Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	56/13.6BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	11/20/2025

Relator:	LUÍS BORGES FREITAS

Descritores:	DL 324/85 INDEMNIZAÇÃO POR PREJUÍZOS SOFRIDOS POR ATOS CRIMINOSOS, COM CARÁCTER DE INTIMIDAÇÃO OU RETALIAÇÃO

Sumário:	I - De acordo com o disposto no artigo 1.º/1 do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto, «[a]os servidores do Estado, civis e militares, que no exercício das suas funções ou por causa delas sejam vítimas de actos criminosos, com carácter de intimidação ou retaliação, que impliquem ofensa contra a vida, a integridade física, a liberdade, ou bens patrimoniais de considerável valor poderá ser concedida uma indemnização». II - Não estão abrangidos por tal disposição legal os atos criminosos praticados no âmbito da própria ação policial.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Social


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I
M..... intentou, em 9.1.2013, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa especial contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, MINISTÉRIO DAS FINANÇAS e MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, pedindo a condenação destes «à fixação da indemnização a atribuir ao Autor, por actos criminosos com carácter de intimidação ou retaliação».

Por despacho saneador de 19.6.2015 foram absolvidos da instância a Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério das Finanças.

Por sentença de 14.1.2021 o tribunal a quo, julgando a ação procedente, decidiu «[anular] o despacho do Ministro da Administração Interna, datado de 04/09/2012, referido na al. K) dos factos provados; e [condenar] a ED a concluir o inquérito instaurado ou a instaurar nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 324/85, de 06/08, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, atendendo ao carácter intimidatório das agressões sofridas pelo A. em 07/06/2007».

Inconformado, o Ministério da Administração Interna interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

I. Por sentença de 14 de janeiro de 2021, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a ação interposta por M....., concluindo pela anulação do despacho datado de 04 de setembro de 2012 do Senhor Ministro da Administração Interna que indeferiu o pedido indemnizatório requerido por aquele Agente Principal da PSP, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.° 324/85, de 06 de agosto.
II. A Entidade Demandada nada tem a opor ao elenco dos factos que o Tribunal considerou provados constantes das alíneas A) a L) de 3.1.”De Facto”.
III. De tais factos, consta, em resumo, que o A. requereu indemnização de valor não inferior a €95.000,00, por ter sido alvo de vários empurrões, pontapés e dois murros na cabeça e na boca, por parte de indivíduos que acompanhavam passageiro que viajava sem título de transporte, para cuja identificação o A. foi chamado, na estação de Cais do Sodré do Metropolitano de Lisboa, pelas 18H40, do dia 07 de junho de 2007.
IV. Embora tivesse sido ordenada a instauração de processo de inquérito, por despacho do Senhor Ministro da Administração Interna de 06 de junho de 2008, tendo em vista apurar "os factos geradores da pretensão indemnizatória" e calcular a indemnização devida, nos termos do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 324/85, de 06 de agosto, o pedido foi indeferido, por despacho do Senhor Ministro da Administração Interna de 04 de setembro de 2012.
V. Considerou este último despacho que, atendendo à prova carreada para os autos “não se mostra ter havido por parte dos agentes da agressão, o animus de intimidar o agente da PSP, ora requerente, nem de pretenderem tirar desforço de alguma sua atuação anterior. ”
VI. A douta sentença recorrida conclui e bem, como não poderia ter deixado de fazer, que as agressões de que foi vítima o A. “(...) não evidenciam a existência de qualquer relação anterior entre os envolvidos”, pelo que não se enquadram no conceito legal de atos de retaliação.
VII. Porém, considerou que tais atos revestiram caráter de intimidação, requisito necessário para a concessão da indemnização requerida.
VIII. Não ignorou a douta decisão o contexto em que foi publicado o Decreto-Lei n.° 324/85, de 06 de agosto, pretendendo ressarcir os ‘‘servidores do Estado”, ao referir-se à “(...) ocorrência em Portugal de atos criminosos por parte de associações criminosas e organizações terroristas, sobretudo de índole política, que terão desaparecido da realidade portuguesa atual. ”
IX. Ainda que o n.° 1 do artigo 1.° do diploma não se refira expressamente a atos de associações criminosas e organizações terroristas, ao contrário do que é referido no respetivo preâmbulo, mas apenas a atos criminosos que podem fundamentar a concessão de indemnização por ofensa contra a vida, a integridade física, a liberdade ou bens patrimoniais de considerável valor, não pode perder-se de vista a teleologia do diploma.
X. E, não pretendendo branquear os atos criminosos dos indivíduos que agrediram o A., não cabem no normativo atrás referido, sendo, antes, ocorrências que podem surgir na atividade policial normal.
XI. Ao contrário do que decidiu a douta sentença, não podem qualificar-se como tendo natureza intimidatória os atos de que foi vítima o Agente Principal da PSP, M....., pelo que não se encontra preenchido o requisito previsto no n.° 1 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 324/85, de 06 de agosto, não tendo, por isso, direito à indemnização pretendida.
XII. Pelo que a douta sentença recorrida padece de erro na aplicação de norma, devendo ser anulada.
XIII. Termos em que, nos melhores de direito e sempre com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, deverá ser revogada a, aliás, douta decisão ora recorrida.

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II
Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se a sentença recorrida errou ao considerar que o ora Recorrido foi vítima de ato criminoso, com carácter de intimidação.

III
A matéria de facto constante da decisão recorrida é a seguinte:

A) O A. é agente principal da Polícia de Segurança Pública, com o n.º ......17;
B) No dia 07/06/2007, pelas 18h40, quando se encontrava no serviço de patrulha na estação de metro do Cais do Sodré, em Lisboa, por solicitação dos fiscais do Metro para que identificasse um passageiro que viajou sem título de transporte, o A. sofreu por parte de elementos do grupo de pessoas que acompanhava o passageiro a identificar, vários empurrões, pontapés e dois murros na cabeça e na boca, que lhe causaram ferimentos que mereceram tratamento hospitalar no Hospital de S. José em Lisboa;
C) Em 07/06/2007 foi lavrado o Auto de Notícia a fls. 15 a 16/v do PA, que deu lugar ao processo de inquérito NUIPC: 286/07.0SYLSB, por crime de coação/resistência a funcionário, o qual foi arquivado por despacho de 13/05/2008;
D) Em 08/06/2008, o A. apresentou a “participação e qualificação do acidente em serviço”, ora a fls. 13 e 14 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
E) Em 10/03/2008, o A. dirigiu ao Ministro da Administração Interna e ao Ministro da Justiça, o requerimento ora a fls. 8 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual se destaca o seguinte:« (…) Vem o ora requerente solicitar a V. Exa. que com base no disposto no DL n.º 324/85, de 06/08 de digne deferir, ressalvando eventuais sub-rogações ou acertos, deferir o pagamento de uma indemnização, com base na factualidade alegada, não inferior a 95 000 € (noventa e cinco mil euros).»;
F) O requerimento referido em E) foi objeto da informação n.º 2008GDD00209, do Gabinete de Deontologia e Disciplina da Direção Nacional da PSP, ora a fls. 4 a 7 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida, e se destaca a proposta de «instauração do respetivo inquérito de indemnização, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 324/5, de 06 de agosto. (…)»;
G) A informação referida em F) foi objeto do seguinte despacho do Ministro da Administração Interna: «Concordo // Proceda-se em conformidade» datado de 06/06/08;
H) Em 14/11/2011 foi dado inicio ao processo de inquérito n.º 1048/2011-SG-DSAJC, determinado pelo despacho referido em G);
I) O A. foi ouvido no processo de inquérito referido em H), em 21/11/2011;
J) Dá-se por reproduzido o Parecer n.º 717-BM/2012, da Direção de Serviços de Assuntos Jurídicos e de Contencioso da Secretaria-geral do Ministério da Administração Interna, a fls. 121 a 131 e junto como documento 1 da PI;
K) Em 04/09/2012, foi exarado pelo Ministro da Administração Interna, o despacho a fls. 132 a 133/v do PA, e junto como documento 2 da PI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e se destaca o seguinte:
«26. Nestes termos:
a) Verificando-se que, da lei concretamente aplicável, do preceito do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de Agosto, resulta a exigência do caráter de intimidação ou de retaliação da agressão;
b) Atento à prova carreada para os autos que não mostra ter havido, por parte dos agentes da agressão, o animus de intimidar o agente da PSP, ora requerente, nem de pretenderem tirar desforço de alguma sua atuação anterior;
c) Como resulta também das informações, dos pareceres, do relatório e das propostas constantes do processo, que procedem à subsunção dos fatos apurados na norma legal aplicável;
d) Indefiro o pedido indemnizatório requerido pelo Agente Principal, da PSP, M......., ao abrigo do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto»;
L) Os factos provados em B) foram qualificados pelas entidades competentes como acidente em serviço, e deram lugar ao reconhecimento ao A. de uma incapacidade permanente parcial de 25% por Junta Médica de Recurso, realizada em 22/01/2019.

IV
1. O Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto, prevê, nomeadamente, a possibilidade de ser concedida uma indemnização «[a]os servidores do Estado, civis e militares, que no exercício das suas funções ou por causa delas sejam vítimas de actos criminosos, com carácter de intimidação ou retaliação, que impliquem ofensa contra a vida, a integridade física, a liberdade, ou bens patrimoniais de considerável valor» (artigo 1.º/1).

2. No caso dos autos temos que o Recorrido, agente da Polícia de Segurança Pública, «[n]o dia 07/06/2007, pelas 18h40, quando se encontrava no serviço de patrulha na estação de metro do Cais do Sodré, em Lisboa, por solicitação dos fiscais do Metro para que identificasse um passageiro que viajou sem título de transporte, (…) sofreu por parte de elementos do grupo de pessoas que acompanhava o passageiro a identificar, vários empurrões, pontapés e dois murros na cabeça e na boca, que lhe causaram ferimentos que mereceram tratamento hospitalar no Hospital de S. José em Lisboa» [facto B)].

3. Perante tal circunstancialismo a sentença recorrida considerou que o Recorrido foi vítima de ato criminoso, com carácter de intimidação, que implicou ofensa contra a sua integridade física. Ali chegou através do seguinte discurso fundamentador:

«Para o efeito, e face ao fundamento do indeferimento, cabe aferir do carácter de intimidação ou retaliação, dos factos não controvertidos na fase administrativa e provados nos presentes autos [alínea B) dos factos provados], já que resulta também provado que o A. é servidor do Estado (agente da PSP), ocorreram no exercício dessas funções e se consubstanciaram em atos criminosos de coação/resistência a funcionário por ofensas à sua integridade física.
Etimologicamente, intimidação consiste no ato de intimidar que significa «inspirar ou sentir receio, medo ou temor», tendo como sinónimos amedrontar, assustar, atemorizar; ou «causar acanhamento, timidez» o que tem como sinónimos acanhar, constranger, envergonhar, inibir. (cfr. https://dicionario.priberam.org/intimida%C3%A7%C3%A3o).
Ora no caso em apreço, é manifesto que as agressões de que o A. foi alvo, que lhe provocaram danos físicos e morais, e constituem atos criminosos, porque se encontrava em pleno exercício das suas funções, tiveram um carácter intimidatório.
Com as agressões desferidas, os elementos do grupo que acompanhavam a pessoa que o A. pretendia identificar, visaram evitar essa mesma identificação (e as consequências sancionatórias que daí pudessem advir), permitindo que o visado fugisse, e pretenderam criar no A. sentimentos de medo ou receio, inibindo-o de cumprir as suas funções quanto àquela identificação. É certo que, não terão logrado tal desiderato, na medida em que, segundo a descrição dos factos, o A. continuou a perseguir a pessoa a identificar, mesmo depois de agredido e chamou reforços, para levar a cabo a tarefa.
Ainda que as agressões em causa tenham surgido de modo imprevisto - o que apenas exclui a premeditação dos agentes das mesmas - no momento e circunstâncias em que foram desferidas, tiveram por animus intimidar o A., visando demover o A. de identificar o alegado infrator e portanto, de exercer as suas funções policiais.
Acresce que mesmo que este género de abordagem das autoridades policiais seja mais frequente do que era desejável numa sociedade civilizada, não pode admitir-se como “normal” e decorrente das funções policiais, já coberto financeiramente por outras contrapartidas remuneratórias.
Note-se que o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 324/85, de 06/08, estabelece que «A concessão da indemnização prevista neste diploma não prejudica ou diminui o recebimento de pensões, abonos, subsídios ou qualquer prestação assistencial a que o servidor do Estado tenha direito.».
Neste sentido, embora não tendo as agressões sofridas pelo A. a natureza de quaisquer represálias, já que os autos não evidenciam a existência de qualquer relação anterior entre os envolvidos,
Tiveram carácter intimidatório.
Uma vez verificado o pressuposto da atribuição de indemnização ao A. fixado no n.º 1 do Decreto-Lei n.º 324/85, de 06/08, deve a ED voltar a concluir a processo de inquérito instaurado ou a instaurar nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do mesmo diploma, demonstrando pormenorizadamente os prejuízos sofridos, as condições da prática do crime e o nexo de causalidade com a conduta do servidor do Estado (cfr. n.º 2), após as diligências necessárias ao apuramento e demonstração dos prejuízos sofridos pelo A., tendo em conta designadamente, a incapacidade parcial que lhe foi fixada e ao estabelecimento do nexo de causalidade entre a prática do crime com a conduta do A., de modo a que e se nada mais obstar, propor ao Primeiro Ministro e ao Ministro das Finanças a fixação de indemnização ao A. nos termos e para efeitos do Decreto-Lei n.º 324/85, de 06/08».

4. Julga-se que o assim decidido não se poderá manter.
Como inicialmente se referiu, o Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto, prevê, nomeadamente, a possibilidade de ser concedida uma indemnização «[a]os servidores do Estado, civis e militares, que no exercício das suas funções ou por causa delas sejam vítimas de actos criminosos, com carácter de intimidação ou retaliação, que impliquem ofensa contra a vida, a integridade física, a liberdade, ou bens patrimoniais de considerável valor» (artigo 1.º/1).

5. A providência legislativa é explicada preambularmente do seguinte modo: «Assiste-se actualmente a um crescendo de actos criminosos promovidos, nomeadamente, por associações criminosas e organizações terroristas, visando intimidar os servidores do Estado que se distinguem no combate à ilegalidade e à fraude. Estes actos têm provocado graves prejuízos, cujo pronto ressarcimento a legislação vigente não contempla de forma satisfatória. Razões de interesse público e de ordem moral justificam que aqueles que no exercício das suas funções são lesados, pessoal ou patrimonialmente, sejam ressarcidos pelo Estado. Esta compensação poderá ser concedida, caso a caso, por resolução do Conselho de Ministros, face à multiplicidade de causas e à gravidade dos danos, bem como à necessidade de estabelecer a relação entre o acto de intimidação ou retaliação e a intenção do agente do crime».

6. É seguro – e a sentença recorrida afirmou-o – que a indemnização em causa não se restringe aos atos criminosos promovidos por associações criminosas e organizações terroristas (erradamente, diz-se no sumário do diploma que o mesmo «[p]revê a concessão, caso a caso, por resolução do Conselho de Ministros, de indemnização por prejuízos sofridos aos funcionários contra os quais tenham sido praticados actos terroristas (…)»). No entanto, é muito relevante a alusão, constante do já transcrito preâmbulo do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto, aos atos criminosos promovidos por associações criminosas e organizações terroristas. É que esse é o contexto determinante da intervenção legislativa. Recorde-se, aliás, que «[n]a década de 80, Portugal foi palco de uma série de atentados terroristas, relacionados com grupos extremistas do Médio Oriente» (jornal Público, consultável em https://www.publico.pt/2001/09/22/jornal/portugal-foi-palco-de-atentados-terroristas-nos-anos-80-162057).

7. Ora, é precisamente esse contexto que nos deve levar a afastar uma leitura abrangente que, segundo se julga, a lei não admite. Ou seja, a de que seria objetivo do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto, indemnizar os danos sofridos pelos servidores do Estado no exercício de funções ou por causa delas, e por via de atos criminosos. Essa é interpretação inaceitável, e que, aliás, a sentença recorrida não seguiu.

8. Na verdade, a lei não se refere a atos criminosos, tout court. Limita o seu campo de aplicação a atos criminosos, com carácter de intimidação ou retaliação. E este é o ponto central da questão.

9. A sentença recorrida aceitou a relevância de um ato de intimidação no decurso da própria ação policial, o que nos parece estar fora do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto.

10. Imagine-se dois assaltos a instituições bancárias, sendo que em ambas se encontra um agente policial. No primeiro os assaltantes disparam dois tiros no pé do agente, ameaçando-o de morte caso o mesmo reagisse ao assalto. No segundo assalto o agente é morto. Na lógica adotada pela sentença recorrida o agente atingido no pé poderia beneficiar da indemnização prevista no Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto, na medida em que o ato criminoso teve natureza intimidatória. Mas o mesmo não poderia suceder no segundo caso, pois um homicídio, pela sua natureza, não pode assumir natureza intimidatória relativamente à vítima (poderá assumir relativamente a terceiros). Incompreensível, certamente, tal dualidade.

11. Recuperemos, então, o facto de o preâmbulo se referir, em especial, às associações criminosas e organizações terroristas. Ora, sendo o elevado grau de violência elemento comum do modus operandi de ambos os grupos criminosos, é igualmente marca desses grupos, inerente ao referido nível de violência, a atuação prévia, com finalidade intimidatória, ou posterior, com fins de retaliação, relativamente à ação criminosa correspondente à finalidade do grupo.

12. Assim, e tomando o exemplo de um grupo criminoso que tenha como finalidade ou atividade (na expressão do artigo 299.º/1 do Código Penal) o tráfico de estupefacientes, não assumem natureza intimidatória – para os efeitos do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto, os atos praticados no âmbito de uma ação policial de interceção de um desembarque de droga. Mas já terá essa característica – intimidatória – uma ofensa corporal cometida sobre um agente policial que tenha em vista coagi-lo a não atuar no dia previsto para o referido desembarque.

13. Na mesma lógica, e tomando ainda como exemplo a mesma ação de desembarque de droga, também não terá natureza retaliatória o disparo de um tiro sobre um agente policial por parte do criminoso atingido, momentos antes, por aquele. Mas se aquele grupo criminoso vier a incendiar o veículo particular de um dos agentes policiais intervenientes na referida interceção, nomeadamente o responsável pela ação, tal ato criminoso terá de ser visto, precisamente, e em princípio, como ato de retaliação.

14. Em suma: o intérprete não poderá deixar de ter presente que o legislador não teve em vista indemnizar danos decorrentes de atos criminosos, tout court. Tais atos terão de ter carácter de intimidação ou retaliação. Se o legislador pretendesse abranger os atos criminosos praticados durante a própria ação policial não faria sentido a limitação aos atos intimidatórios ou retaliatórios (recorde-se o exemplo já anteriormente referido dos assaltos a duas instituições bancárias).

15. E é precisamente pelo facto de o legislador se dirigir a atos criminosos prévios ou posteriores à própria ação policial que o artigo 1.º/2 do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto, estabelece que «[a] indemnização poderá ser atribuída a familiares ou a pessoas a cargo do servidor do Estado, quando estas tenham sido vítimas do acto criminoso». Exatamente porque é típico das organizações criminosas, e da violência que lhes é associada, fazer recair sobre tais pessoas – especialmente cônjuges e filhos – as ações daquela natureza, em particular as de carácter intimidatório. Por vezes, até, em retaliação, mas de igual modo condicionando a atuação futura do agente policial.

16. Evidentemente que quando se refere que o legislador tem em vista os atos criminosos prévios ou posteriores à própria ação policial não se pretende assumir que essa ação policial existirá sempre. Pelo contrário, ela poderá não vir a ocorrer precisamente em função de um anterior ato de intimidação. No entanto, existindo tal ação policial os atos criminosos que venham a ser praticados no seu decurso estão fora do âmbito do Decreto-Lei n.º 324/85, de 6 de agosto.

V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, julgando a ação improcedente, absolver do pedido o Ministério da Administração Interna.

Custas pelo Autor/Recorrido, em ambas as instâncias (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 20 de novembro de 2025.

Luís Borges Freitas (relator)
Ilda Côco
Teresa Caiado