| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Sul:
Relatório
A………, nos presentes autos de ação administrativa de intimação para a prática de ato legalmente devido, do art 113º do DL nº 555/99, de 16.12, na redação dada pela Lei nº 79/2017, de 18.8, inconformado com a sentença proferida a 6.7.2018 e com o despacho de 8.6.2018, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, veio interpor para este TCAS o presente recurso jurisdicional, pedindo:
a) a ampliação da matéria de facto, considerando como provados os factos identificados nas als i) a v) do ponto 8, capítulo II, das alegações;
b) anulação ou, caso assim não se entenda, a revogação do despacho proferido a 8.6.2018, mais concretamente, da segunda parte desse despacho (ponto II), pp 15 e 16, e a anulação ou revogação dos termos e atos processuais subsequentes que dele dependam diretamente;
c) a revogação da sentença recorrida e a respetiva substituição por decisão que declare verificados todos os requisitos de que depende a intimação para a emissão de alvará e julgue a ação procedente.
Para tanto, nas alegações, formulou as seguintes conclusões:
«1ª. No âmbito da presente ação judicial, veio o requerente, ora recorrente, requerer a intimação do Presidente da Câmara Municipal das Caldas da Rainha a emitir o aditamento ao Alvará de operação de loteamento nº …/1983 que titula o licenciamento das alterações à licença de operação de loteamento, emitida no âmbito do Processo de Loteamento nº …/82.
2ª. O aditamento ao alvará cuja emissão se requer tem por objeto o licenciamento das alterações à licença de operação de loteamento, o qual se operou por deferimento tácito, na medida em que foi deferida a reclamação apresentada pelo recorrente em 12.8.2016, nos termos e ao abrigo do disposto no art 114º, nº 2 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), em virtude da ausência de decisão expressa no prazo de 30 dias contado da data da sua apresentação, tendo-se por revogado o ato de indeferimento do pedido de alteração da licença de operação de loteamento emitido pela Câmara Municipal das Caldas da Rainha em 13.6.2016, e o mesmo substituído por um ato de deferimento.
3ª. O presente recurso jurisdicional tem por objeto: (i) o despacho proferido em 8.6.2018, mais concretamente, a segunda parte desse despacho (ponto II), páginas 15 e 16 – pelo qual o Tribunal a quo pediu ao Município Requerido, muito depois deste ter apresentado a sua contestação, que viesse informar os autos se havia decidido expressamente a reclamação administrativa, se havia praticado um ato de revogação, expressa ou implícita, do deferimento tácito ou, então, se havia declarado a nulidade do deferimento tácito, e (ii) a sentença proferida em 6.7.2018, que conheceu do mérito da causa e julgou improcedente a ação, por falta dos requisitos legais para o efeito, que no caso se reconduz ao desaparecimento da ordem jurídica do ato em que o requerente, ora recorrente, se baseava para deduzir a sua pretensão.
4ª. O tribunal a quo incorreu em erro de julgamento na decisão sobre a matéria de facto, na medida em que os factos dados como provados pelo Tribunal a quo são insuficientes para a correta decisão da causa, impondo-se a ampliação da matéria de facto, ao abrigo do disposto no art 662º do CPC, de maneira a incluir os factos indicados nas als i) a v) do ponto 8 supra, capítulo II, das presentes alegações de recurso – cfr pp 5 e 6 das presentes alegações de recurso, cujo conteúdo se dá para este efeito, por integralmente reproduzido.
5ª. Com o «pedido de informação» dirigido ao Município Requerido, constante do Despacho proferido em 8.6.2018 – mais concretamente, da segunda parte desse despacho (ponto II), pp 15 e 16 – o Tribunal a quo violou as regras processuais absolutamente basilares e essenciais num Estado de Direito Democrático, expressamente consagradas nos arts 6º, 7º A e 8º do CPTA, art 4º, 6º, 7º e 8º do CPC e, ainda, arts 83º e 86º do CPTA e 423º e 588º do CPC, prejudicando ostensivamente a igualdade efetiva das partes no processo, razão pela qual deve ser anulado ou, caso assim não se entenda, revogado, anulando-se ou revogando-se os termos e atos processuais subsequentes que dele dependam diretamente.
6ª. À luz do disposto nos arts 161º e segs do CPA, o Tribunal a quo devia ter apreciado e conhecido da invalidade da deliberação tomada pela Câmara Municipal das Caldas da Rainha, em 25.6.2018, que é grave e notória, pelo que, não o tendo feito, a sentença recorrida padece de nulidade, nos termos do disposto no art 615º, nº 1, al d) do CPC, porquanto o juiz deixou de se pronunciar sobre questões que devia apreciar – a invalidade desse ato – e que foram expressamente suscitadas pelo recorrente no seu requerimento de 3.7.2018, refª 411…..
7ª. O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao aceitar como boa e válida a deliberação do executivo camarário de 25.6.2018 e por assentar nela a fundamentação da decisão de mérito da causa, reconhecendo-lhe, erradamente, valor de facto extintivo do direito invocado pelo recorrente, em violação do disposto nos arts 161º e 162º do CPA.
8ª. A deliberação tomada em 6.3.2017 pela Câmara Municipal das Caldas da Rainha e constante da Ata nº …/2017 é completamente inócua e irrelevante para a resolução do presente litígio, devendo a mesma ser desconsiderada pelo Tribunal ad quem para efeitos de decisão do mérito da causa.
9ª. Não tendo recaído sobre o ato de deferimento tácito qualquer ato de revogação (expressa ou implícita), nem tendo o mesmo sido objeto de anulação administrativa, o licenciamento da alteração da licença de operação de loteamento é válido e eficaz, podendo e devendo ser emitido o aditamento ao Alvará que o titula, nos termos peticionados na presente ação, o que expressamente se requer ao Tribunal ad quem».
A entidade recorrida não apresentou contra-alegações.
O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, nada disse.
Sem vistos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.
Fundamentação de Facto:
A sentença recorrida deu como provada a seguinte factualidade:
«1. A fração autónoma designada lote n.º … sob a ficha …/19950…., da Freguesia de Caldas da Rainha, N… S….. do P……, situado na Quinta de S….. C….. – E…. do Sol ou S…. R…. – Á…… F…., com a matriz n.º ….., encontra-se registada a favor do Requerente, com data de 15 de Fevereiro de 2017, por partilha subsequente a divórcio (cf. certidão permanente junta como documento n.º 3 com a petição inicial);
2. No dia 9 de Junho de 2014 M…….. e A…….., ora Requerente, apresentaram um pedido de alteração da licença de operação de loteamento n.º …/82, titulada pelo alvará n.º …/1983, emitido em 12 de Agosto de 1983, nos serviços da Entidade Demandada, referente ao lote n.º … (cf. requerimento a fls. 585 e seguintes do processo administrativo);
3. No dia 7 de Julho de 2014 a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou remeter o pedido de alteração melhor identificado em 3 para realização de notificação aos proprietários dos lotes que compunham o loteamento n.º …/82, titulada pelo alvará n.º …/1983 (cf. deliberação a fls. 586, 587 e 588 do processo administrativo);
4. No dia 12 de Agosto de 2014 foi publicitado o Edital n.º 52 através do qual se promoveu a notificação aos proprietários dos lotes que compunham o loteamento n.º …/82, titulada pelo alvará n.º …/1983 (cf. edital a fls. 589 e 590 do processo administrativo);
5. No dia 7 de Outubro de 2014 foi emitida informação, por parte da Entidade Demandada, onde se referia o seguinte: “(…) tendo em conta que se apura que os proprietários de lotes/frações do loteamento são 48 verifica-se que mais de metade dos proprietários se opõe” (cf. informação a fls. 601 do processo administrativo),
6. No dia 13 de Outubro de 2014 a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou o seguinte: “(…) A Câmara analisou o assunto e considerando: Que foi deliberado pelo Executivo Municipal na reunião de 07.07.2014 – deliberação n.º ...../2014, emitir parecer prévio favorável e abertura do procedimento de pronúncia dos demais proprietários de lotes/frações, conforme determina o n.º 3 do artigo 27.º do RJUE; Que foram apresentadas declarações de oposição de mais de metade dos proprietários, contrariando o previsto no n.º 3 do artigo supra mencionado; Que o Centro de Formação se encontra a funcionar sem a necessária autorização de utilização; A existência de reclamações subscritas por moradores da vizinhança, referindo que o funcionamento do aludido estabelecimento coloca em causa a segurança pública, bem como o incómodo causado pelo elevado nível de ruído; O teor do parecer da DGUP, supra mencionado, que aqui se dá por integralmente reproduzido e como fazendo parte integrante desta acta e se arquiva. Deliberou: 1. Apontar para o indeferimento do pedido de alteração da licença de operação de loteamento, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação – RJUE (Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as subsequentes alterações), com os fundamentos expressos no aludido parecer da DGUP; 2. Notificar os proprietários: 2.1 Da intenção de proceder ao encerramento do Centro de Formação, no prazo de 45 dias, a contar da data da notificação da presente decisão (…) 2.2 Para, querendo, se pronunciarem por escrito nos termos dos artigos 100.º e 101.º do CPA (…)” (cf. deliberação a fls. 602 do processo administrativo);
7. No dia 21 de Outubro de 2014 o Requerente e M……., então requerentes do pedido de aditamento ao alvará N.º …/1983, apresentaram uma exposição junto da Entidade Demandada, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. exposição a fls. 603 e 604 do processo administrativo);
8. No dia 27 de Outubro de 2014 a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou solicitar parecer jurídico junto da CCDR-LVT, com o objetivo de esclarecer o modo como devia ser efetuada a contagem dos votos dos proprietários dos lotes e das frações dos edifícios implantados e constantes do alvará de loteamento n.º …/1983, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. deliberação a fls. 606 e 607 do processo administrativo);
9. No dia 12 de Dezembro de 2014 o Presidente da Entidade Demandada deliberou, pelo ofício n.º 88…, pedir parecer jurídico à CCDR-LVT (cf. ofício n.º 88… a fls. 633 e 634 do processo administrativo);
10. No dia 7 de Janeiro de 2015 a CCDR-LVT emitiu parecer jurídico abreviadamente, com o seguinte teor: “(…) Consideramos que a interpretação correta do artigo 27.º n.º 3 do RJUE é a de que cada lote vale um voto, e de que não é aceitável a tese de que todos os legítimos titulares de direitos de propriedade na área do loteamento são contabilizados para o exercício do direito de oposição. 3.2 Somos de opinião que deve ser iniciado novo procedimento, por uma questão de clareza do procedimento e de segurança jurídica; 3.3 Pelas mesmas razões, não pode ser contabilizado o lote em causa ou os lotes de que o requerente porventura seja proprietário (…)” (cf. parecer jurídico a fls. 639 e 640 do processo administrativo);
11. No dia 2 de Março de 2015 a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou proceder, no âmbito do pedido melhor descrito em 2, a nova consulta aos proprietários dos lotes constantes do alvará de loteamento n.º …/1983 (cf. deliberação a fls. 642 do processo administrativo);
12. No dia 24 de Junho de 2015 foi publicitado o Edital n.º 48 pelo qual se promoveu a consulta aos proprietários dos lotes constantes do alvará de loteamento n.º …/1983 (cf. edital a fls. 647 do processo administrativo);
13. No dia 17 de Agosto de 2015, com base em informação subscrita pelo Arquiteto C…., a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou manter a intenção de indeferir o pedido de alteração, com base na existência de oposição escrita dos proprietários de mais de metade da área dos lotes (cf. deliberação e ofício a fls. 775 do processo administrativo);
14. No dia 18 de Setembro de 2015 o Requerente e M………, então requerentes do pedido de aditamento ao alvará n.º …./1983, pronunciaram-se em sede de audiência prévia (cf. pronuncia a fls. 751 do processo administrativo);
15. No dia 11 de Janeiro de 2016 a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou pedir parecer à CCDR-LVT (cf. deliberação a fls. 770 do processo administrativo);
16. No dia 4 de Março de 2016 a CCDR-LVT emitiu parecer com as seguintes conclusões: “(…) 4.1 Relativamente ao conteúdo do parecer, e à nossa primeira conclusão, é pacífico o entendimento de que cada lote vale um voto. 4.2 Relativamente à contabilização do voto do requerente, mantemos a opinião de que este não deve ser contabilizado (…) 4.3 Reitera-se o que então se disse, no sentido de que não padece de qualquer ilegalidade a repetição do procedimento de consulta, na sequência da revogação da deliberação da C. M., nos termos da lei aplicável à data da nova decisão (…)” (cf. parecer a fls. 792 a 794 do processo administrativo);
17. No dia 13 de Junho de 2016 a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou o seguinte: “(…) A Câmara tomou conhecimento, analisou o assunto e considerando: O teor da informação supra mencionada, que aqui se dá por integralmente reproduzido e como fazendo parte integrante desta acta que se arquiva; O parecer jurídico da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo datado de 04.03.2016 com a referência S0…..-20….-VP-100…..2014, relativo à clarificação do parecer da referida entidade emitido em 12.01.2015. Deliberou: 1. Indeferir o pedido de alteração às características e critérios de edificabilidade do lote …, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 24.º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação – RJUE (Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as subsequentes alterações), por ser contrariada a disposição legal constante no n.º 3 do artigo 27.º do RJUE. 2. Notificar os requerentes de que devem, em conformidade com a presente decisão, no prazo de 60 dias, repor o lote na situação em que se encontrava antes das alterações introduzidas, quer em termos de edificabilidade, quer do uso do prédio. 3. Deve ainda ser notificado que deve cessar, no referido prazo, a atual actividade como estabelecimento de formação profissional, nos termos do disposto no artigo 109.º do RJUE. 4. O incumprimento da presente decisão é susceptível de constituir crime de desobediência (…) A presente deliberação foi tomada por unanimidade”, (cf. deliberação a fls. 798 do processo administrativo);
18. No dia 16 de Junho de 2016, por ofício n.º 42…, o Requerente e M……, então requerentes do pedido de aditamento ao alvará n.º …/1983, foram informados da deliberação melhor descrita em 17 (cf. ofício a fls. 803 do processo administrativo);
19. No dia 12 de Agosto de 2016 o Requerente e M……, então requerentes do pedido de aditamento ao alvará, apresentaram uma reclamação do ato de indeferimento do pedido de aditamento ao alvará n.º …/1983, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido, por onde pediam o seguinte: “Nestes termos, requer-se a V. Exas, Presidente e Vereadores da Câmara Municipal das Caldas da Rainha, se digne apreciar a presente reclamação e, em consequência: a) Revogar o ato de indeferimento do pedido de alteração de licença de operação de loteamento, substituindo-o por um ato de deferimento; b) Revogar as decisões identificadas nos pontos 2, 3 e 4 da deliberação notificada e da qual aqui se reclama (…)” (cf. reclamação a fls. 809 a 865 do processo administrativo);
20. No dia 7 de Outubro de 2016 o Requerente e M…… apresentaram um pedido de emissão de aditamento ao alvará que titula a operação de loteamento n.º …/1983 e de liquidação das respetivas taxas (cf. documento a fls. 870 a 872 do processo administrativo);
21. No dia 15 de Outubro de 2016 o Requerente e M........ procederam ao pagamento da quantia de €38,00 (trinta e oito euros) a favor da Entidade Demandada (cf. documento a fls. 876 e 877 do processo administrativo);
22. No dia 18 de Outubro de 2016 o Requerente e M........ apresentaram um requerimento junto da Entidade Demandada para que fosse confirmado o pagamento melhor descrito em 21 (cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial);
23. No dia 6 de Março de 2017 a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou o seguinte: “Loteamento de terreno: …/2017 – Processo …/1982/…titulado por J………., relativo a loteamento de terreno sito nas Á…… F….., da União das Freguesias de Caldas da Rainha – N….. S…. do P….., C….. e São G……, com exposição apresentada por M…….. e A……., acompanhado de informação do Chefe de Unidade Jurídica e Administrativa, emitida em 22.02.2017. A Câmara analisou o assunto e considerando:• A informação da Chefe da Unidade Jurídica e Administrativa datada de 22.02.2017, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida e como fazendo parte integrante desta ata e se arquiva; O teor da deliberação do Executivo Municipal tomada em 13.06.2016, que indefere o pedido; • A exposição apresentada pelos requerentes em 16.08.2016, que não é susceptível de alterar o teor da referida deliberação; • O incumprimento do notificado em 31.10.2016, no prazo estabelecido. Deliberou: 1. Remeter ao representante do Ministério Público o processo, supra identificado, considerando que o incumprimento do conteúdo do mandado de notificação supra mencionado, configura crime de desobediência de harmonia com o preceituado no artigo 348º do Código Penal, em consonância com o previsto no nº 1 do artigo 100º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - RJUE (Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, com as subsequentes alterações); 2. Informar os requerentes que, conforme estabelecido para o efeito na Lei nº 26/2016, de 22 de Agosto, que aprova o regime de acesso à informação e documentos administrativos, podem consultar o processo em causa. A presente deliberação foi tomada por unanimidade”. (cf. ata n.º … a fls. 238 dos autos);
24. No dia 25 de Junho de 2018 a Câmara Municipal da Entidade Demandada deliberou o seguinte: “Loteamento de terreno: Processo …/1982/… titulado por J….., relativo a loteamento de terreno sito nas Á…… F……, da União das Freguesias de Caldas da Rainha – N…. S…. do P….., C….. e São G….., com pedido de alteração de loteamento por M…….. e A…….., considerando que: - Em reunião ordinária realizada em 13 de junho de 2016, deliberou a Câmara Municipal indeferir o pedido apresentado por A………. e mulher, de alteração do alvará de loteamento n.º …/2007, titulado por J…….., e bem assim notificar os interessados para no prazo de 60 dias, reporem o seu lote na situação em que se encontrava antes das alterações introduzidas, quer em termos de edificabilidade, quer do uso do prédio, e ainda para cessar, no referido prazo, a atual actividade como estabelecimento de formação profissional, nos termos do disposto no artigo 109.º do RJUE e de que o incumprimento da presente decisão é suscetível de constituir crime de desobediência, nos termos do previsto no artigo 348.º do Código Penal; - Por requerimento entrado na Câmara Municipal em 12 de Agosto de 2016, registado nos Serviços no dia 16 seguinte, requereram os interessados a revogação de tal indeferimento; - A Câmara Municipal, em sua reunião de 06 de Março de 2017, apreciou a impugnação constante do requerimento referido e deliberou remeter o processo para o Ministério Público, por desobediência, por incumprimento do ordenado na notificação; - Não obstante a Câmara entender que com tal deliberação, foi implicitamente revogado o deferimento tácito da impugnação, invocando no requerimento dos interessados e eventualmente produzido ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 114.º do RJUE, e que o mesmo, a ter ocorrido, e sem conceder, é manifestamente ilegal, pelos fundamentos já invocados em reunião de 13 de Junho de 2016; Á cautela, DELIBEROU, com os mesmos fundamentos, declarar a nulidade do alegado deferimento tácito. A presente deliberação foi aprovada, em minuta e tomada por unanimidade, nos termos do disposto no n.º 3 do art.º 57.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro”. (cf. ata n.º 10 a fls. 238 dos autos).
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Não resultaram provados outros factos com interesse para a decisão do mérito da causa».
Fundamentação de Direito São objeto do recurso: (i) o despacho proferido em 8.6.2018, mais concretamente, a segunda parte desse despacho (ponto II), páginas 15 e 16, e (ii) a sentença proferida a 6.7.2018 que conheceu do mérito da causa e julgou improcedente a ação, por falta dos requisitos legais para o efeito.
Ao despacho o recorrente imputa violação das regras processuais consagradas nos arts 6º, 7º A e 8º do CPTA, art 4º, 6º, 7º e 8º do CPC e, ainda, arts 83º e 86º do CPTA e 423º e 588º do CPC, com prejuízo da igualdade efetiva das partes no processo.
À sentença o recorrente aponta nulidade, por omissão de pronúncia, e erro de julgamento de facto e de direito, ao ter julgado improcedente o pedido de intimação judicial para a emissão de alvará de loteamento, por falta dos requisitos legais para o efeito, bem como os pedidos subsidiários associados ao pedido principal.
Vejamos.
O despacho de 8.6.2018.
Para o que aqui importa, em 8.6.2018, o despacho recorrido decidiu: «... considerando o invocado pelo requerido nos arts 9º, 33º a 36º da sua contestação, quanto à alegada ilegalidade e ineficácia do deferimento tácito, mas, por outro lado, considerando as vicissitudes processuais dos autos, a data da junção aos autos do processo administrativo, e, em especial, visando a justa composição do litígio, determino a notificação do requerido para, ao abrigo da cooperação e da boa-fé processual (cfr art 8º, nº 3, in fine, e nº 4 do CPTA), vir aos autos informar acerca das eventuais superveniências ocorridas, designadamente sobre:
a) Qual ou se foi proferida a decisão expressa no âmbito da reclamação graciosa apresentada pelo requerente em 12.8.2016;
b) Qual ou se foi, entretanto, revogado expressa ou implicitamente o alegado deferimento tácito da reclamação graciosa;
c) ou se foi declarada a nulidade desse deferimento tácito.
O requerido deverá juntar, em caso afirmativo, os respetivos atos administrativos».
O juiz a quo socorreu-se do art 8º, nº 3 - As entidades administrativas têm o dever de remeter ao tribunal, em tempo oportuno, o processo administrativo e demais documentos respeitantes à matéria do litígio, bem como o dever de dar conhecimento, ao longo do processo, de superveniências resultantes da sua atuação, para que a respetiva existência seja comunicada aos demais intervenientes processuais – e nº 4 - Para o efeito do disposto no número anterior, incumbe, nomeadamente, às entidades administrativas comunicar ao tribunal: a) A emissão de novos atos administrativos no âmbito do procedimento no qual se inscreva o ato impugnado; ...; c) A emissão de novos atos administrativos cuja manutenção na ordem jurídica possa colidir com os efeitos a que se dirige o processo em curso; d) A revogação ou anulação do ato impugnado – do CPTA, que impõe à Administração um dever específico e qualificado de colaboração com os tribunais administrativos, fazendo-lhe chegar as superveniências dos trâmites do processo administrativo.
Este dever imposto pela lei processual administrativa à Administração, no caso o Município das Caldas da Rainha, e que o tribunal a quo lhe fez lembrar, não põe em causa a igualdade das partes no processo, porque na relação jurídico-administrativa – de alteração de licença de operação de loteamento, emitida no âmbito do processo de loteamento nº …/82, titulada pelo alvará de loteamento nº …/1983 – o Município e o requerente particular não estão colocados em pé de igualdade. A situação objetiva de desigualdade (administrativa) em que as partes se encontram, porque o Município no procedimento de licenciamento é titular de poderes de autoridade, dita um tratamento, objetivamente, mais gravoso (no processo judicial) para o Município, impondo-lhe que traga ao processo a informação atualizada sobre eventuais atos que tenha praticado no curso da instância.
Aliás, este especial dever de cooperação consagrado no art 8º, nº 3 e 4 do CPTA procura precisamente «neutralizar» as prerrogativas de que a Administração dispõe no âmbito do processo, por forma a criar as condições necessárias à existência de uma igualdade das partes no processo, dando a conhecer ao requerente a atuação e documentos administrativos.
Donde, o conhecimento da existência de superveniências resultantes da atuação da Administração, na pendência do processo judicial, é fundamental do ponto de vista da economia processual e da efetividade da tutela que é proporcionada pela decisão do tribunal.
Podendo, por isso, o juiz, ao abrigo do disposto nos arts 6º, 7º A e 8º do CPTA e nos arts 4º, 6º, 7º e 8º do CPC, para assegurar ao longo do processo um estatuto de igualdade substancial das partes, notificar a Administração para informar os autos se havia decidido expressamente a reclamação administrativa, se havia praticado um ato de revogação, expressa ou implícita, do deferimento tácito ou, então, se havia declarado a nulidade do deferimento tácito.
O exercício deste dever específico do juiz, de condução do processo, densificado pelo despacho recorrido com data de 8.6.2018, não conflitua com o disposto nos arts 83º e 86º do CPC e nos arts 423º e 588º do CPC, ou seja, com o poder dispositivo das partes, antes visando assegurar o estatuto de igualdade efetiva das partes no processo, no caso, em beneficio do requerente aqui recorrente (que assim conheceu a deliberação de 6.3.2017 e também a datada de 25.6.2018), e proferir uma decisão de acordo com a realidade dos factos.
O que bem evidencia a atuação imparcial do tribunal.
Razão pela qual se julga improcedente a conclusão nº 5 deste recurso.
A sentença.
Nulidade da sentença – omissão de pronúncia.
Nos termos do art 615º, nº 1 do CPC ex vi art 1º do CPTA, a sentença é nula nos casos previstos nas suas alíneas a) a e): não contenha a assinatura do juiz (al a)), quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão” (al b)), os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível (al c)), quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento (al d)) e quando o juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido (al e)).
As nulidades da sentença (ou do acórdão) estão taxativamente enunciadas e não se confundem com o erro de julgamento. As primeiras contendem com a validade intrínseca da decisão, o segundo com o mérito da decisão.
No caso, o recorrente sustenta a nulidade na argumentação seguinte: «À luz do disposto nos arts 161º e segs do CPA, o Tribunal a quo devia ter apreciado e conhecido da invalidade da deliberação tomada pela Câmara Municipal das Caldas da Rainha, em 25.6.2018, que é grave e notória, pelo que, não o tendo feito, a sentença recorrida padece de nulidade, nos termos do disposto no art 615º, nº 1, al d) do CPC, porquanto o juiz deixou de se pronunciar sobre questões que devia apreciar – a invalidade desse ato (por falta de procedimento administrativo, preterição de audiência prévia, falta de fundamentação, falta de notificação aos destinatários) – e que foram expressamente suscitadas pelo recorrente no seu requerimento de 3.7.2018, refª 411…..».
A nulidade invocada, prevista no art 615º, nº 1, al d), do CPC, por omissão de pronúncia ocorre quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar. Esta nulidade decisória por omissão de pronúncia, está directamente relacionada com o disposto no art 608, nº 2, 1ª parte do CPC, de acordo com o qual o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada para a solução dada a outras.
A questão jurídica de fundo que foi colocada ao tribunal a quo e cuja apreciação o recorrente entende ter sido omitida, consistia em conhecer, neste processo de intimação para emissão de aditamento a alvará de loteamento, previsto no art 113º, nº 5 e 6, conjugado com o art 112º, nº 7 do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, a legalidade da deliberação de 25.6.2018 que declarou a nulidade do deferimento tácito.
O tribunal a quo decidiu, alicerçado em jurisprudência que citou, que «a eventual legalidade dos atos entretanto praticados pela entidade demandada, mormente o que revogou o ato em que o requerente alicerçava a sua pretensão, nunca poderia ser discutida e analisada nos presentes autos».
Como se vê o tribunal a quo justificou porque não conheceu da legalidade da deliberação de 25.6.2018, por estes autos não serem a forma de processo adequada para conhecer da legalidade do ato e a tutela judicial efetiva estar assegurada ao recorrente através da impugnação judicial do mesmo ato.
Assim, independentemente da validade desta argumentação, que, diga-se, nos merece acolhimento, o certo é que não se está em presença de omissão de pronúncia.
Pelo que, não se verifica, pois, a nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia (conclusão nº 6 de recurso).
Erro de julgamento:
Sobre a matéria de facto.
O recorrente pretende a ampliação da matéria de facto, de maneira a incluir os factos seguintes:
i) no nº ..... do probatório deve acrescentar-se: a notificação do ofício 42…. ao requerente foi realizada em 31.10.2016 – fls 807 do processo administrativo e doc nº 4 do requerimento de 27.6.2018;
ii) no nº ..... do probatório deve acrescentar-se: a notificação do ofício 42…. a M……, pelo qual foi informada da deliberação melhor descrita em …., foi realizada em 22.7.2016 – fls 809 e segs do processo administrativo;
iii) no nº ..... do probatório deve acrescentar-se: nem o requerente nem M........ foram notificados da deliberação de 6.3.2007 da Câmara Municipal da entidade requerida melhor descrita em 2... – ausência de ofícios de notificação no processo administrativo, alegação constante do ponto 20 do requerimento de 3.7.2018;
iv) no nº ..... do probatório deve acrescentar-se: não foi dada oportunidade ao requerente para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre a deliberação de 25.6.2018 da Câmara Municipal da entidade requerida melhor descrita em 2… – facto notório;
v) no nº 2… do probatório deve acrescentar-se: o requerente não foi notificado da deliberação de 25.6.2018 da Câmara Municipal da entidade requerida melhor descrita em 2… – facto notório.
Estes factos, diz o recorrente, são essenciais para a correta leitura e enquadramento da questão a decidir, na medida em que os factos dados como provados pelo Tribunal a quo são insuficientes para a correta decisão da causa, impondo-se a ampliação da matéria de facto, ao abrigo do disposto no art 662º do CPC, bem como do art 149º, nº 4 do CPTA.
Nos termos do art 607º, nº 4 ex vi art 663º, nº 2 do CPC e art 140º do CPTA, o tribunal de recurso, vindo impugnada a decisão de facto, pode alterar a decisão da 1ª instância sobre a matéria de facto, desde que os elementos de prova que se mostrem acessíveis determinem uma solução diversa.
Ora, a nosso ver, para aferirmos da verificação ou preenchimento dos requisitos legais para a intimação judicial para a emissão do pretendido aditamento ao alvará de operação de loteamento nº …/1983, que titula o licenciamento das alterações à licença de operação de loteamento emitida no âmbito do processo de loteamento nº …/82, em cumprimento do disposto no art 27º, nº 7 do RJUE, os factos dados como provados pelo tribunal recorrido são suficientes para a decisão da causa, ou seja, não impunham decisão diversa da recorrida.
Pois, como consta da decisão recorrida, «o pedido de intimação judicial, previsto no art 113º do RJUE, tem como pressuposto a existência de omissão ou recusa, por parte da entidade competente (Câmara Municipal das Caldas da Rainha), de emissão de alvará. Para além disso, é ainda requisito do pedido de emissão de alvará o deferimento expresso ou tácito de atos administrativos que titulem operações urbanísticas».
Quanto à existência de omissão ou recusa, o probatório não deixa dúvidas sobre a sua verificação, na medida em que: (i) no dia no dia 13.6.2016 foi proferido um ato de indeferimento expresso do pedido de alterações da licença de loteamento com o nº …/82, titulada pelo alvará nº …/83, emitido em 12.8.1983. (ii) O ora recorrente e a ex-cônjuge, em 12.8.2016, apresentaram uma reclamação administrativa a peticionar, designadamente, que fosse revogado o ato de indeferimento expresso que indeferiu as alterações e que este fosse substituído por um ato de deferimento. (iii) Nos 30 dias úteis contados da apresentação da reclamação/ impugnação administrativa, isto é, até 23.9.2016, a Câmara Municipal das Caldas da Rainha remeteu-se ao silêncio.
As partes litigam quanto à verificação do requisito de deferimento tácito da reclamação apresentada pelo recorrente e sua ex-cônjuge, alegando o recorrente que sobre o ato de deferimento tácito não recaiu qualquer ato de revogação (implícita (deliberação e 6.3.2017) expressa (deliberação de 25.6.2018)), nem tendo o mesmo sido objeto de anulação administrativa.
Para conhecimento e decisão deste segundo requisito da intimação para emissão de alvará não relevam os factos que o recorrente pretende sejam aditados ao probatório, nos pontos i), ii), iii), v). Estes factos prendem-se com a eficácia das deliberações de 13.6.2017, 6.3.2017 e 25.6.2018. Mesmo o facto mencionado no ponto iv) tem a ver com a falta de notificação do requerente/ recorrente para o exercício do direito de audiência prévia.
Ora, o recorrente não impugna a matéria de facto decidida nos nº .... e ... do probatório. Por isso, as alegadas notificações da deliberação de 13.6.2016 à ex-cônjuge, em 22.7.2016 e, ao recorrente, em 31.10.2016, não obstaram ao exercício da garantia impugnatória, por via de reclamação apresentada pelo recorrente e sua ex-cônjuge em 12.8.2016, e por estar provado ainda que, a 16.6.2016, o requerente e M........ foram informados da deliberação de 13.6.2016.
Também, o recorrente, por um lado, defende que a deliberação tomada em 6.3.2017 «é completamente inócua e irrelevante para a resolução do presente litígio» e, por outro lado, questiona a legalidade da deliberação de 25.6.2018.
O que denota que os factos que o recorrente pretende ver incluídos no probatório não são essenciais e imprescindíveis para a boa decisão da causa, mesmo sabendo nós que o objeto do litígio não é a questão de direito, mas a questão de facto que cabe ao Tribunal dirimir segundo uma das diversas soluções plausíveis da questão de direito.
Porque tais factos, que o recorrente considera impõem e justificam a ampliação do probatório, relevam para o conhecimento oportuno das deliberações de 13.6.2016, de 6.3.2016 e de 25.6.2018, como condição de oponibilidade (cfr CPTA anotado – art 59º - Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, 2017, 4ª edição, pág 407) dos efeitos desfavoráveis na esfera jurídica do recorrente, mas não afetam a validade de qualquer dessas deliberações.
No entanto, o que importa in casu saber é se ocorre o deferimento tácito da pretensão do recorrente.
E, nesta medida, toda a factualidade relevante para a decisão do litígio foi assente na decisão recorrida, com base nos documentos juntos ao processo.
Termos em que improcede a conclusão de recurso nº 4, relativa ao erro de julgamento sobre a matéria de facto.
Erro de julgamento sobre a matéria de direito.
Nos presentes autos o recorrente pediu a intimação do Município das Caldas da Rainha, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 113º, nº 5 e 6, conjugado com o art 112º, nº 7 do RJUE, na emissão do aditamento ao alvará de loteamento nº …/1983, em virtude de, na sequência de reclamação do indeferimento expresso do pedido de alterações à licença de loteamento, a Câmara Municipal não se ter pronunciado no prazo legal de 30 dias (cfr art 114º, nº 2 do RJUE).
A alteração da licença de operação de licenciamento, diz o recorrente, tem por objetivo a subsequente legalização de uma edificação que se encontra integralmente construída há mais de 20 anos, tendo em 1995/1996 sido afeta ao Centro de Formação Profissional da Indústria Metalúrgica e Metalomecânica.
O pedido consiste na alteração às características e critérios de edificabilidade do lote …, do loteamento nº …/82, titulado pelo alvará nº …/1983, de 12.8.1983.
Porém, a existência de oposição escrita dos proprietários de mais de metade da área dos lotes, de acordo com o disposto no art 27º, nº 3 do RJUE, levou ao indeferimento da pretensão do recorrente, por deliberação de 13.6.2016.
Esta deliberação de indeferimento expresso do pedido de alterações da licença de loteamento foi objeto de reclamação, a coberto do art 114º, nº 1 do RJUE, mas a impugnação administrativa não foi decidida pelo Município, como devia, no prazo de 30 dias.
Nos termos do art 114º, nº 2 do RJUE, formou-se, assim, um ato de deferimento tácito da pretensão deduzida pelo impugnante/ aqui recorrente.
Como escrevem Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, em Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, comentado, 2012, 3ª edição, pág 704, «este ato de deferimento tácito é considerado um ato administrativo em sentido substantivo e não apenas processual, pelo que ... dele devem ser retirados os devidos efeitos».
Ainda assim, trata-se um ato de deferimento da pretensão de alteração da licença de loteamento em que mais de metade dos proprietários dos lotes do loteamento se opõe à alteração.
Quid juris?
O artigo 27º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, aprovado pelo DL nº 555/99, de 16.12, na redação em vigor de 9.6.2014 (na redação dada pelo DL nº 26/20010, de 30.3, Lei nº 28/2010, de 2.9, DL nº 266-B/2012, de 31.12) regula o processo a que devem obedecer os pedidos de alteração dos termos e condições das licenças, prevendo o seu nº 2 que “a alteração da licença da operação de loteamento é precedida de consulta pública quando a mesma esteja prevista em regulamento municipal ou quando sejam ultrapassados alguns dos limites previstos no n.º 2 do artigo 22.º.
E, de acordo com o disposto no art 27º, nº 3 do RJUE, a alteração da licença de operação de loteamento não pode ser aprovada se ocorrer oposição escrita da maioria dos proprietários dos lotes constantes do alvará, devendo, para o efeito, o gestor de procedimento proceder à sua notificação para pronúncia no prazo de 10 dias.
Ora, como decorre da matéria de facto dada como provada, da notificação aos 48 proprietários de lotes constantes do alvará, foram apresentadas declarações de oposição à alteração da licença da operação de loteamento por mais de metade dos proprietários.
Ou seja, o deferimento tácito de pedido de alteração a licença de loteamento, com oposição da maioria dos proprietários dos lotes constantes do alvará configura um ato de deferimento tácito nulo, por violação da licença de loteamento, nos termos do art 68º, nº 1, al a) do RJUE. E nessas circunstâncias, devido à nulidade do licenciamento das alterações à licença de loteamento, não deve o tribunal intimar à emissão do alvará.
Aliás, nos termos do art 162, nº 1 do CPA, o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, e, de acordo com o disposto no art 166º, nº 1, al a) do mesmo CPA, não é suscetível de revogação.
A deliberação de 25.6.2018, como decidiu o tribunal a quo, procedeu à declaração de nulidade do ato de deferimento tácito da reclamação/ impugnação administrativa de 12.8.2016, pelos fundamentos já invocados em reunião de 13.6.2016, ou seja, por contrariar a disposição legal constante do art 27º, nº 3 do RJUE.
Verificando-se assim a prática, com data de 25.6.2018, de um ato expresso de indeferimento do pedido de alteração da licença de loteamento apresentado pelo ora recorrente à Administração em 9.6.2014.
Este ato de indeferimento expresso da pretensão do recorrente afasta o deferimento tácito da mesma pretensão e, portanto, o requisito legal para ser deferido o pedido de intimação para emissão e alvará.
Pois, o processo de intimação visa exclusivamente superar a recusa injustificada de emissão de alvará, perante o deferimento do pedido de alteração da licença de loteamento.
Já a eventual legalidade do ato de 25.6.2018 ou mesmo a legalidade do datado de 6.3.2017 apenas pode ser discutida em sede de impugnação judicial de ato administrativo, mediante ação administrativa de impugnação desse ato, prevista nos arts 37º e segs do CPTA e com a tramitação regulada nos arts 78º e segs do mesmo diploma legal. (O que motivou a improcedência da nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia). Porque a declaração de nulidade é, em tudo, um ato administrativo, havendo de conceder ao interessado visado o direito de se pronunciar nos termos e para efeitos do art 121º do CPA e havendo de obter fundamentação própria, nos termos do art 152º, nº 1 do CPA.
Por conseguinte, enquanto não estiver afastado o obstáculo legal à aprovação da licença, constante do art 27º, nº 3 do RJUE – a alteração da licença de operação de loteamento não pode ser aprovada se ocorrer oposição escrita da maioria dos proprietários dos lotes constantes do alvará, não pode a Câmara Municipal das Caldas da Rainha deferir o pedido e emitir a alteração à licença de loteamento requerida.
Donde e em conclusão, por falta dos requisitos legais para o respetivo deferimento, improcede o pedido de intimação judicial para a emissão de aditamento ao alvará de operação de loteamento, nos termos peticionados pelo recorrente.
Improcedem, desta forma e em consequência, as conclusões nº 7, 8 e 9 da alegação do recorrente.
Decisão
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e, assim, manter a decisão recorrida, com os fundamentos acima expressos.
Custas a cargo do recorrente.
Registe e notifique.
* Lisboa, 2019-02-07,
(Alda Nunes)
(José Gomes Correia)
(António Vasconcelos). |
