| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo:l. C....., com sede na R......., veio recorrer da decisão do Mm° Juiz do Tribunal Tributário de 1a Instância de Aveiro, que julgou improcedente a impugnação, na qual a recorrente pretendia ver reconhecido o seu direito à anulação da liquidação de emolumentos, efectuada pelo Conservatória do Registo Predial de Santa Maria da Feira ao abrigo dos art°s. 1 nº 3 e 14 da tabela de Emolumentos do Registo Comercial e dos artºs. 2º a 5º da Tabela de Emolumentos do Registo Predial, no montante global de 4.399.119$00, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui:
1.- O entendimento do Mm° Juiz "a quo" sobre o carácter residual desta acção está de todo ultrapassada pela mais recente doutrina e jurisprudência, como acima se expôs, já que o cabimento desta acção não depende de haver outros meios contenciosos que assegurem a tutela efectiva do direito ou interesses em causa.
2.- A regra do art° 69° da LPTA (semelhante à norma do art° 165° do CPT, ora em análise), não consagra um meio residual ou complementar que vigorava até à 2a revisão constitucional de 8 de Julho de 1998.
3.- A lei constitucional após aquela data tomou evidente que o art° 69° n° 2 da LPTA e, consequentemente, o art° 165° n° 2 do CPT, deverá considerar-se inconstitucional.
4.- Tal sentença viola ainda o princípio constitucional da plenitude da garantia Jurisdicional administrativa, ao condicionar desta forma esta acção à adopção de meios específicos de impugnação. A autonomização do direito de acesso à justiça impõe constitucionalmente a institucionalização de acções a título principal e não meramente subsidiário.
5.- Contraria ainda os princípios do direito comunitário da equivalência e da efectividade.
Termina pedindo a substituição da sentença do Tribunal "a quo" por outra que mande fazer seguir os trâmites processais subsequentes da presente acção.
A EMMP teve vista dos autos
Dispensados os vistos por se entender que este Tribunal tem decidido a questão de modo reiterado e uniforme, cabe decidir.* 2-. É a seguinte a matéria que a sentença recorrida reputou relevante para a questão a decidir, com base nos documentos juntos aos autos:
No dia 04.03.1997, por ocasião do registo da constituição de propriedade horizontal, a impugnante foi debitada pela Conservatória de Registo Predial e Comercial de Santa Maria da feira, pela quantia de 4 336 119$00, correspondente a acréscimo de emolumentos sobre inscrições de valor determinado
Tal montante foi apurado através da aplicação da Tabela de Emolumentos do Registo Predial, aprovada pelo DL 224/84 de 6 de Julho alterada pela Portª 486/87, de 8 de Junho, 575/89 de 26 de Julho, 886/89, de 13 de Outubro e 257/96 de 31 de Dezembro;
O montante de 4 335 619$00 foi pago pela impugnante em 4 de Março de 1997;
A presente acção foi instaurada em 3 de Novembro de 1998.
Não resultam provados ou não provados quaisquer outros factos com interesse para a decisão.* 3.- Como se disse atrás este Tribunal tem decidido a questão de modo reiterado e uniforme, fazendo-se no Ac. de 24/09/02, tirado no Recurso nº 6777/02 uma síntese perfeita dos fundamentos da jurisprudência seguida pelo que, com a devida vénia, se passa a seguir a respectiva fundamentação:
As cinco conclusões das alegações da recorrente resumem-se apenas em saber se a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo em matéria tributária prevista no art° 165° do CPT (e hoje no art° 145° do CPPT) )ode ser livremente utilizada pelo contribuinte, sendo inconstitucional normas como as do art° 69° da LPTA ou do n° 2 do art° 165° do CPT (ou do n° 3 do CPPT).
Entende a recorrente, louvando-se em doutrina e jurisprudência por si citada nas alegações, que a tese da decisão recorrida não colhe hoje o apoio constitucional, já que, após a 2a revisão constitucional este tipo de acção foi institucionalizada a título principal e não meramente subsidiário.
Sendo assim, a recorrente poderia ter usado - como usou - este meio processual para defesa dos seus direitos de contribuinte.
Entendimento contrário, na sua óptica, viola o princípio constitucional da plenitude da garantia Jurisdicional administrativa, bem como os princípios de direito comunitário da equivalência e da efectividade.
Quid juris?
A Constituição de 1976, na sua versão originária, apenas garantia aos interessados recurso contencioso de anulação, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos definitivos e executórios (art° 269° n° 2).
Com a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n° 1/82, de 30.9, o art° 268° n° 3 (anterior art° 269°), passou a garantir aos interessados recurso contencioso para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido. Assim, o recurso poderia ter também por objecto o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido.
O legislador ordinário, porém, consagrou nos art°s 51° n° l f) do DL n° 129/84, de 27.4 e 69° do DL n° 267/85, de 16.7 "acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido", com tramitação dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração local, intervindo na posição de recorrida aquela contra quem foi formulado o pedido (art° 70° n° l do DL 267/85 citado). Quer então dizer que "a lei configurou as acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo como "acção", mas instituiu a sua regulamentação baseada no recurso"(Acórdão do STA (1a Secção), de 23.6.1998 -Recurso n° 38.063).
Com a revisão constitucional resultante da Lei Constitucional n°l/89, de 8.7, o n° 5 do art° 268° veio garantir em termos amplos aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
A revisão constitucional introduzida pela Lei Constitucional n° 1/97, de 20.9, viria a dar ao art° 268° n° 4, a seguinte redacção, que se manteve após a revisão operada pela Lei Constitucional n° 1/2001, de 12.12:
"4. É garantido aos administrados tutela Jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o
reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas".
Não obstante esta evolução constitucional, o legislador ordinário 'deixou intocável o n° 2 do art° 69° do DL n° 267/85, de 16.7, que estabelecia o seguinte:
"2. As acções (para reconhecimento de direito ou interesse legítimo) só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela Jurisdicional do direito ou interesse em causa".
O art° 165° n° 2 do CPT, aprovado pelo DL n° 154/91, de 23.4, manteve, em matéria tributária, a mesma orientação legislativa, já que reproduz integralmente o n° 2 do art° 69° citado.
Perante este panorama legislativo, foram -se formando na doutrina e na jurisprudência três correntes, quanto ao verdadeiro alcance deste tipo de acção:
a) Segundo uma dessas correntes - vulgarmente designada pela teoria do alcance mínimo -, o n° 2 do art° 69° tem de ser interpretado restritivamente, no sentido de que a acção só pode ser utilizada como meio processual residual ou subsidiário do recurso contencioso. Assim, o administrado apenas poderá dela Fazer uso quando, em abstracto, não existir outro meio processual à sua disposição para obter a tutela eficaz das suas posições subjectivas.
b) Segundo outra corrente - conhecida pela teoria do alcance máximo -, este meio processual não assume carácter residual ou subsidiário, constituindo, pela contrário, uma via processual autónoma destinada a assegurar uma tutela judicial efectiva plena.
c) Para outra corrente - conhecida pela teoria do alcance médio e que poderemos considerar mitigada em relação às anteriores -, a necessidade ou desnecessidade do uso deste meio processual terá de ser apreciada em concreto mediante a ponderação de quais os meios processuais que melhor asseguram a efectiva tutela Jurisdicional dos direitos do administrado. Trata-se, assim, de um meio processual complementar relativamente ao recurso contencioso.
Parece-nos que o entendimento mais correcto e conforme com o preceito constitucional é, sem dúvida o da teoria do alcance médio.
Com efeito, a consideração de tal meio processual como meramente residual ou subsidiário, conforme refere Vasco Pereira da Silva - Cadernos de Justiça Administrativa, n° 16, pág. 43, não se adequa a uma interpretação constitucional.
Quanto à teoria do alcance máximo a mesma levaria a aceitar uma duplicação dos meios contenciosos utilizáveis para defesa dos interesses e direitos legalmente protegidos, o que significa que o administrado poderia escolher livremente entre o recurso contencioso ou a acção prevista no art° 69°n0 2 da LPTA (ou no art° 165° do CPT e hoje no art° 145° do CPPT).
Ora, conforme se escreveu no Acórdão do STA (1a Secção), de 12.10.1999 - Recurso n° 45.116, "no contencioso administrativo vigora o princípio da legalidade ou tipicidade dos meios processuais. Havendo acto administrativo contenciosamente recorrível, que assegure a plena tutela do direito ou interesse legalmente protegido, não é admissível o recurso a qualquer tipo de acção para o mesmo efeito".
Este meio processual vem, assim, sendo apontado para utilização:
a) Nos casos em que, não se tendo consumado qualquer ofensa, os particulares fundadamente careçam do reconhecimento declarativo da titularidade de um direito subjectivo ou de um interesse legítimo;
b) Nos casos em que o particular pretenda a devolução de uma coisa a que tenha direito, no contexto de uma relação jurídico-administrativa;
c) Nos casos em que o particular pretende efectivar, através de um tribunal administrativo, um direito fundamental;
d) Nos casos em que a violação do direito subjectivo ou interesse legítimo revista a forma de omissão do comportamento devido, desde que não se trate de indeferimento tácito (pois, neste caso, o meio processual adequado é o recurso contencioso de anulação);
e) Nos casos em que, tendo o particular sofrido um prejuízo material, não pretende obter uma reparação pecuniária (que devia ser conseguida através de uma acção de responsabilidade), mas sim a "reconstituição natural" do "statu quo ante".
Cabe ainda notar que o Tribunal Constitucional tem considerado conforme à Constituição o n° 2 do art° 69° acima referido, com a seguinte fundamentação:
"l. A norma constante do n° 2 do art° 69° da LPTA - interpretada em termos de, sempre que a tutela do direito que o interessado se arroga possa ser efectivamente assegurada pela interposição de recurso contencioso, a acção de reconhecimento de direito ou interesse legítimo não ser o meio processual idóneo para aquele fim - não viola o disposto nos art°s. 268° n° 3, 268° n°5 e 168° n° 4, da Constituição da República Portuguesa, nas versões de 1982, 1989 e 1997, respectivamente.
2. Na verdade, o que decorre do princípio constitucional do acesso à justiça administrativa para tutela efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados é a necessidade de aquela ter sempre resposta adequada, nos termos procedimentais às solicitações de tutela, não estando, porém, o legislador condicionado a soluções predeterminadas na articulação dos diverso meios processuais existentes ou na fixação dos pressupostos processuais de cada um deles - não sendo lícito retirar do aludido princípio a imposição de duplicação de instrumentos processuais para obtenção do mesmo fim último".
Aqui chegados, cumpre então aplicar os ensinamentos acima colhidos ao caso concreto.
Está em causa nos autos a anulação de actos de liquidação de emolumentos registrais, com fundamento em inconstitucionalidade e violação do direito comunitário das normas que serviram de fundamento à liquidação.
Por outras palavras, a recorrente pretende a anulação dos referidos actos com fundamento na sua ilegalidade.
Porém, a ilegalidade (qualquer ilegalidade) do acto tributário constituía no âmbito do art°120° do CPT (e constitui também hoje, no âmbito do art° 99° do CPPT) fundamento de impugnação judicial do mesmo acto, o qual poderá ser anulado com a consequente restituição do que o contribuinte houver pago indevidamente.
De acordo com o que acima ficou expresso quanto ao uso da acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, existindo na lei forma processual adequada para a tutela do direito do contribuinte, não pode ser usada esta acção.
De todo o modo, poderia colocar-se a questão da nulidade dos actos de liquidação com as seguintes consequências:
a) Interposta a acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo em matéria tributária, poderia (deveria) o juiz convolar esta para processo de impugnação judicial.
b) Tratando-se de actos nulos, atento o disposto no art° 134° n° 2 do Código de Procedimento Administrativo, como a impugnação poderia ser proposta a todo o tempo, a petição deveria ter sido aceite.
Para resolver esta questão é então necessário saber se as normas em que se basearam os actos de liquidação são ou não inconstitucionais ou se violam o direito comunitário.
Este Tribunal apreciou já esta questão, nomeadamente, no Acórdão de 27.11.2001, proferido no Recurso n° 5877/2001.
Não há razão para alterar o entendimento seguido em tal decisão, na qual se escreveu o seguinte:
"Sobre esta matéria existe jurisprudência firme e uniforme, pelo que está facilitada a nossa tarefa.
Na verdade, de acordo com tal jurisprudência, o art° 5° da Tabela em referência viola o art° 10° da Directiva n° 69/335/CEE, do Conselho, de 17. 7 69 na redacção dada pela Directiva n° 85/503/CEE, do Conselho, de 10.6.1985.
Sendo assim, e remetendo para a fundamentação constante da jurisprudência sobre essa, alguma da qual consta dos autos, segue-se aqui o entendimento dessa jurisprudência sobre a questão".
Assente então que as liquidações foram efectuadas com base em normas que ofendem o direito comunitário, será então que aqueles actos de liquidação são nulos?
Também aqui nos socorremos de jurisprudência firme sobre a matéria.
Na verdade, no Acórdão do STA(Pleno), de 26.6.1995 -AD n° 409, págs. 84 e segs. escreveu-se o seguinte:
"Assim, uma norma inconstitucional pode ser aplicada em actos administrativos concretos, afectando a estes na sua validade.
Mas uma coisa é o vício da norma, outra o vício do acto.
Se aquele é causa deste, não se segue necessariamente que este tenha a mesma natureza daquele.
Ora, o vício da norma, em razão da sua desconformidade com a Constituição, confina-se a ela própria, determinando a sua invalidado, a sua nulidade, tendo como única consequência directa, a eliminação da norma da ordem jurídica.
Aplicada essa norma em um concreto acto administrativo, tudo se passa como se se tivesse feito apelo a lei inexistente ou que, tendo existido, foi revogada ou pôr qualquer outro motivo deixou de vigorar.
Além uma norma ferida de morte, de nulidade, que os tribunais têm de ignorara; aqui, um acto administrativo, fazendo aplicação de uma norma no errado pressuposto da sua validade, da sua existência ou relevância jurídica, o que integra o vício de violação de lei pôr erro no pressuposto de direito causa de mera anulabilidade". (No mesmo sentido V. o Acórdão do mesmo Tribunal de 4.3.98-BMJ 475/380).
Também no Acórdão do mesmo Tribunal de 31.10.2001 - Rec. n° 26.932, pode ler-se: "A eventual inconstitucionalidade da lei ao abrigo da qual os emolumentos notariais foram liquidados, em virtude destes terem eventualmente a natureza de impostos e daquela lei não haver sido emitida pela Assembleia da República ou pelo Governo sob autorização da mesma, não gera a nulidade do acto de liquidação, mas apenas a sua invalidado típica".
Quanto ao caso concreto de ofensa de norma comunitária também o STA já teve ocasião de referir que " O acto tributário de liquidação de emolumentos que aplica norma jurídica nacional eventualmente contrária a uma Directiva Comunitária não transcrita para a ordem jurídica nacional é anulável, sendo o prazo para a sua impugnação de 90 dias" (Acórdão do STA (2a Secção), de 29.5.2002 -Recurso n° 368/2002).
Tratando-se então de actos de liquidação meramente anuláveis e não nulos a sua impugnação deveria ter sido efectuada no prazo de 90 dias contados a partir da data do pagamento do valor liquidado, de acordo com o disposto no art° 123° n° l a) do CPT, então em vigor e aplicável ao caso.
Acontece, porém, que efectuadas as liquidações e os pagamentos em 10.12.1995 e 20.2.1997, a presente acção apenas foi proposta em 27.10.97, portanto, muito para além do prazo referido no art° 123° citado.
Tanto bastava para que, mesmo podendo e devendo o juiz ordenar a convolação da acção de reconhecimento de direitos e interesses legítimos para impugnação judicial, essa convolação fosse inviável, atenta a extemporaneidade do pedido.
A recorrente alega ainda e conclui (conclusão 5a) que, para além da inconstitucionalidade dos art°s. 69° n° 2 da LPTA e 165° n° 2 do CPT, ocorre ainda violação dos princípios vigentes no direito comunitário da equivalência e da efectividade.
E isto porque, em seu entender, e citando o acórdão do TJCE, de 15.9.1998 as normas de direito interno não devem tomar praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária.
Pensamos que, com isto, pretende a recorrente significar que o prazo de 90 dias para a impugnação judicial é curto para o exercício do seu direito, pelo que ofenderia os princípios referidos. Porém, também aqui a recorrente não tem razão já que o STA, pronunciando-se sobre essa mesma questão entendeu que aquele prazo é suficiente para permitir a tutela dos direitos dos contribuintes no que se refere à impugnação de actos tributários de liquidação.
Na verdade, concluindo a recorrente pela oposição dos artigos da Tabela em causa ao direito comunitário, poderia perfeitamente impugnar em 90 dias, contados da data da liquidação e pagamento, até porque não está em causa questão de grande complexidade jurídica.
Provavelmente, o que se passou foi que a recorrente só veio a ter conhecimento dessa oposição passado o prazo da impugnação. Mas, essa questão, já nada tem a ver com aquela que nos ocupa.
E altura de concluir dizendo que improcedem todas as conclusões das alegações, pois que:
a) Conforme amplamente reconhecido pela jurisprudência, a acção de reconhecimento de direitos ou interesses legítimos em matéria tributária, só é admissível quando a lei não faculte meio adequado para a tutela Jurisdicional dos direitos do contribuinte, o que não é o caso dos actos de liquidação de emolumentos notariais, em que o art° 123° do CPT, em vigor à data dos factos permitia à recorrente a impugnação daqueles actos, com a consequente anulação e restituição do indevidamente pago.
b) Esse entendimento, colhido na interpretação do art° 165° n° 2 do CPT (que corresponde "ipsis verbis" ao art° 69° n° 2 da LPTA), não viola o art° 268° da Constituição, conforme jurisprudência uniforme e reiterada do Tribunal Constitucional.
c) Mesmo intentada acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos em matéria tributária, seria possível a convolação para impugnação judicial, se verificados os requisitos desta, nomeadamente quanto à dedução tempestiva.
d) Porém, é também entendimento uniforme e reiterado da jurisprudência que, não obstante os actos de liquidação serem praticados com fundamento em leis violadoras da Constituição ou do direito comunitário, esses actos são meramente anuláveis e não nulos.
e) Deste modo, a impugnação teria de ser deduzida no prazo referido no artº 123º nº 1 a) do CPT.
f) Tendo a acção sido interposta para além do prazo em que poderia ter sido deduzida impugnação, não pode haver convolação, pois isso seria permitir pôr uma via, o que a lei não consentia pôr outra.
g) O prazo de 90 dias consagrado na lei para dedução de impugnação judicial não ofende o princípio da equivalência nem da efectividade, porque de modo algum toma impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos dos contribuintes no que toca ao pedido de anulação de actos de liquidação de receitas tributárias ilegais.* 4. Termos em que se judicia negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente com três UC de taxa de justiça.*
Lisboa, 15/10/02 |
