei n° 40-A/98 de 27/2 dispõe que: “O mérito de todos os conselheiros de embaixada em condições de promoção será apreciado pelo conselho diplomático, com base na análise dos respectivos processos individuais e percursos curriculares, devendo a proposta de promoção ser objecto de fundamentação”.
E o n°6 do mesmo art. 19°, que “os critérios de avaliação do mérito dos conselheiros de embaixada a que o conselho diplomático deve atender na elaboração da lista anual de promoções à categoria de ministro plenipotenciário serão fixados por portaria do Ministro dos Negócios Estrangeiros”.
Por seu turno, a Portaria n°470-A/98 de 31/7 estabelece os critérios de avaliação para efeitos de promoção a ministro plenipotenciário, consignando-se no seu ponto 5° que “o Conselho Diplomático estabelecerá, de acordo com a hierarquia de factores de ponderação atrás definida, a grelha de avaliação a utilizar na atribuição das classificações aos funcionários diplomáticos para efeito de promoção a ministro plenipotenciário, a qual deverá ser do conhecimento daqueles antes da realização das pertinentes reuniões do referido Conselho Diplomático”.
Ora, no presente caso, a grelha de avaliação aplicada, aprovada na 66ª Sessão do Conselho Diplomático, definiu valorações parcelares por grupos de critérios, sem valorar per se cada item.
Isto é, trata-se de uma grelha de avaliação “aberta”, que não permite retratar com nitidez suficiente as opções valorativas adoptadas pelo Conselho Diplomático, daí resultando afinal, como já se antecipou, a falta de fundamentação do acto impugnado.
Aprofundando o tema, a carreira diplomática, cujo Estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 76/92, de 6 de Maio, ordena-se segundo categorias específicas e tem regras próprias de ingresso e promoção, constituindo uma carreira de regime especial.
É nesse enquadramento que se insere o concurso curricular para acesso à categoria de ministro plenipotenciário, regulado no DL 470-A/98, de 27 de Fevereiro.
Mas há um acervo comum de regulamentação aplicável a todos os procedimentos concursais, ex vi artigo 3º nº2 do DL 204/98, de 11 de Julho, incorporando os princípios e garantias consagrados no artigo 5º deste mesmo diploma que contém o regime geral dos concursos de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública.
Relativamente aos princípios da igualdade de condições e de oportunidades para todos os candidatos e da aplicação de métodos e critérios objectivos de avaliação, previstos nesse artigo 5º, justificam-se, por conexão e analogia, as considerações tecidas no Acórdão do Pleno da Secção do C.A. do S.T.A. de 13-11-2007, proc. 01140/06, não obstante se ter aí em mente sobretudo o princípio da divulgação atempada dos métodos de selecção (porque efectivamente todos estes princípios e garantias se irmanam na mesma matriz constitucional). Lê-se no acórdão:
«Por isso, trata-se de uma regra que é corolário do princípio constitucional da imparcialidade, cuja observância é constitucionalmente imposta à generalidade da actividade da Administração Pública (art. 266.º, n.º 2, da CRP e 6.º do CPA).»
«Ou, noutra perspectiva» - reforça-se - «aquela regra corresponde ao mínimo exigível para garantir a observância do princípio da igualdade de oportunidades, proclamado no n.º 1 do art. 5º do Decreto-Lei n.º 204/98, pelo que a sua adopção na generalidade dos concursos é postulada pela própria essência do Estado de Direito, como patenteia a repetida preocupação constitucional em afirmar esse princípio explicitamente, em várias matérias [arts. 59.º, n.º 2, alínea b), 73.º, n.º 2, 74.º, n.ºs 1, e 2, alínea h), 76.º, n.º 1, 81.º, alínea b), e 113.º, n.º 3, alínea b), da CRP].»
Respeitando as linhas gerais do citado aresto, pode ainda afirmar-se que a própria exigência constitucional de fundamentação (artigo 268º nº3 da CRP), quando referida a um acto que se destina à selecção de candidatos a determinados lugares, impõe o estabelecimento de critérios de apreciação curricular unívocos (o que passa forçosamente pelo conhecimento prévio da ponderação relativa dos diversos factores pontuáveis), por doutro modo ser impossível garantir a compreensibilidade da decisão quer para os destinatários quer para as instâncias administrativas ou judiciais de controle, sem prejuízo do respeito pela prerrogativa de avaliação que, dentro daqueles limites legais, cabe ao júri.
Descendo ao caso concreto verifica-se que a grelha de avaliação em causa se desdobra em diversos critérios, agrupados em conjuntos aos quais é atribuída uma pontuação global, sem individualização da pontuação inerente a cada um desses critérios (ou factores de avaliação curricular). Estão nesta situação os 8 critérios das alíneas B) a I) do Artigo 2º, pontuados conjuntamente «até a um máximo de 20 pontos» e os 3 critérios do Artigo 3º, B), C) e D), pontuados «até a um máximo de 10 pontos».
Este sistema não permite aos destinatários do acto nem às instâncias de controlo da legalidade aferir se os candidatos detentores de predicados curriculares diferentes foram tratados com equanimidade, pelas simples razão de que se desconhece se o júri ponderou com uniformidade e proporcionalidade cada um desses factores, em relação a cada um dos candidatos.
A anomalia relatada no ponto 5.6 do douto parecer do Ministério Público, que este qualifica como “erro grosseiro” é, afinal, uma ilustração das limitações graves daquela grelha, parecendo mais sensato admitir que o júri (no caso o Conselho Diplomático) se viu enredado nas dificuldades geradas pelo próprio sistema de pontuação e não conseguiu reflectir na acta uma fundamentação dotada do grau de transparência e objectividade exigível.
Assim se conclui, em primeiro lugar, que ocorre a falta de fundamentação, radicada na falta de valorização discriminada de cada um dos factores de avaliação curricular e, em segundo lugar, que fica prejudicado o conhecimento dos demais vícios, por não ser possível tomar posição segura sobre a hipotética existência dos invocados erros grosseiros de apreciação, ou de violação de lei por desrespeito dos princípios da igualdade, imparcialidade e justiça.
DECISÃO
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Novembro de 2009
Beato de Sousa
António Vasconcelos
Carlos Araújo |
