| Decisão Texto Integral: | C………… - Sociedade ………….. Lda., inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de ............ dela vem recorrer, concluindo como segue:
a) Na sentença recorrida não foi feita a correcta apreciação e valoração dos factos e a sua devida subsunção aos preceitos normativos,"
b) Com efeito e ao invés do decidido, não foi indeferido pelo Vereador da Câmara Municipal de ………., em 06.12.2001, o projecto de especialidades a que se reporta o processo OB……..;
c) Efectivamente, o Vereador somente propôs o indeferimento, nunca tendo sido tomada decisão definitiva sobre essa proposta;
d) Assim, o texto da alínea F) da selecção da matéria de facto deverá ser alterado para: "Em 6.012.2001, pelo Vereador da CM foi proposto o indeferimento do projecto de especialidades no âmbito do referido processo de licenciamento, nunca essa proposta tendo merecido qualquer decisão definitiva - cfr. fls. 668 e 669 do 4. ° vol. do P. ° OB…………..",
e) A recorrente considera que o processo deve seguir a fornia de acção administrativa comum, dado que os pedidos formulado dizem respeito a litígios referidos nas alíneas a), d), e) e f) do n.° 2 do art.° 37.° do CPTA;
f) Tendo, no entanto, na sentença recorrida sido decidido que para o pedido formulado na alínea a) da p.i. não poderá ser utilizada a acção administrativa comum, então deveria o Tribunal convolar o processo para acção administrativa especial, atendendo ao disposto nos art.° 199,° e 265.° do C.P. Civil e no art.° 5.°, n.° l, do CPTA;
g) Em face disso, deveria o Tribunal conhecer do mérito desse pedido e não absolver o Réu da instância;
h) O mesmo deveria suceder ao pedido referido na alínea b) da p.i., já que entendendo o Tribunal que teria de ser adoptada a acção administrativa especial de intimação, o processo, por força da cumulação de pedidos, deveria ser convolado para a acção administrativa especial, nada impedindo, no entender da recorrente, que fosse conhecido do mérito desse pedido;
i) Ao contrário do decidido em relação a esse pedido, não se encontra caducado o prazo estabelecido no art.° 69°, n° l, do CPTA, porquanto o procedimento no âmbito do processo n.° OB…………, foi retomado - alínea T) dos factos considerados assentes;
j) O Tribunal Administrativo detém competência para apreciar os pedidos referidos nas alíneas c) e d) da p.i.;
k) Na verdade, o litígio emerge da relação jurídico-administrativa consubstanciada no pedido de aprovação do projecto de um edifício, que deu origem ao processo camarário n.° ………./90;
l) Foi com base no indeferimento desse pedido que a Câmara Municipal deliberou encetar negociações com a recorrente de modo a permitir que esta exerça o seu direito de construção;
m) Deste modo, o Tribunal é competente, em face do disposto nos art.°s 1.°, n.° l e 4.°, n.° l, alíneas a), b) e g) do ETAF;
n) Acrescenta-se que o contrato de permuta resulta de imposição da Câmara Municipal de ……… de não autorizar a construção, em virtude de destinar o local a um parque de estacionamento;
o) A recorrente detinha o direito de construir no local, até porque a obra foi licenciada pela Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo.
p) O Município de ............ agiu sempre no uso de poderes de autoridade pública, sendo que até notificou a recorrente de que foi aprovada a aquisição do prédio desta;
q) Relativamente ao pedido feito na alínea e), procedendo qualquer dos pedidos anteriores, deverá ser-lhe dado provimento, dados os evidentes prejuízos sofridos pela recorrente.
r) Quanto ao pedido referido na alínea f), traduzido na condenação do Réu no pagamento de indemnização por todos os prejuízos sofridos pela ora recorrente se os pedidos formulados nas alíneas a) a d) não obtiverem provimento, continua a sustentar-se que o Tribunal a quo é competente para conhecer desse pedido;
s) Ao contrário do decidido, a apreciação desse pedido não depende da apreciação dos pedidos precedentes,"
t) Também a invocação do disposto nos art.°s 469.°, n,° 2 e 31.° do C.P. Civil parece inadequada para alicerçar essa posição.
u) De resto, considerando a recorrente que o Tribunal é competente para apreciar os pedidos referidos nas alíneas c) e d), a merecer aceitação este entendimento, daí derivará a competência para apreciação do pedido da alínea f);
v) Além disso, tratando-se de um pedido subsidiário formulado apenas para a hipótese de não obterem provimento os pedidos referidos nas alíneas a) a d) e não tendo, na realidade, esses pedidos obtido provimento, sempre o Tribunal teria competência para o pedido em causa.
w) Com efeito, tratando-se de um pedido de indemnização civil, o Tribunal não podia declarar a sua incompetência, em face do disposto no art.° 4.°, n.° l, alínea g) do ETAF e no art.° 37.°, n.° 2, alínea f), do CPTA;
x) Igualmente se entende que a apreciação desse pedido não depende da apreciação dos pedidos anteriores, incumbindo apenas ao Tribunal, a considerar-se incompetente para os outros pedidos, verificar se em relação a este ocorriam os requisitos inerentes à responsabilidade civil.
Termos em que deverá ser dado provimento ao recurso, anulando-se a sentença, conhecendo-se do mérito dos pedidos referidos nas alíneas a) e b) da p.i., se necessário com a convolação do processo para acção administrativa especial, declarando-se o Tribunal Administrativo competente para conhecer dos pedidos das alíneas c) e d), dando-se provimento a um desses pedidos, atendendo à sua natureza subsidiária, e condenando-se o Município de ............ no pedido formulado na alínea e).
Se o Tribunal ad quem não conhecer dos pedidos formulados nas alíneas a) a d) ou se qualquer deles não obtiver provimento, então deverá conhecer do pedido da alínea f), julgando-o procedente.
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O Município de ............ não apresentou contra-alegações.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juizes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
A) A Autora era proprietária de um prédio composto por terreno devoluto com a área de l 600 m2, sito em ………, freguesia de ……. - ………, Município de ............, o qual por deliberação de 14 de Abril de 1999, da Câmara Municipal de ............, foi aprovado por unanimidade a permuta do aludido terreno por outro - acordo e doe. l, doe. 4 juntos à petição inicial;
B) Em 24.07.2000 foi celebrada a escritura de permuta do aludido terreno, tendo a ora Autora adquirido o "prédio urbano sito em ………, Casal de ………., da Freguesia de …….. -………., que consta de terreno para construção, com a área de 2.868,65 m2, descrito na 1a Conservatória do registo Predial sob a ficha 5493" - cfr. doe. 11 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
C) Em 3 de Agosto de 1999, a firma C….. - Sociedade ………… requereu ao Presidente da Câmara Municipal de ............, ao abrigo do art. 14° do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de Novembro, o licenciamento de construção a levar a efeito no lote A - Bloco A/B sito em Casal ………., freguesia de ………… (a adquirir por permuta) - vide fls. l e 2 do l Vol. do P° O……../1328;
D) Juntou, ainda, entre outros elementos, documento comprovativo da propriedade, memória descritiva, projecto de arquitectura - cfr. fls. l a 80 do l Vol. do PeOB………..;
E) O requerimento indicado em C), com o respectivo projecto de arquitectura foi aprovado em 20.01.2000, por despacho do vereador, com competência delegada - cfr. fls. 88 do lº vol. do Pe OB………/1328;
F) Em 06.12.2001, pelo Vereador da CM foi indeferido o projecto de especialidades no âmbito do referido processo de licenciamento - cfr. fls. 668 e 669 do 4°- vol. do P°- OB ………..;
G) Por oficio de 11.12.2001 da CM ............, dirigido ao gerente da C............, registado com A/r assinado pelo menos antes de 13.12.2001 foi a Autora notificada do despacho precedente - cfr. fls. 670 e 671 (4° Vol.)P°-OB………….;
H) Em 17.12.2002, deu entrada nos serviços do Réu, um "novo licenciamento decorrente da caducidade de deliberação" em nome da ora Autora, do qual consta designadamente "tendo deixado caducar, nos termos do disposto no art° 20°, n° 6 e/ou 76°, n° l do Decreto-Lei nº555/99, de 16 de Dezembro, a deliberação que aprovou o seu processo nº 1328/99, correspondente à obra situada em Casal …….., Lote ……. - Bloco A/B, na Freguesia de ……….., Concelho de ............, vem requerer a V. Exa que seja de novo deliberado favoravelmente o seu pedido, solicitando que, por motivos de economia processual, sejam apensas a este requerimento as peças escritas e desenhadas constantes do processo caducado que se mostrem válidas para a apreciação." tendo junto novos elementos - cfr. fls. l a 86 do proc. OB2002/…….., apenso;
I) Em 20.03.2003 e 19.03.2004, a ora Autora dirigiu ao Presidente da CM ............, a reclamação-exposição, respectivamente a fls. 89 a 90, 119 a 122 do proc. OB2002/………., apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, no sentido em que seja ordenada a revogação do despacho de indeferimento, devendo ser substituído por outra que ordene a emissão da licença de construção";
J) Os requerimentos foram sendo indeferidos conforme despachos a fls. 95, 128, de que a Autora foi sendo notificada - cfr. fls. 99 e 134 do proc. OB2002/…..;
K) Relativamente ao novo pedido de licenciamento indicado em H) consta com data de 29.05.2003 a seguinte informação: "O projecto prevê para o terreno em que se insere um total de 54 fogos e uma área de construção de 10511 m2, sendo que, tratando-se de um espaço classificado como urbanizável uso habitacional, o lote (2868,65 m2) apenas comporta um total de 11.5 fogos e uma área de construção máxima de 1434,32m2, de acordo com o previsto no artigo 26°, alínea 3.2. do PDM. - visitado o local, verificou-se que, embora existam outros edifícios de habitação colectiva, não existe nenhum com as características de condomínio como o proposto pelo que se considera que o mesmo não se enquadra na envolvente (artigo 121° do R.G.E.U). - Aponta-se ainda algumas deficiências de ordem estética. Como sejam a volumetria excessiva do edifício ou outros aspectos de ordem formal ou relacionados com as cores e materiais a aplicar nas fachadas (artigo 121 ° do R.G.E.U.). - A dimensão do arruamento e passeios propostos julga-se, de igual modo, insuficiente assim como a área verde que é proposta. - Para além das deficiências apontadas, verificam-se pequenas falhas de projecto relacionadas com o cumprimento do R.S.I. ao nível das garagens, a indicação da estrutura ou a afectação dos lugares de estacionamento às respectivas fracções." - cfr. fls. 94 do proc. OB2002/………;
L) Com data de 19.12.2005, foi elaborada a Informação n° 288/05, pelo Gabinete de Apoio Jurídico, da qual se destaca o seguinte: "26- A firma requerente apresenta igualmente, e em alternativa, outro pedido no mencionado requerimento de 21 de Setembro de 2005 ou seja, o deferimento do pedido de licenciamento correspondente ao Proc. nº OB/………../2002 e consequente emissão de licença de construção. 27- De acordo com os elementos constantes do presente processo extrai-se não ter sido elaborada informação de apreciação do projecto de arquitectura, não existindo decisão quanto ao mesmo. No entanto, conforme assinalado na informação técnica deste, não são cumpridos os parâmetros urbanísticos previstos no PDM de ............ para a classe de espaço em que se insere o terreno - "Espaço Urbanizável. (...) 38- Deste modo, atendendo que na certidão predial este prédio está descrito como terreno para a construção de um equipamento social, para o local não estava prevista a existência de mais um edifício habitacional com vários fogos e que compete à Administração a cada momento definir e prosseguir o interesse público, in casu, de planeamento e ordenamento do território, necessariamente variável no tempo, constituindo as operações de loteamento e as obras de urbanização importantes formas de intervenção nos solos, com incidências acentuadas ao nível do ordenamento do território, do ambiente e dos recursos naturais e com importantes repercussões na qualidade de vida dos cidadãos, o que implica um poder de modificação dos planos ("ius variandi"), defendemos, no caso em concreto, deverem ser aplicados os parâmetros definidos para a classe de espaço proveniente do PDM de ............, inclusive dado que à data da formulação da pretensão encontrava-se já em vigor este instrumento de gestão territorial e no loteamento não são fixados parâmetros urbanísticos precisos para o terreno. 40- No entanto, considerando, de acordo com os elementos integrantes do presente processo, as legítimas expectativas derivadas das negociações havidas com a firma requerente, ínsitas em vários do documentos e actos administrativos, conforme descrito na presente informação-proposta, e que conduziram à celebração do negócio jurídico de 24 de Julho de 2000. 41 - Considerando, ainda, que a Administração deve pautar a sua actuação no respeito elos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos devendo agir e relacionar-se com os particulares segundo as regras da boa fé, e sendo responsável pelas informações que presta, ainda que não obrigatórias, não podendo infligir aos destinatários das suas decisões sacrifícios desnecessários, julga-se, pois, que, no caso “subjudice”, deveria ser encontrada uma solução negociada com a requerente, que passasse, designadamente, pela realização de nova permuta de terreno.
M) Em 17.02.2006, pelo então Director Municipal, foi aposta na informação precedente o seguinte: "No seguimento das instruções emanadas pelo Exmo. Sr. Presidente de forma a ser encontrada uma solução negocial com a requerente foram efectuadas diligências com a mesma tendo em vista a possível aceitação de nova permuta de terreno. Considerando que a CMS se encontra a elaborar um estudo para a reformulação dos lotes que possuiu em ……….. e dentro deles se encontra disponibilidade para a efectivação da permuta necessária. Deverá ser iniciado o processo de avaliação e negociações de forma a poder ser (?) a questão descrita por eventual escritura de permuta sobre bens futuros - cfr. fls. 235 do proc. OB2002/1644;
N) Com data de 20/07/2006 foi elaborada proposta 95/06, sobre "Assunto: OB……../2002 – C………-………….. Lda. onde se conclui: "Considerando o ponto 41. da IP nº 288/05, do Gabinete de Apoio Jurídico - Dep. de Urbanismo, que se dá por inteiramente reproduzido, e que refere que "no caso sub judice, deveria ser encontrada uma solução negociada com a requerente, que passa, designadamente, pela realização de nova permuta de terreno", e o facto das permutas serem efectuadas tendo por base o valor residual dos terrenos, após avaliação da Comissão de Avaliação, propõe-se o seguinte: l - Que seja efectuada nova permuta do terreno sito no Casal de S. José …………, em nome de C………, Lda., avaliado em um milhão e seiscentos e vinte mil euros (1.620.000 euros), pelos lotes seis, sete e oito (6,7 e 8) do loteamento municipal situado em ……….., também denominado "Bairro …………..", avaliado em um milhão setecentos e quarenta e sete mil e quinhentos euros (1.747.500 euros); 2- Que no âmbito da permuta o requerente (C………., Lda.) proceda ao pagamento da diferença entre as avaliações efectuadas, nomeadamente de cento e vinte e sete mil e quinhentos euros (127.500); Considerando que a Câmara Municipal de ............ ainda procede à realização da operação urbanística de Monte ………, a referida permuta deve ser efectuada com base num contrato de aquisição sobre bens futuros, ou ser efectuada após a realização da mesma." - cfr. fls. 243 a 245 do proc. OB2002/……….;
O) A fls. 245 do proc. OB2002/………. no canto inferior da referida Informação/proposta consta o seguinte texto manuscrito, "Nesta data [25.07.2006] compareceu o requerente ao qual foi explicitado o teor da proposta formulada tendo o mesmo concordado com ela nos termos apresentados e por ser verdade vai assinada" - seguem-se duas assinaturas ilegíveis;
P) Em 18.08.2006, deu entrada nos serviços da CM ............, o pedido assinado em nome da ora Autora, do qual se destaca: “Entendemos como mais justa, equilibrada e adequada, a solução que passasse por excluir o Lote 6 da permuta, incluindo nesta o Lote 5, quer por ser um lote de fogos habitacionais, como já se referiu, quer por ter um valor menos elevado, e que permitiria um maior equilíbrio e proximidade entre os valores dos bens a serem permutados, evitando à C…….. uma maior reposição de capital. A solução agora adiantada pela C…………., permite adequar de uma forma mais justa e equilibrada a permuta a efectuar, e de igual forma permite que esta, que já se encontra numa situação financeira débil, dado o arrastar deste processo, seja confrontada com uma resolução menos onerosa, sendo esta a proposta que mais aproxima os valores dos bens a permutar, face à avaliação apresentada pelos Vossos Serviços. Propõe-se assim, que se faça a permuta, com a inclusão dos Lotes 5, 7 e 8.”
Q) Com data de 27.09.2006 foi elaborada a Informação-proposta n° 04/06/DM-PEU sobre "C…………. Lda. (OB 1644/2002) - Negociações para a realização de permutas de terreno " "em 25 de Julho de 2006 realizámos reunião com a requerente, tendo-lhe sido explicitado o teor da proposta de permuta formulada, declarando o representante da sociedade requerente. - Sr. ……….. - concordar com a proposta nos termos apresentados, conforme documento assinado por nós e pelo Sr. …………….
R) Após o acordado nesta reunião, veio a requerente apresentar, a 18 de Agosto do corrente ano, exposição, na qual propõe que a permuta seja feita antes com os Lotes 5, 7 e 8, devendo ser excluído o Lote 6, alegando que o lote que lhe pertence não contempla qualquer área comercial, mas apenas fogos habitacionais e o Lote 6 que se visa permutar contempla área comercial. Considerando o anteriormente exposto, entendemos não existirem condições para prosseguirem as negociações com a sociedade requerente com vista à permuta de terrenos, pelo que se julga de propor que este assunto seja encaminhado pela via judicial e, consequentemente, deixem os lotes supra identificados de estar afectos à realização de, permuta com aquela. - cfr. fls. 258 e 259 do proc. OB2002/……… apenso;
S) Em 20.11.2006 foi proferido pelo Director DM-FAD, o seguinte despacho: Em razão do exposto na presente informação quanto à inviabilidade da permuta deverá o processo objecto de arquivamento com comunicação à C............, Lda - cfr. canto superior esq. de fls. do proc. OB200201644 apenso;
T) Em sequência da informação nº 137/06 do Gabinete de Apoio Jurídico - Departamento de Urbanismo e despacho de 13.11.2006 - cfr. fls. 284 do proc. OB2002/1644 apenso, foi retomado o procedimento do pedido de licenciamento formulado pela ora Autora em 17.12.2002, tendo sido enviado o ofício para a interessada se pronunciar, nos termos do art. 100º do CPA, sobre a proposta de indeferimento, que veio devolvida por não reclamada - cfr. fls. 284 a 296 do proc. OB2002/1644 apenso;
DO DIREITO
Decorre expressamente da petição inicial que o ora Recorrente organizou o objecto do processo cumulando o pedido de condenação à prática de actos administrativos, apresentado sob forma múltipla de quatro, sendo três em escala subsidiária uns dos outros – artºs. 47º e 4º CPTA – com o pedido de reparação de danos patrimoniais e não patrimoniais por atraso na construção do edifício - pedido sob a alínea e) .
Como referido, a condenação à prática de actos administrativos é formulada sob pedido múltiplo, na medida em que dos quatro, três são deduzidos subsidiáriamente, a saber, o pedido principal de
(i) condenação no acto de aprovação dos projectos de especialidades em sede de processo OB/……./1999 – pedido sob a alínea a),
e os subsidiários de,
(ii) condenação na aprovação do projecto de arquitectura em sede de processo OB/…./2002 – pedido sob a alínea b)
(iii) condenação no distrate do negócio titulado pela escritura de 24.Julho.2004 – pedido sob a alínea c)
(iv) condenação na entrega de um terreno com a capacidade edificatória dos projectos de obras nºs. OB/………/1999 e OB/……/2002 – pedido sob a alínea d).
Por fim, no caso de improcedência de todos os quatro pedidos de condenação à prática de actos administrativos cumulado com o pedido ressarcitório, peticiona a condenação do ora Recorrido na reparação por todos os prejuízos sofridos, a liquidar em execução de sentença - pedido sob a alínea f).
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Dispõe o artº 5º nº 1 CPTA que havendo cumulação de pedidos a que correspondam distintas formas de acção, como é o caso em que é cumulada a condenação à prática de acto administrativo, pretensão de tipo especial vd. artº 66º nº 1º CPTA, com o pedido de reparação de danos que corresponde a uma pretensão de tipo comum, vd. artº 37º nºs. 1 e 2 f) CPTA, o processo deve seguir a forma da acção administrativa especial, com as adaptações que se revelem necessárias, o que o ora Recorrente não observou, na medida em que instaurou a presente acção de processo declarativo sob a forma de acção administrativa comum.
Todavia, tal não configura nulidade processual porque, como nos diz a doutrina relativamente ao alcance da parte final do nº 1 do artº 201º CPC “(..) os actos de processo têm uma finalidade inegável: assegurar a justa decisão da causa; e como a decisão não pode ser conscienciosa e justa se a causa não estiver convenientemente instruída e discutida, segue-se que o fim geral que se tem em vista com a regulação e organização dos actos de processo está satisfeito se as diligências, actos e formalidades que se praticaram garantem a instrução, a discussão e o julgamento regular do pleito; pelo contrário, o referido fim mostrar-se-á prejudicado se se praticaram ou omitiram actos ou deixaram de observar-se formalidades que comprometem o conhecimento regular da causa e portanto a instrução, a discussão ou o julgamento dela.
É neste sentido que deve entender-se o passo “quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa”. O exame, de que a lei fala, desdobra-se nesta duas operações: instrução e discussão da causa.
Disposição semelhante à do artigo 201º se encontra no § único do artigo 710º [artº 710º nº 2 CPC vigente] (..) os dois textos têm domínio de aplicação diferente. No caso do artigo 201º trata-se de nulidade de processo, de erro de forma (error in procedendo), isto é, de prática de acto que a lei não admite, de omissão de acto que a lei prescreve, ou de prática de acto com preterição de formalidades legais; no caso do § único do artigo 710º trata-se de erro de decisão (error in judicando), de despacho que ofendeu a lei.
Mas, porque, num e noutro caso, o erro cometido não exerce influência sobre a apreciação e conhecimento do fundo da causa, a lei autoriza o Tribunal a declará-lo irrelevante. (..)” (1)
É exactamente este o caso dos autos, assumindo-se totalmente irrelevante o erro cometido, pelo que não se impõe a requerida convolação.
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No Tribunal a quo, o Município de ............ foi absolvido da instância no tocante a todos os pedidos, principais e subsidiários, vindo o Recorrente peticionar que seja “(..) dado provimento ao recurso, anulando-se a sentença, conhecendo-se do mérito dos pedidos referidos nas alíneas a) e b) da p.i., se necessário com a convolação do processo para acção administrativa especial, declarando-se o Tribunal Administrativo competente para conhecer dos pedidos das alíneas c) e d), dando-se provimento a um desses pedidos, atendendo à sua natureza subsidiária, e condenando-se o Município de ............ no pedido formulado na alínea e). Se o Tribunal ad quem não conhecer dos pedidos formulados nas alíneas a) a d) ou se qualquer deles não obtiver provimento, então deverá conhecer do pedido da alínea f), julgando-o procedente. (..)”.
Todavia cabe deixar claro que os pressupostos adjectivos da anulação de sentença mostram-se taxativamente determinados no artº 668º CPC e nada neste sentido consta das conclusões de recurso, de modo que, seguindo a temática das conclusões, cumpre conhecer dos erros de julgamento suscitados pelo Recorrente.
a) projectos de especialidades; projecto de arquitectura;
Vem a sentença assacada de incorrer em erro de julgamento por violação primária de direito substantivo referenciada pelas questões suscitadas a propósito do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades nas conclusões de recurso elencadas sob os itens a. a f. sobre os projectos de especialidades e itens g. e h. quanto ao projecto de arquitectura, sendo que, em primeiro lugar, importa enquadrar esta matéria no domínio do RJUE, em ordem a precisar a natureza jurídica dos actos administrativos de que estamos a falar no domínio dos procedimentos urbanísticos concretos, os projectos de obras nºs. OB/1328/1999 e OB/1644/2002.
No procedimento de licenciamento parte do objecto mediato da decisão final que consubstancia o controlo público preventivo da operação urbanística fica antecipadamente definido pela decisão do órgão competente (deliberação camarária, decisão do presidente ou vereador delegado) que expresse o sentido jurídico de aprovação do projecto de arquitectura, artº 20º nºs 1, 2 e 3. (2)
Dito de outro modo, o conteúdo do acto que aprova o projecto de arquitectura no caso concreto, assume a função concretizadora da medida abstractamente prevista na norma, artº 20º nºs. 1 e 2, conferindo ao requerente uma posição jurídica, que antes dele não tinha, qual seja a de considerar arrumadas no “seu” procedimento todas aquelas questões que, no tocante à arquitectura da obra, a lei define através dos pressupostos vinculados e discricionários que, em abstracto, balizam o acto de apreciação com referência ao concreto projecto de arquitectura, declarando-o em relação de conformidade com os antecedentes jurídicos aplicáveis (pressupostos vinculados) e emitindo um juízo de avaliação no domínio das valorações próprias e exclusivas da função administrativa em sede de controlo preventivo de operações urbanísticas (pressupostos discricionários).
O mesmo é dizer que através do acto de aprovação do projecto de arquitectura o órgão autárquico competente conforma a situação jurídica do caso concreto em função dos parâmetros normativos do artº 20º nºs. 1 e 2, situação que fica definitivamente concretizada quanto à dimensão jurídica inovatória que introduz na esfera jurídica do particular, configurando-se como constitutivo de direitos - mas não de efeitos permissivos no tocante à actividade edificatória pretendida, que são efeitos próprios da licença - justamente pela criação dos efeitos inovatórios de remoção da parte substancial dos obstáculos de direito público ao de direito de construir, sendo indiferente a superveniência de qualquer alteração normativa, na exacta medida em que o juízo de conformidade para efeitos de validade se reporta, em conformidade com o princípio tempus regit actum, ao complexo normativo e regulamentar em vigor à data da sua prática.
Pelo que vem de ser dito, o acto de aprovação do projecto de arquitectura configura um acto administrativo prévio, integrando o domínio dos actos que a doutrina designa por pré-decisões (actos prévios e decisões parciais), “actos cujo conteúdo cria um efeito conformativo para a actuação administrativa subsequente e que apresentam a característica de não realizarem ainda o efeito prático final procurado pelos particulares, embora o condicionem (ou possam condicionar) decisivamente. Por isso, tais actos aparecem no âmbito de procedimentos multifaseados ou por degraus e podem referir-se à pronúncia de um órgão sobre determinados aspectos implicados no efeito final pretendido.” (3)
O acto que aprecia o projecto de arquitectura assume, todavia, a natureza de acto final do procedimento de licenciamento na circunstância de o órgão administrativo competente se pronunciar no sentido do indeferimento por falta de observância dos parâmetros legais definidos no artº 20º nºs 1 e 2, isto é, por não conter as condições de conformidade que, nos termos do artº 24º, constituem causas de carácter taxativo de indeferimento do licenciamento.
Consecutivamente à fase de aprovação do projecto de arquitectura a tramitação resolve-se pela instrução do procedimento, a cargo do interessado, com os projectos de engenharia de especialidades, artº 11º nº 5 da Portaria 232/2008, para o que o requerente tem um prazo, prorrogável a seu pedido, contado da notificação da deliberação ou decisão que aprovou o projecto de arquitectura, artº 20º nºs 4 e 5, sob cominação de suspensão do procedimento se nada for junto aos autos, seguida de extinção por caducidade mediante audiência prévia, artº 20º nº 6.
Os projectos de engenharia de especialidades reportam exclusivamente a questões técnicas exigidas e definidas em função da localização, destinação e características concretas da operação urbanística, especificadas no Regulamento Geral de Edificações Urbanas e em variadíssima legislação própria, versando, entre outros aspectos, sobre a estabilidade em matéria de fundações e estruturas incluindo escavações e contenção periférica; alimentação e distribuição de energia eléctrica e de instalação de gás; telecomunicações; redes prediais de água e esgotos; isolamento e comportamento térmico dos edifícios; instalações electromecânicas de transporte de pessoas e mercadorias; sistemas energéticos de climatização dos edifícios; isolamento acústico; águas pluviais; arranjos exteriores; segurança contra incêndios e arranjos exteriores.
O que significa duas coisas: primeiro, que é o concreto dimensionamento do projecto de arquitectura juridicamente consolidado pelo acto administrativo de aprovação, que determina a extensão, âmbito e definição das especialidades necessárias em sede de projectos de engenharia; segundo, em caso de indeferimento, os projectos de especialidades entregues conjuntamente, têm de ser objecto de correcções de adequação de acordo com as modificações a introduzir no projecto de arquitectura recusado.
A conformação legal do procedimento de licenciamento evidencia, pois, a existência de duas fases procedimentais bem marcadas e distintas entre si pelo conteúdo dos actos nelas praticados e efeitos jurídicos produzidos na esfera jurídica do requerente e na sequência de tramitação do procedimento, de tal modo que a transição para a fase de entrega e apreciação dos projectos de especialidades depende da iniciativa do requerente, isto é, do impulso procedimental do interessado no licenciamento da operação urbanística, uma vez notificado do acto de aprovação do projecto, sob cominação de extinção do procedimento nos termos já referidos.
E o normal é que assim seja, pelas relações de interdependência referidas entre os projectos de arquitectura e de especialidades.
Ao que vem de ser dito não obsta a circunstância de a notificação mencionada não abrir prazo para entrega dos projectos de especialidades no caso óbvio de o interessado ter investido antecipadamente nos custos da sua elaboração e feito deles entrega em simultâneo com o projecto aquando da entrada do requerimento, artº 20º nº 4 in fine e artº 9º nº 4 e 11º nº 1 al. m) da Portaria 232/2008.
Todavia tal não significa a descaracterização da distinção entre fases, na medida em que se o projecto de arquitectura não obtiver aprovação, não há lugar à apreciação dos projectos das especialidades, o que é particularmente visível no tocante aos trâmites de consultas às entidades externas ao município para cada um dos tipos de projectos em causa, artºs. 13º e 13º-A, conjugado com o indeferimento do pedido de licenciamento, artº 24º.
Pelo que vem dito, em face dos textos legais não sofre dúvidas de que o acto de aprovação do projecto de arquitectura assume a natureza de acto administrativo prévio, com efeitos externos no tocante às partes directamente envolvidas na relação jurídica de licenciamento, porque as condições exigidas por lei, v.g. no artº 20º nºs 1 e 2, ficam definitivamente decididas e, pelo tanto, cobertas pela estatuição autoritária inerente àquele acto, que, assim, se assume como constitutivo de direitos para o requerente do licenciamento, nomeadamente do direito a que não sejam novamente retomadas para apreciação no procedimento, e vinculativo para a Administração na deliberação final que o incorpora, enquanto decisão antecedente tomada no exercício da competência de apreciação e decisão urbanística.
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Na economia do presente recurso, tudo quanto vem de ser dito significa que apenas o acto de aprovação do projecto de arquitectura é passível de constituir o objecto de pretensões jurisdicionais autónomas, já assim não sendo, porque a natureza do acto não o permite, no que respeita à pronúncia administrativa sobre os projectos de especialidades, cujos eventuais vícios apenas podem ser suscitados e conhecidos no âmbito da eficácia invalidante que essas mesmas decisões referentes aos projectos de especialidades projectem sobre o acto final do procedimento urbanístico, ou seja, o acto final da licença.
Pelo exposto improcedem as questões suscitadas a propósito dos projectos de especialidades nos itens a. a f. das conclusões de recurso.
b) caducidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura; abertura de novo procedimento; actos anómalos;
Conforme assente na alínea H do probatório, no âmbito do procedimento de licenciamento nº OB/1328/1999 sobreveio a caducidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura, datado de 20.01.2000, que, de acordo com o teor dessa mesma línea H do probatório, se fundamenta no regime do artº 20º nº 6 do RJUE.
Na medida em que a caducidade deste acto tem como consequência a extinção do procedimento, o Recorrente apresentou em 17.12.2002 novo pedido de licenciamento referente às mesmas obras de edificação no Lote A - Bloco A/B, sito em Casal …….., Freguesia de …………., Concelho de ............, procedimento a que foi dado o nº OB/……./2002.
Nos termos do artº 20º nº 3 als. a), b) e c) RJUE – na redacção original do DL 555/99 dado que o DL 177/2001 de 04.06 não introduziu alterações neste segmento normativo do nº 3, o que se mantém verdadeiro no tocante aos DL 60/2007 de 04.09 e DL 26/2010 de 30.03 - o prazo procedimental de 30 dias para a apreciação e decisão do projecto de arquitectura é contado (i) da data da recepção do pedido ou dos elementos solicitados na fase de saneamento procedimental do artº 11º RJUE, (ii) no caso de consultas a entidades externas, da data de recepção da última das pronúncias solicitadas ou (iii) do termo do prazo para a sua recepção.
Só depois de expirado o prazo legal de decisão em sede de acto prévio de apreciação do projecto de arquitectura e que seja aplicável ao caso na medida das variantes legais enunciadas no artº 20º nº 3 als. a), b) e c) RJUE, é que se inicia (no dia seguinte ao termo ad quem para a decisão) o decurso do prazo de caducidade do direito de acção, que é de “um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido”, artº 69º nº 1 CPTA e de acordo com as regras do artº 279º C. Civil, supondo-se aqui, naturalmente, a hipótese de inércia da Administração, quer dizer, o silêncio e não a recusa ou o indeferimento da pretensão do interessado, vd. artº 67º nº 1 als. b) e c) CPTA, pois a ser assim compete o regime do nº 2 do citado artº 69º CPTA, ou seja, o prazo de propositura da acção será de três meses.
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Chegados aqui, das alíneas L a R do probatório decorre que no âmbito deste procedimento nº OB/1644/2022 foram sendo praticados diversos actos jurídicos, que se podem qualificar de anómalos por fugirem à ritologia procedimental estatuída no RJUE para o licenciamento de obras de edificação.
Embora estes actos não sejam a concretização da previsão legal abstracta em sede de sucessão ordenada de actos jurídicos – vd. artº 1ºCPA - tal como determinada no RJUE para as fases do procedimento de licenciamento das operações urbanísticas, que no caso é uma obra de edificação, todavia não se pode dizer que extravazem da função preparatória da decisão final da licença.
Neste sentido, sendo actos anómalos, não são actos impertinentes.
Efectivamente, a factualidade levada ao probatório nas alíneas L a R evidencia uma sucessão de requerimentos e informações todos eles reportados e tendo por objecto o estabelecimento de negociações entre as partes, promotor do empreendimento urbanístico ora Recorrente o Município de ............ ora Recorrido, em ordem à celebração de um contrato de compra e venda – de permuta, como as partes referem nos seus articulados – substitutivo do anteriormente celebrado entre as partes em 24.07.2000, referido na alínea B do probatório, contrato de compra e venda recíproco de dois prédios, um urbano e outro rústico, cuja escritura pública celebrada no Notário Privativo do Município de ............ consta do 1º volume dos autos, junto pela ora Recorrente como doc. nº 11.
Este contrato de compra e venda de 24.07.2000 teve por escopo conciliar os interesses privado e público do promotor e ora Recorrente e do Município de ............ ora Recorrido, face ao previsível indeferimento da operação urbanística sujeita a licenciamento com fundamento na inidoneidade construtiva do local, expressa na deliberação camarária de 14.Abril.1999 que autorizou o dito “contrato de permuta”, ou seja, os contratos de compra e venda de 24.07.2000. – vd. alínea A do probatório e deliberação junta aos autos como doc. nº 1 constante do 1º volume dos autos.
Assim, a operação urbanística pretendida passou do primitivo local constante do projecto de arquitectura para a de implantação da obra de edificação, tido por inviável por razões de planificação sintetizadas na referida deliberação de 14.Abril.1999, para o local a que se referem os autos, o Lote A - Bloco A/B, sito em Casal …….., Freguesia de …….., Concelho de ............, ou seja, o prédio urbano adquirido pela sociedade Recorrente ao Município Recorrido pelo contrato de 24.07.2000.
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De acordo com a factualidade levada ao probatório na alínea K, a área e volumetria de construção decorrentes do projecto de arquitectura são tidas por desconformes com a parte regulamentar do PDM de ............ para o local, v.g. o artº 26º alínea 3.2, para além de outras questões ali levantadas, o que necessariamente indicia o indeferimento da pretensão, pelo que, novamente, no processo de licenciamento nº OB……/2002 é proposta em 20.07.2007 pelo Município ora Recorrido o recurso à concertação de interesses contrapostos, mediante novo contrato de compra e venda que desloque a obra de edificação para outro terreno, com “nova permuta do terreno sito no Casal de ………, em nome da C............ Lda. (..) pelos lotes seis, sete e oitos do loteamento municipal situado no ……… (..)” – vd. alínea N do probatório.
Como é sabido, em sede de loteamento urbano as condições urbanísticas a materializar nas operações de edificação nos lotes são definidas na licença de loteamento, de que o alvará é o respectivo título, o que significa que existe uma exigência de conformação urbanística entre o projecto de edificação nos lotes e as prescrições constantes do alvará para os lotes que compõem o loteamento, conformidade juridicamente vinculativa para a câmara municipal, proprietário do prédio e adquirentes dos lotes vd. artº 77º nº 1 e) e nº 3 RJUE.
Diz-nos a doutrina “(..) Que os lotes são unidades prediais destinadas à edificação é o que decorre do próprio alvará de loteamento que serve de titulo à respectiva licença, já que na identificação que este faz dos mesmos conta expressamente a concreta área de construção, área de implantação, número de pisos e número de fogos dos edifícios a implantar neles, com especificação dos fogos destinados a habitação a custos controlados quando previstos [cfr. alínea e) do nº 1 do artigo 77º]. E estas prescrições são, como veremos, fundamentais na determinação dos deveres e dos encargos a assumir pelo promotor do loteamento de forma a garantir que a edificabilidade prevista para a área (isto é, para cada lote a criar com a operação de loteamento) tem todas as condições para poder ser concretizada. Direitos e encargos que apenas se compreendem em função dos direitos urbanísticos que a licença de loteamento confere. (..)” (4)
Aplicando o exposto ao caso dos autos verifica-se que a ora Recorrente não aceitou a proposta de compra apresentada pelo Município Recorrido relativa ao terreno do ……….. em ……… e de este lhe vendar os lotes seis, sete e oito do loteamento municipal no ……...
Sucede que o negócio proposto não se traduz em trocar uma parcela de terreno por outras parcelas, mas por lotes.
Ora, na definição doutrinária que vimos seguindo, os lotes são “unidades prediais destinadas de uma forma precisa e concreta a edificação urbana” – cfr. artºs. 2º i) e 77º nº 1 e) RJUE – e, neste sentido, no domínio das propostas e contrapropostas negociais, a ora Recorrente manifestou o seu interesse, exactamente por causa das capacidades edificativas pré-determinadas, em substituir o lote 6 pelo lote 5, o que, por sua vez não foi aceite pelo Município Recorrido que, pelo serviços internos, propôs a declaração de cessação das negociações e fosse o “assunto encaminhado pela via judicial” com o arquivamento do procedimento, vd. alíneas R e S do probatório.
De modo que, em termos de instância procedimental de licenciamento, em 13.11.2006 o gabinete jurídico do Município ora Recorrido elaborou um projecto de decisão de indeferimento da pretensão urbanística do particular ora Recorrente, precedida obrigatoriamente de audiência prévia nos termos do artº 100º CPA – vd. alínea T do probatório.
c) suspensão do decurso do prazo de decisão; caducidade do direito de acção – artºs. 20º nº 3 RJUE e 69º nº 1 CPTA;
Em ordem a decidir se estão ou não ultrapassados os prazos de 30 dias para a apreciação e decisão do projecto de arquitectura – artº 20º nº 3 als. a), b) e c) RJUE - e de caducidade do direito de acção, de “um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido” - artº 69º nº 1 CPTA – cumpre saber, primeiro, que implicações adjectivas têm no desenvolvimento da instância procedimental do procº nº OB/……../2002 – se é que há algumas – os actos anómalos praticados entre 2003 e 2006, referido nas alíneas L a R do probatório, em vista da concertação de interesses públicos e privados através da celebração de outro contrato de compra e venda, de modo a deslocar a implantação da obra de edificação para outro terreno.
Primeiro, o prazo de 30 dias do artº 20º nº 3 RJUE tem natureza adjectiva porque se trata do prazo para a entidade administrativa competente no procedimento – a câmara municipal – deliberar sobre o projecto de arquitectura; logo, conta-se segundo o regime do artº 72º CPA, em dias úteis, o que desde logo indica que o termo final deste prazo do artº 20º nº 3 RJUE se configura como pressuposto do início de contagem do prazo substantivo de caducidade do direito de acção do artº 69º nº 1 CPTA, contável de acordo com as regras do artº 279º C. Civil.
Em segundo lugar, o que está em causa é a suspensão do prazo procedimental intercalar para a pronúncia administrativa em matéria urbanística tão sensível como é a prática de um acto administrativo que tanto pode assumir a natureza de acto prévio constitutivo de direitos (se for de aprovação do projecto de arquitectura) como de acto final do procedimento de licenciamento (se a deliberação for negativa, de não aprovação).
Ora, a correlação directa entre o termo final do prazo adjectivo de decisão administrativa sobre o projecto de arquitectura e o termo inicial do prazo substantivo de caducidade do direito de acção de condenação à prática de acto administrativo, não consente, a nosso ver, a introdução de causas de suspensão de contagem do prazo do artº 20º nº 3 RJUE que não tenham assento normativo.
O mesmo é dizer que essa correlação não permite a suspensão do decurso do prazo por reporte a uma casuística que, em abstracto, ou seja, na lei, não tem suporte de referência jurídicamente relevante, o que significa que os efeitos suspensivos do prazo de decisão legal acoplados a essa casuística são insusceptíveis de sindicar na medida em que falha o controlo de compatibilidade jurídica.
Casuísmo insindicável, que é exactamente o que sucede na ausência de previsão legal expressa sobre os factos que, uma vez ocorridos, são juridicamente aptos a produzir efeitos suspensivos da contagem do prazo de exercício do dever legal de decisão.
E mais - é que a ausência de previsão legal não permite antecipar com a necessária segurança as circunstâncias originárias dos efeitos jurídicos que dessa suspensão decorrem no domínio dos direitos, adjectivos e substantivos, daqueles que no procedimento fazem valer o seu interesse, tanto assim que, para além dos casos de suspensão por disposição expressa do artº 11º nº 3 ex vi artº 20º nº 3 a) RJUE, evidencia-se o silêncio deste diploma e nem o CPA propicia qualquer contribuição dispositiva nesta matéria. (5)
Ou seja, por razões ancoradas no princípio da certeza e segurança das relações jurídicas entre a Administração e os particulares, corolário do princípio da boa fé com expressão no artº 6º-A nº 1 e nº 2 a) CPA, conclui-se que o pressuposto de que depende a tempestividade de exercício do direito de acção do particular, sob cominação de caducidade, dado pelo termo final do prazo de decisão administrativa, exige um entendimento preciso quanto ao modo como se processa o respectivo decurso.
Assim sendo, na ausência de previsão legal expressa, a intervenção no procedimento, ainda que da iniciativa dos respectivos interessados, não assume eficácia suspensiva da contagem do prazo adjectivo de 30 dias do artº 20º nº 3 a), b) e c) RJUE de deliberação camarária sobre o projecto de arquitectura, atenta a correlação entre o termo final do prazo adjectivo de decisão administrativa sobre o projecto de arquitectura e o termo inicial do prazo substantivo de caducidade do direito de acção.
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Transpondo o exposto para o caso concreto, do probatório nada consta no sentido de ter sido notificado o ora Recorrente em ordem a corrigir o pedido nos termos do artº 11º nº 3 RJUE, nem que tenham sido desencadeadas consultas a entidades externas ao Município.
Temos, assim, que o prazo procedimental de 30 dias para a apreciação e decisão do projecto de arquitectura contado da data da recepção do pedido em 17.12.2002 e segundo o regime do artº 72º CPA, em dias úteis mas excluindo-se sábados domingos e feriados, seguido do prazo substantivo de caducidade, de um ano, prazo corrido conforme regime do artº 279º C. Civil, atingiu o seu termo em Janeiro.2004, pelo que tomando a data de entrada da acção em juízo de 23.Maio.2007 pelo carimbo aposto pela Secretaria do Tribunal a quo sob registo de entrada nº 50371, significa que a petição deu entrada em juízo já depois de operativa a caducidade do direito de acção.
d) conformação dos actos em matéria urbanística com instrumentos de gestão territorial de eficácia plurusubjectiva;
Mas ainda que assim não fosse, não lograria procedência o pedido de condenação do Município a deliberar no sentido da aprovação do projecto de arquitectura, na medida em que, como já referido acima nas referências doutrinárias transcritas, nos termos do artº 20º nº 1 RJUE a situação da operação urbanística tal como definida no projecto de arquitectura tem de estar em conformidade com as normas urbanísticas em vigor no instrumento de planeamento aplicável, que, no caso, é o PDM do Município de ............, sendo que a validade dos actos administrativos se afere por referência ao complexo normativo aplicável à data da sua prática, o que, em caso de desconformidade com o instrumento de planeamento de eficácia plurisubjectiva, vd. artº 3º nº 2 DL 380/99 de 22/09 (RJIGT), constitui caso de nulidade nos termos do artº 103º do RJIGT, com os efeitos consignados no artº 134º CPA.
É exactamente este o caso dos autos na medida da factualidade levada ao probatório na alínea K, segundo a qual o projecto de arquitectura apresenta-se desconforme com o artº 26º, alínea 3.2 do PDM de ............, pelo que improcedem as questões trazidas a recurso nos itens g. e h. das conclusões.
e) contrato administrativo; factores de referência;
Como já referido supra, a factualidade levada ao probatório nas alíneas L a R evidencia uma sucessão de requerimentos e informações todos eles reportados e tendo por objecto o estabelecimento de negociações entre as partes, promotor do empreendimento urbanístico ora Recorrente e Município de ............ ora Recorrido, em ordem à celebração de um contrato de compra e venda – de permuta, como as partes referem nos seus articulados – substitutivo do anteriormente celebrado em 24.07.2000 e referido na alínea B do probatório, contrato de compra e venda recíproco de dois prédios, um urbano e outro rústico, cuja escritura pública celebrada no Notário Privativo do Município de ............ consta do 1º volume dos autos, junto pela ora Recorrente como doc. nº 11.
Estes contratos de compra e venda de 24.07.2000 tiveram por escopo a articulação de interesses privado e público, do promotor ora Recorrente e do Município de ............ ora Recorrido, no âmbito do procedimento de licenciamento da operação urbanística nº OB ……./1328, articulação essa expressa na deliberação camarária de 14.Abril.1999 que autorizou o dito “contrato de permuta” – vd. alíneas A, B e C do probatório, deliberação junta aos autos como doc. nº 1 constante do 1º volume dos autos.
Sendo uma evidência que a escritura pública de 24.07.2000 representa uma forma jurídico privada de aquisição de bens imóveis, também não deixa de ser verdade que a entidade pública e o particular inseriram todo o antecedente negocial dos referidos contratos no procedimento de licenciamento nº OB 1999/……., o que é atestado pelo próprio Município no domínio da informação do Gabinete de Apoio Jurídico de 19.02.2005 referida na alínea L do probatório, sucedendo exactamente o mesmo no que respeita às negociações tendo por escopo o acerto de interesses para uma segunda alteração da localização da obra de edificação, expressas nos actos enxertados no procedimento nº OB/……/2002 levadas ao probatório nas alíneas L a R.
Sustenta a Recorrente que os contratos de compra e venda celebrados pela escritura de 24.07.2000 têm a natureza de contratos administrativos na medida da articulação de interesses de interesses públicos e privados: face à não autorização de localização da operação urbanística no prédio primitivamente destinado para o efeito – vd. alínea A do probatório - por o local estar previsto para parque de estacionamento, o Município procedeu à sua aquisição ao Recorrente e vendeu a este o prédio urbano sito no Casal de …….. para ali implantar a edificação não autorizada anteriormente – vd. alíneas B e L do probatório.
É nas razões que motivaram a compra e venda recíproca dos mencionados prédios que a Recorrente se fundamenta para sustentar que o Município de ............ “agiu sempre no uso de poderes de autoridade pública” na medida em que “o litígio emerge da relação jurídico-administrativa consubstanciada no pedido de aprovação do projecto de um edifício, que deu origem ao processo camarário nº……../90”, itens k) a q) das conclusões de recurso.
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Em primeiro lugar, é verdade que “(..) o factor de referência para identificar a administratividade de um contrato reside no conceito de relação jurídica administrativa. Para o qualificar como um contrato administrativo, o intérprete tem, pois, de assegurar-se de que se trata de um contrato que cria, modifica ou extingue uma relação de direito administrativo; (..) já vimos que é dessa natureza a relação jurídica regulada por normas jurídicas que se dirigem a um entidade pública “enquanto tal, isto é, enquanto titular de funções públicas, disciplinando o seu agir em termos específicos (investindo-a de especiais poderes ou atribuindo-lhe especiais deveres por causa dos fins que ela serve). (..)”.
Neste sentido, não decorrendo quaisquer factores de administratividade seja do complexo normativo que determina os poderes de competência da entidade administrativa, seja da regulação sobre aspectos substantivos do contrato, ter-se-ão como de natureza privada “(..) os contratos que a Administração celebra no contexto de relações que não são previamente reguladas por normas de direito administrativo. Esses só revestem natureza administrativa se as partes os submeterem a um regime substantivo de direito público, pelo que, nada se estabelecendo, são contratos de direito privado. (..)”.
Sendo certo, ainda, que atento “(..) o disposto no artº 4º nº 1 f) do ETAF é um resultado inequívoco do “esforço do legislador” para identificar os sinais de administratividade dos contratos da Administração Pública. É essa a razão porque não nos parece hoje possível indicar factores de administratividade que ignorem o disposto na lei processual . (..)”. (6)
Toda esta formulação com assento substantivo no artº 178º CPA continua presente no artº 1º nº 6 als. a) a d) do Código dos Contratos Públicos. (7)
Em segundo lugar, também é verdade que a intervenção jurídica da Administração no domínio urbanístico deixou de estar confinada à emanação de actos administrativos de controlo preventivo de operações urbanísticas e às formas típicas do planeamento na definição das regras de ocupação do território, v.g. dos planos municipais, artº 85º RJIGT, DL 380/99 de 22.09, tipologia que interessa ao caso dos autos.
É conhecido o percurso da actividade concertada entre Administração e particulares no domínio do urbanismo, desde o mero incentivo do artº 5º da Lei 48/98 de 11.08 à previsão normativa de contratos de urbanização e de desenvolvimento urbano, vd. artºs. 123º nº 2 b) e 131º nº 8 RJIGT, e de contratos para planeamento, embora o acervo de direitos e deveres plasmado no contrato só adquira eficácia jurídica aquando da respectiva incorporação no plano, cfr. artº 6º-A nºs. 1, 3 e 4 do RJIGT, aditado pelo DL 316/07 de 19.09, por decorrência dos interesses de ordem pública que justificam o poder de planeamento e porque este se configura como poder público indisponível. (8)
Articulando o que em vem de ser dito, temos que no domínio do urbanismo a concreta actuação administrativa sob forma contratual não prescinde de expressa habilitação ou pressuposto legal de admissibilidade e qualificação jurídica próprias do quadro do direito objectivo acima mencionado.
Na hipótese de uma forma negocial própria do direito privado, cujo objecto o direito privado também admite, a que as partes, ente público e particular, recorrem – embora a Administração actue, como é evidente, segundo parâmetros de vinculação à prossecução do interesse público, vd. artº 266º nº 1 CRP e artº 3º nº 1 CPA – e que a lei não integre expressamente no universo dos contratos administrativos, cumpre lançar mão dos factores de administratividade segundo os critérios de direito objectivo do CCP, ou do CPA se estivermos fora do início de vigência daquele, do ETAF e, em matéria de direito do urbanismo, do RJIGT e do RJUE.
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Voltando ao caso dos autos, é uma evidência que a escritura pública de 24.07.2000 - relativa aos contratos de compra e venda celebrados entre os ora Recorrente e Recorrido pela qual a primeira vendeu ao Município o prédio de 1600 m2 referido na alínea A do probatório e comprou a este o Lote A - Bloco A/B de 2 868, 65 m2 sito no Casal de …….., freguesia de ……., …….., referido na alínea B - não tem nenhuma cláusula que expresse a concertação de interesses no tocante a desencadear um procedimento de alteração dos indicadores e parâmetros urbanísticos do PDM de ............ na área da situação do Lote A - Bloco A/B de 2 868, 65 m2 sito no Casal ………, sendo certo que o regime do artº 6º-A do RJIGT é posterior à outorga contratual, pelo que, naturalmente, não lhe é aplicável.
Por outro lado, os contratos de compra e venda celebrados pela escritura de 24.07.2000 não são susceptíveis de se subsumir na previsão dos contratos de urbanização entre o município e promotor urbanístico do artº 123º nº 2 b), RJIGT, sendo óbvio que a questão dos autos nada tem a ver com o reparcelamento a que se refere o artº 131º do mesmo diploma.
No que respeita ao procedimento de licenciamento de operações urbanísticas, o mesmo não comporta na sua previsão legal quaisquer negociações entre entidade pública e particulares, à semelhança do previsto nas situações dos artºs. 25º nºs. 1 e 3 e 44º RJUE.
Consequentemente, segundo o critério de referência da relação jurídica estabelecida entre as partes no domínio por via da escritura de 24.07.2000, não existe base legal que suporte a atribuição de natureza administrativa aos contratos de compra e venda de imóveis em causa, seja em função dos poderes de competência da entidade administrativa seja em função da execução por reporte à operação de licenciamento tida em vista pela ora Recorrente.
A deliberação de 14 de Abril de 1999 tomada em sessão da Câmara Municipal de ............, pela qual foi “aprovado por unanimidade a permuta do aludido terreno por outro” não é susceptível de configurar o exercício de uma competência de direito público, porque “(..) a Administração quando usa o direito privado continua a ser Administração, razão pela qual se tem de concluir que uma coisa é o direito privado enquanto direito dos privados, outra, diferente, o direito privado enquanto direito utilizado pela Administração (..) o direito privado só pode ser utilizado pelas instâncias públicas como uma técnica jurídica de actuação e não como sistema normativo ao serviço da liberdade da autonomia (privada) ou da autodeterminação. Este conjunto de princípios não vale para a Administração Pública, pois que a sua actuação não se rege por uma lógica de liberdade, mas sim por parâmetros de vinculação. (..) De resto, para captar esse fenómeno, fala-se mesmo de um direito administrativo privado, que será, assim, uma espécie de “ordenamento misto de direito administrativo e de direito privado” (Dirk Ehlers). (..)”. (9)
Pelo exposto, o contrato em causa não é subsumível a nenhum dos factores de administratividade do artº 4º nº 1 f) do ETAF pelo que os tribunais administrativos são incompetentes em razão da matéria para conhecer do pedido de “distrate do negócio titulado pela escritura de 24.Julho.2004” – pedido sob a alínea c) do petitório - na medida em que tal passa pelo conhecimento das circunstâncias de facto que envolvem a assacada nulidade por impossibilidade originária da prestação, com amparo no artº 401º nº 1 C, no tocante aos contratos de direito privado celebrados pela mencionada escritura de 24.07.2000. (10)
Improcede, assim a questão trazida a recurso nos itens j) a p) das conclusões, sendo que a referente ao pedido formulado na alínea d) da petição de condenação do Município a “entregar à A. um terreno”, se mostra prejudicada pela solução dada quanto ao “distrate” da permuta.
f) pedidos indemnizatórios, alíneas e) e f) da petição;
No âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos decorrentes de actos de gestão pública, a saber, de actos ou omissões no exercício de funções administrativas, e salvo o disposto em leis especiais, rege o DL 48 051 de 22.11.67 - diploma que revogado pela Lei 67/07 de 31.12, com vacatio legis de 6 meses e, por isso, não aplicável à data dos factos - sendo que, ao invés do que ocorre no tocante aos requisitos do facto ilícito, culpa e dano, quanto ao nexo de causalidade o DL 48 051 “(..) nada diz a este respeito, devendo por isso aplicar-se os princípios gerais da responsabilidade civil em matéria de nexo de causalidade.(..)”; donde, face ao direito constituído, a questão sob recurso resolve-se à luz do disposto no Código Civil. (11)
Dispõe o artº 2º, nº l, DL 48 051 que o Estado e demais pessoas colectivas públicas, respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas aos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
A responsabilidade civil por actos de gestão pública corresponde, no essencial, ao conceito civilístico de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, cuja consagração legal consta do artº 483º, nº l CC, sendo seus pressupostos:
a) o facto - comportamento activo ou omissivo de natureza voluntária;
b) a ilicitude - ofensa de direitos ou interesses de terceiros ou de disposições legais destinadas a protegê-los;
c) a culpa - nexo de imputação do facto ao agente em sede de juízo de censura por falta de diligência exigida tendo por parâmetro a diligência de um funcionário ou agente médio;
d) a existência de um dano - lesão de ordem patrimonial ou moral e
e) de nexo de imputação objectiva entre a conduta e o dano apurado segundo a teoria da causalidade adequada.
A ilicitude juridicamente relevante é, por força do disposto no artº 6° do DL 48 051 de 22.11.67, a que resulta da violação de normas legais e ou regulamentares ou princípios gerais aplicáveis, bem como a que decorre da ofensa a regras de ordem técnica e de prudência comum, pelo que nesta sede rege um conceito de ilicitude mais amplo que o consagrado na lei civil (12).
Na circunstância dos presentes autos, verifica-se os pedidos subsidiários formulados nas alíneas e) e f) da petição inicial, reportados a “indemnização por todos os danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos com o atraso verificado na construção do edifício” e “por todos os prejuízos sofridos” não têm sustentação em factos concretizadores de um juízo de antijuridicidade ou de contrariedade do direito, concretamente, do direito urbanístico objectivado no complexo normativo acima referido, conducente, por sua vez, a uma definição de prejuízos produzidos na esfera jurídica da Recorrente e reparáveis em sede de obrigação de indemnização.
De facto, não tem suporte legal peticionar uma indemnização com fundamento no alegado atraso na construção relativamente a uma operação urbanística de edificação sobre a qual não existe sequer acto prévio de aprovação do projecto de arquitectura, como é o caso do procedimento de licenciamento nº OB/1644/2002, o que significa que, na inexistência de factualidade provada nesse sentido, não se mostra preenchido o pressuposto da ilicitude na vertente da violação de um dever jurídico por parte do Município ora Recorrido.
Pelo que vem dito improcedem as questões trazidas a recurso nos itens q. a w. das conclusões.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo do Recorrente.
Lisboa, 30.JUN.2011
(Cristina dos Santos) .......................................................................................................................
(António Vasconcelos) ……………………………………………………………………………
(Paulo Gouveia) …………………………………………………………………………………..
(1) Alberto dos Reis, Comentário ao CPC, Vol. 2º, Coimbra Editora/1945, págs. 487/488.
(2) Alves Correia, Manual de direito do urbanismo, Vol. I, 4ª ed. Almedina/2008, págs. 771/773, nota (46).
(3) Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, Pacheco de Amorim, CPA …, págs. 47e 137; Filipa Urbano Calvão, Os actos precários e os actos provisórios no direito administrativo, Porto/1998, págs.45/56.
(4) Fernanda Paula Oliveira, Loteamentos urbanos e dinâmica das normas de planeamento, Almedina/2009, págs. 89/90.
(5) Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo – Comentado, 2ª ed. Almedina, págs. 366, 368/369.
(6) Pedro Costa Gonçalves, O contrato administrativo – Uma instituição do direito administrativo do nosso tempo, Almedina/2004, págs. 55, 61 e 56; A relação jurídica fundada em contrato administrativo, CJA/64-36; Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de processo nos tribunais administrativos – ETAF –Anotados, Vol. I, Almedina/2004, págs.53/59.
(7) Mário Esteves de Oliveira, A necessidade de distinção entra contratos administrativos e privados da Administração Pública, no projecto do CCP, CJA/64-28; Aroso de Almeida, Contratos administrativos e poderes de conformação do contraente público no novo Código dos Contratos Públicos, CJA/66-3.
(8) Fernanda Paula Oliveira, Sobre algumas questões práticas no âmbito do direito do urbanismo, BFDUC – Vol. Comemorativo do 75º Tomo, Coimbra/2003, págs. 951/958; Contratos para planeamento, Almedina/ 2009, págs.
(9) Pedro Costa Gonçalves, O com ato administrativo…, pág. 47.
(10)Mário Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, págs.162/163.
(11) Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Vol. II pág. 1227.
(12) Marcello Caetano, Manual..., 10ªed, Vol. II, p. 1125 |
