| Decisão Texto Integral: | Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo.
1.RELATÓRIO.
1.1. SINDICATO, associação sindical, com sede na Rua Vasco de Lobeira, n.º 47/51, vem interpor “recurso contencioso de anulação (para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representa – artº 4.º, n.º 3, do DL n.º 84/99, de 19/03)”, do despacho do Senhor MINISTRO DA AGRICULTURA DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS, de 6 de Junho de 2001, que indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto do despacho de 7 de Dezembro de 1999, do Senhor Director Regional de Agricultura de Entre o Douro e Minho, que a afectou ao Banco Português de Germoplasma Vegetal, com local de trabalho e domicílio necessário em Merelim.
O presente recurso vem interposto, “nos termos do art.º 4.º, n.º 3, do DL n.º 84/99, de 19 de Março, em representação da sua associada, M....., casada, Assistente Administrativa Principal, cfr. n.º 161 354 688, funcionária do Quadro da Direcção Regional de Entre Douro e Minho, actualmente afecta ao Banco Português de Germoplasma Vegetal, com local de trabalho em Merelim – Braga, residente em Casa das Cancelas, Lugar do Bacelo, Remelhe, 4750, Barcelos”.
1.2. Imputa ao acto recorrido os seguintes vícios, a saber: (i) “violação de lei, pois devia a Administração dar provimento parcial provimento ao recurso, nos termos do art.º 174.º, n.º 2, do CPA, na medida em que considera o acto como verdadeiro acto administrativo (art.º 120.º do CPA) e não despacho interno, faltando ainda a notificação nos termos do art.º 132.º do CPA.”; (ii) “violação de lei, pois viola o art.º 6.º do CPA, ao impor à recorrente um sacrifício infundado (exercício de funções fora do seu local normal de trabalho), em resultado de uma vontade unilateral da administração erradamente manifestada.”; (iii) “violação de lei, pois viola o art.º 5.º do CPA (princípio da proporcionalidade), ao impor um sacrifício para a recorrente que não é justo e proporcional ao trabalho por esta desenvolvido.”; (iv) “sem prescindir, o acto recorrido é ilegal, por manifesta violação da lei, por violar os artigos 2.º, 4.º e 6.º do DL n.º 106/98, de 24 de Abril, e art.º 87.º do CC, ao não conceder à recorrente o direito ao abono das ajudas de custo e ao modificar-lhe unilateralmente o seu domicílio necessário.” .
1.3. Na resposta, a autoridade recorrida pugna pela improcedência do pedido, alegando não se verificar quaisquer dos vícios imputados ao acto recorrido.
1.4. Nas alegações, CONCLUI o recorrente:
1.O acto recorrido é ilegal, por vício de violação de lei, pois devia a
Administração dar provimento parcial provimento ao recurso, nos termos do art.º 174.º, n.º 2, do CPA, na medida em que considera o acto como verdadeiro acto administrativo (art.º 120.º do CPA) e não despacho interno,
2.faltando ainda a notificação nos termos do art.º 132.º do CPA.;
3.O acto recorrido é ilegal, por vício de violação de lei, pois viola o art.º 6.º do
CPA, ao impor à recorrente um sacrifício infundado (exercício de funções fora do seu local normal de trabalho), em resultado de uma vontade unilateral da administração erradamente manifestada.
4.O acto recorrido é ilegal, por violação de lei, pois viola o art.º 5.º do CPA
(princípio da proporcionalidade), ao impor um sacrifício para a recorrente que não é justo e proporcional ao trabalho por esta desenvolvido. Sem prescindir,
5.O acto recorrido é ilegal, por manifesta violação da lei, por violar os artigos
2.º, 4.º e 6.º do DL n.º 106/98, de 24 de Abril, e art.º 87.º do CC, ao não conceder à recorrente o direito ao abono das ajudas de custo e ao modificar-lhe unilateralmente o seu domicílio necessário.
1.5. A entidade recorrida apresentou alegações, tendo, nestas, concluído:
“1- O Sindicato recorrente promove no presente recurso a defesa individualizada dos interesses individuais de uma associada e não a defesa colectiva dos seus associados, pelo que carece de legitimidade face ao disposto no artigo 4.º, n.º 3, do DL n.º 84/99.
2- O recurso hierárquico necessário que é pressuposto processual do presente recurso contencioso foi interposto fora de prazo, circunstância que torna extemporâneo o recurso contencioso”.
3- Quando assim não for entendido sempre haverá de considerar-se o despacho contenciosamente recorrido, na medida em que manteve o despacho do Director Regional de Agricultura, é um acto meramente confirmativo daquele e nessa medida não é um acto lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos e, por isso, contenciosamente irrecorrível.
4- No caso de as excepções invocadas não merecerem acolhimento, deve o recurso ser julgado improcedente por não se verificarem os vícios imputados ao acto, conforme desenvolvidamente se demonstrou na resposta ao recurso.”.
1.6. O recorrente respondeu às questões prévias suscitadas nas alegações da entidade recorrida, tendo, em síntese, argumentado:
O STFPN encontra-se a defender interesses colectivos dos seus associados; o facto de o STFPN só dar o exemplo (pois nada mais não é do que isso) da associada Maria Isabel Trigueiros, não significa que não esteja a defender o interesse colectivo dos seus sócios em – nestas mesmas circunstâncias – verem modificados os critérios legais de mudança de domicílio necessário, contra a vontade dos interessados, definindo esse acto administrativo, em clara má-fé e ao arrepio do art.º 6.º-A do CPA, como um despacho interno, irrecorrível e apenas passível de recurso hierárquico facultativo; a entidade recorrida, a singrar a sua posição, obtém uma viabilidade processual de transferir de local de trabalho qualquer funcionário da DREDM e haverá de atender-se que passa assim a existir a possibilidade de colocar um trabalhador de Cabeceiras de Basto em Barcelos ou Porto, etc..., ou seja a estabilidade que o domicílio necessário pretende introduzir seria desta feita simplesmente inexistente.
Quanto à excepção invocada no ponto 2 das alegações da entidade recorrida, e por uma questão de economia processual, dá-se por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais o vertido nos artigos 2.º a 13.º da petição inicial do presente recurso contencioso.
Finalmente, não se entende a pretensão de se considerar o despacho contenciosamente recorrido, como acto meramente confirmativo daquele e, portanto, irrecorrível; a entidade recorrida entra em contradição; o acto do Director Regional da Agricultura (D.R.A.) entra nas suas competências próprias mas não exclusivas; nessa medida, impõe-se sempre o recurso hierárquico necessário, que pelas razões já aduzidas não foi feito do acto do D.R.A. pelo simples facto deste ter informado que tal acto não era um acto administrativo mas sim um despacho interno, sendo apenas passível de recurso hierárquico facultativo; fiado no art.º 6-A do CPA, a recorrente intentou recurso contencioso para essencialmente provar, como provou, a existência de um acto administrativo – vide doc. 4 e doc. 5 junto à p.i. -, beneficiando de novo prazo a partir da decisão de se considerar o despacho interno em toda a sua essência como um acto administrativo.
1.7. O M.P., secundando a autoridade recorrida entendeu que o acto recorrido não tem natureza lesiva. E isto porque o acto primário se consolidou na ordem jurídica como “caso decidido”, por falta de tempestiva impugnação hierárquica. Mais argumenta que o autor do acto primário apreciou a pretensão da requerente segundo uma das soluções de direito perfilhadas pela Jurisprudência, não podendo, pois, qualificar-se a decisão como “informação errada” da Administração em que a interessada devesse confiar, por tributo ao princípio da boa-fé. A referida decisão configura um acto administrativo lesivo, a impugnar no tempo e pelo modo previsto na lei, sob pena de consolidação. Não tendo ocorrido tal impugnação em tempo, carece de lesividade o acto secundário ora recorrido, pelo que deve o presente recurso ser rejeitado.
Sobre a ilegitimidade do recorrente, o M.P. não se pronuncia (fls. 68 e 69).
1.8. Foram colhidos os vistos legais.
2.FUNDAMENTAÇÃO.
2.1. FACTOS PROVADOS.
A) Pelo despacho n.º 41/99, de 7 de Dezembro de 1999, da autoria do Director Regional de Agricultura de Entre o Douro e Minho, foi decidido:
“Por razões de restruturação dos serviços e havendo necessidade de serem supridas carências de funcionários através de ajustamentos na afectação de meios humanos que conduzam a uma maior eficácia dos serviços, determino:
1. A Técnica Profissional de 1.ª Classe, Maria Manuela Faria Limpo Trigueiros Vidal Sineiro actualmente afecta à Divisão de Ajudas à Produção e Rendimento, com local de trabalho e domicílio necessário em Barcelinhos.
2. A Assistente Administrativa Principal, Maria Isabel de Faria Limpo Trigueiros Lopes actualmente afecta à Divisão de Intervenção Veterinária de Braga, ficará doravante afecta ao Banco Português de Germoplasma Vegetal, com local de trabalho e domicílio necessário em Merelim.” – vide proc. inst. (não numerado).
B) A Assistente Administrativa Principal, Maria Isabel de Faria Limpo Trigueiros foi notificada pessoalmente do referido despacho em 9 de Fevereiro de 2002 - vide proc. inst;
C) Por requerimento entrado na Direcção Regional de Agricultura de Entre o Douro e Minho (DRAEDM) no dia 22 de Fevereiro de 2002, a requerente - Maria Isabel - requereu ao Senhor DRAEDM que a notificasse do “texto integral do acto administrativo, nomeadamente o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para o efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso, e respectiva fundamentação integral (a título de exemplo, a requerente ignora a que título é afecta ao Banco Português de Germoplasma - Transferência ??)” - vide proc. inst.;
D) Na sequência do requerimento que antecede, o DRAEDM, por ofício de 03.03.2000, informou a requerente Maria Isabel do seguinte:
“1. O texto integral do acto consta da fotocópia do despacho recebido por V. Ex.a, a 09.02.00, já que nela se encontram todas as menções previstas no art.º 123.º do CPA.
2. A indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo não são elementos do acto, mas sim notificação.
Sendo o despacho em referência, um acto insusceptível de impugnação contenciosa por se tratar de um acto interno ou interorgânico não consta dele a informação referida. Efectivamente, a orgânica da DRAEDM pressupõe a existência de cargos em localidades diversas sendo pois o dirigente máximo a determinar o local em que os funcionários exercem funções tendo em conta a conveniência de serviço.
Só não seria assim se V. Ex.a tivesse concorrido, no concurso aberto para preenchimento do lugar que actualmente ocupa, exclusivamente para determinada localidade ou departamento, o que não foi o caso.
Nestas condições e atendendo à conveniência de serviço devidamente fundamentada no despacho interno de 07.12.99 (razões ligadas à restruturação dos serviços e tendo em vista suprimir de funcionários através de ajustamentos na afectação dos meios humanos existentes), foi determinada a sua afectação ao Banco de Germoplasma Vegetal que funciona em Braga.
Trata-se de competência própria do Director Regional, como se conclui do Mapa II, n.º 9, anexo à Lei n.º 49/99, de 22 de Junho. O recurso hierárquico facultativo é interposto para o Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural.
Finalmente, convém esclarecer nos termos do artigo 25.º do DL n.º 427/89, de 7 de dezembro, a transferência (figura que modifica a relação jurídica de emprego público) se traduz na nomeação dum funcionário pertencente a um determinado quadro, sem prévia aprovação em concurso, para lugar vago de outro quadro, o que não foi o caso de V. Ex.a. já que a DRAEDM tem um quadro único.” - vide proc. inst. (ofício n.º 6728, de 03.03.2000);
E) A requerente, Maria Isabel interpôs recurso contencioso do despacho a que se refere a alínea A) do probatório - vide proc. inst.
F) Por sentença do TAC do Porto de 23/01/2001, transitada em julgado, o recurso foi rejeitado “porque o acto administrativo objecto do mesmo não é verticalmente definitivo, e portanto recorrível nos termos do art.º 25.º da LPTA”, sendo que “o facto de o recorrido não ter informado a recorrente neste sentido, não obsta à rejeição do recurso, pois que o acto não passa a verticalmente definitivo e portanto a recorrível por essa falta de fundamentação”. Na sentença, e perante a questão prévia suscitada pela entidade recorrida da irrecorribilidade do acto, disse, inter alia, aquele aresto: “O despacho recorrido dirige-se à recorrente definindo em relação à mesma situação, sendo susceptível de lesar directa e imediatamente os direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente. Deste modo tal despacho não é um mero acto interno, mas sim um verdadeiro acto administrativo, embora só recorrível quando for verticalmente definitivo, o que ainda não ocorreu.” - vide proc. inst. e fls. .... dos autos;
G) Com data de 26 de Fevereiro de 2001, a requerente Maria Isabel interpôs recurso hierárquico necessário do despacho a que se refere a alínea A) do probatório vide proc. inst. (ofício de 14.03.2001);
H) Por despacho de 6 de Maio de 2001, do Senhor Ministro da Agricultura, foi tal recurso hierárquico indeferido por razões de mérito. Naquele despacho entendeu-se, agora, que o despacho hierarquicamente recorrido é um verdadeiro acto administrativo e não um acto um acto interno - vide processo instrutor (ofícios de 11 e 15 de Junho de 2001);
I) O recorrente não pagou preparo inicial.
2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO.
2.2.1. Da legitimidade do STFPN para impugnar o acto a que se refere o ponto 2. da alínea A) do probatório.
Alega a autoridade recorrida que a intervenção do Sindicato recorrente se consubstancia na “defesa individualizada dos interesses individuais de uma associada e não a defesa colectiva dos seus associados, pelo que carece de legitimidade face ao disposto no artigo 4.º, n.º 3, do DL n.º 84/99” (ponto 1. das conclusões).
O DL n.º 84/99, de 19 de Março, veio assegurar a liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e regular o seu exercício (art.º 1.º)
Dispõe o art.º 4.º do referido diploma, sob a epígrafe “Direitos fundamentais”, no seu n.º 3, que: “É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para a defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam, beneficiando do pagamento da taxa de justiça e das custas”.
Face à orientação seguida pelo Tribunal Constitucional (vide Acórdãos nºs 103/2001, de 14 de Março de 2001, 118/97, de 19 de Fevereiro de 1997 e 160/99, de 10 de Março de 1999, estando o 1.º e 3.º publicados, na íntegra, no endereço http://www. tribunalconstitucional.pt/), o art.º 56.º, n.º 1 da Constituição, assegura, não apenas a defesa pelas associações sindicais dos interesses colectivos dos trabalhadores, mas também garante a possibilidade de as mesmas intervirem na defesa de interesses homogéneos dos trabalhadores representados pelo sindicato, sem necessidade de alegação e prova de filiação ou da outorga de especiais poderes de representação.
Em consequência de tal orientação, e acolhendo-a como boa, deve entender-se que é inconstitucional, por violação do art.º 56.º, n.º 1, da Constituição, a norma que se extrai dos artigos 46,º, n.º 1, do RSTA conjugado com a do n.º 2 do art.º 821.º do Código Administrativo, segundo a qual os sindicatos não gozam de legitimidade activa para contenciosamente exercerem tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam, sem outorga de poderes de representação e sem prova de filiação dos trabalhadores lesados.
A questão sub judice traduz-se, pois, em saber se o recorrente – STFPN - ao impugnar o despacho a que se reporta o n.º 2 da alínea A) do probatório, está a intervir na defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representa - excluída que está a hipótese desta intervenção ter sido efectuada para a defesa direitos e interesses colectivos “tout court” -, ou se apenas está a intervir na defesa do que poderá ser um interesse individual de uma trabalhadora em concreto.
O texto do despacho impugnado é claro quanto à natureza do acto. Trata-se de um acto de natureza individual, dirigido a uma única trabalhadora – Maria Isabel -, sendo certo que a procedência do recurso só a esta lhe poderá trazer benefícios que sejam consequência directa do ganho da causa.
Não estamos, assim, perante nenhum despacho cujo o conteúdo seja susceptível de afectar uma generalidade de trabalhadores de forma homogénea (v. g. acto geral). Dito de outro modo: o recorrente - STFPN -, ao impugnar o despacho ora recorrido, não interveio para a defesa colectiva de interesses individuais, ou seja, de interesses que não sendo colectivos, são de natureza múltipla e similar, o que permitiria, se tal fosse o caso dos autos, que não é, o seu tratamento de uma forma colectiva.
Concluindo:
a) O despacho que ordena que a Assistente Administrativa Principal, Maria Isabel de Faria Limpo Trigueiros Lopes, afecta à Divisão de Intervenção Veterinária de Braga, fique doravante afecta ao Banco Português de Germoplasma Vegetal, com local de trabalho e domicílio necessário em Merelim, é um acto de natureza individual e concreta , dirigido apenas àquela Assistente Administrativa Principal;
b) O interesse processual na anulação de um acto - supostamente administrativo -, de natureza individual e concreta, dirigido a uma única pessoa, é um interesse que, por natureza, é individual e é dirigido à defesa do(s) interesse(s) dessa pessoa em concreto;
c) As associações sindicais, por carecerem de interesse directo, pessoal e legítimo, não têm legitimidade activa para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa individual dos interesses individuais de uma determinada trabalhadora (art.º 46.º, n.º 1, do R.S.T.A., 821.º, n.º 2 do Código Administrativo, e n.º 3 do art.º 4.º do DL n.º 84/99, de 19/3);
d) As associações sindicais apenas tem legitimidade activa, nos termos sobreditos, para a defesa dos interesses colectivos e para a defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representam (artigos 56.º, n.º 1, da Constituição, e n.º 3 do art.º 4.º do DL n.º 84/99, de 19/3);
e) Sendo a situação vertida nos autos a constante na alínea c) – defesa individual dos interesses individuais de uma determinada trabalhadora – carece o Sindicato recorrente de legitimidade activa para interpor o presente recurso, nos termos das disposições legais aí referidas, o que determina a sua rejeição (art.º 57.º & 4.º do R.S.T.A).
3. DECISÃO.
Termos em que acordam em:
a) julgar procedente a questão prévia da ilegitimidade activa do Sindicato recorrente, o que determina a rejeição do recurso (& 4.º do Art.º 57.º do R.S.T.A.).
b) condenar o Sindicato recorrente em custas, uma vez que não se verifica nenhuma das situações previstas no n.º 3 do art.º 4.º do DL n.º 84/99, de 19.03. Taxa de justiça: 100 € ; procuradoria 30 €.
Lisboa, 12 de Dezembro de 2002. |
