I. Relatório

Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (Recorrente), interpôs recurso jurisdicional da sentença de 6.05.2013 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que julgou procedente a acção administrativa especial contra si proposta por M....... (Recorrida) e anulou o despacho de 17.04.2012, do Secretário de Estado da Agricultura que determinou a aplicação da pena de suspensão por 70 dias à ora Recorrida, no âmbito do processo disciplinar que lhe foi instaurado.

O requerimento de recurso contém as seguintes conclusões:

A Recorrida apresentou contra-alegações, pugnando pela improcedência do recurso.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se o Tribunal a quo errou ao ter concluído pela prescrição do procedimento disciplinar, sendo que não se estava perante infracção continuada.

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente, a qual não é sujeita a impugnação, é a constante da sentença recorrida e que se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663.º, n.º 6, do CPC ex vi do art. 1.º do CPTA.

O ora Recorrente imputa erro julgamento à sentença recorrida, considerando, prioritariamente, que não havia ocorrido a prescrição do procedimento disciplinar e que se estava perante uma infracção continuada.

No TAF de Beja a acção foi julgada procedente com a seguinte fundamentação, na sua parte aqui relevante:

“(…)

Em questão está a conduta da A. na análise de pedidos de pagamento e de pedidos de apoio no âmbito do Proder – Programa de Desenvolvimento Rural, enquanto exerceu funções no Núcleo de Inovação e Competitividade em Beja [entre 17/11/2008 e 4/07/2011] (alíneas T) e W) do probatório).

Em concreto, estão em causa os seguintes processos:

Pedidos de pagamento:

- Referente ao pedido de apoio nº 5570, distribuído à A. para análise em 6/12/2010.

- Referente ao pedido de apoio nº 6556, distribuído à A. para análise em 20/01/2011.

- Referente ao pedido de apoio nº 9139, distribuído à A. para análise em 25/01/2011.

- Referente ao pedido de apoio nº 13376, distribuído à A. para análise em 11/02/2011.

- Referente ao pedido de apoio nº 13344, distribuído à A. para análise em 14/03/2011.

Pedidos de apoio:

- Pedidos de apoio nºs 22614, 22616 e 22620 que foram distribuídos à A. para análise em 1/02/2011.

- Pedido de apoio nº 24437 que foi distribuído à A. para análise em 21/03/2011.

- Pedidos de apoio nºs 26677 e 26942 que foram distribuídos à A. para análise em 26/04/2011.

- Pedidos de apoio nºs 25726, 26175 e 26179 que foram distribuídos à A. para análise em 7/06/2011.

Para análise dos processos supra identificados a A. frequentou no dia 23 de Março de 2010 no IFAP, em Lisboa, um dia de formação para a análise de pedidos de pagamento e, no início de Setembro de 2010, frequentou uma sessão de esclarecimento com a duração de um dia sobre a análise de pedidos de apoio, em Évora (alíneas T) e W) do probatório).

Em 11 de Novembro de 2010 foi instaurado um procedimento disciplinar à A. pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo, que culminou com a aplicação da pena de suspensão de 40 dias, por despacho de 31/05/2011, cujo cumprimento da pena teve início em 4/07/2011 (alíneas F), I), T) e W) do probatório).

Alega a ED. que o Director de Serviços da Direcção de Inovação, superior hierárquico da A., a interpelou várias vezes chamando-a à atenção de que estava a levar demasiado tempo para concluir a análise dos pedidos de pagamento e em Maio e Junho de 2011 fez várias insistências para que concluísse a análise dos pedidos de apoio.

A Portaria nº 289-A/2008, de 11 de Abril, que estabeleceu o Regulamento de aplicação da Acção n.º 1.1.1, "Modernização e Capacitação das Empresas", integrada no Subprograma n.º 1, "Promoção da Competitividade", do PRODER, definiu o procedimento a observar quanto aos pedidos em questão (artigos 13º a 23º).

Preceitua o artigo 15º da citada Portaria, sob a epígrafe “Análise e decisão dos pedidos de apoio” que:

(…)

À A. foi aplicada uma pena de suspensão por 70 dias, nos termos dos artºs 3º nº 2, als. e) e f), 7 e 8, 9 al. c), 10º, nº 4, 17, 17 al. d) (parte final), 20 e 24 nº 1 al. f) e nº 3, todos da Lei 58/2008 de 9 de Setembro.

Estabelecem os referidos preceitos:

2 - São deveres gerais dos trabalhadores: (…)

e) O dever de zelo;

f) O dever de obediência;

(…)

7 - O dever de zelo consiste em conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como exercer as funções de acordo com os objectivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas.

8 - O dever de obediência consiste em acatar e cumprir as ordens dos legítimos superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com a forma legal. (…)

(…)

c) Suspensão;

(…)

Artigo 10.º Caracterização das penas

(…)

4 - A pena de suspensão varia entre 20 e 90 dias por cada infracção, num máximo de 240 dias por ano.

(…)

Artigo 17.º Suspensão

A pena de suspensão é aplicável aos trabalhadores que actuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função, nomeadamente quando:

(…)

d) Demonstrem desconhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, do qual haja resultado prejuízos para o órgão ou serviço ou para terceiros;

(…)

(…)

f) A reincidência;

(…)

3 - A reincidência ocorre quando a infracção é cometida antes de decorrido um ano sobre o dia em que tenha findado o cumprimento da pena aplicada por virtude de infracção anterior.

(…)».

Vejamos então.

Da prescrição do procedimento disciplinar quanto aos pedidos de pagamento nºs 5570, 6556, 9139, 13376 e 13344

Resulta do probatório (alíneas F), K), L), P), T) e W)) que o Director de Serviços, superior hierárquico da A., a interpelou várias vezes no sentido de que estava a levar demasiado tempo para concluir a análise dos pedidos de pagamento relativos aos pedidos de apoio.

Preceitua o artigo 6º, nº 2, do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas (doravante designado Estatuto), aprovado pela Lei 58/2008 de 9 de Setembro, sob a epígrafe “Prescrição do procedimento disciplinar”, que:

«2 - Prescreve igualmente quando, conhecida a infracção por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 30 dias.».

As DRAP tinham que analisar os pedidos de pagamento e emitir o relatório de análise no prazo máximo de 30 dias utéis a contar da data da apresentação dos pedidos (artigo 20º, nº 1, da Portaria nº 289-A/2008, de 11 de Abril).

Assim sendo, no tocante aos pedidos de pagamento em questão, vejamos até quando as DRAP tinham o dever de os analisar e emitir os respectivos relatórios de análise.

O pedido nº 5570 até 14/01/2011, o pedido nº 6556 até 01/03/2011, o pedido nº 9139 até 7/03/2011, o pedido nº 13376 até 24/03/2011 e o pedido nº 13344 até 27/04/2011.

Ora, desde tais datas que a A. estava a incumprir com o disposto no artigo 20º, nº 1, da Portaria nº 289-A/2008, de 11 de Abril, e o seu superior hierárquico tinha disso conhecimento, razão pela qual a interpelou várias vezes (alíneas B), F), L), T) e W) do probatório).

No entanto, só em 19/07/2011 é que disso deu conhecimento ao Director Regional, referindo nomeadamente que «…Apesar disso e das várias conversas que tive com a técnica no sentido de a sensibilizar para a nossa missão e para a necessidade de melhor orientar e organizar as suas tarefas, com vista a um melhor desempenho, disponibilizando-me para o que fosse necessário e insistindo na necessidade de outra atitude e de maior iniciativa da sua parte, lembrando sempre da inteira disponibilidade dos colegas para lhe prestarem todas as ajudas necessárias, chegámos à data de 04/07/2011, início da suspensão e portanto de uma ausência temporal significativa, sem que a técnica manifestasse qualquer interesse em deixar os seus projectos e tarefas minimamente terminadas ou orientadas no sentido de facilmente serem concluídas por qualquer outro colega…» (alíneas F) e G) do probatório).

Em tais pedidos de pagamento existiam atrasos superiores ao prazo legal, como sejam:

- O pedido de pagamento nº 5570 esteve 141 dias úteis com a A. sem estar concluído;

- O pedido de pagamento nº 6556 esteve 111 dias úteis com a A. sem estar iniciado;

- O pedido de pagamento nº 9139 esteve 108 dias úteis com a A. sem estar concluído;

- O pedido de pagamento nº 13376 esteve 95 dias úteis com a A. sem estar iniciado;

- O pedido de pagamento nº 13344 esteve 75 dias úteis com a A. sem estar iniciado.

Estabelecendo a Portaria nº 289-A/2008, de 11 de Abril, prazos máximos para a análise dos pedidos de pagamento e emissão do respectivo relatório de análise e estando em causa uma infracção continuada (artigo 30º, nº 2, do Código Penal), o prazo de prescrição começa a correr desde o dia da prática do último acto infraccional (artigo 119º, nº 2, alínea b) do Código Penal), isto é, do dia 28/04/2011.

Ora, em 19/07/2011 já o prazo de prescrição, previsto no artigo 6º, nº 2, do Estatuto, tinha sido ultrapassado, encontrando-se prescrito o procedimento disciplinar quanto aos pedidos de pagamento (vide o Acórdão do Colendo Supremo Tribunal Administrativo de 20/09/2012, Processo nº 0577/11). [sublinhado nosso]

O superior hierárquico da A. tinha pleno conhecimento dos elementos integrantes da infracção, pois sabia que o prazo legal para a apreciação dos pedidos de pagamento tinha sido ultrapassado há muito tempo (alínea L) do probatório), razão pela qual interpelou várias vezes a A. no sentido de que estava a levar demasiado tempo para concluir a análise dos pedidos de pagamento relativos aos pedidos de apoio (alínea W) do probatório). [sublinhado nosso]

Ante o exposto, estava prescrito o procedimento disciplinar quanto aos pedidos de pagamento nºs 5570, 6556, 9139, 13376 e 13344.

Da não verificação da circunstância agravante especial (A reincidência), ao abrigo do disposto no artigo 24º, nº 3, da Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro.

«- Por Despacho do Director Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo, de 11 de Novembro de 2010, foi instaurado procedimento disciplinar por violação dos deveres de pontualidade, assiduidade e zelo, tendo sido por despacho do Director Regional de Agricultura e Pescas de 31 de Maio de 2011, aplicada a pena de suspensão de 40 dias.» (alínea I) do probatório), cujo início do seu cumprimento ocorreu em 4/07/2011 (alínea T) e W) do probatório).

A reincidência ocorre quando a infracção é cometida antes de decorrido um ano sobre o dia em que tenha findado o cumprimento da pena aplicada por virtude de infracção anterior (cf. artigo 24º, nº 3, do Estatuto).

Em concreto, o início do cumprimento da pena de suspensão de 40 dias ocorreu em 4/07/2011 e só depois de findado o seu cumprimento é que se conta o prazo de um ano previsto no artigo 24º, nº 3, do Estatuto.

Ante o exposto, não se verificava a reincidência como circunstância agravante especial da infracção disciplinar em causa, padecendo, nessa medida, de vício de violação de lei o despacho impugnado. [sublinhado nosso]

Da não concordância da A. com a pena aplicada, porque considera que nunca actuou de forma negligente ou descuidada no exercício das suas funções.

O pedido de apoio nº 22614: foi distribuído à A. em 1/02/2011, iniciada a análise pela A. em 15/03/2011, feito controlo cruzado em 16/03/2011 e retirada a análise à A. em 03/06/2011 – análise iniciada por outro colega da A. em 16/06/2011 (alínea J) do probatório);

O pedido de apoio nº 22616: foi distribuído à A. em 1/02/2011, iniciada a análise pela A. em 16/03/2011, e retirada a análise à A. em 03/06/2011 - análise iniciada por outro colega da A. em 17/06/2011 (alínea J) do probatório);

O pedido de apoio nº 22620: foi distribuído à A. em 1/02/2011, iniciada a análise pela A. em 17/03/2011 e retirada à A. em 03/06/2011 - análise iniciada por outro colega da A. em 13/06/2011 (alínea J) do probatório);

O pedido de apoio nº 24437: foi distribuído à A. em 21/03/2011, iniciada a análise pela A. em 24/05/2011 e retirada à A. em 03/06/2011 - análise iniciada por outro colega da A. em 13/06/2011 (alínea J) do probatório);

O pedido de apoio nº 26677: foi distribuído à A. em 26/04/2011, iniciada a análise pela A. em 09/06/2011, controlos cruzados e sucessivos movimentos em 20/06/2011, 21/06/2011, 30/06/2011 e retirada à A. em 07/07/2011 - análise iniciada por outro colega da A. em 08/07/2011 (alínea N) do probatório);

O pedido de apoio nº 26942: foi distribuído à A. em 26/04/2011, iniciada a análise pela A. em 09/06/2011 e retirada à A. em 07/07/2011 - análise iniciada por outro colega da A. em 08/07/2011 (alínea J) do probatório);

O pedido de apoio nº 25726: foi distribuído à A. em 07/06/2011, iniciada a análise pela A. em 24/06/2011 e retirada à A. em 12/07/2011 - análise iniciada por outro colega da A. em 18/07/2011 (alínea J) do probatório);

O pedido de apoio nº 26175: foi distribuído à A. em 07/06/2011, e retirada à A. em 12/07/2011 - análise iniciada por outra colega da A. em 21/07/2011 (alínea J) do probatório);

O pedido de apoio nº 26179: foi distribuído à A. em 07/06/2011, e retirada à A. em 12/07/2011 - análise iniciada por outra colega da A. em 18/07/2011 (alínea J) do probatório).

Face ao exposto supra, nos pedidos de apoio nºs 22614, 22616, 22620, 24437, 26942 e 25726 a A. iniciou a sua análise em todos estes processos e no pedido de apoio nº 22614 até foi efectuado controlo cruzado.

Assim sendo, não corresponde à verdade que a A., naqueles processos, não tenha desenvolvido qualquer actividade conducente à conclusão da sua análise, pois iniciou a sua análise em todos eles, ficando-se sem saber, porém, qual o trabalho concretamente realizado pela A. em cada um dos processos. [sublinhado nosso]

Além disso, referindo a ED. que a infracção disciplinar se consumou quando o superior hierárquico lhe retirou a análise dos pedidos de pagamento e dos pedidos de apoio e os redistribuiu por outros trabalhadores, verifica o Tribunal que os pedidos de apoio nºs 26677, 26942, 25726, 26175, 26179 foram retirados à A. em data posterior a 4/07/2011, ou seja, quando aquela não se encontrava ao serviço.

Nos termos do artigo 10º, nº 3, do Estatuto «A pena de suspensão consiste no afastamento completo do trabalhador do órgão ou serviço durante o período da pena.», isto é, implica a retirada do trabalhador do exercício de funções.

Ora, estando a A. a cumprir a pena de suspensão de 40 dias desde 4/07/2011, não podia a mesma praticar infracções em data posterior, por não se encontrar ao serviço.

Acresce ainda que, via e-mail, o Director de Serviços comunicou em 3/06/2011 ao Director Regional (alínea B) do probatório) para terminar a colaboração da A. junto da Direcção de Serviços e regressar à sua origem ou onde achasse conveniente, porém, em 7/06/2011 distribuiu à A. os pedidos de apoio nºs 25726, 26175 e 26179, ou seja, não pretendendo mais a sua colaboração, mesmo assim distribui-lhe tais processos.

Quanto ao pedido de apoio nº 24437, quando o mesmo foi retirado à A. (3/06/2011) ainda só tinham passado 52 dias úteis desde que o processo lhe foi distribuído.

De resto, quando este processo foi distribuído à A. já o prazo previsto no artigo 15º, nº 3 da Portaria nº 289-A/2008, de 11 de Abril [o prazo máximo de 60 dias úteis a contar do termo de apresentação dos pedidos de apoio], estava a terminar, pois a candidatura foi recepcionada em 06/01/2011 e em 21/03/2011 já tinham passado 51 dias úteis (alínea J) do probatório).

Desde a data da distribuição dos pedidos de apoio em questão à A. e até os mesmos lhe terem sido retirados, só nos pedidos de apoio nºs 22614, 22616 e 22620 é que o prazo previsto no artigo 15º, nº 3, da Portaria nº 289-A/2008, de 11 de Abril, foi ultrapassado, pois, quanto aos demais, tal prazo não tinha sido sequer atingido, pois nos pedidos de apoio nºs 26677 e 26942 só tinham passado 46 dias úteis e nos pedidos de apoio nºs 25726, 26175 e 26179 só tinham passado 16 dias úteis.

Em sede disciplinar, cabia à ED. provar que a A. actuou de forma negligente ou descuidada no exercício das suas funções, porém, no despacho impugnado (que integra o relatório final e a acusação), apenas são feitos meros juízos conclusivos, não se apurando em concreto qual o trabalho desenvolvido pela A. em cada um dos processos em causa, nem analisada a sua complexidade para se aferir com verdade dos motivos que não levaram à conclusão da sua análise.

Nos termos do artigo 20º do Estatuto «Na aplicação das penas atende-se aos critérios gerais enunciados nos artigos 15.º a 19.º, à natureza, missão e atribuições do órgão ou serviço, ao cargo ou categoria do arguido, às particulares responsabilidades inerentes à modalidade da sua relação jurídica de emprego público, ao grau de culpa, à sua personalidade e a todas as circunstâncias em que a infracção tenha sido cometida que militem contra ou a favor dele.».

Face ao critério geral constante do artigo 17º, alínea d) (parte final) do Estatuto, invocado pela ED, em sede de aplicação da pena de suspensão de 70 dias, o mesmo não se encontrava preenchido, porquanto da factualidade apurada não se provou que da conduta da A. haja resultado prejuízos para o órgão ou serviço ou para terceiros. [sublinhado e carregado nossos]

Perante o exposto, o despacho impugnado padece do vício de violação de lei, indo anulado.”.

Em face da definição do objecto do recurso, na sequência das conclusões do recurso interposto, temos que a pronúncia do Ministério Público nesta instância responde à questão que nos vem colocada. Pelo que, aderindo à sua fundamentação, transcrever-se-á a mesma, na sua parte relevante. Assim:

“(…)

6. De qualquer modo, entende-se que sobre as questões essenciais em discussão, nomeadamente sobre a prescrição de instauração do procedimento disciplinar e sobre a invocada continuidade da infracção disciplinar importará tecer algumas considerações;

7. Assim, no que respeita à questão da prescrição de instauração do procedimento disciplinar, importará referir que existindo um prazo máximo para a conclusão de um determinado procedimento de cariz administrativo, como são os casos identificados nos Autos e cuja execução estava atribuída à R., logo que esgotado esse prazo e verificando-se a sua não - conclusão sem qualquer justificação plausível, inicia-se, desde logo e necessariamente, a contagem do prazo durante o qual a entidade com poder para instaurar o procedimento disciplinar o terá de fazer, como expressamente decorre do disposto no artigo 69, nºl, do Estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas (ED), aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro, ou seja, durante 1 ano;

8. Sendo certo que durante esse prazo de 1 ano, dispõe a entidade com poder disciplinar de 1 mês, a partir do conhecimento da prática da alegada infracção disciplinar para a instauração do competente procedimento, sob pena de prescrição - Cfr. Artigo 69, nº 1, b), do ED;

9. O que bem se compreende, pois que a intenção do legislador foi claramente a evitar a eternização desse poder - dever, pondo assim em causa a também devida estabilidade funcional da A.;

10. Ora, como bem se refere na decisão de que se recorre (Cfr. Fls.21 da decisão) - factos provados - o superior hierárquico da A. tinha conhecimento directo dos atrasos e, por várias vezes, interpelou a A. no sentido de esta finalizar as tarefas que lhe estavam atribuídas e que se encontravam atrasadas;

11. Razão pela qual não pode ser invocado pela R. o argumento da prática continuada da infracção;

12. É que a prática continuada da infracção, evidencia outras características que não as enunciadas nos Autos, ou seja, a prática, ao longo do tempo, de uma mesma infracção, sem que a mesma, porém, chegue ao conhecimento (imediato) da entidade revestida de poder disciplinar;

13. Seria o caso de, relativamente aos presentes Autos, a A. ter em seu poder vários procedimentos, com notório atraso, e sem que tal fosse do conhecimento atempado da sua hierarquia, o que não é manifestamente o caso dos Autos, pois que in casu a hierarquia tomou conhecimento directo e atempado de cada uma das situações imputadas à A.”

De resto, sempre a decisão teria que ser confirmada, por o recurso estar votado ao insucesso.

Com efeito, o tribunal a quo considerou haver vício de violação de lei, também, com fundamento: i) na circunstância de que estando a A. a cumprir a pena de suspensão de 40 dias desde 4.07.2011, não podia a mesma praticar infracções em data posterior, por não se encontrar ao serviço; ii) e que da factualidade apurada não havia ficado demonstrado que da conduta desta tenham resultado prejuízos para o órgão ou serviço ou para terceiros. Fundamentos esses que não vêm atacados no recurso interposto.

Donde, sempre ocorreria o trânsito em julgado da sentença, por ausência de impugnação de todos os seus fundamentos.

Nessa medida, nada mais cumprido apreciar, terá, assim, que negar-se provimento ao recurso, e confirmar-se a sentença recorrida.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo do Recorrente.

Lisboa, 15 de Outubro de 2020

Pedro Marchão Marques