| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
António ...interpôs o presente recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto que julgou improcedente a acção para reconhecimento de direito instaurada contra a Ministra do Ambiente e Recursos Naturais.
Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1ª
A douta sentença de que se recorre erroneamente interpreta e reduz o pedido formulado pelo A. – “de condenação na prática de actos materiais” - e os pedidos consequentes (supra, n°1, pontos iii., iv. e v.) à pretensão de que a R.-Recorrida “desencadeie o processo legislativo de criação do lugar extinto”.
O que o A. antes quer - e na realidade peticiona - é ver reconhecidos judicialmente quer a sua integração na categoria profissional adequada quer, consequentemente, o seu direito à retribuição correspondente, tudo mercê de um direito que adquiriu pelo decurso do tempo que exerceu cargos de chefia.
Aqueles pedidos seguintes traduzem-se pois na esperança da condenação da Administração a proceder aos actos materiais necessários à efectivação na prática de tal reconhecimento judicial.
2ª
Por outro lado, em lado algum o A. peticiona por um provimento em um qualquer cargo administrativo, antes expressamente esclarece o contrário: que não quer ser provido no cargo dirigente equivalente as funções que efectivamente vem exercendo, mas tão só pretende ver-se integrado na categoria profissional adequada ao tempo decorrido no exercício real de tais funções e receber a retribuição correspondente.
3ª
Quanto a estas duas questões anteriores, na douta sentença de que se recorre foi decidido não dar razão ao A. porque o tribunal administrativo não tem poderes para obrigar a Administração a criar o cargo onde o A. pretenderia ser provido - quando, na verdade, o A. nem pediu para ser provido em qualquer cargo que seja, nem pediu ao tribunal que obrigasse a Administração a criar tal lugar...
Assim, nesta parte, a douta sentença enferma de vício de, por um lado, excesso e, por outro lado, de omissão de pronúncia, pelo que deve ser declarada nula, nesta parte, em obediência ao disposto nas al. c) e d) do art. 668° do CPC, aplicável por força do disposto no art. 110°/a) da LPTA, na redacção que lhe foi dada pelo art. 1° do DL 229/96, de 29/11.
4ª
Deveria ter sido considerado facto provado - e não o foi na douta sentença recorrida - a alegação do A. de que não quer ser provido no cargo dirigente equivalente as funções que efectivamente vem exercendo, tão só pretende ver-se integrado na categoria profissional adequada ao tempo decorrido no exercício real de tais funções e receber a retribuição correspondente.
Assim é porque, e desde logo, tal facto tem interesse para a decisão da causa, como se retira das conclusões anteriores e porque, por outro lado, o facto foi alegado pelo A. e não foi impugnado pela R..
Deve portanto julgar-se provado esse facto e a partir de tal julgamento desenvolver-se o consequente raciocínio, designadamente o pertinente ao julgamento das questões das conclusões anteriores.
5ª
Na douta sentença também se julgam improcedentes os dois pedidos iniciais do A. (supra, n°1, pontos i. e ii.), afirmando-se que o A. seria titular de uma mera “expectativa de um direito (uma mera esperança)”, que não de um verdadeiro direito ou interesse legítimo, expectativas essas que não são remuneradas, com o que não é possível concordar.
O A. é, face à Administração, um autêntico agente putativo e, se se atender a que o A. tem vindo a efectivamente exercer as funções de que foi cometido de boa fé, pública e pacificamente, por um largo período de tempo, superior já a 20 anos, então é forçoso reconhecer-se que o A. tem um verdadeiro direito de ser integrado na categoria profissional resultante do exercício de cargo dirigente desde 19/01/1981 e de receber a retribuição devida desde aquela data pelo efectivo exercício de tais funções e até hoje não paga, por o ter adquirido por via de urna espécie de usucapião de funções.
6ª
Está-se neste caso perante urna mera conversão da situação de facto em situação de direito por via da analogia com o instituto civil da usucapião, analogia essa, aliás, que não é de todo de repudiar - nem o faz a doutrina e a jurisprudência nacionais.
7ª
É pois a equidade que obriga a que o exercício de funções públicas, por um modo pacífico, público e contínuo, durante um certo período de tempo relativamente longo dê lugar "a uma espécie de «usucapião» a favor do agente de facto, legitimando juridicamente a sua posição face à Administração” (cfr Ac. STA de 19/10/89).
8ª
Não se tendo decidido neste sentido na douta sentença de que se recorre, não se fez a aplicação que, no entender do recorrente deveria fazer-se, das normas, entre outras, constantes dos art.s 10° (integração das lacunas da lei - analogia) e 1287° e ss (usucapião) do Código Civil, não se tendo pois feito JUSTIÇA.
9ª
Para além de não ter a sentença conhecido das questões da boa fé, da publicidade e do prazo do exercício pelo A. das funções de que foi cometido, pelo que nesse ponto peca por omissão de pronúncia, devendo também quanto a tal ser declarada nula (art. 668º/1/d) CPC).
10ª
Porque a decisão ora recorrida é, quanto ao pedido de juros de mora do A., uma mera consequência da improcedência doutro pedido principal (supra, n°1, ponto iii.), nada de específico se decidindo quanto a ele, entende dever o Recorrente, por cautela, deixar aqui a nota de que também quanto a tal a douta sentença de que se recorre é nula por omissão de pronúncia.
11ª
A pequena inexactidão constante da parte do RELATÓRIO da douta sentença deve ser corrigida nestes termos: onde se lê “e ainda no pagamento à respectiva legal, deve ficar “e ainda no pagamento dos juros de mora vincendos até integral pagamento à taxa de juro legal”, por ser essa a efectiva redacção do pedido transcrito.
12ª
Para além de tal inexactidão que se pretende ver corrigida; para além das nulidades atrás invocadas que ferem a sentença de que se recorre, com as consequências que daí derivam; a aliás douta decisão recorrida violou, além do mais, as normas dos art.s 10° e 1287° e ss do Código Civil, devendo pois ser revogada naquilo que constitui o objecto do presente recurso, com as legais consequências, designadamente sendo julgados provados e procedentes os pedidos do Autor-Recorrente.
O Recorrido (Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, que sucedeu nas competências da Ré) contra-alegou conforme fls. 143 e seguintes.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a decisão considerou-se em 1ª instância estarem provados os seguintes factos:
1. Autor é funcionário do Parque Nacional da Peneda Gerês (PNPG) desde 1 de Abril de 1972;
2. Actualmente integrado na carreira e categoria de técnico superior principal (cfr registo biográfico emitido pelo PNPG, fls. 18, 19 e 20 dos presentes autos que aqui dá aqui por integralmente reproduzido);
3. Em 19 de Janeiro de 1981, por despacho interno do Director do PNPG, o A. foi nomeado “responsável” pela Divisão de Gestão de Projectos daquele Parque Nacional onde consta “Enquanto não se promulgar um Decreto de substituição do Decreto Lei n.° 519-C/79, de 28 de Dezembro, este está em vigor. Todavia não tendo sido este implementado, nem publicados, de acordo com os seus artigos 12°, 18° e 28° os diplomas complementares previstos, para obstar aos inconvenientes resultantes da situação e da falta de pessoal dela derivada, determino: Que enquanto não for implementado o Decreto Lei n.° 519-C/79, de 28 de Dezembro, de acordo com o previsto na II Secção, art. 16° e 17°, a) seja transitoriamente responsável pela Divisão de Gestão e Projectos, o Eng.° Civil de 2ª Classe António ...; (...).” (cfr. fls. 21 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
4. O A. desde daquela data 19.01.81 até 11.12.99 vem ininterrupta e efectivamente exercendo as funções inerentes a tal cargo de chefe da Divisão de Gestão e Projectos;
5. Sem que nunca tivesse sido posta em causa, por superiores, subalternos ou pelo público em geral, a legitimidade do desempenho por si de tais funções;
6. Como chefe da Divisão de Gestão de Projectos o A. teve na sua dependência, até 1988, o sector da arqueologia, até 1991, os sectores da arquitectura e construções, botânica, apicultura, avifauna, combate a infestantes;
7. Isto é, chefiava todos os técnicos que trabalhavam em tais sectores, tendo competência, por exemplo, para autorizar saídas, distribuição de combustíveis, dispensas, bem como para gerir as verbas necessárias ao desenvolvimento das actividades preconizadas;
8. A partir de 1991, o A. passou a ser responsável pelo sector florestal, competindo-lhe definir os planos de arborização e de gestão florestal, gerir os processos de vendas de madeiras, de abertura de concursos, deu desde então apoio ao Director do PNPG em praticamente todas as tarefas de gestão;
9. Substituiu o Director por diversas vezes e em várias circunstâncias até 1988 e passou a substitui-lo sempre a partir daquela data, tendo por exemplo participado em todas as reuniões de dirigentes do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza (SNPRC);
10. A situação do A. era a descrita em 7, 8 e 9 quando foi publicado o DL n.° 403/85, de 14.10, diploma que veio transferir para o SNPRC a tutela orgânico-funcional do PNPG;
11. Daquele diploma e respectivo mapa consta a transição do “pessoal afecto ao PNPG (...) para O SNPRCN sem alteração da sua (...) situação jurídico-funcional”, constando em anotação que o mesmo se encontra a desempenhar o lugar de chefe de divisão, por despacho interno de 19 de Janeiro de 1981 (cfr. fls. 22, 23 e 24 dos presentes autos, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido);
12. Em 30 de Outubro de 1985 o A. requereu ao Presidente do SNPRCN a sua nomeação como chefe de divisão no PNPG com efeitos retroactivos a 19 de Janeiro de 1981 (cfr. fls. 25 e 26 dos presentes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido);
13. Por despacho de 5 de Março de 1986, do Secretário de Estado do Ambiente e Recursos Naturais, em resposta ao requerimento referido em 12, foi determinado que a Secretaria Geral do Ministério do Plano e da Administração do Território (MPAT), em conjunto com o SNPRCN, elaborasse e propusesse um projecto de lei que criasse o lugar de chefe de divisão no PNPG e autorizasse o seu provimento retroactivo (cfr. fls. 28, 29, 30 e 31 dos presentes autos, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido);
14. O A. reiterou o que havia requerido em 30 de Outubro de 1985, de novo se dirigindo ao Secretário de Estado do ARN, em 25 de Outubro de 1989;
15. Em 3 de Novembro de 1989 o Secretário de Estado do Ambiente e Recursos Naturais despachou nos seguintes termos: “Concordo com o proposto. 2. À SG do MAPA T para estudar e preparar os actos necessários à reposição de justiça. (...)”, (cfr. fls. 32 dos presentes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido);
16. Nada foi feito na sequência dos despachos proferidos a 5 de Março de 1986 e de 3 de Novembro de 1989;
17. Em finais de 1991, o A. solicitou a intervenção da Provedoria de Justiça no tratamento da questão;
18. A Presidente do Instituto da Conservação da Natureza respondeu à Provedoria de Justiça, em 10.12.96, o seguinte, e em resumo: “(...) enquanto se mantiver o actual ordenamento jurídico, a situação existente no Parque Nacional da Peneda Gerês, no que respeita a departamentalização, não sofrerá alteração.” Argumentado que, por força do DL n.°l87/93, de 24.5, foi aprovada a nova lei Orgânica do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais (MARN), a qual extinguiu o SNPRCN, criando em seu lugar o Instituto de Conservação da Natureza (ICN).Tal diploma previa, no seu art. 8°, a transição do pessoal do SNPRCN, incluindo o afecto ao PNPG, para os quadros de pessoal do ICN., por outro lado, o DL n.°19/93, de 23 de Janeiro, veio reestruturar a orgânica das áreas protegidas de interesse nacional, categoria na qual se insere o PNPG, aí não se prevendo qualquer outra estrutura orgânica para os parques nacionais (cfr. fls. 33 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
19. Foi proposta pela Presidente do ICN a nomeação interina do A. para Director do Parque, proposta com a qual concordou o Secretário de Estado do ARN (cfr. fls. 34 e 35 dos presentes autos, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido);
20. Em 1998 o A. foi nomeado Subdirector do PNPG pelo seu Director (cfr. fls. 36, 37, 38 e 39 dos presentes autos);
21. O tempo de serviço do A. para efeitos de progressão na carreira foi contado em função da carreira de técnico superior, sem ter em consideração o exercício de cargo dirigente;
22. Em 1981 auferiu a remuneração mensal de 24 300$00 (letra G);
23. Em 1982 auferiu a remuneração mensal de 26 900$00 (letra G);
24. Em 1983 auferiu a remuneração mensal de 31 500$00 (letra G) até 31 de Março e de 35 700$00 (letra E) a partir de 1 de Abril;
25. Em 1984 auferiu a remuneração mensal de 41 500$00 (letra E);
26. Em 1985 auferiu a remuneração mensal de 50 300$00 (letra E);
27. Em 1986 auferiu a remuneração mensal de 58 600$00 (letra E);
28. Em 1987 auferiu a remuneração mensal de 65 400$00 (letra E);
29. Em 1988 auferiu a remuneração mensal de 78 200$00 (letra E);
30. Em 1989 auferiu a remuneração mensal de 89 300$00 (letra E) até 30 de Setembro e a de 143 400$00 a partir de l de Outubro (índice 405);
31. Em 1990 auferiu a remuneração mensal de 143 400$00 (índice 405) até 30 de Abril e a de 162900$00 a partir de 1 de Maio (índice 460);
32. Em 1991 auferiu a remuneração mensal de 201 000$00 (índice 500);
33. Em 1992 auferiu a remuneração mensal de 217 100$00 (índice 500);
34. Em 1993 auferiu a remuneração mensal de 228 000$00 (índice 500) até 30 de Abril e a de 237 100$00 (índice 520) a partir de 1 de Maio;
35. Em 1994 auferiu a remuneração mensal de 244 200$00 (índice 520);
36. Em 1995 auferiu a remuneração mensal de 256 500$00 (índice 520);
37. Em 1996 auferiu a remuneração mensal de 271 800$00 (índice 520) até 31 de Maio e a de 287 400$00 (índice 550) a partir de 1 de Junho;
38. Em 1997 auferiu a remuneração mensal de 296 100$00 (índice 550);
39. Em 1998 auferiu a remuneração mensal de 309 700$00 (índice 550);
40. No mês de Janeiro de 1999, auferiu a remuneração mensal de 309 700$0;
41. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1981. a remuneração mensal de 34 600$00;
42. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia, em 1982 a remuneração mensal de 38 300$00;
43. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1983 a remuneração mensal de 44 900$00;
44. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1984 a remuneração mensal de 52 100$00;
45. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1985 a remuneração mensal de 63 100$00;
46. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1986 a remuneração mensal de 73 500$00;
47. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1987 a remuneração mensal de 82 600$00;
48. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1988 a remuneração mensal de 100 500$00;
49. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1989 a remuneração mensal de 129900$00 até 30 de Setembro e a de 203 000$00 a partir de 1 de Outubro;
50. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1990 a remuneração mensal de 203 000$00;
51. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1991 a remuneração mensal de 230 500$00;
52. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1992 a remuneração mensal de 248 900$00;
53. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1993 a remuneração mensal de 352 800$00;
54. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1994 a remuneração mensal de 363 400$00 até 30 de Setembro e a de 367 000$00 a partir de 1 de Outubro;
55. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1995 a remuneração mensal de 381 700$00;
56. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1996 a remuneração mensal de 397 900$00;
57. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1997 a remuneração mensal de 409 900$00;
58. Pelo exercício efectivo das funções inerentes a cargos dirigentes correspondia em 1998 a remuneração mensal de 421 200$00 e no mês de Janeiro de 1999, a remuneração mensal de 421 200$00;
DE DIREITO
Conclusões 1ª, 2ª, 3ª, 9ª e 10ª
Neste âmbito o Recorrente vem arguir a nulidade da sentença, por omissão e por excesso de pronúncia, o que implicaria, nos termos do artigo 668º/1/d) do CPC, que o Tribunal a quo tivesse deixado de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou tivesse conhecido de questões de que não podia tomar conhecimento.
Refere-se na conclusão 1ª:
«1ª O que o A. antes quer - e na realidade peticiona - é ver reconhecidos judicialmente quer a sua integração na categoria profissional adequada quer, consequentemente, o seu direito à retribuição correspondente, tudo mercê de um direito que adquiriu pelo decurso do tempo que exerceu cargos de chefia.
Aqueles pedidos seguintes traduzem-se pois na esperança da condenação da Administração a proceder aos actos materiais necessários à efectivação na prática de tal reconhecimento judicial.»
O Recorrente tem razão em estabelecer aquela distinção entre o pedido fundamental e os pedidos secundários, dele dependentes ou consequentes.
O pedido principal corresponde ao pedido formulado na alínea a) da petição inicial: «Reconhecer-se que o Autor adquiriu, por via da usucapião de funções ou de qualquer outro facto juridicamente capaz de conduzir ao resultado pretendido, o direito ou interesse legítimo de ser integrado na categoria profissional adequada, tendo em conta o tempo decorrido em exercício por este de cargos dirigentes desde 19 de Janeiro de 1981».
Da improcedência deste pedido principal decorre logicamente a improcedência dos demais. Efectivamente, não se reconhecendo ao Autor, em função da factualidade alegada e da legislação vigente, o direito a ser integrado em categoria diferente daquela em que estava investido e pela qual era remunerado, a Administração não lhe poderia pagar retribuição diversa, nem juros de mora, nem teria que praticar «os actos materiais conducentes à integração do Autor na categoria profissional que resultar adequada pelo facto do exercício por este de cargos de chefia desde 19/01/1981».
Ora, é indubitável que o Tribunal a quo se pronunciou sobre o pedido principal e que o julgou improcedente. Leia-se o seguinte trecho (pág. 8 da sentença, a folhas 99 destes autos) e toda a fundamentação subsequente: «Quanto ao pedido formulado pelo Autor que lhe seja reconhecido o direito ou interesse legítimo de ser integrado na categoria profissional adequada ao exercício efectivo de funções de cargos dirigentes que vem desempenhando, com efeitos retroactivos a 19 de Janeiro de 1981 em termos de diferenças remuneratórias, o mesmo não pode proceder...».
Perante tal julgamento fica prejudicado o conhecimento das sub-questões consequentes e dependentes da hipotética procedência do pedido principal e, portanto, não pode haver omissão de pronúncia a seu respeito.
É verdade que na sentença também se tecem algumas considerações sobre «a pretensão que a Ré desencadeie o processo legislativo de criação do lugar extinto», mas, na linha do que já ficou exposto, essa fundamentação acaba por ser irrelevante no contexto da improcedência do pedido principal. Deste modo, qualquer hipotética imperfeição pontual da fundamentação naquela matéria não é susceptível de pôr em crise a validade formal/estrutural da sentença no seu todo. Poderia falar-se de excesso de fundamentação (no sentido de fundamentação desnecessária) mas nunca de excesso de pronúncia em sentido técnico, quando essa específica parte da fundamentação nenhuma influência teve na decisão final proferida.
Acresce que o petitório não se encontra perfeitamente formulado, bastando dizer que o Autor manifesta o desejo de «ser integrado na categoria profissional adequada», sem jamais revelar qual deveria ser exactamente essa categoria. Por outro lado, o Autor alega que “não pretende nomeação de futuro em comissão de serviço...”, mas o certo é que, na alínea b) do petitório – para o passado - se arroga o direito ao recebimento do “montante de 13 659 300$00 a título de retribuição correspondente ao efectivo exercício de funções inerentes a cargos dirigentes desde aquela data de 19/01/1981...”, o que legitimava o Tribunal a ponderar e apreciar, como fez, a questão dos meios pelos quais teoricamente poderia ser concretizada tal pretensão. Nestas circunstâncias e ao contrário do que afirma o Recorrente, a sentença não «reduz» o pedido mas apenas, na sua própria expressão, o «reconduz», isto é, o enquadra juridicamente, no contexto da necessidade de criação do lugar ao qual correspondesse essa «retribuição» pretendida, sendo certo que a tarefa de enquadramento jurídico das pretensões das partes é atributo dos tribunais.
Finalmente, foi o próprio Autor que requereu ao Presidente do SNPRCN em 30-10-1985 e ao Secretário de Estado do ARN, em 25-10-1989, a sua nomeação como chefe de divisão no PNPG (cfr. 12 e 14 da matéria de facto) e a interpretação feita na sentença mais não faz do que reflectir esta pretensão que o Autor não renegou na petição inicial.
Mudando de assunto e especialmente no que se reporta à conclusão 9ª, diga-se que não há aí qualquer omissão de pronúncia, porque os elementos invocados (boa fé, publicidade e prazo do exercício nas funções dirigentes) não constituem questões em sentido técnico, mas apenas factos, razões ou argumentos mediante os quais o Autor pretende, sem êxito, demonstrar a procedência da questão concernente ao seu invocado direito a ser integrado na “categoria profissional adequada”.
Assim improcede em toda a linha a arguição de nulidade da sentença.
Conclusão 4ª
Alega o Recorrente que «Deveria ter sido considerado facto provado - e não o foi na douta sentença recorrida - a alegação do A. de que não quer ser provido no cargo dirigente equivalente as funções que efectivamente vem exercendo, tão só pretende ver-se integrado na categoria profissional adequada ao tempo decorrido no exercício real de tais funções e receber a retribuição correspondente».
É manifesto que a alegação em causa se limita a ecoar a pretensão do Autor e não contém matéria de facto susceptível de impugnação pela parte contrária, pelo que improcede.
Conclusões 5ª a 8ª
Neste segmento acoita-se a tese fundamental do Recorrente, no sentido de ter adquirido o direito a ser integrado, por uma espécie de usucapião de funções, na categoria profissional adequada ao tempo decorrido no exercício do cargo dirigente que, na sua opinião, exercia.
Esta tese enquadra-se na temática dos agentes putativos, entendendo-se como tais “os indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados, em geral, como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos” (segundo J.M. Sérvulo Correia, in Noções de D. Administrativo, pág. 366).
Já Marcello Caetano se referia aos agentes putativos como sendo “os indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados em geral como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos” (cfr. Manual de Direito Administrativo", Almedina, vol. II, p. 644).
À semelhança da doutrina também a jurisprudência (cfr. M. Esteves de Oliveira, D. Administrativo, pág. 436) tem vindo a admitir “que o exercício pacífico, contínuo e público de funções durante um longo período de tempo pode dar lugar a uma espécie de usucapião a favor do agente de facto, legitimando juridicamente a sua posição face à Administração”.
O estabelecimento do prazo de prescrição aquisitiva, segundo tal jurisprudência, dependeria do “prudente arbítrio do julgador”, tendo em conta a equidade, negligência revelada na conservação por parte dos superiores do funcionário, natureza da situação irregular e dos serviços prestados e boa fé do agente de facto, não sendo em geral admitida como suficiente para a aquisição do estatuto de agente de direito o decurso de um prazo inferior a dez anos (cfr. Marcello Caetano, obra citada, p. 647, Sérvulo Correia, obra citada, p. 366).
O princípio da relevância jurídica de certos efeitos jurídicos de situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, foi recebido no artigo 134º/3 do CPA.
Sucede que o Recorrente não era um agente de facto ou putativo, mas sim um agente “de direito”, isto é, um funcionário do PNPG, regularmente provido em lugar do respectivo quadro de pessoal, na carreira e categoria de técnico superior principal, ao qual simplesmente foram atribuídas funções diferentes, de maior responsabilidade, do que as correspondentes ao conteúdo funcional normal da sua categoria.
Já Marcello Caetano referia que: “O caso mais vulgar da situação de agente putativo é o que resulta do provimento em circunstâncias normais, por um acto jurídico ilegal, enquanto a invalidade não é declarada ou sanada (vício originário do provimento). O funcionário nomeado ilegalmente é um agente putativo, visto que a generalidade das pessoas não conhece (nem, conhecendo, poderia daí tirar efeitos práticos), o vício do acto de provimento e quando trata com ele no serviço reputa-o agente administrativo” (ob. cit. p. 645).
E, como se decidiu no Acórdão de 05-06-2002, Rec. 082/02, da 3ª Subsecção do C.A. do S.T.A., a figura da usucapião de funções “só é susceptível de operar em relação aos denominados «agentes putativos» – que são aqueles que exercem as funções públicas sem causa válida que minimamente o justifique”. Concluindo seguidamente, em termos que servem à medida no caso destes autos: “Ora, a recorrente desempenha as suas funções por via de um título revelado no seu termo de posse, pelo que não é integrável no referido leque dos agentes de facto; e, assim sendo, nunca estaria em condições de invocar em seu proveito o instituto da usucapião.”
É claro que há diferenças profundas no enquadramento e tratamento jurídico dos dois temas em confronto, a saber, o da usucapião e o da simples atribuição de tarefas que exorbitam do conteúdo funcional da categoria em que o funcionário está investido.
Nos termos do artigo 9º/4 do DL 248/85, de 15/7, «A descrição dos conteúdos funcionais não pode, em caso algum, constituir fundamento para o não cumprimento do dever de obediência e não prejudica a atribuição aos funcionários de tarefas de complexidade e responsabilidade equiparáveis, não expressamente mencionadas».
Paulo Veiga e Moura (Função Pública, pág. 76/78), discorre com proficiência sobre esta temática e a propósito desta norma:
«De jure condito é, como tal, inquestionável que podem ser atribuídas aos funcionários outras funções para além das descritas no conteúdo funcional da sua carreira (Refira-se no entanto que nem todas as carreiras têm o seu conteúdo funcional aprovado e descrito em Portaria governamental).
No entanto, ao prescrever a impossibilidade dos conteúdos funcionais legitimarem a recusa de qualquer ordem para executar funções não descritas, o legislador abriu caminho para que a Administração incumba os funcionários de tarefas não descritas no conteúdo funcional da sua carreira, quer aquelas funções tenham alguma afinidade com estas, quer façam apelo a uma maior ou menor responsabilidade e complexidade. Daí que seja frequente alguns funcionários exercerem tarefas que nada têm a ver com o conteúdo funcional da sua carreira e que fazem apelo a uma maior responsabilidade e complexidade, dando origem a situações de “mão-de-obra barata” por o funcionário continuar a ser remunerado com o vencimento próprio da sua categoria.»
Outras vezes, acrescenta-se, tais situações decorrem de desajustamento entre os estatutos orgânicos das entidades administrativas e as necessidades reais dos serviços, ou de casos em que os cargos de Presidente ou Director são assumidos por pessoas de confiança política, que não têm verdadeiramente qualificações, tempo ou vocação para exercer com efectividade a gestão (fenómeno às vezes designado jobs for the boys), havendo por isso que recorrer a funcionários da carreira técnica superior, mais experientes e dotados, para suprir as lacunas existentes.
Ora, a situação do Recorrente acaba por redundar nisto. Perante a força da necessidade e porque o PNPG nunca chegou a ser efectivamente dotado com o lugar de chefe de Divisão de Gestão e Projectos, o Recorrente foi designado para exercer as funções que seriam presumivelmente de incluir no conteúdo funcional desse cargo, se existisse, a título provisório e até hoje.
Mas não pôde adquirir o direito a esse pseudo cargo, ainda por mais duas ordens de razões:
Primeira, porque esse cargo nunca teve existência legal efectiva (e um cargo é indubitavelmente uma construção jurídica), portanto, não poderia sobre ele incidir um qualquer direito, tal como analogamente não podem adquirir-se direitos reais sobre coisas que não existem, no âmbito do instituto da usucapião propriamente dita (artigos 1287º e seguintes do C. Civil). Ad impossibilia nemo tenetur.
Segunda, pelas razões constantes da própria sentença, acerca do facto indesmentível de todos os protagonistas do caso – Recorrente e membros da Administração – sempre terem constatado, explicitado e consentido que se tratava de um exercício de funções meramente precário, provisório e impossível de regularizar sem uma opção legislativa que, contrariando todas as expectativas que foram sendo alimentadas, nunca se chegou a concretizar nesse sentido.
Finalmente, refira-se que pode ser discutível saber se a remuneração do funcionário deve ser a que estiver fixada na lei para a categoria em que tomou posse (critério formal) ou, antes, a fixada para a categoria correspondente às funções por ele efectivamente exercidas (critério material). Manifestando preferência pelo critério material pode consultar-se Paulo Veiga e Moura, obra citada, páginas 269 e 270.
Agora, o que seguramente a Administração não pode fazer é remunerar um funcionário pelo exercício de funções que supostamente deveriam corresponder a um hipotético lugar, realmente inexistente no organograma do instituto em causa e cujo conteúdo funcional nem sequer foi legalmente fixado.
Deste modo, improcedem todas as conclusões do Recorrente.
DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença.
Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em 100 €.
Lisboa, 18 de Março de 2009
João Beato de Sousa (Relator)
António Vasconcelos (1º Adjunto)
Coelho da Cunha (2º Adjunto) |
