I - RELATÓRIO

P..., melhor identificada nos autos, veio interpor recurso da decisão do Chefe do Serviço de Finanças do Montijo, de aplicação da coima no montante de € 2.201,18, acrescido de custas do processo, nos autos de contraordenação fiscal nº 21942017060....

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, por sentença de 30 de setembro de 2019, julgou procedente o recurso.

Inconformada, a FAZENDA PÚBLICA, veio recorrer contra a referida decisão, tendo apresentado as suas alegações e formulado as seguintes conclusões:

«I. Sem quebra do devido respeito, não pode a Fazenda Pública concordar com o decidido no Douto Despacho, ora recorrido, que a decisão de aplicação de coima da Autoridade Tributária e Aduaneira seja nula por não satisfazer as exigências previstas na alínea c), do n.° 1 do artigo 79.° do RGIT, por força por força do prescrito na alínea d) do n.° 1 do artigo 63.° do mesmo diploma;

II, Como referido no da alínea B) dos factos provados, da decisão de fixação da coima, sob o título "Descrição sumária dos factos', constam os factos pelos quais foi levantado o Auto de Notícia, nomeadamente o Tributo em causa: Taxa de portagem, as datas, horas e locais das infrações, a identificação das viaturas e montantes das taxas de portagem;

III. Seguidamente são indicadas, por infração (num total de 15), as normas infringidas, o Art.° 5° n° 1 a) e punitivas, o Art.° 7°, ambos da Lei n° 25/06 de 30-06, o período de tributação, data da infração e coima fixada para cada uma das datas em que foram praticadas as infrações;

IV. Bem como consta da referida decisão os elementos que contribuíram para a sua fixação, nomeadamente a inexistência de atos de ocultação e de benefício económico para o agente, o carácter frequente da prática, o ter sido cometida por negligência simples, a situação económica e financeira do agente baixa e terem decorrido mais de seis meses desde a prática da infração, em conformidade com o disposto no artigo 27.° do RGIT;

V. É ainda referido terem sido respeitados os limites do art.° 26.° do RGIT quanto ao montante das coimas;

VI. Salvo melhor opinião, foi, desta forma, devidamente cumprido o disposto na alínea c) do n.° 1 do art.° 79.° do RGIT, norma que o Douto Despacho considera violada;

VII. Sobre matéria idêntica à dos presentes Autos, o Supremo Tribunal Administrativo (STA) no Acórdão de 17.10.2018, proferido no Processo n.° 01004/17.0BEPRT, pronunciou-se no sentido que “(...) III - O requisito da decisão administrativa de aplicação de coima “indicação dos elementos que contribuíram para a [...] fixação” da coima [cfr. art. 79.°, n.° 1, alínea c), do RGIT] deve ter-se por cumprido se, embora de forma sintética e padronizada, refere os elementos que contribuíram para a fixação da coima.";

VIII. Motivo porque a fundamentação da coima aplicada nos autos é a suficiente, tendo a arguida ficado perfeitamente ciente de todos os elementos que levaram à fixação do montante que lhe foi notificado;

IX. Para mais, a fixação da coima pelo limite mínimo não carece de ser tão desenvolvida quanto a exigida quando a coima aplicada se situa para além daquele montante, conforme entendimento do Tribunal Central Administrativo Norte, no acórdão de 22.03.2018, Processo n.° 01290/17.5BEPRT;

X. E no caso, ainda que não aplicada pelo mínimo, o seu valor está muito próximo deste, sendo devidamente indicados quais os fatores tidos em consideração para a fixação do seu valor, nomeadamente tratar-se de uma prática frequente;

XI. Ao decidir como decidiu, o Douto Despacho violou o disposto na alínea c) do n.° 1 do art.° 79.° e a alínea d) do n.° 1 do art.° 63.°, ambos do RGIT. 

Nestes termos e nos mais de Direito aplicável, requer-se a Vossas Excelências se dignem julgar PROCEDENTE o presente recurso, por totalmente provado e em consequência ser a decisão judicial ora recorrida, substituída por outra que conheça do mérito do presente recurso judicial de aplicação de coima.»

Como é sabido, são as conclusões das alegações do recurso que definem o respetivo objeto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, com a ressalva para as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr. artigo 412.º nº.1 do CPP, “ex vi” do artigo 3.º al. b) do RGIT e do artigo 74.º nº.4 do RGCO).

No caso sub judice, as questões suscitadas são as de saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento por ter desconsiderado factos a que devesse dar relevância, nomeadamente no que respeita ao requisito previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 79. ° e a alínea d) do n.º 1 do artigo ° 63. °, ambos do RGIT. 

II - FUNDAMENTAÇÃO

De Facto

A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

«A. Em 17/09/2014 foram levantados autos de notícia a P... por falta de pagamento de taxa de portagem constando dos autos de notícia os locais, dia e hora em que foi praticada a infração, a identificação da matrícula e marca do veículo bem como “normas infringidas: art. 5°, n° 1, alínea a) da lei n° 25/06 de 30/06” e “normas punitivas: art. 7° da lei n° 25/06 de 30/06” tendo dado origem ao processo de contraordenação n° 21942017060... como consta dos documentos de fls. 4/17 cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

B. Em 16/10/2017 e no âmbito do processo de contraordenação mencionado na alínea anterior, o Chefe do Serviço de Finanças do Montijo proferiu decisão de aplicação de coima única no valor de € 2.201,18, com o seguinte teor:

(cfr. fls. 18/21).

C. A decisão de aplicação da coima referida na alínea anterior foi comunicada ao ora recorrente através da notificação de fls. 22 datada de 20/10/2017.

Os factos acima elencados tiveram por base os documentos que os suportaram e que se encontram expressamente referidos em cada uma das alíneas do probatório.»

Como vimos, nos autos vem impugnada a decisão proferida pelo chefe do serviço de finanças do Montijo que aplicou ao arguido, P..., a coima de € 2.201,18 acrescida de custas no valor de € 76,50 pela prática da contraordenação prevista e punível na alínea a) do n.º 1 do artigo 5. ° e no artigo 7. ° da Lei n.º 25/06, de 30 de junho.

O arguido veio a censurar a decisão administrativa, considerando-a nula, por falta de requisitos legais, nos termos do artigo 63. ° n.º 1 al. d) e 79. °, ambos do RGIT dado que, em seu entender, na mesma não foram indicados os factos apurados no processo de contraordenação, não efetuando uma descrição sumária dos factos e não indicando quais os elementos que contribuíram para a fixação da coima.

Decidindo, a sentença recorrida deu razão ao impugnante (arguido) e declarou a nulidade da decisão de aplicação da coima por considerar que a decisão sancionatória incumpriu o requisito a que se reporta alínea c) do nº1 do artigo 79º, ambos do RGIT (descrição sumária dos factos e a indicação das normas violadas e punitivas), conjugado com o artigo 7.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 25/2006, uma vez que nela não se verificaram indicados os elementos que contribuíram para a sua fixação, ou seja, não consta da decisão administrativa a moldura contraordenacional abstratamente aplicável, não se mostrando enunciada a forma de apuramento do valor da coima concretamente aplicada.

Resulta ainda dos considerandos subjacentes à decisão que o assim decidido “… visa a proteção dos direitos de defesa do arguido - designadamente no direito de recurso, o qual pressupõe o indispensável conhecimento dos factos que determinaram a punição e justificaram a medida concreta da pena -, direitos esses que, diga-se, não deixam de merecer menor tutela pelo facto de a decisão condenatória ser proferida por uma autoridade administrativa em processo de contraordenação e de, regra geral, o processamento dos autos administrativos não se encontrar sujeito a um tão apertado e rigoroso formalismo como aquele que é exigido nos autos judiciais. Assim, e apesar dessa menor exigência formalista, a decisão condenatória administrativa só é legal se for devidamente fundamentada de facto e de direito, exigência que decorre das citadas alíneas b) e c) do n.° 1, do artigo 79.° do RGIT.” – fim de citação.

Por sua vez, a aqui recorrente (FP) vem, em sede do presente recurso jurisdicional, defender a decisão administrativa de fixação da coima no pressuposto de que a mesma respeitou as exigências de fundamentação legalmente exigidas (artigos 5° n° 1 a) e 7° da Lei n° 25/06 de 30-06 e 26,º e 27.º do RGIT).

Considera que “…, a fixação da coima pelo limite mínimo não carece de ser tão desenvolvida quanto a exigida quando a coima aplicada se situa para além daquele montante,” e no caso, “… ainda que não aplicada pelo mínimo, o seu valor está muito próximo deste, sendo devidamente indicados quais os fatores tidos em consideração para a fixação do seu valor, nomeadamente tratar-se de uma prática frequente;”

Conclui no sentido de que foi ali, devidamente cumprido o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo ° 79.° do RGIT, norma que o Douto Despacho considera violada;

Vejamos então.

Resulta dos autos e foi levado ao probatório que o arguido vem acusado da prática de 15 infrações por falta de pagamento de taxa de portagens, todas praticadas entre o dia 02 e 31/03/2013, através de utilização do mesmo veículo automóvel (SKODA de matricula 2...) todas ocorridas em infraestruturas rodoviárias concessionadas à Brisa-Concessão Rodoviária, SA, tendo-lhe sido aplicada uma coima única no montante de € 2.201,18.

A determinação da coima aplicável pelo não pagamento de qualquer taxa de portagem devida pela utilização de autoestradas e pontes sujeitas ao regime de portagem, encontra-se regulada no artigo 7.º da Lei 25/2006 de 30/06, que nos diz que:

“1 - As contraordenações previstas na presente lei são punidas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quadruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infrações Tributárias.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, sempre que for variável a determinação da taxa de portagem em função do percurso percorrido e não for possível, no caso concreto, a sua determinação, é considerado o valor máximo cobrável na respetiva barreira de portagem ou, no caso de infraestruturas rodoviárias, designadamente em autoestradas e pontes, onde seja devido o pagamento de portagens e que apenas disponham de um sistema de cobrança eletrónica das mesmas, no sublanço ou conjunto de sublanços abrangido pelo respetivo local de deteção de veículos para efeitos de cobrança eletrónica de portagens.

3 - As infrações previstas nos artigos 5.º e 6.º são puníveis a título de negligência.

4 - Constitui uma única contraordenação as infrações previstas na presente lei que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, sendo o valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem.

5 - Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se que as infrações são praticadas na mesma infraestrutura rodoviária quando as mesmas ocorrem em estrada cuja exploração está concessionada ou sub concessionada à mesma entidade.”

Donde se extrai que o valor mínimo da coima a aplicar, para cada infração, deste tipo é variável, dependendo desde logo do valor da respetiva taxa de portagem devida, correspondendo a 7,5 vezes o seu valor, com o limite mínimo, não inferior a € 25, e máximo correspondente ao quadruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infrações Tributárias (n.º 1 da norma citada).

Dito isto, fica para nós muito claro que a moldura contraordenacional é tudo menos inequívoca, sendo certo que a apreensão dos valores mínimos não se obtém sem recurso a cálculos e demonstrações aritméticas face a uma base certa correspondente ao valor não pago pela utilização pela transposição da respetiva barreira de portagem, e que varia de caso para caso.

Por outro lado, a situação em apreço remete-nos para contraordenações em concurso, sendo que, as sanções aplicadas, nestes casos, são sempre objeto de cúmulo material (artigo 25.º do RGIT), para tal importa conhecer as molduras abstratamente previstas com os seus limites mínimo e máximo, sendo que a falta dessa demonstração é, naturalmente, suscetível de pôr em causa o direito de defesa do arguido, face à respetiva complexidade do cálculo.

Neste sentido e embora se perceba a alegação da apelante no sentido de que a fixação da coima pelo limite mínimo não carece de ser tão desenvolvida quanto a exigida quando a coima aplicada se situa para além daquele montante, consideramos que, in casu, esse fundamento não tem aplicação já que aqui, nem sequer é dado a conhecer aos arguindo os valores correspondentes às molduras contraordenacionais das infrações que lhe vem imputadas, não lhe sendo, assim, percetível, se foi, ou não, aplicada a coima pelo valor mínimo.

Acompanhamos, neste segmento a decisão recorrida no sentido ali exposto de que “… a decisão de aplicação da coima é completamente omissa quanto à referência da moldura contraordenacional abstratamente aplicável e não concretizou a forma de apuramento do valor da coima aplicável. Tal omissão impede a recorrente de apreender a globalidade das circunstâncias que levaram à coima aplicada, pois, não só desconhece os limites máximos e mínimos da moldura contraordenacional aplicável, mas também a forma de apuramento da medida concreta da coima.”

Na verdade, assim é, não se vislumbra do despacho de fixação da coima (parte final do ponto B., do probatório), nem de qualquer outro elemento, a forma como se chegou ao valor da coima única que foi aplicada, não sendo claro, nem evidente, se foi, ou não, aplicada a coima mínima, sendo certo que ali, também não consta, sequer, que a coima aplicada corresponde ao mínimo legal.

Acresce ainda referir que na situação em apreço, se aplica subsidiariamente o RGIT, nos termos do qual os valores das coimas (máximos e mínimos) variam ainda subjetiva e objetivamente de acordo com diversos fatores, (vide artigo 26.º do RGIT), tornando ainda mais complexo o apuramento da respetiva moldura,

Por fim, acolhemos por concordância e facilidade o que a este respeito se disse no acórdão do STA proferido em 28/10/2020 no processo n.º 01959/17.4BEBRG. do qual, com a devida vénia, se transcreve a parte em que aqui se trata da temática da suficiência dos elementos que permitem à arguida perceber como foi determinada a medida da coima aplicada às contraordenações aqui, em concurso, numa situação em tudo idêntica à que aqui, nos ocupa.

Diz-se ali assim: “ … no que concerne à fixação da medida parcelar de cada coima compreendida no cúmulo material, ainda que se reconheça que o processo comporte uma demonstração do respectivo apuramento, a decisão de aplicação de coima não contém quaisquer elementos relativos a essa demonstração, mas a mera indicação do valor fixado, nem se obtém dos autos que esses elementos tenham sido comunicados à arguida pois deles não se capta que os mesmos hajam acompanhado a notificação realizada ao abrigo do artigo 70º do RGIT.

Acresce que no seu cálculo foi ponderado o disposto no nº4 do artigo 26º do RGIT, o que não resulta de qualquer elemento das decisões de aplicação da coima, que se referem apenas a este preceito para concluir que foram respeitados os limites máximos ali previstos, no cumprimento do disposto no nº1 do artigo 7º da Lei nº 25/2006 e, não sendo pacífico que seja aplicável o disposto no nº4 do artigo 26º do RGIT, razão pela qual o arguido precisa de saber, para efeitos de exercício do seu direito de defesa, que essa disposição legal de agravamento da coima, no caso das pessoas colectivas, foi aplicada.

Conforme vem decidindo a referida jurisprudência, “o requisito da decisão administrativa de aplicação de coima “indicação dos elementos que contribuíram para a […] fixação” da coima [cfr. art. 79.º, n.º 1, alínea c), do RGIT] deve ter-se por cumprido se, embora de forma sintética e padronizada, refere os elementos que contribuíram para a fixação da coima.”

Ora, secundando a análise do EPGA, sem embargo da aplicação, “…em concurso e cúmulo material, de uma coima única, impõe-se a especificação e discriminação das coimas parcelares aplicadas a cada uma das infracções imputadas à arguida, com a menção da moldura mínima e máxima, como se deixou exarado na decisão recorrida, uma vez que esta é de montante variável e calculada em razão do valor das taxas de portagem correspondentes às utilizações das infraestruturas rodoviárias feitas em períodos diários por cada veículo interveniente (nº4 e 5 do artigo 7º da Lei nº 25/2006), e não ser por esse motivo de fácil apreensão.

Em face do exposto afigura-se-nos que se mostra essencial que na fixação de cada coima parcelar a decisão administrativa contenha elementos suficientes que permitam à arguida perceber como foi determinada a coima, uma vez que no caso concreto, ainda que a mesma corresponda ao limite mínimo, há necessidade de ter em consideração diversas variáveis no seu cálculo. E no caso das decisões de aplicação de coima objeto de recurso para o tribunal tributária tal não ocorre, o que conflitua com o exercício efetivo do direito de defesa da arguida.” – fim de citação

Aqui chegados, forçoso se torna concluir que, ao contrário do que parece entender a recorrente (FP), não nos resta qualquer dúvida que da decisão de aplicação da coima aqui em conflito, não foram indicados os elementos necessários e suficientes tendentes a dar a conhecer ao arguido como foi determinada a medida da coima que lhe foi fixada, tendo ficado claro que aquela omissão põe em causa o direito de defesa do arguido, concluímos, como o fez o acórdão citado e, bem assim, a sentença recorrida que a sentença recorrida que essa omissão configura a nulidade prevista na alínea d) do nº1 do artigo 63º, com referência à alínea c) do nº1 do artigo 79º, ambos do RGIT, motivo pelo qual se impõe a confirmação da decisão recorrida.

Termos em que, sem necessidade de mais considerações, se decide pela improcedência do recurso.

Transcrevemos, para melhor explicitação e com a devida vénia, o sumário do acórdão do STA proferido em 10/10/2018, no proc. n.º 0221/17.7BEMDL cujo entendimento, subscrevemos na integra:

”I - As custas em processo de contra-ordenação tributária regiam-se pelo Regulamento das Custas dos Processos Tributários – RCPT (art. 66º RGIT) mas uma vez que o RCPT foi revogado pelo art. 4º nº 6 DL nº 324/2003, de 27 Dezembro, com excepção das normas sobre actos da fase administrativa do processo, pelo que em consequência é aplicável, subsidiariamente, o regime de custas constante do RGCO, aprovado pelo DL n° 433/82, 27 Outubro (art. 66º RGIT primeiro segmento).

II - Neste diploma apenas está prevista a condenação do arguido em custas, em caso de aplicação de coima ou de uma sanção acessória, de desistência ou rejeição da impugnação judicial ou de recursos de despacho ou sentença condenatória (art. 94º nº 3 RGCO).

III - Do regime legal de custas aplicável em processo de contra-ordenação tributária é manifesto que inexiste norma legal que preveja a condenação da Fazenda Pública em custas.

IV - No caso concreto, não tendo havido condenação do arguido, não podem ser devidas custas processuais por este ou pela Autoridade Tributária, o que determina a revogação da decisão proferida em 1ª instância nesta parte, sendo de determinar que o processo fica sem custas.”

III - DECISÃO

Face ao que, acordam em conferência os juízes da 1.ª Subsecção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida que, em consequência, se mantém na ordem jurídica.

Sem Custas por inexistência de norma legal que preveja a condenação da entidade recorrente (artigos 94.º, n.º 3 e 4 do RGCO, aplicável ex vi, artigo 3.º, alínea b) do RGIT).

Registe. Notifique.

Lisboa, 27 de maio de 2021

[A relatora consigna e atesta que, nos termos do disposto no art.º 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo art.º 3.º do DL n.º 20/2020, de 01 de maio, têm voto de conformidade com o presente Acórdão as restantes Desembargadoras integrantes da formação de julgamento, as Senhoras Desembargadoras Ana Cristina Carvalho e Ana Pinhol]