| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
1. “R. – E. T., Ldª”, com sede na R. C., nº .., em Lisboa, intentou no TAC de Lisboa contra o Município de Lisboa uma acção administrativa comum, na qual peticionou a condenação do município a pagar-lhe uma indemnização com fundamento em responsabilidade civil extracontratual e, bem assim, juros de mora à taxa anual de 5% nos termos do disposto no artigo 829º-A, nº 4 do Código Civil.
2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 23-11-2012, julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, condenou o município de Lisboa a pagar à autora uma indemnização correspondente ao valor do material de construção (ferro, sacos de cimento, andaimes, tijolos, areia, madeira, prumos, uma betoneira, um frigorífico) armazenado no prédio urbano sito na T. S. B., nºs .., .. e .., freguesia da P., em Lisboa, aquando da tomada de posse administrativa pelo município de Lisboa em Dezembro de 2002, acrescida de juros de mora, à taxa legal, desde a citação.
3. Inconformada, a autora interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“A – DOS PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL POR FACTOS ILÍCITOS
1ª – Do presente processo resulta inquestionável a culpa do ML pois, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, não agiu com a diligência exigível face às circunstâncias em que ocorreram os factos ilícitos em causa, como decorre, em síntese, do seguinte:
- A demolição do prédio em causa não foi precedida de parecer obrigatório e vinculativo do IPPAR (v. artigos 15º, nº 5 e 49º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro, e Anexo I do Decreto nº 2/96, de 6 de Março; cfr. artigo 2º, nº 1, alínea f) do DL nº 120/97, de 16 de Maio);
- Foi ordenada a demolição e a posse administrativa do prédio, apesar (i) de o IPPAR ter aprovado “um projecto de alterações ao interior”, homologado em 13-11-2001 que pressupunha, precisamente, a manutenção da estrutura existente e da existência de actos expressos e tácitos e pareceres vinculativos favoráveis emitidos pelas entidades intervenientes no procedimento em causa;
- O ML nunca cumpriu as diversas decisões judiciais transitadas em julgado, postergando por completo a tutela efectiva dos direitos e posições substantivas da ora recorrente (vd. artigos 20º e 268º, nº 4 da CRP);
- Os prejuízos causados à ora recorrente não resultaram, nem foram agravados por qualquer actuação da lesada, decorrendo apenas de actuações ilícitas imputáveis ao ML – cfr. texto nºs 1 a 6;
2ª – Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, o ML não agiu em estado de necessidade, pois:
- O estado de necessidade tem carácter excepcional, pelo que a sua aplicação “não pode ser feita indiscriminada ou globalmente, postulando uma apreciação casuística, que permita verificar, para cada acto, a maior valia ou hierarquia dos interesses em colisão” (vd. acórdão do STA, de 27-5-1976, AD 180/1539);
- A douta sentença recorrida limitou-se a elencar os pressupostos ou requisitos que, em abstracto, justificariam a existência do estado de necessidade, para concluir sumariamente pela sua existência – “pressupostos que, atenta a factualidade dada como provada se encontram verificados” –, o que enferma de manifestos erros de julgamento e viola frontalmente os princípios constitucionalmente consagrados do Estado de Direito Democrático e da legalidade (vd. artigos 2º e 266º da CRP, e artigo 3º do CPA);
- A CML sabia do estado do prédio em causa desde 1990 e não tomou qualquer medida (vd. alíneas LI e Ml dos FP), contribuindo decisivamente com as suas omissões para a “produção das condições que enformaram o estado de necessidade” (vd. Santos Botelho e Outros, CPA Anotado e Comentado, 5ª ed., págs. 51 e segs.);
- A CML não se pronunciou definitivamente sobre o pedido de aprovação e licenciamento das obras de reconstrução e remodelação apresentado pela ora recorrente, em 13-8-2001 (vd. alíneas P) e Q) dos FP), arquivou o processo apenas em 2004 (vd. alínea T) dos FP), tendo os seus órgãos e serviços emitido diversas informações contraditórias (vd. alíneas E) e F) dos FP) – cfr. texto nºs 7 e 8;
B – DOS PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL POR FACTOS LÍCITOS
3ª – É manifesta a inconstitucionalidade do artigo 9º do DL nº 48.051, na parte em que exige que os prejuízos causados pelo Estado e demais pessoas colectivas públicas se qualifiquem como especiais e anormais, por violação dos princípios do Estado de Direito Democrático e da responsabilidade dos poderes públicos, consagrados nos artigos 2º e 22º da CRP (cfr. artigo 271º da CRP) – cfr. texto nºs 9 a 11;
4ª – Mesmo que se entendesse que o ML agiu em estado de necessidade – o que se impugna – o recorrido tinha e tem de indemnizar a ora recorrente, “ex vi” do artigo 9º, nº 2 do DL nº 48.051 (vd. artigos 22º e 268º da CRP, artigo 3º, nº 2 do CPA, e artigo 339º do Cód. Civil; cfr. artigos 1º, 2º e 16º da Lei nº 67/2007) – cfr. texto nºs 12 a 14;
5ª – É ainda manifesto que se verificam in casu os pressupostos previstos no artigo 9º, nº 1 do DL nº 48.051, pois os prejuízos sofridos pela ora recorrente, que foram reconhecidos pela douta sentença recorrida e resultaram, além do mais, da demolição e tomada de posse administrativa do imóvel em causa, não podem deixar de ser qualificados como especiais – conforme se decidiu na douta sentença recorrida – e anormais – cfr. texto nºs 12 a 14”.
4. O réu contra-alegou, tendo para tanto concluído que o recurso não merece provimento.
5. Remetidos os autos a este TCA, foi dado cumprimento ao disposto no artigo 146º do CPTA, tendo o Digno Magistrado do Ministério Público emitido douto parecer, onde defende que o recurso não merece provimento.
6. Colhidos os vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, tendo em conta as conclusões formuladas pela recorrente, impõe-se apreciar no presente recurso (i) se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento na apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil, nomeadamente no tocante à culpa do Município de Lisboa pois, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, este não agiu com a diligência exigível face às circunstâncias em que ocorreram os factos ilícitos em causa, e (ii) se é manifesta a inconstitucionalidade do artigo 9º do DL nº 48.051, na parte em que exige que os prejuízos causados pelo Estado e demais pessoas colectivas públicas se qualifiquem como especiais e anormais, por violação dos princípios do Estado de Direito Democrático e da responsabilidade dos poderes públicos, consagrados nos artigos 2º e 22º da CRP (cfr. artigo 271º da CRP).
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
Dos factos assentes:
a. “R. – E. T., Ldª”, é uma sociedade por quotas de responsabilidade limitada, que tem por objecto a “aquisição de terrenos e a construção de imóveis nos mesmos, para venda na totalidade ou em regime de propriedade horizontal, compra e venda de imóveis e revenda dos adquiridos para esse fim”.
b. Por escritura pública outorgada em 8-6-2000, a folhas 68 e seguintes do Livro 1..-C do ..º Cartório Notarial de Lisboa a “R. – E. T., Ldª” adquiriu o prédio urbano sito na T. S. B., nºs .., .. e .., freguesia da P., em Lisboa, descrito na 5ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o nº …7 e inscrito na matriz predial respectiva sob o artigo …0º, pelo preço de trinta e cinco milhões de escudos.
c. Em 8-6-2000 a “R. – E. T., Ldª” celebrou com o C. P. P. (CPP) um contrato de empréstimo pelo prazo de três anos, na modalidade de abertura de crédito, até ao limite de 30.000.000$00 (€ 149.639,37), destinado a financiar a realização de obras de alteração que pretendia levar a efeito naquele imóvel.
d. Em 16-7-2002 a “R. – E. T., Ldª” celebrou com o C. P. P. (CPP) contrato de prorrogação do prazo e de alteração da forma de pagamento daquele contrato de empréstimo outorgado em 8-6-2000, que passou a ter a duração de quatro anos e a ser pago em oito prestações semestrais.
e. No Processo nº 834/Ic/89 do Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas da Câmara Municipal de Lisboa, foi elaborado com data de 10 de Setembro de 2002 “Parecer nº 253/02” relativo ao assunto “Tv S B. ../.. Informação sobre o estado de conservação” com o seguinte teor:“AUTO DE VISTORIA No dia 6 de Setembro de 2002, na T. S. B. nº ../.., reuniram os técnicos abaixo assinados, a fim de efectuarem uma vistoria, determinada por despacho de 3 de Outubro de 2001 da Srª Vereadora M. M..
No local verificou-se que se trata dum edifício de construção antiga, composto de rés-do-chão, com uma loja que esteve ocupada por uma padaria, três andares e águas furtadas destinados a habitação, com um fogo por piso, e um anexo no logradouro, onde existiu uma panificação ligada à loja. O edifício está totalmente desocupado há vários anos e de momento decorrem obras de escoramento no seu interior, executadas pela firma proprietária.
O edifício sofreu fortes assentamentos das fundações no início da parede direita do corredor perpendicular à achada principal, que se inicia na antiga loja com nº ../.. e que dá acesso à antiga panificação a tardoz. Nos restantes pisos esta parede delimita a caixa da escada dum corredor existente nas habitações.
Estes assentamentos, que segundo o representante da firma proprietária que acompanhou a vistoria, se devem à existência dum poço nessa zona, levaram a que a parede se apresente desaprumada, com forte “barriga” ao nível do rés-do-chão, e provocaram a abertura de fendas muito largas, com vários centímetros, nas paredes da loja e nas paredes da caixa de escada.
A fachada principal apresenta fendas verticais concentradas de alto a baixo no alinhamento da porta número …. Estas fendas, que aparentemente se devem ao assentamento anteriormente descrito, levaram a que várias cantarias se apresentem partidas, as varandas desniveladas e a que tenham caído azulejos em diversas zonas.
Detectaram-se ainda indícios de fortes infiltrações de águas pluviais com origem na falta de estanquidade da cobertura e que levaram ao apodrecimento de vários elementos construtivos em madeira, como paredes divisórias, soalho e vigamento. Algumas das paredes divisórias já ruíram.
O representante da firma proprietária que acompanhou a vistoria, referiu-nos a sua convicção de que sem o escoramento que está a ser efectuado no edifício, este provavelmente cairia com as primeiras chuvas. Referiu-nos ainda que está em apreciação no DMPGU o processo 1754/OB/2001 referente a obras de remodelação, que prevêem a manutenção da fachada principal e de tardoz sendo o interior reconstruído. Segundo afirmou este processo mereceu parecer favorável do IPPAR e da zona, estando a aguardar despacho superior. Caso este processo seja aprovado, a firma entregará de imediato as especialidades por forma a iniciar os trabalhos que resolverão definitivamente o problema.PARECER Consideram por unanimidade os técnicos que efectuaram a vistoria que existe risco de acidente por instabilidade da construção. Os elementos que oferecem maior risco são a parede perpendicular à fachada principal no início do corredor que une a loja ao anexo nas traseiras. Caso esta parede ceda, é previsível que por arrastamento venham a ruir também as paredes da caixa de escada, as paredes divisórias circundantes e a fachada principal, que atingirá a via pública.
Atendendo a que existe apenas uma parede entre este edifício e o confinante com o nº …. da mesma artéria, é ainda previsível que ocorram danos neste edifício.
O escoramento que está a ser efectuado, embora contribua para uma maior resistência da parede do corredor em cedência, não parece garantir em absoluto a não ocorrência do colapso, principalmente quando começarem as chuvas do Outono.
Torna-se assim imperioso proceder-se de imediato à demolição dos elementos irrecuperáveis, acautelando a segurança dos edifícios vizinhos e da via pública em frente à fachada principal. Atendendo a que a firma proprietária pretende manter a fachada principal, esta deverá de imediato ser consolidada e protegida, autorizando-se para o efeito a ocupação da via pública, num espaço razoável em frente ao edifício”.
f. No Processo nº 834/Ic/89 do Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas da Câmara Municipal de Lisboa, foi elaborado com data de 18 de Setembro de 2002 Informação INF/170/02/DCEOD/DOM relativa ao assunto “Tv S B. ../..” com o seguinte teor:
“Exmª Srª Directora de Departamento
O edifício acima indicado foi hoje novamente visitado no seguimento do despacho ontem exarado. Foi ainda visitado o edifício vizinho, nº .. da mesma artéria, conhecido como v. L..
No edifício nº ../… constatou-se que prosseguem as obras de escoramento efectuadas pelo proprietário, sendo opinião dos técnicos que constituem a comissão, que estes escoramentos são benéficos para reduzir a hipótese da ocorrência de derrocada. No entanto mantém-se a opinião de que estas obras por si só não garantem condições mínimas de segurança, principalmente por não se poder prever quando estará licenciada a construção duma nova estrutura resistente.
As telhas que se observaram no terraço devem-se à substituição da cobertura, cujo madeiramento se encontrava completamente apodrecido, por uma cobertura em chapas metálicas onduladas.
No interior do edifício não se detectaram indícios de terem ocorrido infiltrações durante as chuvas dos últimos dias.
No edifício nº … não se detectou qualquer agravamento da situação existente aquando da visita realizada em 6 de Setembro. Verificou-se ainda que neste edifício ocorreu um incêndio recentemente, segundo os moradores há alguns meses, ao nível do primeiro piso junto à caixa da escada, e que a parede de fachada junto à zona ardida está a fazer “seio” para o exterior. Não é assim possível concluir se as fissuras existentes no segundo andar se devem à situação do edifício nº ../.., ou se são causadas em consequência do incêndio. Esclarece-se ainda que as fissuras do segundo andar não ultrapassam na generalidade 2 milímetros de espessura e que no primeiro andar, onde foram realizadas obras de conservação há cerca de um ano, não se detectaram patologias assinaláveis. Em ambos os casos não se detectaram infiltrações.
Atendendo ao descrito, julga-se que o auto de vistoria …/02 se mantém actualizado, não existindo necessidade de se efectuar uma nova vistoria formal.
Atendendo a que a estrutura do edifício nº ../.. se encontra em estado irrecuperável, propõe-se que a firma proprietária seja intimada a proceder à demolição do edifício, devendo apenas ser mantidas as paredes das empenas laterais, que aparentam ser meeiras, com os edifícios vizinhos. Deverá ser criada uma estrutura de escoramento e travamento destas paredes.
Esta intimação tem como fundamento o disposto nos artigos 64º, nº 5, alínea c) da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, e no artigo 89º, nº 3 do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, que cometem às câmaras municipais competência para ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a segurança das pessoas.
Para prazo de execução julga-se de conceder 5 dias para o seu início, devendo a obra ficar concluída nos 120 dias seguintes.
O representante da firma proprietária, embora tenha reconhecido que os actuais trabalhos por si só não garantem a segurança, manifestou o desejo de poder prosseguir com os trabalhos de contenção, estando disposto a apresentar projecto de estrutura para o efeito”.
g. Pela Divisão de Recuperação de Edifícios Particulares do Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas da Câmara Municipal de Lisboa foi enviado à “R. – E. T., Ldª” ofício OF/8189/02/DCEOD/DREP, com data de 23 de Setembro de 2002, relativo ao assunto “Demolição – intimação – notificação Local: T. S. B. ../..” com o seguinte teor:
“1. Em 06 de Setembro de 2002, foi realizada uma vistoria ao imóvel sito na morada referenciada, tendo-se constatado a necessidade de executar, obras de demolição, de acordo com o descrito no auto de vistoria, cuja fotocópia se anexa à presente notificação:
2. Na sequência da referida vistoria, notifico V. Exª, na sua qualidade de proprietário do imóvel, a executar as referidas obras de demolição devendo ser mantidas as paredes das empenas laterais que aparentam ser meeiras com os edifícios vizinhos. Criar uma estrutura de escoramento e travamento destas paredes, com o prazo de 5 dias úteis para o seu inicio, contado da recepção da presente notificação e com o prazo de 30 dias úteis para a sua conclusão, contado do início das obras.
3. A decisão constante da presente notificação, foi proferida por Despacho do Senhor Vereador Dr. P. F., de 19-9-2002, com fundamento:
- no artigo 64º, nº 5, alínea c) da Lei nº 169/99, de 18/9, que comete ás câmaras competência para ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial de construções que ameacem ruína ou constituam perigo para a segurança das pessoas;
- no artigo 89º, nº 3 do Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12, que comete à câmara municipal competência para ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas;
- na delegação e subdelegação de competências, efectuadas por Sua Exª o Presidente da Câmara, concretizadas pelo Despacho nº 53/P/02 de 17/01/2002, alterado e republicado pelo Despacho nº 318/P/2002 (publicado no Boletim Municipal nº 435, de 20/06/2002).
4. Atendendo à urgência na actuação dos procedimentos, com vista à salvaguarda de valores e interesses de ordem pública, como a segurança de pessoas e bens:
- não houve lugar à audiência prévia dos interessados, de acordo com o artigo 103º, nº 1, alínea a) do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro;
5. Para a execução das obras terá de:
- apresentar termo de responsabilidade do técnico responsável pela sobras;
- apresentar declaração da empresa que executará as obras, anexando fotocópia do certificado de classificação ou do título do registo emitido pelo IMOPPI;
- comunicar ao Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas, sito no Campo Grande, nº 25, até 5 dias antes, o início das obras, através do fax nº 217989670;
- observar o disposto nos artigos 135º e 136º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas;
- proceder à remoção e transporte a vazadouro de todo o entulho, de modo a deixar o local limpo;
- dar conhecimento à GDP, EPAL e TLP, da demolição do prédio e solicitar a desactivação das ligações ao edifício porventura ainda existentes;
- proceder à impermeabilização das empenas dos prédios vizinhos que confinam com o terreno, proceder ao seu escoramento, à colocação de um tapume e a criar um sistema de escoamento da água da chuva que caia no terreno;
- no caso de ser necessário ocupar a via pública, levantar a respectiva licença nos Serviços de Atendimento.
6. Caso não cumpra, no prazo estabelecido, o determinado na presente notificação, será instaurado processo de contra-ordenação nos termos do artigo 98º, nº 1, alínea s) do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro.
7. Fica ainda notificado de que, caso não dê execução no prazo estipulado às necessárias obras, a Câmara poderá tomar posse administrativa do imóvel, para executar as obras coercivamente”.
h. Em 16 de Outubro de 2002, a “R. – E. T., Ldª”, requereu junto da Câmara Municipal de Lisboa a aprovação e licenciamento de projecto de consolidação e estabilidade do prédio na T. S. B., nºs .., .. e .., na freguesia da P., em Lisboa.
i. Pelo Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas da Câmara Municipal de Lisboa, foi enviado à “R. – E. T., Ldª” o ofício nº OF/9777/02/DCEOD/GAJ, com data de 19 de Novembro de 2002, relativo ao assunto “Resposta à V/ carta de 06/11/2002 Notificação – demolição – posse administrativa Local – Tv S. B. ./..” com o seguinte teor:
“1. Relativamente à vossa carta de 6-11-2002, serve o presente para comunicar que a vossa eventual responsabilidade não poderá ser afastada com a invocação do Estado de Necessidade, porquanto V. Exªs não foram intimados para proceder à conservação do prédio em questão, mas sim para o demolir, conforme Despacho do Senhor Vereador de 19-9-2002, mantendo-se as paredes das empenas laterais que aparentam ser meeiras com os edifícios vizinhos.
2. Sucede, assim, que não tendo sido dado cumprimento à intimação para demolição que vos foi notificada através do ofício nº 8189/02/DCEOD/DREP, de 23-9-2002, e de acordo com o previsto no ponto 6 daquele ofício, mais ficam V. Exªs notificados, na vossa qualidade de proprietária do imóvel sito na morada referenciada, de que foi determinada a posse administrativa do mesmo, para execução coerciva das obras de demolição, intimadas ao abrigo dos artigos 64º, nº 5, alínea c) da Lei nº 169/99, de 18/9, e 89º, nº 3 do Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12.
A decisão constante da presente notificação, foi proferida por Despacho do Senhor Presidente, Dr. Pedro Santana Lopes, de 13-11-2002, com fundamento:
- no artigo 91º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12, que comete à câmara competência para tomar posse administrativa do imóvel, para o efeito de mandar proceder à execução imediata das obras, cujos prazos de início ou de conclusão fixados não tenham sido cumpridos,
- no incumprimento da intimação que lhe foi notificada através do ofício nº 8189/02/DCEOD/DREP, de 23-9-2002, cuja fotocópia se anexa a presente notificação;
- Atendendo à urgência na actuação dos procedimentos, tornando urgente a actuação coerciva, com vista à salvaguarda de valores e interesses de ordem pública, como a segurança de pessoas e bens, não houve lugar à audiência prévia dos interessados, de acordo com o artigo 103º, nº 1, alínea a) do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15/11.
No final das obras ser-lhe-á apresentada a respectiva conta, que servirá de título executivo, na falta de pagamento voluntário”.
j. Pelo Director Regional de Lisboa do Instituto Português do Património Arquitectónico foi enviado à Directora do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Lisboa ofício, com data de 8 de Maio de 2003, relativo ao assunto “Demolição do Edifício da T. S. B., .. a .., Lisboa Servidão: zona de Protecção do Campo dos Mártires da Pátria, Imóvel de interesse público, Decreto de 2/96, de 6/03” com o seguinte teor:
”Tendo em vista uma tomada de decisão em conformidade, vimos solicitar a V. Exª informações urgentes sobre o edifício em referência, para o qual foi aprovado por este Instituto (em 13-11-2001, data da homologação) um projecto de alteração do seu interior e que actualmente se verificou (por visita ao local) a sua demolição sem prévia consulta ao IPPAR”.
k. Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 21-5-2008, proferida no processo nº 573/02, o despacho do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa P. F., de 23 de Setembro de 2002, que determinou a demolição do edifício sito na T. S. B., .. a .., na freguesia da P., em Lisboa, foi declarado nulo, sentença que transitou em julgado em 7-1-2009, referindo-se na mesma designadamente o seguinte:
”(…) o prédio em referência situa-se na T. S. B., nºs .., .. e …, na Freguesia da P., e foi considerado pelo IPPAR como imóvel classificado de interesse público, nos termos do Decreto nº 2/96, tendo o mesmo Instituto aprovado em 13-11-2001 (data da homologação) um projecto de alteração do seu interior (ponto 12 do probatório).
A autoridade recorrida vem alegar que teve dúvidas sobre a classificação como imóvel de interesse público mas que, analisando as plantas de condicionantes, concluiu que a ter de se solicitar parecer prévio relativamente ao acto que determinou a demolição, seria junto da CCDRLVT e não do IPPAR, apesar de na legenda da mesma planta estar indicado que seria de requerer o referido parecer a ambas as entidades (ponto 13 idem).
Da interpretação conjugada das normas acima referidas resulta que, estando em causa imóveis considerados de interesse público, atenta a sua relevância histórica, arquitectónica, cultural ou outra, das definidas por lei, no âmbito da protecção do património cultural do país, o IPPAR tem de se pronunciar previamente à decisão de realização de obras de conservação, beneficiação ou restauro que possam pôr em causa a “traça” ou os motivos que conferiram relevância cultural ao s imóveis intervencionados. E por maioria de razão, nos casos em que o que se pretende é determinar a demolição, a destruição do imóvel classificado.
Neste contexto, não pode o órgão da autarquia que decide da demolição de um imóvel classificado interpretar as plantas e concluir que não precisa de parecer prévio. E muito menos o pode decidir se o resultado da leitura das plantas não for conclusivo nesse sentido, como o não foi no caso em apreço. Se tinha dúvidas deveria ter-se informado junto do IPPAR sobre a classificação ou não do referido imóvel como de interesse público e da, consequente necessidade ou não de parecer prévio obrigatório à decisão de demolir o mesmo.
Do mesmo modo, também não aceitável que venha invocar que, como a determinação da demolição se deveu à situação de ruína do imóvel para assegurar um bem jurídico superior, com ou sem parecer prévio o acto deve manter-se válido por força do princípio do aproveitamento dos actos administrativos, na medida em que, de acordo com o previsto no nº 4 do artigo 94º da Lei nº 107/2001, bastava que a entidade competente verificasse que o estado de ruína do imóvel se deveu à não realização de obras de conservação obrigatórias previstas no artigo 46º do mesmo diploma (por não aprovação camarária do projecto de alteração do seu interior ou do projecto de consolidação e restauração, apresentados pelo recorrente, cfr. pontos 2 e 8 do probatório), por exemplo, para que não fosse concedida a autorização de demolição, ou seja, para que não se pudesse afirmar que a decisão proferida não podia ser outra.
Face ao exposto, é de concluir que o despacho do vereador P. F., de 19-9-2002, ao determinar a demolição do prédio sem o exigido parecer prévio do IPPAR, violou as disposições legais indicadas, pelo que deve ser declarado nulo. (…)
Nestes termos decide-se:
(…)
b) E conceder provimento ao recurso, declarando nulo o despacho do Vereador da CML P. F., de 23-9-2002, determinativo da demolição do edifício referenciado”.
l. Com data de 5 de Abril de 1990 foi na Divisão de Fiscalização da Construção e Conservação de Edificações Particulares da Direcção dos Serviços de Obras da Câmara Municipal de Lisboa, elaborado pela Comissão Permanente de Vistorias “parecer” relativamente ao edifício sito na T. S. B. nºs ../.., com o seguinte teor:
“A comissão compareceu no local e verificou tratar-se de um prédio antigo, composto por rés-do-chão e quatro andares encontrando-se habitado e em mau estado exterior.
Exteriormente verificaram-se as seguintes anomalias:
Fachada principal – apresenta o tubo de queda de águas pluviais desligado, manchas de humidade, rebocos e recobrimentos apodrecidos junto à empena lateral esquerda, cimalha em desagregação, fendilhação dispersa e azulejos de revestimento em falta. Os pavimentos das varandas estão fracturados e a verga do vão central ao nível do rés-do-chão bem como o pavimento da varanda do 1º andar encontram-se desnivelados.
Visitado interiormente verificaram-se as seguintes anomalias:
Vestíbulo – as paredes apresentam grave fendilhação, com testemunhos do Regimento de Sapadores Bombeiros, datados de 12-2-1990, intactos, com azulejos e rebocos em falta. Os degraus estão desligados da parede.
Caixa das escadas – as paredes apresentam grave fendilhação, os tectos encontram-se com zonas de estuque em falta e com fendilhação, os rodapés desligados das paredes e os degraus em madeira apodrecidos. O lanço do rés-do-chão para o 1º andar está desnivelado no sentido central do edifício.
No patim intermédio entre o rés-do-chão e o 1ºandar a parede apresenta uma brecha onde foram colocados testemunhos do Regimento de Sapadores Bombeiros estando o de 30-1-1990 rasgado e o de 12-2-1990 intacto. No lanço entre o 1º e o 2º andar a parede apresenta fendilhação onde foi colocado um testemunho do Regimento de Sapadores Bombeiros, datado de 30-1-1990, que se encontra parcialmente rasgado.
Entre o 3º e o 4º andar a engra apresenta-se fendida tendo sido colocado testemunhos do Regimento de Sapadores Bombeiros, datados de 30-1-1990, encontrando-se um intacto e outro rasgado.
Rés-do-chão – ninguém respondeu ao chamamento às 15h30m.
2º andar – quarto à frente – o tecto e as paredes apresentam fissuração. Uma engra da frente apresenta-se fendida.
Sala à frente – o tecto, as sancas e as paredes estão em fendilhação dispersa.
Outro quarto à frente – o tecto, as paredes, sanca e engra á frente estão com fendilhação.
Quarto interior – o tecto e a engra estão com fendilhação.
Cozinha – o tecto e a parede comum com o quarto interior estão com fendilhação.
Quarto interior junto à cozinha – as paredes, sanca e engra apresentam forte fendilhação com empolamento e esmagamento de materiais construtivos.
Corredor – o tecto e a paredes estão com fendilhação dispersa.
Vários compartimentos – os pavimentos denotam assentamento diferencial no sentido da caixa das escadas.
Casa de jantar e tardoz – o tecto, as paredes e as sancas apresentam fendilhação dispersa.
1º andar – sala à frente (central) – a parede da frente e a angra apresentam fendilhação. O vão da janela de sacada encontra-se com a geometria alterada.
Quarto interior – as paredes apresentam forte fendilhação, denotando-se esmagamento de materiais construtivos e empolamento de rebocos sobre a porta de acesso ao quarto da frente. Os rodapés encontram-se desligados da parede.
Quartos interiores e corredor – as paredes estão com grave fendilhação, com empolamento de rebocos denotando-se esmagamento de materiais construtivos.
Casa de banho e cozinha – os tectos e as paredes, na zona posterior estão com manchas de humidade.
Marquise e tardoz – o tecto, em abobadilha está com manchas de humidade e a parede junto à prumada de esgoto apresenta falta de homogeneização de revestimentos.
Vários compartimentos – os pavimentos denotam assentamento diferencial no sentido da caixa das escadas.
3º andar – às 15h45m ninguém respondeu ao chamamento.
4º andar – quarto da frente (central) – os madeiramentos da janela de sacada estão apodrecidos. As paredes e o tecto apresentam fendilhação dispersa, estando a sanca da frente com manchas de humidade.
Quarto interior – as paredes, sancas e tecto estão com fendilhação, com empolamento de rebocos na parede posterior, denotando-se esmagamento de materiais construtivos.
Outro quarto da frente – as paredes e o tecto apresentam fendilhação, estando a zona do tecto à frente com manchas de humidade.
Quarto independente – o tecto e as paredes estão com fendilhação dispersa e com manchas de humidade, sendo mais acentuadas na parede da frente.
Casa de banho – o pavimento encontra-se oscilante e desnivelado e o tecto com tintas empoladas.
Cozinha – as paredes estão com fendilhação dispersa e o tecto com tintas empoladas.
Marquise – as paredes e o tecto apresentam manchas negras de humidade e o tecto os madeiramentos apodrecidos.
Gaiúta – as paredes estão com fendilhação e o tecto com zona em falta.
Quarto interior junto à cozinha – as paredes apresentam forte fendilhação. (…)”.
m. Com data de 12 de Julho de 1990 foi na Divisão de Fiscalização da Construção e Conservação de Edificações Particulares da Direcção dos Serviços de Obras da Câmara Municipal de Lisboa, elaborado pela Comissão Permanente de Vistorias “parecer” relativamente ao edifício sito na T. S. B. nºs ../… com o seguinte teor:
“A comissão compareceu novamente no local a fim de vistoriar o rés-do-chão e o 3º andar que não o foram aquando da vistoria do dia 5-4-1990 por se encontrarem encerrados.
Assim, verificaram-se as seguintes anomalias:
Ocupação armazém (desocupado) com entrada pelos nºs 21 e 23 – Vários compartimentos – As paredes e as sancas apresentam graves brechas, com esmagamento de materiais construtivos, com rebocos empolados e em falta. A parede comum com a caixa das escadas encontra-se abaulada. O pavimento, na zona de entrada, apresenta-se desnivelado no sentido da caixa das escadas;
3º andar – Sala interior – o tecto encontra-se abaulado e fendido e o pavimento desnivelado.
Sala da frente – o pavimento está desnivelado e oscilante. O tecto e as paredes encontram-se com fendilhação dispersa;
Quarto atrás – o pavimento está desnivelado. Os vãos encontram-se com a geometria alterada.
Casa de banho – Os azulejos de recobrimento das paredes estão fendidos e empolados. O pavimento está desnivelado.
Corredor – O tecto apresenta fendilhação;
Quarto independente à frente – O tecto, na zona da frente encontra-se com o estuque fendido e com manchas de humidade. O pavimento está desnivelado;
Varanda da frente – O pavimento está fracturado.
Em face do exposto no presente auto, no auto de 5-4-1990 e do que foi dado observar, a Comissão emite o parecer de que:
1º - Deverá ser levada a efeito, com a máxima urgência, a execução das obras necessárias de consolidação e reparação no edifício, a fim de serem eliminadas as más condições de segurança e salubridade originadas pelas acima citadas anomalias;
2º - Deverá ser levado a efeito o despejo temporário de todos os inquilinos do prédio, enquanto não forem realizadas as obras de reparação e consolidação no edifício, sem prejuízo da sua reocupação uma vez dadas por concluídas as obras preconizadas;
3º - Deverá se vedada, com tapume regulamentar o passeio o longo da fachada principal enquanto não terminarem as obras de consolidação e reparação no edifício.
CLASSIFICAÇÃO
Grau A de risco
SITUAÇÃO GLOBAL DO EDIFÍCIO
1 – O prédio é recuperável;
2 – Os elementos estruturais que oferecem maior risco são as fundações, as paredes da caixa de escadas e do vestíbulo no prédio, as paredes da ocupação do rés-do-chão, as paredes dos quartos interiores dos 1º, 2º, 3º e 4º andares e os pavimentos de todos os compartimentos de todos os pisos;
3 – As causas da insalubridade presume-se serem devidas a infiltrações de águas pluviais provenientes do mau estado da cobertura e do respectivo sistema de escoamento de águas pluviais e à falta de obras de conservação regulares no prédio.
4 – As obras prioritários deverão incidir na consolidação e reparação dos elementos estruturais citados no ponto 2, bem como das anomalias causadoras de insalubridade referidas no ponto 3”.
n. Em 13-11-2002 a “R.” fez dar entrada nos serviços da Câmara Municipal de Lisboa “parecer” sobre o edifício sito na T. S. B., ..-.., em Lisboa, no qual se referia designadamente que se verificava a existência de trabalhos recentes no prédio – cfr. documento de folhas 151 a 156 dos autos que se dá por integralmente reproduzido.
o. Por despacho de 13 de Novembro de 2002 do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, foram as obras realizadas no edifício sito na T. S. B., ..-.., em Lisboa, embargadas.
p. A “R. – E. T., Ldª”, apresentou em 13 de Agosto de 2001 junto da Câmara Municipal de Lisboa, pedido de licenciamento para obras de alteração no prédio sito na T. S. B., nºs .., .. e .., freguesia da P., Lisboa, que deu origem ao processo camarário nº 1754/OB/2001.
q. No âmbito do processo camarário nº 1754/OB/2001 foi em Julho de 2002 elaborada a Informação nº 3472/DGURB/2002 relativa ao assunto “Projecto de alterações” no edifício na T. S. B., nºs .., .. e .. requerida pela “R. – E. T., Ldª” com o seguinte teor:
“Em análise ao presente processo verifica-se que:
Foram consultados
IPPAAR – despacho de aprovação conforme fls. 45 a 48.
DRAOT – LVT – parecer favorável a fls. 49.
RSB – parecer desfavorável a fls. 42.
Onde refere que a ocupação da loja possui impasses superiores e que deve manter-se a escada de salvação.
Observa-se que:
- Apesar das dimensões do lote, as condições de habitabilidade são amplamente melhoradas nas habitações. Os acessos verticais são reformulados na largura de escada e incorporação de elevador.
- Faltam elementos gráficos em corte do imóvel, onde esclareça a demolição respectiva.
- Através do registo da conservatória a fls. 22 consta a descrição de que no r/c existia uma padaria (4 divisões, anexo com 6 divisões e retrete). Fazendo-se fé na declaração de responsabilidade do técnico a fls. 26.
- O requerente referiu que as alterações apresentadas encontram-se de acordo com o estipulado em reunião com o RSB.
Assim sendo propõe-se parecer favorável condicionado;
1 – Consulta do RSB
2 – Apresentação do corte com cores convencionais”.
r. Na Divisão de Gestão Urbanística da Zona Central do Departamento de Gestão Urbanística da Direcção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Lisboa, foi elaborada, com data de 11-10-2002, Informação com o seguinte teor:
Imagem: original nos autos
cfr. documento de folhas 171 dos autos.
s. Em 8 de Novembro de 2002 a “R. – E. T., Ldª” dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, comunicação com o seguinte teor:
Imagem: Original nos autos
t. Na Divisão da Zona Sul do Departamento de Gestão Urbanística da Direcção Municipal de Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Lisboa foi, com data de 15 de Janeiro de 2004, elaborada Informação com o seguinte teor:
Imagens: Originais nos autos
Da resposta à base instrutória:
u. O prédio urbano existente na T. S. B., nºs .., . e .., na freguesia da P., em Lisboa (cujo lote era todo coberto) tinha, antes da sua demolição 7,70 m de frente (para a Travessa/rua) e 14,60 m de profundidade e rés do chão (onde tinha funcionado uma loja/padaria), 1º, 2º, 3º e 4º andar.
v. Ao nível do rés do chão existia ainda, a tardoz, um armazém da loja, cuja cobertura constituía um terraço afecto ao 1º andar (com cerca de 10 m de profundidade) e após a loja/terraço existia um armazém com cerca de 25,25 m de profundidade, com cobertura em telha.
w. O prédio existente na T. S. B., nºs .., . e .., P., Lisboa, é rodeado de outras construções por todos os lados com excepção da frente (para a T. S. B.) e que os prédios existentes quer do lado direito quer do lado esquerdo detêm 14 metros de profundidade de empena.
x. A “R. – E. T., Ldª” elaborou projecto de consolidação, estabilidade e obras de alteração no prédio sito na T. S. B., nºs .. a .. e requereu o respectivo licenciamento junto da Câmara Municipal de Lisboa.
y. A “R. – E. T., Ldª” solicitou ao engenheiro J. A. a elaboração de “Parecer sobre edifício sito na T. S. B., ..-… (Lisboa)”.
z. Desde pelo menos Julho de 2002 a “R.” realizava no prédio na T. S. B., nºs .. a .. obras de escoramento e consolidação do edifício.
aa. Com data de 19 de Novembro de 2002 foi pelo Directora de Departamento I. S. elaborado “Anúncio nº 52/2002” com o seguinte teor:
”Posse administrativa e demolição
Fica por este meio notificada a proprietária do imóvel sito na T. S. B., ../.., de que foi determinada a posse administrativa do mesmo, para execução coerciva das obras de demolição, intimadas ao abrigo dos artigos 64º, nº 5, alínea c) da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, e 89º, nº 3 do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro.
A decisão constante da presente notificação, foi proferida por despacho do Sr. Presidente, Dr. Pedro Santana Lopes, de 14-11-2002, com fundamento:
- No artigo 91º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12, que comete à Câmara competência para tomar posse administrativa do imóvel, para o efeito de mandar proceder à execução imediata das obras, cujos prazos de início ou de conclusão fixados não tenham sido cumpridos;
- No incumprimento da intimação que lhe foi notificada através do Ofício nº 8189/02/DCEOD/DREP, de 23-9-2002.
Atendendo à urgência na actuação dos procedimentos, tornando urgente a actuação coerciva, com vista à salvaguarda de valores e interesses de ordem pública, como a segurança de pessoas e bens, não houve lugar à audiência prévia dos interessados, de acordo com o artigo 103º, nº 1, alínea a) do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15/11.
No final das obras será apresentada a respectiva conta, que servirá de título executivo, na falta de pagamento voluntário”.
ab. Aquele anúncio foi publicado no Boletim Municipal da Câmara Municipal de Lisboa nº 4.., de … de Dezembro de 2002.
ac. Logo após aquela data (5 de Dezembro de 2002) a Câmara Municipal de Lisboa tomou efectivamente posse administrativa do prédio na T. S. B., nºs .. a ..
ad. A demolição do edifício na T. S. B., nºs .. a .. estava concluída no final de Fevereiro início de Março de 2003.
ae. Aquando da tomada de posse administrativa do prédio na T. S. B., nºs .. a .. pela Câmara Municipal de Lisboa, havia aí material de construção (ferro, sacos de cimento, andaimes, tijolos, areia, madeira, prumos, uma betoneira, um frigorífico) armazenado.
af. A “R.” celebrou com o C. P. P. em 8-6-2000 um contrato de empréstimo para a realização de obras de alteração que pretendia levar a efeito no prédio na T. S. B., nºs .. a .., em Lisboa, e que tal contrato foi prorrogado em 16-7-2002.
ag. A “R.” não vendeu quaisquer fracções relativas ao prédio sito na T. S. B., nºs .. a ...
ah. Após 2002 a actividade da “R.” ficou praticamente paralisada, não tendo realizado, após aquela data, quaisquer obras de construção/reabilitação de edifícios.
Nos termos do artigo 659º, nº 3 do CPCivil:
ai. Na Informação acima assente em f. por despacho do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa P. F., de 19-9-2002, foi exarado o despacho com o teor de “Concordo”.
B – DE DIREITO
10. Não vindo impugnada a matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, impõe-se agora conhecer dos vícios apontados à sentença recorrido, começando por analisar se esta incorreu em erro de julgamento na apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil, nomeadamente no tocante à culpa do Município de Lisboa pois, como sustenta a recorrente, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, este não agiu com a diligência exigível face às circunstâncias em que ocorreram os factos ilícitos em causa.
Vejamos, pois.
11. Como decorre do supra relatado, a sentença recorrida julgou parcialmente procedente a acção administrativa que a autora – e aqui recorrente – intentou contra o Município de Lisboa, com vista a ser ressarcida dos prejuízos que alegou ter sofrido em virtude da posse administrativa e posterior demolição de um imóvel de que era proprietária, determinadas por despacho de 13-11-2002, do Presidente da CML, e executadas em 24-12-2002.
12. Ressalta do respectivo dispositivo que o réu apenas foi condenado no pagamento duma indemnização correspondente ao valor do material de construção que se encontrava armazenado no prédio à data da posse administrativa, em Dezembro de 2002, acrescida de juros desde a data da citação, condenação com a qual as partes se conformam.
13. Assim, a sentença recorrida concluiu que o acto que ordenou a demolição do imóvel pertencente à recorrente foi ilícito, por ter sido proferido sem audição do IPPAR, entidade a quem competia emitir parecer obrigatório e vinculativo, uma vez que o aludido prédio estava classificado como imóvel de interesse público e aquele instituto tinha aprovado um projecto de alterações ao seu interior (cfr. anexo I ao Decreto 2/96, de 6/3, e nºs 1 e 2 do artigo 49º da Lei nº 107/2001, de 8/9), na medida em que tal já havia sido decidido no âmbito do processo nº 573/02, que correu termos no TAC de Lisboa onde, por sentença datada de 21-5-2008, foi declarada a nulidade do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa, P. F., de 19-9-2002, que havia ordenado a demolição voluntária do prédio em causa.
14. Porém, na consideração de que se estava perante uma situação de estado de necessidade, decorrente da existência de risco eminente do imóvel ruir, o que acarretava um perigo para as pessoas e coisas, considerou-se na sentença recorrida que a actuação do município de Lisboa, ao ordenar a demolição coerciva, se conteve no âmbito do poder-dever que a lei lhe concedia, pelo que concluiu pela ausência de culpa do mesmo. Contudo, no tocante à não retirada dos materiais de construção que estavam dentro do prédio demolido, o juízo foi no sentido de que a conduta do município não era isenta de culpa e, daí, a respectiva condenação no ressarcimento desses danos.
15. Como decorre do disposto no nº 3 do artigo 89º do DL nº 555/99, de 16/12 (alterado pelo DL nº 107/2001, de 4/6), a câmara municipal pode oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública ou para a segurança das pessoas.
16. No caso vertente, resulta da matéria de facto dada como assente pela sentença ora impugnada que, em 6-9-2002, foi efectuada uma vistoria ao prédio da autora, nos termos previstos no artigo 90º do DL nº 555/99, bem como nos termos da alínea c) do nº 5 do artigo 64º da Lei nº 169/99, de 18/9, a qual concluiu que se verificavam as condições de degradação do prédio que implicavam "um risco de acidente por instabilidade da construção" e de ruína eminente e que, consequentemente, impunham a sua demolição (cfr. alíneas e. e f. da factualidade assente).
17. A mesma conclusão também decorria do parecer apresentado pela autora nos serviços camarários em 13-11-2002, aí se referindo-se que em virtude da ruína eminente do edifício estava totalmente comprometida a recuperação de toda a construção interior (paredes e pavimentos), bem como das coberturas, razão pela qual este estado de ruína eminente impedia igualmente a preservação das fachadas, cuja intervenção não era técnica nem economicamente viável (cfr. ponto 15 da sentença recorrida).
18. A recorrente sustenta que o município de Lisboa não agiu com a diligência exigível face às circunstâncias em que ocorreram os factos em causa, ou seja, discorda que aquela actuação pudesse integrar a figura do estado de necessidade. Vejamos se com razão.
19. Para que se possa estar perante a existência duma situação de estado de necessidade, na previsão do artigo 3º, nº 2 do CPA à data vigente, é necessária a verificação dos seguintes pressupostos ou requisitos:
a) ocorrência de factos graves e anormais, em circunstâncias excepcionais, não contempladas;
b) existência de um perigo iminente daí derivado, para um interesse público essencial, mais relevante que o pretendido;
c) a impossibilidade de fazer face àqueles factos (ou a esse interesse) com os meios normais da legalidade (ou a necessidade da medida tomada);
d) a situação de necessidade não ter sido provocada por culpa do órgão que se pretende prevalecer dele (cfr., neste sentido, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ª edição, pág. 93).
20. Ora, analisada a factualidade dada como assente na sentença recorrida, toda ela aponta no sentido do município de Lisboa ter agido em situação de estado de necessidade, na medida em que a ameaça de ruína do prédio era eminente, acarretando evidentes e graves consequências para o interesse público que cabia aquele preservar, não se antevendo de que modo é que a conduta do município poderia ter sido diferente para evitar aquelas consequências (cfr. nº 2 do artigo 3º do CPA).
21. Pese embora o facto do IPPAR ter classificado o prédio da recorrente como imóvel de interesse público e ter aprovado um projecto de alterações ao seu interior, não lhe cabia avaliar o perigo que o seu estado de ruína acarretava para o interesse público, o que permite concluir com segurança que, caso estivesse na posse de todos os elementos de facto, nomeadamente o real estado do imóvel, teria dado autorização para a demolição, nos termos previstos no nº 2 do artigo 49º da Lei nº 107/2001.
22. Deste modo, reafirma-se, não se afigura que a conduta do município de Lisboa possa ser censurada a título de negligência, razão pela qual, não tendo agido com culpa, não tinha o dever de indemnizar a recorrente, pois que, ao contrário da tese por si defendida, a ilicitude não tem implícita a culpa, uma vez que são pressupostos autónomos do dever de indemnizar, os quais, juntamente com o nexo de causalidade e os danos, são de verificação cumulativa.
23. Por outro lado, no caso dos autos, existe ainda falta de nexo causal entre a omissão praticada e os prejuízos invocados, na medida em que a audição do IPPAR não era idónea a impedir o exercício do dever de acautelamento de pessoas e bens com a demolição dum imóvel a ameaçar ruína, facto que competia em exclusivo ao município, independentemente do imóvel sere classificado ou não. Como salientado no acórdão do STJ, de 30-10-80, proferido no processo nº 068859, "o artigo 486º do Código Civil não dispensa o nexo de causalidade, genericamente exigido pelo artigo 483º do mesmo diploma, sendo a finalidade daquele preceito apenas a de esclarecer que as omissões podem juridicamente ser havidas como causa de um facto danoso, sem dispensar a prova de que o acto omitido teria obstado ao dano, com certeza ou com a maior probabilidade".
24. Ora, é manifesto que a autora – e aqui recorrente – não provou que o acto omitido – a audição do IPPAR – teria obstado, com toda a probabilidade, a verificação dos danos invocados, na medida em que estando o prédio pertencente à recorrente comprometido, em risco eminente de ruir à data em que foi proferido o despacho que ordenou a respectiva demolição, afigura-se legítimo concluir que o parecer do IPPAR seria, com toda a probabilidade, no sentido de concordar com essa demolição, sob pena de ser violado o nº 3 do artigo 89º do DL nº 555/99, de 16/12 (na redacção dada pelo DL nº 107/2001, de 4/6).
25. Por conseguinte, improcede a alegação de que o município de Lisboa, ora recorrido, não agiu com a diligência exigível face às circunstâncias que o caso exigia (cfr. artigo 487º, nº 2 do Cód. Civil).
26. Finalmente, sustenta ainda a recorrente que é manifesta a inconstitucionalidade do artigo 9º do DL nº 48.051, na parte em que exige que os prejuízos causados pelo Estado e demais pessoas colectivas públicas se qualifiquem como especiais e anormais, por violação dos princípios do Estado de Direito Democrático e da responsabilidade dos poderes públicos, consagrados nos artigos 2º e 22º da CRP (cfr. artigo 271º da CRP), pressupondo tal alegação que uma mesma conduta pudesse dar origem, simultaneamente, a responsabilidade civil por facto ilícito e por facto lícito.
27. Conforme já tivemos oportunidade de referir no § 13., a sentença recorrida concluiu que o acto que ordenou a demolição do imóvel pertencente à recorrente foi ilícito, por ter sido proferido sem audição do IPPAR, entidade a quem competia emitir parecer obrigatório e vinculativo, uma vez que o aludido prédio estava classificado como imóvel de interesse público e aquele instituto tinha aprovado um projecto de alterações ao seu interior (cfr. anexo I ao Decreto 2/96, de 6/3, e nºs 1 e 2 do artigo 49º da Lei nº 107/2001, de 8/9), limitando-se a reiterar o juízo a que já se havia chegado no âmbito do processo nº 573/02, que correu termos no TAC de Lisboa, onde, por sentença datada de 21-5-2008, foi declarada a nulidade do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa, P. F., de 19-9-2002, que havia ordenado a demolição voluntária do prédio em causa.
28. Ficou deste modo assumido na sentença recorrida que a responsabilidade do município de Lisboa pelos danos peticionados pela recorrente tinha como pressuposto a prática de um acto ilícito, que só não conduziu à condenação daquele no ressarcimento dos danos por falta de verificação de um dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, a saber, a culpa do lesante.
29. A possibilidade elencada no nº 2 do artigo 9º do DL nº 48.051, que prevê que quando “o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas tenham, em estado de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, deverão indemnizá-lo”, parte do pressuposto de que os actos administrativos ou materiais que impuseram o sacrifício foram legais e/ou lícitos, o que não sucede no caso presente, em que se julgou ilícita a actuação do município, mas se afastou a respectiva responsabilização pela inverificação de um dos seus pressupostos, a saber, a culpa do lesante.
30. Afigura-se-nos, pois, que constituindo, nos termos da sentença recorrida, não impugnados pela recorrente, a fonte da responsabilidade do município de Lisboa a prática de um acto ilícito, não haveria que fazer apelo, em simultâneo, à responsabilidade objectiva a que se reporta o artigo 9º do DL nº 48.051, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida, embora descartando-a, para procurar justificar ainda assim a responsabilidade do município.
31. Donde, e em conclusão, resulta prejudicada a apreciação da questão da invocada inconstitucionalidade do artigo 9º do DL nº 48.051, bem como a questão da existência de prejuízos especiais e anormais a que o mesmo se reporta, uma vez que a mesma conduta do município não pode dar lugar, em simultâneo, à sua responsabilização por facto ilícito (artigo 3º do DL nº 48.051) e por facto lícito (artigo 9º do DL nº 48.051).
IV. DECISÃO
32. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar, com a presente fundamentação, a decisão recorrida.
33. Custas a cargo da recorrente.Lisboa, 26 de Janeiro de 2023
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Dora Lucas Neto – 1ª adjunta)
(Pedro Figueiredo – 2º adjunto) |
