| Decisão Texto Integral: | Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório:
F… S.A. instaurou ação administrativa de contencioso pré-contratual contra a Lisboa Ocidental SRU, E.M., S.A., ambas m. id. e com os demais sinais nos autos, na qual peticionou, além do mais, que seja determinada a anulação da decisão de adjudicação proferida no âmbito do Concurso Limitado por Prévia Qualificação com a referência "Habitação Renda Acessível - Marvila Or04 - Empreitada de Construção de um Edifício e Espaços Envolventes na Avenida Carlos Pinhão - Lisboa”, a readmissão da proposta apresentada e a adjudicação da sua proposta.
Indicou como contrainteressada a sociedade D…, S.A.
A Entidade Demandada requereu, ao abrigo do artigo 103.º-A do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o levantamento do efeito suspensivo automático do ato impugnado.
Por decisão de 27.01.2026, o TAC de Lisboa julgou o incidente improcedente e, em consequência, não determinou o levantamento do efeito suspensivo automático do ato impugnado.
A ré/recorrente interpôs recurso da referida decisão, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
«1. O Tribunal a quo, ao indeferir o pedido de levantamento do efeito suspensivo, incorreu em erro de julgamento na decisão sobre a matéria de facto e, concomitantemente, na decisão sobre a matéria de direito.
A) Erro de Julgamento da Decisão sobre a Matéria de Facto
A.l.) Erro sobre o Objeto da Causa de Pedir
2. Atento o juízo intelectivo que entronca a motivação da decisão sobre a matéria de facto, verifica-se que o Tribunal a quo, descurou a extensão dos prejuízos invocados a respeito do direito da habitação, porquanto esses prejuízos estão concretizados na causa de pedir como a privação de infraestruturas essenciais à satisfação de necessidades individuais e coletivas (agregados familiares), imediatas e urgentes, constitucionalmente tuteladas pelo direito fundamental da habitação (art. 65.° da CRP), decorrentes do adiamento do início da execução da presente empreitada, e pelo consequente adiamento da conclusão da obra, pela manutenção do efeito suspensivo, durante o período correspondente à pendência deste processo, conforme decorre da alegação vertida nos artigos 27.°, 34.°, 36.°, 37.°, 52.°, 53.°, 54.°, 55.°, 56.°, 57.°, 58.°, 65.°, 66.°, 67.°, 68.°, 69.° e 70.° do requerimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo.
3. A cognição e compreensão deste quadro factual revela-se absolutamente imprescindível à emissão de uma decisão sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo, pois cada dia de atraso na disponibilização das 105 frações que constituem o edifício a construir repercute-se numa lesão autónoma e irreversível para cidadãos, agregados familiares, e, por inerência, um dano para o interesse público que subjaz à garantia da habitação.
4. Por outro lado, constituindo a crise da habitação e a necessidade de disponibilização no mercado de habitação a custos controlados para satisfação de carências da habitação factos notório, e que, como tal, não carecem de alegação e prova, forçosamente se conclui que a disponibilização de habitação a custos controlados no mercado será de imediato absorvida pela demanda existente, suprimindo carências imediatas de cidadãos e agregados familiares.
5. Assim, o Tribunal a quo, na decisão sobre a matéria de facto, incorreu em erro de julgamento, desconsiderando materialidade de facto concretizada no requerimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo, assim como, factos notórios relativos à crise da habitação e à necessidade de disponibilização no mercado de habitação a custos controlados para satisfação de carências imediatas da habitação.
A.2.) Erro no Julgamento de Matéria de Facto Provada
v) Impugnação da decisão sobre Factos Julgados Não Provados relativos à Crise da Habitação em Portugal, e, em particular, no Concelho de Lisboa
6. Não obstante consubstanciar facto público e notório e resultar demonstrada nos autos, Tribunal a quo não integrou no rol dos factos julgados provados factualidade alegada no requerimento de levantamento do efeito suspensivo (através dos artigos 3.°, 8.°, 27.°, 28.°, 31.°, 33.°, 34.°, 36.°, 37.°, 49.°, 50.°, 55.°, 56.°, 58.°, 61.°, 67.°, 72.°, 75.°, 100.°, 101.° e 103.°) sobre a situação de crise da habitação que, atualmente, assola o país, em particular, o concelho de Lisboa.
7. Conforme resulta das alegações constantes dos artigos 52.°, 53.°, 54.°, 55.°, 58.°, 62.° e 63.° do requerimento, as mesmas consubstanciam, em grande parte, informação constante de publicações e/ou notícias disponíveis na internet, que têm por base estudos técnicos baseados em dados oficiais, de entidades com independência técnica, metodologias transparentes, e reputadas pela credibilidade da informação que prestam, como sejam o “Instituto Nacional de Estatística, I.P.” (INE), a “Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico” (OCDE), e, até mesmo, a “Agência Lusa” (cfr. artigos 52.° e 54.° do requerimento). Nessa medida, subsistindo dúvidas sobre tal factualidade, tinha o Tribunal a quo o dever de ordenar a realização de diligências de produção de prova, face à prova requerida, e, eventualmente, ao abrigo do disposto no art. 411.º do CPC, aplicável ex vi art. l.º do CPTA.
8. Outrossim, a alegação constante dos artigos supracitados, em concreto, a dos artigos 62.º e 63.º decorre de diplomas legais publicados recentemente e em vigor: Decreto-Lei n.° 112/2025 e Decreto-Lei n.º37/2018.
9. Assim, tendo presente a matéria de facto alegada e demonstrada, deverá passar a constar do elenco dos factos julgados provados os seguintes:
i. Assiste-se em todo o país uma situação de crise no setor da habitação, com especial incidência no concelho de Lisboa;
ii. Segundo dados do Instituto Nacional de Estatística no 2. º trimestre de 2025, o preço mediano dos alojamentos familiares transacionados em Portugal foi €2.065,00 por metro quadrado, sendo que nos municípios de Lisboa, Cascais e Oeiras, o valor do metro quadrado ultrapassa os €4.000,00 (conforme publicação do “INE”, in https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine destaques&DESTAQUESdest boui=706274504&DESTAQUESmodo=2).
iii. No segundo trimestre, as taxas de esforço em Portugal rondam os 71 % dos rendimentos para comprar casa e 83 % para arrendar, sendo que essas percentagens em Lisboa são de 108 % e 83 % (conforme publicação do “Idealista”, bom base em dados do “INE”, in https://www.idealista.pt/media/press-releases/2025/08/06/6499-taxa-de-esforco-sohe-no-arrendamento-mas-estahiliza-para-compra-de-casa).
iv. Tendo por referência o terceiro trimestre de 2024, Portugal ocupa o primeiro lugar, em termos de dificuldade de acesso à habitação, de entre os 30 países que compõem a OCDE, sendo ainda o país onde o acesso à habitação mais se complicou nos últimos 10 (dez) anos, registando-se uma degradação no acesso à habitação de 58,33 % (cfr. publicação in Jornal “Executive Digest” https://executivedigest.sapo.pt/portugal-e-pais-da-ocde-onde-e-mais-dificilcomprar-casa-precos-cresceram-a-um-ritmo-quatro-vezes-superior-ao-dorendimento-medio/.
v. Em 2023, a lista de agregados familiares à espera de vagas para habitação social na região de Lisboa ascendia a cerca de 19.000 (cfr. publicação in Jornal “Eco”, https://eco.sapo.pt/2023/03/24/hamais-de-26-mil-familias-a-espera-de-habitacao-social/).
vi. As políticas públicas em vigor têm como uma prioridade garantir a disponibilização imediata de habitação, aumentando a oferta neste mercado (cfr., entre outros, os preâmbulos dos DL n.º 112/2025, que flexibiliza as regras da contratação pública, e o DL n.º 37/2018, que consagra o “l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação”).
10. O Tribunal a quo, ao ignorar os referidos factos alegados e demonstrados, não os integrando no elenco dos factos provados, incorreu em manifesto erro de julgamento.
Cumulativamente,
vi) Impugnação da decisão sobre Factos não Provados relativos ao Dano de Privação de Habitação a Custos Controlados
11. De igual modo relevante à boa decisão da causa por consubstanciar um elemento fundamental à ponderação de interesses que deve mediar a decisão sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo (nos termos do disposto no n.º 4 do art. 103.°-A do CPTA), e que está omisso do rol dos factos da sentença recorrida, é o dano da privação de habitação a custos controlados no contexto de plena crise na habitação, decorrente da manutenção do efeito suspensivo automático nos presentes autos, alegado através dos artigos 4.°, 5.° (al. a)), 27.°, 50.° (conjugado com o art. 49.°), 55.°, 56.°, 57.°, 66.°, 67.°, 77.°, 100.° e 101.° do requerimento do levantamento do efeito suspensivo.
12. O dano da privação de habitação a custos acessíveis resultou provado, na decorrência da demonstração de um conjunto de pressupostos de facto:
a. Os pressupostos e objeto do contrato de empreitada, isto é, a construção de um edifício composto por 105 fogos destinados à habitação a custos acessíveis, no âmbito do Programa Renda Acessível do Município de Lisboa, enquanto contrato que decorre do contexto da necessidade de aumentar a oferta pública de habitação — materialidade que já resulta dos pontos n.os 1, 2, 3 e 4 da matéria de facto dada como provada.
b. A crise na habitação em Portugal, e, em particular, no Concelho de Lisboa — materialidade que, embora não conste do rol dos factos julgados demonstrados, resultou provada, sem prejuízo de se consubstanciar em factos notórios, nos termos do art. 412.º do CPC.
c. O protelamento da conclusão da empreitada, como consequência da manutenção do efeito suspensivo automático, sendo que o tempo associado ao referido adiamento (tendo por referência a data expectável de conclusão caso tivesse lugar o levantamento imediato do efeito suspensivo) corresponderá à extensão do dano de privação do uso.
13. Sendo pública e notória a carência de habitação em Portugal, mui mais a custos controlados, veja-se o preâmbulo do DL 44/2025, de 27 de março, que veio alterar o Decreto-Lei n.º 37/2018, que evidencia a atual carência de habitação em Portugal:
“No diagnóstico das carências habitacionais efetuado pelos municípios no âmbito das respetivas Estratégias Locais de Habitação (ELH), foram identificadas mais de 120 000 famílias em situação habitacional indigna, pelo que as necessidades nacionais não se esgotam nas 26 000 habitações previstas no PRR, conforme se comprova, também, pelo número de candidaturas apresentadas até 1 de abril de 2024 ao abrigo do Aviso n.º 01/C02-i01/2021 do investimento RE-C02-i01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, que, no seu conjunto, representam cerca de 59 000 soluções habitacionais, verificando-se terem ficado, assim, fora do âmbito do PRR cerca de 33 000 habitações, as quais constituem uma necessidade efetiva e premente, cuja concretização cumpre assegurar.
(...)
Por fim, e considerando o aumento significativo do peso da habitação no orçamento das famílias, urge atender igualmente aos casos em que este custo implica uma sobrecarga, comprometendo a disponibilidade financeira para atender a outras necessidades relevantes para a vida pessoal e familiar. Neste sentido, procede-se a um alargamento do âmbito do 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, no sentido de permitir que o mesmo possa vir a apoiar agregados que se encontrem em situação de carência financeira e a suportar uma renda ou prestação que corresponda a uma taxa de esforço superior a 40 % do rendimento médio mensal do agregado familiar.”
(negrito e sublinhado nossos)
14. Constituindo factualidade do conhecimento oficioso do julgador que, em face das estatísticas, a duração média de processos de contencioso pré-contratual na l.a instância apontam para 6 meses (dados de 2023), e que, em face das especificidades dos presentes autos, afigura-se expectável que a composição definitiva do presente litígio perdure muito para além desse período, podendo o seu desfecho ocorrer daqui a um ou mais anos, considerando, nomeadamente, a multiplicidade de questões (de facto e de direito) que enformam a causa de pedir, o valor da causa, os meios probatórios requeridos, e as vias recursivas disponíveis (conforme alegado nos artigos 69.°, 70.° do requerimento do levantamento do efeito suspensivo, e no art. 12.° do requerimento da Recorrente de 23/12/2025 (ref.a Citius 111897)).
15. Acresce que, constitui um facto notório, por ser amplamente noticiado, a privação de habitação a custos controlados constitui um fator propiciador de problemas sociais, económicos e demográficos — conforme alegado nos artigos 5.° (alíneas b), c), d), e), f) e g)), 35.°, 56.°, 66.°, 67.°, 73.° e 104.° do requerimento —, e que o aumento da oferta de habitação a preços acessíveis se apresenta como uma solução para responder à crise na habitação, conforme, aliás, resulta reconhecido pelo próprio legislador, através dos citados DL n.º 112/2025, que flexibiliza as regras da contratação pública, e o DL n.º 37/2018, entre outros diplomas legais.
16. Por todo o exposto, deverá ser alterada a decisão sobre a matéria de facto, passando a seguinte materialidade a constar do elenco dos factos julgados provados:
vii. As estatísticas mais recentes sobre a duração média de processos de contencioso pré-contratual na l.a instância apontam para 6 meses (dados de 2023) (Facto notório e de conhecimento oficioso do Tribunal, constante, ainda, das “Estatísticas da Justiça”, através do sítio justiça.gov.pt).
viii. O efeito suspensivo atrasará o início da empreitada por aquele período, isto sem prejuízo de eventuais recursos jurisdicionais - caso em que, inevitavelmente, se produzirão mais atrasos, podendo o presente litígio prolongar-se por mais um ou dois anos (Facto notório e de conhecimento oficioso do Tribunal).
ix. O adiamento da conclusão da empreitada implica a privação de habitação por cerca de uma centena de agregados familiares em lista de espera de vagas para habitação a custos controlados na região de Lisboa (Facto notório, considerando os pontos n.os 1, 2, 3 e 4 da matéria de facto dada como provada)
x. A carência de habitação a custos controlados está na origem de problemas estruturais no domínio económico, social e demográficos, sendo factor gerador de pobreza, de erosão social, e de perda de competitividade (Facto notório, e de conhecimento oficioso do Tribunal).
17. O Tribunal a quo, ao ignorar os referidos factos alegados e demonstrados, que resultam do conhecimento geral, e, bem assim, resultam reconhecidos em diplomas legais, não os integrando no elenco dos factos provados, incorreu em manifesto erro de julgamento.
Cumulativamente,
vii) Impugnação da decisão sobre Factos Julgados Não Provados relativos ao Enquadramento da Empreitada em Programas de Financiamento destinados a Reformas Estruturais do País
18. De igual modo relevante à decisão do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático, e que foi desconsiderada pelo Tribunal a quo, é a factualidade alegada e provada nos autos, relativa ao enquadramento do presente contrato no “Investimento RE-C02-i01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, publicitada pelo Aviso n.º 01/C02-i01/2021, do PRR”, e, bem assim, no l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação (na sequência da alteração introduzida pelo DL n.° 44/2025 ao n.° 3 do art. 83.° do DL n.º 37/2018), e o risco de perda de co-financiamento da presente empreitada ao abrigo do 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação.
19. Face aos e-mails constantes dos docs. 9 e 10 do requerimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo, impunha-se concluir que a candidatura da presente empreitada no âmbito do “Investimento RE-C02-i01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, publicitada pelo Aviso n.º 01/C02-i01/2021, do PRR” foi aprovada, e que o Município de Lisboa decidiu não manter a referida candidatura, dando prevalência a projetos mais avançados no âmbito do referido programa do PRR — em conformidade com o alegado nos artigos 80.°, 81.°, 82.°, 85.°, 87.°, 88.° e 91.° do referido requerimento.
20. Por outro lado, em face da alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 44/2025, ao Decreto-Lei n.º 37/2018, resulta líquido que a presente empreitada, é passível de enquadramento (por via de conversão da candidatura) no financiamento no âmbito do 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, atento o disposto no art. 83.º do referido diploma legal. Do que se conclui que a Recorrente tem uma expectativa objetivamente fundada na obtenção de cofinanciamento da presente empreitada ao abrigo do l.º Direito — Programa de Apoio ao Acesso à Habitação.
21. Neste conspecto, pode concluir-se que:
a. O projeto em causa tem um estatuto equivalente ao de outros contratos públicos que prosseguem reformas estruturais financiados ou cofinanciados por Fundos Europeus, e que beneficiam de um regime excecional de levantamento do efeito suspensivo automático, mais especificamente, o regime previsto no n.º 1 do art. 25.º-A Lei n.º 30/2021, de 21/05, aditado pela Lei n.º 43/2024, de 02/12.
b. O adiamento da execução da empreitada importa o risco de perda de financiamento, enquanto expectativa da Recorrente, que se mostra objetivamente legítima, face à possibilidade de conversão da candidatura ao RE-C02-i01 PRR no financiamento ao abrigo do programa “l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, nos termos do n.º 3 do artigo 83.° do Decreto-Lei n.º 37/2018 na redação do Decreto-Lei n.º 44/2025, e atentos os prazos contidos no n.º 5, que estabelecem como data-limite para obtenção de cofinanciamento o dia 31/12/2030.
22. Face ao decidido na douta sentença recorrida, verifica-se que o Tribunal a quo desconsiderou em absoluto a materialidade descrita no ponto anterior, devendo, por isso, ser alterada a matéria de facto, dando-se por provados os seguintes factos:
xi. A presente empreitada foi objeto de candidatura no âmbito do “Investimento RE-C02-i01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, publicitada pelo Aviso n.° 01/C02-i01/2021, do PRR. (cfr. Doc. n. º 9, junto com o requerimento)
xii. O DL n.º 44/2025, de 27/03, prevê a possibilidade de enquadramento dos investimentos que tenham sido objeto de candidaturas submetidas e aprovadas no âmbito do Aviso n.º 01/C02-i01/2021 do investimento RE-C02-i01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, ao Programa de Financiamento designado l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação.
xiii. Com a produção de efeitos do presente contrato, pretende a Ré, comunicar ao IHRU a conversão da prévia candidatura aprovada num financiamento do l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação (cfr. Doc. n.º 10, junto com o requerimento)
xiv. A conversão permitirá à Ré obter financiamento ao abrigo do sobredito programa, de acordo com as seguintes comparticipações: 85 % das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, incluindo a celebração do contrato de arrendamento se aplicável, se verifique até 31 de dezembro de 2026, 75 % das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, se verifique até 30 de junho de 2027; 65 % das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, se verifique até 31 de dezembro de 2027; ou 60 % das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, se verifique até 31 de dezembro de 2030.
xv. O protelamento da execução da empreitada coloca em risco o financiamento da empreitada, ao abrigo do l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação.
23. Destarte, não tendo o douto Tribunal a quo julgado os factos acima mencionados como provados, incorreu em erro de julgamento na valoração da prova.
Cumulativamente,
viii) Impugnação da decisão sobre Factos Julgados Não Provados relativos à Suscetibilidade de a Autora-Recorrida ser Indemnizada em caso de Procedência da Ação
24. Outra factualidade invocada e demonstrada nos autos, que, não obstante deter relevo à decisão da causa, encontra-se omissa da decisão recorrida, reporta-se à possibilidade de a Autora Recorrida, na eventualidade de ser levantado o efeito suspensivo e na eventualidade da procedência da ação, poder ser ressarcida pelos prejuízos decorrentes da não execução do contrato.
25. Em consonância com o vertido nos artigos 24.º e 25.º do requerimento de levantamento do efeito suspensivo, o deferimento desta pretensão jurídica, que determinará a execução do contrato, constituirá uma situação em que, na hipotética procedência da presente ação — o que não se concede, mas se invoca por mero exercício de raciocínio —, tornará impossível a adjudicação da proposta da Autora-Recorrida (conforme peticionado por esta nos autos principais), constituindo a Recorrente no dever de indemnizar a Recorrida pelos danos decorrentes da impossibilidade de execução do contrato, desde logo, por via de aplicação do disposto no art. 176.º do CPTA.
26. Neste conspecto, e tratando-se de um facto jurídico que o Tribunal a quo conhece oficiosamente, por decorrer da lei, deverá a decisão sobre a matéria de facto ser alterada, no sentido de julgar provado que:
xvi. O interesse privado da Recorrida será somente financeiro, sendo passível de ser ressarcido.
27. Destarte, não tendo o douto Tribunal a quo julgado o facto acima mencionado como provado, incorreu em erro de julgamento na valoração da prova.
Cumulativamente,
B) DO ERRO DE JULGAMENTO DA DECISÃO SOBRE A MATÉRIA DE DIREITO
B.1.) Da Violação do Princípio do Dispositivo (Poderes-Deveres de Cognição do Tribunal)
28. Conforme supra alegado, na decisão do pedido de levantamento do efeito suspensivo, o Tribunal a quo não observou os poderes-deveres de cognição consagrados no Código de Processo Civil, ao não valorar, como factos provados, a materialidade relevante e os factos notórios que se impunham à decisão da causa, nomeadamente, a materialidade alegada a respeito dos prejuízos decorrentes do adiamento da conclusão da empreitada, como decorrência da manutenção do efeito suspensivo automático.
29. Não podia o Tribunal a quo ignorar que, face à atual “crise da habitação”, enquanto facto público e notório, o respetivo adiamento importa, necessariamente, um dano de privação de habitação por cerca de uma centena de famílias, o que, de forma clarividente, consubstancia uma lesão de direitos fundamentais (nomeadamente, o direito à habitação).
30. Por outro lado, não podia o Tribunal a quo desconsidera a suscetibilidade de enquadramento da empreitada no âmbito de programas de financiamento destinados à realização de reformas estruturais urgentes, e a expetativa legítima da Recorrente em avançar com a respetiva candidatura (por via da conversão da candidatura do Programa RE-C02-01 PRR) ao abrigo do programa “1º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, nos termos do n.º 3 do artigo 83.° do Decreto-Lei n.º 37/2018, alterado pelo Decreto-Lei n.º 44/2025), tratando-se de materialidade relevante à apreciação dos interesses em presença. O escopo da presente empreitada, na medida em que visa dotar o mercado de habitação a custos controlados, encontra-se afeto à satisfação de carências imediatas urgentes, e, simultaneamente, à concretização de políticas públicas essenciais ao desenvolvimento económico e social.
31. Acresce que, subsistissem dúvidas quanto à verificação dos factos alegados, tinha o Tribunal a quo o dever de ordenar a produção de prova, considerando os requerimentos probatórios deduzidos pelas partes, em obediência ao disposto no art. 410.º do CPC, aplicável ex vi art. l.º do CPTA, ou, eventualmente, ao abrigo do disposto no art. 411.º do mesmo códice. Não tendo o Tribunal a quo atuado nessa conformidade, a sentença inculca um juízo em violação do direito à prova (art. 410.º do CPC).
32. Ao desconsiderar a materialidade alegada a respeito dos prejuízos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo, o Tribunal a quo incorreu erro de julgamento, em violação do princípio do dispositivo e o direito à prova, preterindo o disposto nos artigos 5.º, 410.º, 412.º e 608.º, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi art. l.º do CPTA.
Acresce que,
B.2) Erro na Subsunção dos Factos à Lei - Violação do Dever de Levantamento do Efeito Suspensivo Automático
33. Através da decisão recorrida, o Tribunal a quo violou ainda o previsto no n.º 4 do art. 103.º-A do CPTA, nos termos do qual impõe-se decidir pelo levantamento do efeito suspensivo automático, quando, após criteriosa ponderação dos interesses públicos e privados em causa, se verifica que os prejuízos decorrentes da manutenção dessa suspensão são manifestamente superiores aos que advêm do seu levantamento, e desde que a lesão do interesse público decorrente da manutenção desse efeito não se limite às normais e coevas consequências da não execução imediata do contrato.
34. Sucede que, na decisão do pedido do levantamento do efeito suspensivo, o Tribunal a quo desconsiderou um conjunto de interesses e prejuízos (alegados e demonstrados) exigidos à formulação desse juízo decisório, nos termos do citado normativo, nomeadamente:
a. O adiamento da empreitada, decorrente da manutenção do efeito suspensivo, não apenas se projeta na lesão de direitos fundamentais intersubjetivos de valor imensurável (dos membros de mais de cem agregados familiares), como também traduz a supressão de valores sociais compaginados com o desenvolvimento económico e social, impondo uma restrição de um direito fundamental e um valor social, enquanto dano qualificado e injustificado do interesse público;
b. Detendo a presente empreitada um estatuto idêntico ao de outros contratos que, diferentemente, estão sujeitos a um regime excecional de levantamento do efeito suspensivo (menos restrito do que o previsto no art. 103.º-A do CPTA), em concreto, o regime previsto no art. 25.º- A Lei n.º 30/2021, de 21/05, aditado pela Lei n.º 43/2024, o juízo decisório a proferir no presente incidente de levantamento do efeito suspensivo deverá pautar-se pela prevalência do interesse público associado à execução da obra, esse compaginado com a promoção da desenvolvimento social e económico do país, dada o carácter prioritário das políticas de investimento na habitação — facto público e notório (art. 412.º do CPC).
c. Considerando o prazo de execução da presente empreitada (750 dias, correspondente a cerca de 2 anos e 20 dias), e também não descurando a atual conjuntura de atrasos nas obras públicas, existe o risco de perda de financiamento da empreitada.
d. Não obstante a prevalência dos interesses públicos e privados que militam no sentido do levantamento do efeito suspensivo, os interesses particulares da Recorrida sempre são passíveis de serem ressarcidos em caso de procedência da ação (desde logo, mediante a formulação de pedido de indemnização por causa legítima de inexecução, nos termos e para efeitos do disposto no art. 178.° do CPTA).
35. Conclui-se, assim, que a douta sentença recorrida enferma de erro de julgamento a respeito do juízo de ponderação de interesses para efeito do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático, violando o disposto no n.º 4 do art. 103.º-A do CPTA, por serem maiores os prejuízos decorrentes da sua manutenção em comparação com os que podem resultar do seu levantamento.
36. Em simultâneo, a decisão recorrida consubstancia uma restrição inadmissível do direito à habitação, consagrado através do art. 65.º da CRP, pelo que deverá ser revogada.
37. A douta sentença viola, entre outros, o disposto nos seguintes normativos:
a. Artigo 103.°, n.° 4 do CPTA;
b. Artigos 5.°, 410.°, 411.°, 412.° e 608.°, n.° 2 do CPC, aplicável ex vi art. l.° do CPTA;
c. Art. 65.° da CRP.
38. Termos em que, deverá ser revogada a decisão recorrida e, em substituição, determinar o levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação e do contrato impugnados no processo de contencioso pré- contratual.
TERMOS EM QUE,
Deverão V. Ex.as julgar procedente o recurso, e, consequentemente, revogar a sentença recorrida, substituindo-a por outra que determine o levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação e do contrato impugnados no presente processo de contencioso pré-contratual.»
A Recorrida nos presentes autos apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
«1. Não merece acolhimento nenhum dos vícios apontados pela Recorrente à Decisão proferida pelo Tribunal a quo, configurando a mesma uma Decisão acertada e consentânea às normas e princípios legais aplicáveis.
2. A alegação, sufragada pela Recorrente, de que a causa de pedir inerente ao presente incidente assenta em factos públicos e notórios não inviabiliza a consideração do Tribunal a quo - consideração essa que, no entendimento da Recorrida, se revela manifestamente acertada - de que os "prejuízos" invocados pela Requerente são "fundamentalmente vag[os] e conclusiv[os]" e que "não foram demonstrados dados concretos".
3. Os alegados factos públicos e notórios que a Recorrente considera sustentarem a causa de pedir do levantamento do efeito suspensivo, ainda que fossem consequência direta do efeito suspensivo decretado - que não são! - carecem de concretização no caso concreto.
4. O argumento do Recorrente, levado às suas últimas consequências, significaria que qualquer contrato público com dimensão habitacional deveria ser executado imediatamente, independentemente de vícios de legalidade que pudessem inquinar o procedimento de formação.
5. A publicidade e a notoriedade da crise habitacional que enferma o nosso país não pode ser utilizada, quando não concretizada no caso concreto, para justificar a celebração/execução imediata do Contrato subjacente aos presentes autos.
6. Os alegados factos relativos "à Crise da Habitação em Portugal, e, em particular, no Concelho de Lisboa” que a Recorrente considera que deveria ter sido dados como provados consubstanciam alegações manifestamente vagas, que carecem de total concretização no caso concreto.
7. Os alegados factos consubstanciam asserções de natureza iminentemente conclusiva, não constituindo factos concretos e objetivamente apreensíveis.
8. Aqueles factos, para além de serem manifestamente conclusivos, não se revelam relevantes para a apreciação do incidente de levantamento do efeito suspensivo, precisamente porque nem sequer se podem qualificar como danos/prejuízos decorrentes daquele efeito suspensivo.
9. Os alegados factos relativos ao "Dano de Privação de Habitação a Custos Controlados” que a Recorrente considera que deveriam ter sido dados como provados são asserções de natureza iminentemente conclusiva e que, como tal, não devem constar da matéria de facto dada como provada.
10. As alegações invocadas pela Recorrente como dano de privação de habitação e custos controlados mais não são do que as vantagens que a Recorrente obterá com a celebração/execução do presente Contrato - evidenciando, inclusive, a necessidade de celebrar/executar o presente Contrato - e não propriamente prejuízos/danos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo.
11. Não merece acolhimento a pretensão da Recorrente de que os factos alegados relativos ao "Enquadramento da Empreitada em Programas de Financiamento destinados a Reformas Estruturais do País" devem constar da matéria de facto provada.
12. O primeiro facto alegado pela Recorrente já se encontra na matéria de facto dada como provada, em concreto no ponto 11: "Em 20.11.2023, o Município de Lisboa submeteu junto do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) uma candidatura para financiamento no âmbito do “Programa 1º Direito no âmbito do Programa (Investimento RE C02-i01"Programa de Apoio ao Acesso à Habitação" do PRR, para "Construção de 105 fogos_Marvila (OR04)_Bairro do Armador-Av Carlos Pinhão". - cf. se retira do doc. n.º 9 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo".
13. O segundo "facto" alegado pela Recorrente - "O DL n.º 44/2025, de 27/03, prevê a possibilidade de enquadramento dos investimentos que tenham sido objeto de candidaturas submetidas e aprovadas no âmbito do Aviso n.º 01/CO2-i01/2021 do investimento RE-C02- i01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, ao Programa de Financiamento designado 10 Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação" - consubstancia uma evidente asserção jurídica e que, como tal, não deverá constar da matéria de facto.
14. O terceiro "facto" alegado pela Recorrente - "com a produção de efeitos do presente contrato, pretende a Ré, comunicar ao IHRU a conversão da prévia candidatura aprovada num financiamento do 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação (cfr. Doc. n.º 10, junto com o requerimento) - questiona-se como uma pretensão da Recorrente pode constar da matéria de facto dada como provada?
15. Quanto ao alegado "risco" de perda de financiamento, inexistem dúvidas que a Recorrente não logrou demonstrar esse tal risco, na medida em que é a própria a considerar que o financiamento a que se refere é meramente eventual ("enquanto expectativa da Recorrente", desde logo pelo facto de ainda não ter existido a conversão da candidatura ao RE-C02-i01 PRR no financiamento ao abrigo do programa "1.° Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, nos termos do n.º 3 do artigo 83.° do Decreto-Lei n.º 37/2018 na redação do Decreto-Lei n.º 44/2025 de 27 de março.
16. O "facto não provado relativo à Suscetibilidade de a Autora-Recorrida ser Indemnizada em caso de Procedência da Ação" que a Recorrente considera que deveria ter sido dado como provado não consubstancia qualquer facto concreto e objetivamente apreensível, mas sim um juízo valorativo e de carácter meramente conclusivo.
17. Não merece qualquer acolhimento o alegado erro de julgamento imputado pela Recorrente à Decisão sobre a Matéria de Direito.
18. O não acolhimento da pretensão da Recorrente - consubstanciado no levantamento do efeito suspensivo - não significa, necessariamente, que o Tribunal Recorrido tenha ignorado os factos alegados pela Requerente.
19. O "facto" que a Recorrente alega ter sido ignorado pelo Tribunal a quo consubstancia um alegação manifestamente genérica, imprecisa e que, de todo, pode consubstanciar um dano/prejuízo decorrente do efeito suspensivo automático.
20. O Tribunal a quo não ignorou os "factos" alegados pela Recorrente, apenas considerou - e bem - que os mesmos não são idóneos a consubstanciar prejuízos/danos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo automático.
21. O facto da execução do presente Contrato permitir ajudar na resposta à crise habitacional não implica que o mesmo deva ser imediatamente celebrado e executado e com total desconsideração das garantias de legalidade, nomeadamente à luz do disposto no artigo 103.º-A do CPTA.
22. Para que aquele Contrato fosse imediatamente celebrado/executado, deveria a Recorrente ter demonstrado - e isso em momento algum fez - um prejuízo/dano qualificado decorrente da suspensão do Ato Impugnado, que fosse muito além das vantagens/benefícios decorrentes da celebração do Contrato.
23. Conforme exposto supra, nenhum vício é imputável à decisão sobre a matéria de facto exposta na Decisão Recorrida. mas, ainda que assim não fosse, isto é, ainda que assista razão à Recorrente - o que se concebe por mera hipótese de raciocínio, sem conceder - sempre se dirá que, ainda assim, não se impõe o levantamento do efeito suspensivo automático anteriormente decretado.
24. O regime regra exposto no artigo 103.º-A do CPTA é o da manutenção do efeito suspensivo automático, pelo que só excecionalmente ("circunstâncias excecionais", "razões imperiosas") - e em face de efetivas e demonstradas circunstâncias excecionais e imperiosas - poderá ser deferido o levantamento do efeito suspensivo.
25. Crucial para o levantamento do efeito suspensivo automático é a existência de uma situação de grave prejuízo para o interesse público ou de consequências manifestamente lesivas e desproporcionais para os interesses envolvidos que justifiquem aquele levantamento - o certo é que, no caso sub judice, nem com a alteração da matéria de facto pretendida pela Recorrente - que, conforme se viu, não merece qualquer acolhimento, mas que se concebe por cautela de patrocínio - a mesma logrou demonstrar um dano ou prejuízo qualificado que justifique o levantamento do efeito suspensivo automático.
26. A Recorrente incorre num evidente vício de raciocínio, pois faz assentar a sua pretensão de levantamento do efeito suspensivo nos ganhos que obterá com a execução do Contrato - os quais, como é evidente, serão alcançados, independentemente do levantamento (ou não) do efeito suspensivo - e não em verdadeiros prejuízos decorrentes da sua manutenção.
27. A Recorrente em momento algum demonstra em que medida é que a manutenção do efeito suspensivo automático prejudica a tutela dos fins a prosseguir através da execução do contrato.
28. A crise habitacional alegada pela Recorrente não constitui um prejuízo decorrente do efeito suspensivo aqui em análise, mas apenas a continuação de uma situação preexistente e a suspensão dos efeitos do ato de adjudicação em nada prejudicará a prossecução dos interesses subjacentes ao Contrato, nomeadamente a resposta à crise habitacional.
29. O juízo de ponderação de interesses referido pela Recorrente ser efetuado por referência à natureza dos interesses em disputa, mas sim aos prejuízos que podem resultar para as partes da manutenção ou levantamento do efeito suspensivo automático.
30. O Tribunal a quo não descurou o risco de perda de financiamento da ponderação de interesses - o que considerou, e bem, [f]oi que a Recorrente não logrou demonstrar esse risco, referindo-se, inclusive, ao financiamento como um mera eventualidade e não com um dado adquirido, quanto mais o risco de perda desse financiamento.
31. O pretenso financiamento em questão será sempre de 60% das "despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência" independentemente do levantamento do efeito suspensivo.
32. As alíneas a) a d) do n.º 5 do artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 37/2018 não fazem depender o financiamento apenas da conclusão da Empreitada, mas também da "celebração do contrato de arrendamento".
33. Face ao exposto, nenhum dos vícios apontados pela Recorrente à Decisão Recorrida merce o mínimo acolhimento, mostrando-se aquela Decisão manifestamente acertada e consentânea às normas e princípios jurídicos aplicáveis.
TERMOS EM QUE, SEMPRE COM O DOUTO SUPRIMENTO DE V. EXAS DEVERÁ O PRESENTE, RECURSO SER JULGADO TOTALMENTE IMPROCEDENTE, MANTENDO-SE A DOUTA SENTENÇA RECORRIDA;»
O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), pronunciou-se no sentido de que deve ser julgado procedente o recurso interposto pela ré.
*
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, consistem em apreciar e decidir: i) se existe erro de julgamento da matéria de facto; e ii) se a decisão recorrida incorreu em erro de violação do disposto no artigo 103.º-A, n.º 4 do CPTA, nos artigos 5.º, 410.º, 411.º, 412.º e 608.º, n.º 2 do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA e no artigo 65.º da CRP.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
«1. Em 10.04.2025, o Conselho de Administração da Entidade Demandada deliberou aprovar a decisão de contratar do procedimento designado por "Habitação Renda Acessível Público — Marvila OR 04 — Empreitada de construção de um edifício e espaços envolventes na Avenida Carlos Pinhão — Lisboa", por concurso limitado por prévia qualificação. - cf. se retira do doc. n.° 3 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo;
2. A necessidade de contratar teve por base os seguintes pressupostos:
(…)
1. Da necessidade de contratar e escolha do procedimento
Atento a desarmonia entre a oferta e a procura de habitação na cidade o Município de Lisboa pretende investir na utilização eficaz do património municipal ao serviço da função social da habitação.
A necessidade de aumentar a oferta pública de habitação surge, assim, integrada na estratégia do Executivo que assume como prioridade o aumento do parque habitacional municipal destinado ao arrendamento.
Trata-se de um novo fôlego no desempenho da política de habitação e de cidade, que a Câmara Municipal de Lisboa está a implementar.
À luz dos valores da Nova Bauhaus Europeia assente na sustentabilidade ambiental, estética e inclusão, o Município de Lisboa mandatou a Lisboa Ocidental SRU para promover as intervenções necessárias à concretização destes objetivos com base em requisitos de qualidade para a conceção, construção, manutenção e conservação do seu património edificado.
Nos termos do 1.º Contrato de Mandato do Programa Habitação Renda Acessível, e respetivos Aditamentos posteriormente celebrados, encontra-se prevista a construção de um edifício de habitação multifamiliar e ainda áreas afetas a comércio, equipamento, estacionamento, creche e áreas exteriores envolventes ao referido edifício. Os limites da intervenção definem-se entre a Avenida Carlos Pinhão (a sudeste), a Rua Vergílio Ferreira (a noroeste e nordeste) e a Rua Jorge Amado (a sudoeste).
Face ao anteriormente exposto, submete-se à aprovação pelo Conselho de Administração, do procedimento de contratação da Empreitada em causa, que deverá revestir o tipo de concurso limitado por prévia qualificação com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, nos termos da alínea a) do artigo 19.º do CCP.
(…) "
- cf. se retira do doc. n.º 3 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo;
3. O procedimento identificado em 1. tinha por finalidade a adjudicação da empreitada tendente à "edificação de um edifício composto por 105 fogos habitacionais de custos controlados, municipais, comércio, equipamento, estacionamento, creche para 84 crianças e áreas envolventes a levar a cabo em parcela municipal no Bairro do Armador, Marvila".
- cf se retira da memória descritiva e justificativa do projeto de execução (doc. n.º 8 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo);
4. Em 15.04.2025, através do anúncio n.º 9990/2025, publicado em Diário da República n.º 74/2025, Série II, de 15/04/2025, foi publicitado o concurso limitado por prévia qualificação para a formação do contrato para "Habitação Renda Acessível - Marvila Or04 - Empreitada de Construção de um Edifício e Espaços Envolventes na Avenida Carlos Pinhão - Lisboa".
- cf. se retira do aviso de abertura do procedimento publicado em Diário da República (doc. n.º 4 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo);
5. Foi definido como preço base o montante de € 20.834.401,84.
- cf. se retira do aviso de abertura do procedimento publicado em Diário da República (doc. n.º 4 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo);
6. Em 10.10.2025, no âmbito do procedimento sob escrutínio, foi proferida decisão de adjudicação a favor da proposta do concorrente "D…, S.A.", pelo montante de 22.519.024,23€.
- cf. se retira do doc. n.° 1 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo;
7. Em 28.10.2025, no seguimento do procedimento sob escrutínio, entre a Entidade Demandada e a "D… S.A", foi assinado o contrato de empreitada n.º 25/1047/CE/C.
- cf. se retira do doc. n.º 2 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo;
8. A cláusula 1.ª n.º 1 do contrato n.º 25/ 1047/CE/C estabelece o seguinte:
“Pelo presente Contrato, o COCONTRATANTE obriga-se, perante a Lisboa Ocidental SRU a efetuar a “Habitação Renda Acessível — Marvila OR04 — Empreitada de Construção de um Edifício e espaços envolventes na Avenida Carlos Pinhão — Lisboa", de acordo com o estabelecido no presente Contrato, nos termos e condições previstas no Programa de Concurso, Caderno de Encargos, seus suprimentos de erros e omissões, esclarecimentos e retificações e demais elementos patentes no Procedimento com a Ref.ª SRU20250000174_ CLPQE, e com a sua proposta de 15/09/2025, documentos que fazem parte integrante deste Contrato, podendo ser consultados na plataforma eletrónica AnoGov no endereço AnoGov".
- cf se retira do doc. n.° 2 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo;
9. O prazo para a execução da empreitada objeto do contrato n.º 25/1047/CE/C é de 750 dias, a contar da data de consignação ou da aprovação do Plano de Segurança e Saúde, caso ocorra posteriormente, acrescido do prazo de manutenção dos espaços verdes de 90 (noventa) dias.
- cf. se retira da cláusula 2.ª do contrato n.º 25/1047/CE/C (doc. n.º 2 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo);
10. Em 07.11.2025, foi remetida ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a petição inicial que deu origem ao presente processo.
- cf. se retira do dossier eletrónico do processo.
Mais se provou que:
11. Em 20.11.2023, o Município de Lisboa submeteu junto do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) uma candidatura para financiamento no âmbito do "Programa 1º Direito no âmbito do Programa (Investimento RE-C02-i01" Programa de Apoio ao Acesso à Habitação" do PRR, para "Construção de 105 fogos_Marvila (OR04) Bairro do Armador-Av Carlos Pinhão"
- cf. se retira do doc. n.º 9 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo;
12. No âmbito da candidatura a financiamento referida no ponto precedente, o Município de Lisboa optou por não aceitar o termo de responsabilidade referente à candidatura para "Construção de 105 Fogo(s) em NSIGA Lisboa_Const 105 F _B Armador, Marvila".
- cf. se retira do doc. n.º 10 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo;* Inexistem outros factos, para além dos que foram dados como provados e não provados, que revelem interesse para a boa decisão do incidente.* A factualidade provada foi a julgada relevante para a decisão do incidente, fundando-se a convicção deste Tribunal na análise crítica dos documentos que constam dos presentes autos, conforme identificado nos pontos do probatório, bem como a posição assumida pelas partes no que concerne aos factos alegados e não impugnados e corroborados pelos documentos juntos.
Quanto à demais matéria alegada, o Tribunal não respondeu negativa (Não Provado) ou positivamente (Provado), por tal não se revelar relevante para a apreciação do incidente ou por se tratar de factualidade repetida, juízos conclusivos ou de direito.”.
* 3.2. De Direito
3.2.1. Da impugnação da decisão da matéria de facto
Da impugnação da decisão sobre factos julgados não provados relativos à crise da habitação em Portugal, e, em particular, no concelho de Lisboa
Nas conclusões 2 a 5 da alegação de recurso a recorrente defendeu que o Tribunal a quo desconsiderou a materialidade de facto concretizada no requerimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo, assim como factos notórios relativos à crise da habitação e à necessidade de disponibilização no mercado de habitação a custos controlados para satisfação de carências imediatas da habitação, concretamente prejuízos invocados a respeito do direito à habitação, concretizados na causa de pedir como a privação de infraestruturas essenciais à satisfação de necessidades individuais e coletivas (agregados familiares), imediatas e urgentes, constitucionalmente tuteladas pelo direito fundamental da habitação (artigo 65.° da CRP), decorrentes do adiamento do início da execução da presente empreitada, e pelo consequente adiamento da conclusão da obra, pela manutenção do efeito suspensivo, durante o período correspondente à pendência deste processo, conforme decorre da alegação vertida nos artigos 27.°, 34.°, 36.°, 37.°, 52.°, 53.°, 54.°, 55.°, 56.°, 57.°, 58.°, 65.°, 66.°, 67.°, 68.°, 69.° e 70.° do requerimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo. Não obstante consubstanciar facto público e notório e resultar demonstrada nos autos, o Tribunal a quo não integrou no rol dos factos julgados provados factualidade alegada no requerimento de levantamento do efeito suspensivo (através dos artigos 3.°, 8.°, 27.°, 28.°, 31.°, 33.°, 34.°, 36.°, 37.°, 49.°, 50.°, 55.°, 56.°, 58.°, 61.°, 67.°, 72.°, 75.°, 100.°, 101.° e 103.°) sobre a situação de crise da habitação que, atualmente, assola o país, em particular, o concelho de Lisboa. Conforme resulta das alegações constantes dos artigos 52.°, 53.°, 54.°, 55.°, 58.°, 62.° e 63.° do requerimento, as mesmas consubstanciam, em grande parte, informação constante de publicações e/ou notícias disponíveis na internet, que têm por base estudos técnicos baseados em dados oficiais, de entidades com independência técnica, metodologias transparentes, e reputadas pela credibilidade da informação que prestam, como sejam o “Instituto Nacional de Estatística, I.P.” (INE), a “Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico” (OCDE), e, até mesmo, a “Agência Lusa” (cfr. artigos 52.° e 54.° do requerimento). Subsistindo dúvidas sobre tal factualidade, tinha o Tribunal a quo o dever de ordenar a realização de diligências de produção de prova, face à prova requerida, e, eventualmente, ao abrigo do disposto no artigo 411.º do CPC, aplicável ex vi artigo l.º do CPTA. A alegação constante dos artigos supracitados, em concreto, a dos artigos 62.º e 63.° decorre de diplomas legais publicados recentemente e em vigor: Decreto-Lei n.º 112/2025 e Decreto-Lei n.º 37/2018.
Referiu, assim, que deverá passar a constar do elenco dos factos julgados provados o seguinte:
i. Assiste-se em todo o país uma situação de crise no setor da habitação, com especial incidência no concelho de Lisboa;
ii. Segundo dados do Instituto Nacional de Estatística no 2. ° trimestre de 2025, o preço mediano dos alojamentos familiares transacionados em Portugal foi €2.065,00 por metro quadrado, sendo que nos municípios de Lisboa, Cascais e Oeiras, o valor do metro quadrado ultrapassa os €4.000,00 (conforme publicação do “INE”, in https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine destaques&DESTAQUESdest boui=706274504&DESTAQUESmodo=2).
iii. No segundo trimestre, as taxas de esforço em Portugal rondam os 71 % dos rendimentos para comprar casa e 83 % para arrendar, sendo que essas percentagens em Lisboa são de 108 % e 83 % (conforme publicação do “Idealista”, bom base em dados do “INE”, in https://www.idealista.pt/media/press-releases/2025/08/06/6499-taxa-de-esforco-sohe-no-arrendamento-mas-estahiliza-para-compra-de-casa).
iv. Tendo por referência o terceiro trimestre de 2024, Portugal ocupa o primeiro lugar, em termos de dificuldade de acesso à habitação, de entre os 30 países que compõem a OCDE, sendo ainda o país onde o acesso à habitação mais se complicou nos últimos 10 (dez) anos, registando-se uma degradação no acesso à habitação de 58,33 % (cfr. publicação in Jornal “Executive Digest” https://executivedigest.sapo.pt/portugal-e-pais-da-ocde-onde-e-mais-dificilcomprar-casa-precos-cresceram-a-um-ritmo-quatro-vezes-superior-ao-dorendimento-medio/.
v. Em 2023, a lista de agregados familiares à espera de vagas para habitação social na região de Lisboa ascendia a cerca de 19.000 (cfr. publicação in Jornal “Eco”, https://eco.sapo.pt/2023/03/24/hamais-de-26-mil-familias-a-espera-de-habitacao-social/).
vi. As políticas públicas em vigor têm como uma prioridade garantir a disponibilização imediata de habitação, aumentando a oferta neste mercado (cfr., entre outros, os preâmbulos dos DL n.º 112/2025, que flexibiliza as regras da contratação pública, e o DL n.º 37/2018, que consagra o “l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação”).
Por seu lado a recorrida referiu que os alegados factos constantes dos artigos 27.º, 34.º, 36.º, 37.º, 43.º, 44.º, 52.º, 53.º, 54.º 55.º, 56.º, 57.º, 58.º 65.º, 66.º, 67.º, 68.º, 69.º, 70.º assentam em alegações associadas à crise habitacional que vivemos e não propriamente danos ou prejuízos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo. A consideração pelo Tribunal a quo, de que os danos alegados pela recorrente são vagos e conclusivos é transversal, inclusivamente, ao conteúdo das alegações de recurso. Aduziu, assim, a recorrida, sem colocar em causa a veracidade dos mesmos, nem a credibilidade das fontes a eles associadas, que os referidos factos alegados pela recorrente consubstanciam alegações manifestamente vagas, que carecem de total concretização no caso concreto. Configurando asserções de natureza iminentemente conclusiva, não constituindo factos concretos e objetivamente apreensíveis. Sendo que a publicidade e a notoriedade da crise habitacional de que enferma o nosso país não pode ser utilizada, quando não concretizada no caso concreto, para justificar a celebração/execução imediata do contrato subjacente aos presentes autos. Concluiu dizendo que aqueles factos, para além de serem manifestamente conclusivos, não se revelam relevantes para a apreciação do incidente de levantamento do efeito suspensivo, precisamente porque nem sequer se podem qualificar como danos/prejuízos decorrentes daquele efeito suspensivo.
Vejamos.
Dispõe o artigo 5.º do Código de Processo Civil (CPC) que:
“1 - Às partes cabe alegar os factos essenciais que constituem a causa de pedir e aqueles em que se baseiam as exceções invocadas.
2 - Além dos factos articulados pelas partes, são ainda considerados pelo juiz:
a) Os factos instrumentais que resultem da instrução da causa;
b) Os factos que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e resultem da instrução da causa, desde que sobre eles tenham tido a possibilidade de se pronunciar;
c) Os factos notórios e aqueles de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções.”.
Prevendo o artigo 412.º, do CPC sob a epígrafe “Factos que não carecem de alegação ou de prova”:
“1 - Não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, devendo considerar-se como tais os factos que são do conhecimento geral.
2 - Também não carecem de alegação os factos de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções; quando o tribunal se socorra destes factos, deve fazer juntar ao processo documento que os comprove.”.
Para além de que nos termos do artigo 607.º, n.º 4, do CPC “[n]a fundamentação da sentença, o juiz declara quais os factos que julga provados e quais os que julga não provados, analisando criticamente as provas, indicando as ilações tiradas dos factos instrumentais e especificando os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção; o juiz toma ainda em consideração os factos que estão admitidos por acordo, provados por documentos ou por confissão reduzida a escrito, compatibilizando toda a matéria de facto adquirida e extraindo dos factos apurados as presunções impostas pela lei ou por regras de experiência.”.
Não subsistem dúvidas que constitui um facto notório que se assiste no país a uma situação de crise no setor da habitação, factualidade esta alegada pela ora recorrente no artigo 49.º do requerimento no qual formulou o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático (doravante apenas designado requerimento).
É, também, do conhecimento geral que o preço mediano por metro quadrado das transações de habitação, mediante compra e venda tem vindo a aumentar, absorvendo grande parte dos rendimentos das famílias, em particular na região da denominada “Grande Lisboa”. No que respeita à alegada lista de agregados familiares à espera de vagas para habitação social na região de Lisboa, em particular na Câmara Municipal de Lisboa, factualidade esta que encontra correspondência na alegação da ora recorrente nos artigos 50.º a 54.º do requerimento, reportando-se a alegação da recorrente ao ano de 2023, nada tendo sido alegado e/ou provado por referência à data da abertura do procedimento em causa essa concreta alegação é destituída de relevância para a decisão.
É consabido que têm vindo a ser adotadas soluções e respostas de política pública, tais como o programa de apoio público denominado o “1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação”, instituído pelo DL n.º 37/2018, de 4 de junho (1), que é “um programa de apoio público à promoção de soluções habitacionais para pessoas que vivem em condições habitacionais indignas e que não dispõem de capacidade financeira para suportar o custo do acesso a uma habitação adequada.” – cfr. artigo 2.º do referido DL. Por outro lado, com a publicação do DL n.º 112/2025, de 23 de outubro foram adotadas medidas que visavam criar “condições para aumentar o ritmo da construção” e promover “um acréscimo da oferta habitacional, constituindo, por isso, alterações necessárias com vista a garantir o direito à habitação”. Factualidade esta, relacionada com a adoção de políticas públicas tendo em vista “dar resposta à crise na habitação” também alegada pela recorrente, designadamente nos artigos 55.º a 58.º do requerimento.
Ora, os factos notórios não carecendo de ser incluídos no probatório, mas podendo-o ser, devem, no entanto, ser tomados em consideração na sentença, em conformidade com o previsto, designadamente nos supracitados artigos 5.º, n.º 2, alínea c), 412.º e 607.º, n.º 4, todos do CPC. Desta forma, as medidas de política pública adotadas ao abrigo de diplomas legais designadamente, do DL n.º 112/2025 e do DL n.º 37/2018, que consagra o “l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, que se mostrem pertinentes não sendo levadas ao probatório serão consideradas em sede de fundamentação de direito, na medida da sua relevância para a decisão.
Desta forma, assiste parcialmente razão à recorrente, pelo que se considera que, por terem relevância para a decisão do incidente, devem ser incluídos no elenco dos factos provados, os seguintes:
i. Assiste-se em todo o país a uma situação de crise no setor da habitação, com especial incidência no concelho de Lisboa;
ii. Segundo dados do Instituto Nacional de Estatística no 2. ° trimestre de 2025, o preço mediano dos alojamentos familiares transacionados em Portugal foi €2.065,00 por metro quadrado, sendo que nos municípios de Lisboa, Cascais e Oeiras, o valor do metro quadrado ultrapassa os €4.000,00, ascendendo nos municípios de Lisboa a 4 865 €/m2, (conforme publicação do “INE”,in https://www.ine.pt/xportal/ xmain?xpid=INE&xpgid=inedestaques&DESTAQUES dest boui = 706274504 &DESTAQUESmodo=2).
iii. No segundo trimestre, as taxas de esforço em Portugal rondam os 71 % dos rendimentos para comprar casa e 83 % para arrendar, sendo que essas percentagens em Lisboa são de 108 % e 83 % (conforme publicação do “Idealista”, bom base em dados do “INE”, in https://www.idealista.pt/media/press-releases/2025/08/06/6499-taxa-de-esforco-sohe-no-arrendamento-mas-estahiliza-para-compra-de-casa).* Da impugnação da decisão sobre factos não provados relativos ao dano de privação de habitação a custos controlados
A recorrente defendeu que está omissa do rol dos factos da sentença recorrida a factualidade que respeita ao dano da privação de habitação a custos controlados no contexto de plena crise na habitação, alegada através dos artigos 4.°, 5.° (al. a)), 27.°, 50.° (conjugado com o art. 49.°), 55.°, 56.°, 57.°, 66.°, 67.°, 77.°, 100.° e 101.° do requerimento do levantamento do efeito suspensivo. Constitui factualidade do conhecimento oficioso do julgador que, em face das estatísticas, a duração média de processos de contencioso pré-contratual na 1.ª instância apontam para 6 meses (dados de 2023), e que, em face das especificidades dos presentes autos, afigura-se expectável que a composição definitiva do presente litígio perdure muito para além desse período, podendo o seu desfecho ocorrer daqui a um ou mais anos, considerando, nomeadamente, a multiplicidade de questões (de facto e de direito) que enformam a causa de pedir, o valor da causa, os meios probatórios requeridos, e as vias recursivas disponíveis (conforme alegado nos artigos 69.°, 70.° do requerimento do levantamento do efeito suspensivo, e no art. 12.° do requerimento da Recorrente de 23/12/2025 (ref.ª Citius 111897)).
Aduziu, também, que constitui um facto notório, por ser amplamente noticiado, que a privação de habitação a custos controlados constitui um fator propiciador de problemas sociais, económicos e demográficos - conforme alegado nos artigos 5.° (alíneas b), c), d), e), f) e g)), 35.°, 56.°, 66.°, 67.°, 73.° e 104.° do requerimento -, e que o aumento da oferta de habitação a preços acessíveis se apresenta como uma solução para responder à crise na habitação, conforme, aliás, resulta reconhecido pelo próprio legislador, através dos citados DL n.º 112/2025, que flexibiliza as regras da contratação pública, e o DL n.° 37/2018, entre outros diplomas legais.
Defendeu, assim, que o Tribunal a quo, ao ignorar os referidos factos alegados e demonstrados, que resultam do conhecimento geral, e, bem assim, resultam reconhecidos em diplomas legais, não os integrando no elenco dos factos provados, incorreu em manifesto erro de julgamento, devendo ser alterada a decisão sobre a matéria de facto, passando a seguinte materialidade a constar do elenco dos factos julgados provados:
vii. As estatísticas mais recentes sobre a duração média de processos de contencioso pré-contratual na 1.a instância apontam para 6 meses (dados de 2023) (Facto notório e de conhecimento oficioso do Tribunal, constante, ainda, das “Estatísticas da Justiça”, através do sítio justiça.gov.pt).
viii. O efeito suspensivo atrasará o início da empreitada por aquele período, isto sem prejuízo de eventuais recursos jurisdicionais - caso em que, inevitavelmente, se produzirão mais atrasos, podendo o presente litígio prolongar-se por mais um ou dois anos (Facto notório e de conhecimento oficioso do Tribunal).
ix. O adiamento da conclusão da empreitada implica a privação de habitação por cerca de uma centena de agregados familiares em lista de espera de vagas para habitação a custos controlados na região de Lisboa (Facto notório, considerando os pontos n.os 1, 2, 3 e 4 da matéria de facto dada como provada).
x. A carência de habitação a custos controlados está na origem de problemas estruturais no domínio económico, social e demográficos, sendo factor gerador de pobreza, de erosão social, e de perda de competitividade (Facto notório, e de conhecimento oficioso do Tribunal).
Por seu lado a recorrida defendeu que estamos perante asserções de natureza conclusiva e que, como tal, não devem constar da matéria de facto dada como provada. Sem prejuízo da consideração de que os juízos valorativos, a existirem, devem ser formulados, se for esse o caso, em sede de direito em face dos factos dados como provados.
Vejamos.
As conclusões ou ilações que o Tribunal deva retirar designadamente de factos provados, assim como os juízos valorativos não devem ser levados ao probatório.
Desta forma esta factualidade que a recorrente referiu sob os pontos vii) a x) não será levada ao probatório pois, parte dela é conclusiva (pontos viii e ix) e valorativa, sendo que o alegado no ponto x), não é um facto notório.
A factualidade alegada no ponto vii), não deverá ser levada ao probatório, nos exatos termos em que foi alegada, todavia, prevendo-se no artigo 412.º, n.º 2, do CPC que “não carecem de alegação os factos de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções;”, deverá ser aditada ao elenco dos factos provados, a seguinte factualidade, cuja prova resulta da consulta do sistema informático Magistratus:
iv) - Em 07.11.2025, foi remetida ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a petição inicial que deu origem ao processo de contencioso pré-contratual registado sob o n.º 87581/25.0BELSB;
v) - A Entidade Demandada foi citada no dia 14/11/2025, para contestar a ação no prazo de 20 dias (docs. ref.ª 35193946 e 36838691da paginação eletrónica);
vi) - Em 19 de janeiro de 2026 a autora pronunciou-se sobre a matéria de exceção deduzida na contestação;
vii) - Em 14 de abril de 2026 foi proferido despacho no qual se deferiu “o requerido, devendo ser restituído, oportunamente, o valor pago em sede de multa”;
viii) - Em 2 de dezembro de 2025 foi apresentado pedido de levantamento do efeito suspensivo automático;
ix) – Em 27 de janeiro de 2026, foi proferida a decisão recorrida sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático;
x) - Em 16 de abril de 2026 foi proferido despacho de admissão do presente recurso, e o presente recurso remetido a este TCA Sul.
* Da impugnação da decisão sobre factos julgados não provados relativos ao enquadramento da empreitada em programas de financiamento destinados a reformas estruturais do país
Nas conclusões 18 a 22 da alegação de recurso defendeu a recorrente que é relevante para a decisão do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático e foi desconsiderada pelo Tribunal a quo, a factualidade alegada e provada nos autos, relativa ao enquadramento do presente contrato no “Investimento RE-C02-Í01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, publicitada pelo Aviso n.° 01/C02-Í01/2021, do PRR”, e, bem assim, no 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação (na sequência da alteração introduzida pelo DL n.º 44/2025 ao n.º 3 do art. 83.° do DL n.° 37/2018), e o risco de perda de co-financiamento da presente empreitada ao abrigo do 1.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, devendo, por isso, ser alterada a matéria de facto, dando-se por provados os seguintes factos:
xi. A presente empreitada foi objeto de candidatura no âmbito do “Investimento RE-C02-i01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, publicitada pelo Aviso n.° 01/C02-i01/2021, do PRR. (cfr. Doc. n. º 9, junto com o requerimento)
xii. O DL n.º 44/2025, de 27/03, prevê a possibilidade de enquadramento dos investimentos que tenham sido objeto de candidaturas submetidas e aprovadas no âmbito do Aviso n.º 01/C02-i01/2021 do investimento RE-C02-i01 - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, ao Programa de Financiamento designado l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação.
xiii. Com a produção de efeitos do presente contrato, pretende a Ré, comunicar ao IHRU a conversão da prévia candidatura aprovada num financiamento do l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação (cfr. Doc. n.º 10, junto com o requerimento)
xiv. A conversão permitirá à Ré obter financiamento ao abrigo do sobredito programa, de acordo com as seguintes comparticipações: 85 % das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, incluindo a celebração do contrato de arrendamento se aplicável, se verifique até 31 de dezembro de 2026, 75 % das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, se verifique até 30 de junho de 2027; 65 % das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, se verifique até 31 de dezembro de 2027; ou 60 % das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, se verifique até 31 de dezembro de 2030.
xv. O protelamento da execução da empreitada coloca em risco o financiamento da empreitada, ao abrigo do l.º Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação.
A recorrida referiu que o primeiro facto supratranscrito já se encontra na matéria de facto dada como provada, em concreto no ponto 11 e o segundo “facto” alegado pela recorrente consubstancia uma evidente asserção jurídica e que, como tal, não deverá constar da matéria de facto.
Do ponto 11 da matéria de facto considerada provada consta:
“Em 20.11.2023, o Município de Lisboa submeteu junto do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) uma candidatura para financiamento no âmbito do "Programa 1° Direito no âmbito do Programa (Investimento RE-0O2401" Programa de Apoio ao Acesso à Habitação" do PRR, para "Construção de 105 fogos_Marvila (OR04)_Bairro do Armador-Av Carlos Pinhão"
- cf. se retira do doc. n.° 9 junto com o Requerimento de levantamento do efeito suspensivo;”.
Ora, analisando o referido documento 9 e a matéria de facto constante do ponto 11 verifica-se que o facto referido em xi), já consta do elenco dos factos provados, sob o n.º 11.
O referido em xiii), não resulta do documento 10 referido, pelo que não pode ser incluído nos factos provados. O alegado em xii) e xiv) é matéria de direito e o alegado em xv) é conclusivo, pelo que o referido em xii), xiv) e xv) não pode ser levado ao probatório.
Termos em que não assiste razão à recorrente, nesta parte, não tendo o Tribunal a quo incorrido no invocado erro de julgamento na valoração da prova.* Da impugnação da decisão sobre factos julgados não provados relativos à suscetibilidade de a autora-recorrida ser indemnizada em caso de procedência da ação
Nas conclusões 24 a 26 da alegação de recurso a recorrente aduziu que em consonância com o vertido nos artigos 24.° e 25.° do requerimento de levantamento do efeito suspensivo deve ser levado ao probatório o seguinte “facto jurídico que o Tribunal a quo conhece oficiosamente, por decorrer da lei”, devendo a decisão sobre a matéria de facto ser alterada, no sentido de julgar provado que:
“xvi. O interesse privado da Recorrida será somente financeiro, sendo passível de ser ressarcido.”.
A recorrida defendeu que esta pretensão carece de evidente sustentação, na medida em que tal asserção não consubstancia qualquer facto concreto e objetivamente apreensível, consubstanciando, isso sim, um juízo valorativo e com carácter meramente conclusivo.
Efetivamente, não assiste razão à recorrente quanto a este ponto, pois por um lado estamos perante uma conclusão a extrair de concretos factos que sejam julgados provados e por outro a alegação da recorrente nos pontos 24.º e 25.º do requerimento de levantamento do efeito suspensivo configura-se, também, como matéria conclusiva e matéria de direito.
Termos em que não é de atender esta pretensão da recorrente.
Em face de todo o exposto, conclui-se que assiste parcialmente razão à recorrente devendo ser aditada a seguinte factualidade aos factos provados:
- i. Assiste-se em todo o país a uma situação de crise no setor da habitação, com especial incidência no concelho de Lisboa;
- ii. Segundo dados do Instituto Nacional de Estatística no 2. ° trimestre de 2025, o preço mediano dos alojamentos familiares transacionados em Portugal foi €2.065,00 por metro quadrado, sendo que nos municípios de Lisboa, Cascais e Oeiras, o valor do metro quadrado ultrapassa os €4.000,00, ascendendo nos municípios de Lisboa a 4 865 €/m2, (conforme publicação do “INE”,inhttps://www.ine.pt/xportal/ xmain?xpid=INE&xpgid=inedestaques&DESTAQUES dest boui = 706274504 &DESTAQUESmodo=2).
- iii. No segundo trimestre, as taxas de esforço em Portugal rondam os 71 % dos rendimentos para comprar casa e 83 % para arrendar, sendo que essas percentagens em Lisboa são de 108 % e 83 % (conforme publicação do “Idealista”, bom base em dados do “INE”, in https://www.idealista.pt/media/press-releases/2025/08/06/6499-taxa-de-esforco-sohe-no-arrendamento-mas-estahiliza-para-compra-de-casa).
E, por se tratar de factos do conhecimento oficioso do Tribunal, por consulta do sistema informático Magistratus, aditam-se os seguintes factos ao elenco dos factos provados:
iv) - Em 07.11.2025, foi remetida ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a petição inicial que deu origem ao processo de contencioso pré-contratual registado sob o n.º 87581/25.0BELSB;
v) - A Entidade Demandada foi citada no dia 14/11/2025, para contestar a ação no prazo de 20 dias (docs. ref.ª 35193946 e 36838691da paginação eletrónica);
vi) - Em 19 de janeiro de 2026 a autora pronunciou-se sobre a matéria de exceção deduzida na contestação;
vii) - Em 14 de abril de 2026 foi proferido despacho no qual se deferiu “o requerido, devendo ser restituído, oportunamente, o valor pago em sede de multa”;
viii) - Em 2 de dezembro de 2025 foi apresentado pedido de levantamento do efeito suspensivo automático;
ix) – Em 27 de janeiro de 2026, foi proferida a decisão recorrida sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático;
x) - Em 16 de abril de 2026 foi proferido despacho de admissão do presente recurso, e o presente recurso remetido a este TCA Sul.
* Do erro de direito
Da violação do princípio do dispositivo (poderes-deveres de cognição do tribunal)
Nas conclusões 28.º a 32.º da alegação de recurso a recorrente defendeu que o Tribunal a quo na decisão do pedido de levantamento do efeito suspensivo não observou os poderes-deveres de cognição consagrados no Código de Processo Civil, ao não valorar, como factos provados a materialidade relevante e os factos notórios que se impunham à decisão da causa, nomeadamente, ao desconsiderar a materialidade alegada a respeito dos prejuízos decorrentes do adiamento da conclusão da empreitada e da manutenção do efeito suspensivo incorrendo em erro de julgamento, violando o princípio do dispositivo e o direito à prova, preterindo o disposto nos artigos 5.°, 410.º, 412.º e 608.°, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
Como acabámos de analisar, a recorrente impugnou, também, a decisão da matéria de facto tendo-se considerado que a decisão recorrida não teve em consideração factualidade relevante, razão pela qual se aditou aos factos provados a factualidade enunciada sob os pontos i) a iv) suprarreferidos e nessa medida, em que não foi considerada factualidade com relevância para a decisão da causa, ocorreu violação do disposto no artigo 5.º, n.º 2, alínea c), 410.º e 412.º do CPC.
Por outro lado, e considerando a factualidade que julgou provada o Tribunal a quo apreciou as questões que se impunha apreciar, ou seja, se se verificavam os pressupostos previsto no n.º 4, do artigo 103.º-A, do CPTA para determinar o levantamento do efeito suspensivo automático, concluindo em sentido negativo. Desta forma, o Tribunal a quo não incorreu em violação do previsto no artigo 608.º, n.º 2, do CPC, ou seja, não deixou de resolver as questões submetidas à sua apreciação.
Questão diferente seria a de decidir se o Tribunal a quo fez uma incorreta subsunção dos factos às normas jurídicas aplicáveis, incorrendo em erro de julgamento. Questão que a ora recorrente, também, suscitou e que apreciaremos de seguida.* Do erro na subsunção dos factos à lei - violação do dever de levantamento do efeito suspensivo automático
A recorrente defendeu que através da decisão recorrida o Tribunal a quo violou o previsto no n.º 4 do artigo 103.º-A do CPTA, por serem maiores os prejuízos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo em comparação com os que podem resultar do seu levantamento. Aduziu que o adiamento da empreitada decorrente da manutenção do efeito suspensivo lesa direitos fundamentais intersubjetivos de valor imensurável dos membros de mais de cem agregados familiares, afeta o desenvolvimento económico e social e impõe uma restrição de um direito fundamental e um valor social, enquanto dano qualificado e injustificado do interesse público, devendo dar-se prevalência ao interesse público associado à execução da obra, dado o carácter prioritário das políticas de investimento na habitação. Considerando o prazo de execução da presente empreitada (750 dias, correspondente a cerca de 2 anos e 20 dias), e também não descurando a atual conjuntura de atrasos nas obras públicas, existe o risco de perda de financiamento da empreitada. Defendeu, também, que a decisão recorrida consubstancia uma restrição inadmissível do direito à habitação, consagrado no artigo 65.º da CRP.
Mais defendeu que os interesses particulares da recorrida sempre são passíveis de serem ressarcidos em caso de procedência da ação, desde logo, mediante a formulação de pedido de indemnização por causa legítima de inexecução, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 178.º do CPTA.
Pugnou, assim, pela revogação da decisão recorrida e, em substituição, que se determine o levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação e do contrato impugnados no processo de contencioso pré contratual.
Apreciemos, então, se a decisão recorrida enferma dos erros de direito que a recorrente lhe imputou por ter indeferido o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no art.º 103.º-A, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Salientando-se que o tribunal não está obrigado a apreciar todos os argumentos produzidos na alegação, contra-alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.
A redação do n.º 4 do artigo 103.º-A Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), é a seguinte: o “efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento.”.
Da atual redação do n.º 4 do artigo 103.º-A, do CPTA - alterada pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, resulta que o efeito suspensivo é levantado quando da ponderação de todos os interesses públicos e privados em presença os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento. Deixando, assim, de se exigir para efeitos de levantamento do efeito suspensivo automático “que o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos. (2)”.
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (3) “o levantamento do efeito automático basta-se, hoje, com o reconhecimento de que os prejuízos que, para o impugnante, podem resultar do levantamento são meramente inferiores àqueles que resultariam da manutenção daquele efeito, seja para o interesse público, seja para os contrainteressados. (...) na redação que entretanto lhe foi dada, o n.º 4 deixou de exigir que o levantamento do efeito suspensivo só seja decretado quando se verifique que da manutenção desse efeito resultaria um desequilíbrio desproporcionado entre os interesses envolvidos, em desfavor da entidade demandada ou, sequer, dos contrainteressados.”.
A propósito da ponderação de interesses a efetuar e da relevância dos prejuízos a considerar para efeitos de levantamento do efeito suspensivo automático no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30/01/2025, proferido no processo n.º 02513/24.0BELSB-S2 (4), expendeu-se o seguinte:
“(…) De acordo com o regime legal supra enunciado, há que sopesar os interesses conflituantes em presença, impondo-se o levantamento do efeito suspensivo quando se verifique a superioridade do interesse público. Para que o juiz decida pelo levantamento, bastará que, de acordo com o juízo de ponderação a efetuar, conclua que os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo automático se revelam “superiores” aos que podem resultar do seu levantamento. Trata-se de regime que tem o seu lugar paralelo no critério de ponderação estabelecido a propósito das providências cautelares, seja o previsto no art. 120.º, n.º 2, seja o previsto no artigo 132.º. n.º 4 (os processos que não são abrangidos pelo contencioso pré-contratual), ambos do CPTA.
21. No entanto, nesta avaliação haverá que considerar-se o sentido que se retira da Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007, onde nos seus considerandos 22 e 24 se explanou que: “[n]o entanto, para assegurar a proporcionalidade das sanções aplicadas, os Estados-Membros podem permitir que a instância responsável pela decisão do recurso não ponha em causa o contrato ou lhe reconheça determinados efeitos, ou todos eles, caso as circunstâncias excepcionais do caso em apreço exijam o respeito de certas razões imperiosas de interesse geral. Nesses casos deverão, em vez disso, ser aplicadas sanções alternativas. A instância de recurso independente da entidade adjudicante deverá analisar todos os aspectos relevantes a fim de estabelecer se existem razões imperiosas de interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato.//O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excepcionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas. No entanto, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa.”
22. Significa isto que o legislador reduziu as possibilidades do levantamento do efeito suspensivo automático aos casos cuja lesão do interesse público vá para além das consequências naturais, normais, coevas, ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato. É nesta linha que deverá interpretar-se o conceito de superioridade. A não ser assim, por si só, o interesse público sempre prevaleceria na concretização do contrato, tendo sempre vantagem em relação a interesses privados, via de regra, meramente financeiros.
23. Não basta, portanto, a existência de uma mera situação danosa para o interesse público, nem a ocorrência das normais consequências lesivas derivadas do efeito suspensivo ope legis; aliás, como referido pelas instâncias.
24. Donde, se após a ponderação a efetuar entre os interesses públicos e privados em presença, o tribunal concluir pela superioridade, nesse sentido entendida, dos primeiros (em detrimento dos interesses que militam a favor da manutenção do efeito suspensivo), deve deferir-se o levantamento do efeito suspensivo automático.
25. E nesse desiderato, não bastará à Entidade Demandada a invocação abstrata de prejuízos genéricos para o interesse público, impondo-se-lhe a demonstração da superioridade dos danos que a manutenção do efeito suspensivo automático acarreta para o interesse público.
26. Aliás, esse ónus alegatório e de prova decorre do regime geral da repartição do ónus da prova, de acordo com a previsão normativa contida no art. 342.º, n.º 1, do C. Civil. Não se estando em presença da invocação de factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado (n.º 2), nem de casos especiais (art. 342.º do C. Civil), nem de casos de inversão do ónus da prova (art. 343.º do C.Civil).
27. Será através da alegação dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados que se poderá proceder à aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos – juízo de proporcionalidade entre os interesses públicos e privados e sua prevalência.”.
Como já se referiu é objeto do presente recurso a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 27 de janeiro de 2026, que julgou improcedente o incidente de levantamento do efeito suspensivo automático e em consequência, não determinou o levantamento do efeito suspensivo automático.
De acordo com o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 103.º-A do CPTA na pendência da ação de contencioso pré-contratual que tenha por objeto a impugnação de ato de adjudicação cuja propositura faça suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado, a entidade demandada e os contrainteressados podem requerer o levantamento do efeito suspensivo automático.
A ora recorrente no âmbito do processo de contencioso pré-contratual, que corre termos pelo Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, registado sob o n.º 87581/25.0BELSB-A.CS1 requereu o levantamento provisório do efeito suspensivo automático, ao abrigo do previsto no artigo 103.º-A, do CPTA.
Ora, o efeito suspensivo automático será levantado quando da ponderação de todos os interesses públicos e privados em presença os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento.
Ponderação essa a efetuar em termos semelhantes aos estabelecidos no n.º 2 do artigo 120.º do CPTA que estipula “[n]as situações previstas no número anterior, a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (…).”.
Apreciemos, então, o caso dos autos.
É o seguinte, e em suma, o discurso jurídico fundamentador da decisão recorrida, para julgar improcedente o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático:
“Compulsado o requerimento de levantamento do efeito suspensivo, é patente que a alegação é fundamentalmente vaga e conclusiva, em torno da invocação genérica de que o adiamento da execução da obra "...compromete irremediavelmente a necessária celeridade na resposta á crise na habitação, e, por inerência, aos problemas sociais e económicos que lhe subjazem".
Destarte, nada nos autos permite concluir que o adiamento da execução da obra em causa nos presentes autos "compromete irremediavelmente" a resposta à crise na habitação e, bem assim, a resposta aos problemas que lhe estão associados, mormente sociais e económicos.
Na verdade, crê-se que a resposta aos problemas associados à escassez de oferta de habitação, nomeadamente no que concerne à oferta de arrendamento a preços controlados, passará, necessariamente, pela implementação de um amplo conjunto de políticas públicas, não sendo convincente a alegação da Requerente de que o adiamento da execução da concreta empreitada em causa nos presentes autos "compromete irremediavelmente" a resposta à "crise na habitação", tanto mais que nada obsta a que se mantenham em curso outras medidas de resposta à alegada crise na habitação.
Por outra banda, também não há qualquer evidência da inexistência de oferta pública ou de soluções alternativas que, no imediato, e até ao desfecho da presente ação, possam satisfazer a alegada falta de equipamentos como creches, estacionamentos públicos à superfície e espaços verdes de lazer e recreio.
(…) a Requerente alude à mera possibilidade de perda de financiamento ("... risco de perda..."; "...pode inviabilizar... "), sem demonstrar que tal perda pode efetivamente ocorrer, ou seja, alude a uma hipótese meramente teórica.
Acresce que, não está provada a existência de financiamento comunitário aprovado para a obra em causa nos presentes autos nem sequer que tenha havido comunicação ao IHRU da intenção de conversão da prévia candidatura ao RE-0O2401 do Plano de Recuperação e Resiliência num financiamento ao abrigo do programa "1.° Direito - Programa de Apoio ao Acesso à Habitação".
(…)
Ante o supra exposto, não pode considerar-se verificada a alegada existência de risco de perda ou de redução da taxa de cofinanciamento comunitário para a execução do contrato em causa nos presentes autos.
(…)
Revertendo, agora, para a análise aos prejuízos invocados pela Contrainteressada, constata-se que alude a prejuízos de ordem financeira, ou seja, a prejuízos que são equivalentes aos da Autora, que, legitimamente, pretende salvaguardar a possibilidade de executar o contrato e de obter a respetiva contrapartida financeira, razão pela qual não estão em causa prejuízos que se possam considerar superiores àqueles que podem advir para o interesse privado da Autora.
Ante todo o exposto, o que se conclui é que não foram demonstrados factos concretos que permitam ao Tribunal fundar a convicção da existência de danos para o interesse público ou para o interesse privado da Contrainteressada superiores àqueles que podem advir para o interesse privado da Autora”.
O assim decidido não poderá manter-se.
Está provado que em 10.04.2025, o Conselho de Administração da Entidade Demandada deliberou aprovar a decisão de contratar do procedimento designado por "Habitação Renda Acessível Público - Marvila OR 04 - Empreitada de construção de um edifício e espaços envolventes na Avenida Carlos Pinhão - Lisboa", por concurso limitado por prévia qualificação.
A necessidade de contratar fundamentou-se na “desarmonia entre a oferta e a procura de habitação na cidade”, pretendendo o Município de Lisboa investir na utilização eficaz do património municipal ao serviço da função social da habitação, atenta a “necessidade de aumentar a oferta pública de habitação”, assumindo “como prioridade o aumento do parque habitacional municipal destinado ao arrendamento”. Tendo por base a “sustentabilidade ambiental, estética e inclusão, o Município de Lisboa mandatou a Lisboa Ocidental SRU para promover as intervenções necessárias à concretização destes objetivos com base em requisitos de qualidade para a conceção, construção, manutenção e conservação do seu património edificado”, estando “prevista a construção de um edifício de habitação multifamiliar e ainda áreas afetas a comércio, equipamento, estacionamento, creche e áreas exteriores envolventes ao referido edifício. Os limites da intervenção definem-se entre a Avenida Carlos Pinhão (a sudeste), a Rua Vergílio Ferreira (a noroeste e nordeste) e a Rua Jorge Amado (a sudoeste).”.
Nesta sequência, foi desencadeado o referido procedimento que tinha por finalidade a adjudicação da empreitada tendente à “edificação de um edifício composto por 105 fogos habitacionais de custos controlados, municipais, comércio, equipamento, estacionamento, creche para 84 crianças e áreas envolventes a levar a cabo em parcela municipal no Bairro do Armador, Marvila”.
Desenvolvido o procedimento, em 10.10.2025, foi proferida decisão de adjudicação da proposta do concorrente "D…, S.A.", pelo montante de 22.519.024,23€. E em 28.10.2025, entre a Entidade Demandada e a "D…, S.A", foi assinado o contrato de empreitada n.º 25/1047/CE/C, o qual estabelece na cláusula 1.ª n.º 1:“Pelo presente Contrato, o COCONTRATANTE obriga-se, perante a Lisboa Ocidental SRU a efetuar a “Habitação Renda Acessível — Marvila OR04 — Empreitada de Construção de um Edifício e espaços envolventes na Avenida Carlos Pinhão — Lisboa", de acordo com o estabelecido no presente Contrato, nos termos e condições previstas no Programa de Concurso, Caderno de Encargos, seus suprimentos de erros e omissões, esclarecimentos e retificações e demais elementos patentes no Procedimento com a Ref.ª SRU20250000174_ CLPQE, e com a sua proposta de 15/09/2025", prevendo-se como prazo para a execução da empreitada 750 dias, a contar da data de consignação ou da aprovação do Plano de Segurança e Saúde, caso ocorra posteriormente, acrescido do prazo de manutenção dos espaços verdes de 90 (noventa) dias.
Relativamente à tramitação da ação principal por consulta do sistema informático, resulta dos factos supra aditados ao elenco dos factos provados, que:
- Em 07.11.2025, foi remetida ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a petição inicial que deu origem ao presente processo;
- A Entidade Demandada foi citada no dia 14/11/2025, para contestar a ação no prazo de 20 dias (docs. ref.ª 35193946 e 36838691da paginação eletrónica);
- Em 19 de janeiro de 2026 a autora pronunciou-se sobre a matéria de exceção deduzida na contestação;
- Em 14 de abril de 2026 foi proferido despacho no qual se deferiu “o requerido, devendo ser restituído, oportunamente, o valor pago em sede de multa”.
Sucede que até à presente data, decorridos pouco mais de 6 meses desde a data da instauração da ação ainda não foi proferida decisão no processo pré-contratual.
Por outro lado, em 2 de dezembro de 2025 foi apresentado pedido de levantamento do efeito suspensivo automático. Em 27 de janeiro de 2026, foi proferida a decisão recorrida sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático, tendo em 16 de abril de 2026 sido proferido despacho de admissão do presente recurso, data em que o presente recurso foi remetido a este TCA Sul em 16 de abril de 2026.
Em face do exposto não é possível perspetivar a data em que o processo de contencioso pré-contratual será julgado em 1.ª instância. Todavia, admitindo-se que o seja a breve prazo, considerando que a decisão é suscetível de recurso para este TCA Sul e ainda de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, o que a ocorrer, não será provável que se obtenha uma decisão do processo transitada em julgado antes do final do corrente ano de 2026. O que significa que se o procedimento administrativo não tiver de ser retomado na sequência da decisão judicial do processo de contencioso pré-contratual serão necessários pelo menos 2 anos para execução da empreitada. Deste modo, e na perspetiva de que o prazo de execução da empreitada será observado, será pouco provável que os apartamentos estejam disponíveis para arrendamento a “renda acessível” antes da Primavera/Verão de 2029.
Desta forma não é possível concluir no sentido da invocada perda de financiamento, pois no caso de a candidatura vir a ser convertida para o regime do 1.º Direito, poderá ainda beneficiar da dotação disponibilizada, na seguinte percentagem de comparticipação: “60 /prct. das despesas elegíveis até aos respetivos valores de referência, quando a conclusão da solução habitacional, incluindo a celebração do contrato de arrendamento se aplicável, se verifique até 31 de dezembro de 2030.” – cfr. artigo 83.º, n.º 5, alínea d), do Decreto-Lei n.º n.º 37/2018, de 04 de junho.
Por outro lado, não assiste razão à recorrente quando defende que o projeto em causa tem um estatuto equivalente ao de outros contratos públicos que prosseguem reformas estruturais financiados ou cofinanciados por Fundos Europeus, e que beneficiam de um regime excecional de levantamento do efeito suspensivo automático, mais especificamente, o regime previsto no n.º 1 do artigo 25.º-A Lei n.º 30/2021, de 21/05, aditado pela Lei n.º 43/2024, de 02/12. Pois, sem prejuízo da relevância do direito à habitação que se visa prosseguir com o procedimento em causa nos autos, este não está abrangido pelo âmbito de aplicação do referido artigo 25.º-A, não podendo beneficiar do regime de levantamento do efeito suspensivo que o mesmo prevê.
Atendendo aos factos ora aditados ao probatório, ou seja, que se assiste em todo o país a uma situação de crise no setor da habitação, com especial incidência no concelho de Lisboa. Considerando os dados do Instituto Nacional de Estatística no 2.º trimestre de 2025, o preço mediano dos alojamentos familiares transacionados em Portugal foi €2.065,00 por metro quadrado, sendo que nos municípios de Lisboa, Cascais e Oeiras, o valor do metro quadrado ultrapassa os €4.000,00, ascendendo nos municípios de Lisboa a 4 865 €/m2, assim como que no segundo trimestre, as taxas de esforço em Portugal rondam os 71 % dos rendimentos para comprar casa e 83 % para arrendar, sendo que essas percentagens em Lisboa são de 108 % e 83 %, não pode deixar de se concluir que o adiamento da disponibilização de cerca de 105 fogos habitacionais se configura como um prejuízo relevante para o direito à habitação dos potenciais beneficiários do arrendamento dos mesmos em regime de renda acessível.
Conhecida que é a crise de habitação que assola o país, em particular, Lisboa e concelhos limítrofes com grande pressão habitacional e com deslocações entre a periferia e Lisboa não pode deixar de se considerar que cada dia de atraso na disponibilização das 105 frações que constituem o edifício a construir e que se destinam a arrendamento a “renda acessível” constitui causa ou facto adequado a causar lesão a cidadãos e agregados familiares, potenciais destinatários desses fogos habitacionais e consequentemente causador de danos na satisfação do direito constitucionalmente consagrado à habitação (cfr. artigo 65.º da CRP).
Com efeito o artigo 65.º, n.º 1 da CRP dispõe que “Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.”.
Cabendo ao Estado e às autarquias locais adotar as necessárias políticas públicas à efetivação deste direito constitucional. Não estando demonstrado que os efeitos desta medida podem, de imediato, ser compensados com outras políticas públicas.
Assim, o adiamento no início da execução da empreitada e consequentemente o adiamento da sua conclusão determina um correspondente retardamento na disponibilização das 105 frações habitacionais, com a consequente privação de satisfação de necessidades de habitação e de outros usos sociais, ou infraestruturas essenciais à satisfação de necessidades individuais e coletivas (agregados familiares), tais como a creche, que se consideram urgentes, dada a conhecida carência de habitação e de oferta a nível de creches.
Estes prejuízos ou danos ao direito à habitação no regime de arrendamento a renda acessível, caso não seja determinado o levantamento do efeito suspensivo automático, não são equiparáveis ao normal incómodo provocado pela dilação da execução do contrato inerente à impugnação contenciosa da decisão administrativa de adjudicação. Os prejuízos que poderiam advir com a manutenção do efeito suspensivo automático excederiam o inconveniente ou incómodo normal resultante do retardamento da execução da decisão de adjudicação inerente ao regime do efeito suspensivo automático.
Considerando as regras de repartição do ónus da prova estabelecidas designadamente nos artigos 342.º e ss. do Código Civil e os ónus processuais que decorrem designadamente dos artigos 78.º, n.º 2, alínea f), do CPTA e artigo 5.º, n.º 1 do Código do Processo Civil (CPC), atenta a natureza do contrato em causa e os fins a que o mesmo se destina – proporcionar habitação a custos acessíveis a 106 agregados familiares e creche para 84 crianças – não se pode concluir que a recorrente não cumpriu suficientemente o ónus de alegação que tinha a seu cargo.
Por outro lado, os interesses da recorrida são de natureza pecuniária, facilmente quantificáveis, e como tal, ressarcíveis, podendo vir a ser integralmente acautelados e ressarcidos em caso de procedência da ação principal. Acresce que não se descortina qualquer razão que permita dar prevalência superior ao interesse da autora em detrimento do interesse da CI/Adjudicatária.
De todo o modo, o prejuízo pecuniário da recorrida seria ressarcível (5).
Sucede que na ponderação dos interesses em causa não pode, também, deixar de se atender aos interesses da CI de enquanto adjudicatária celebrar o contrato, sendo que os eventuais prejuízos que sofrerá com a manutenção do efeito suspensivo automático, são idênticos aos da autora, ora recorrida, que até ao trânsito em julgado da presente ação de contencioso pré-contratual, têm igual expectativa de virem a ser adjudicatárias do contrato.
Assim, ponderando os interesses privados da recorrida e da CI adjudicatária, não resulta demonstrada qualquer factualidade que permita dar prevalência ao interesse da autora e recorrida, uma vez que o prejuízo financeiro que pode advir para cada uma delas, seja com o levantamento do efeito suspensivo automático ou com a manutenção do mesmo, respetivamente, poderá ser reparado por via indemnizatória.
A tutela que a lei visa conferir à celebração do contrato após a estabilização do procedimento deve também ser ponderada. Como refere Ana Gouveia Martins, in CJA n.º 124, “Efectividade da tutela cautelar”, págs. 12-14 “o escopo que presidiu à consagração do efeito suspensivo automático no art.º 103.º-A, foi o de dar prevalência à reposição do respeito pelo regime da contratação pública por via da expurgação e correcção das ilegalidades do procedimento adjudicatório, malgrado as perturbações e prejuízos causados pela paralisação da execução dos contratos.”, visando proporcionar uma tutela assente na reconstituição in natura em detrimento de uma tutela meramente ressarcitória.
Todavia, o critério decisório adotado no artigo 103.º-A, do CPTA é o da ponderação de interesses, podendo o efeito suspensivo automático ser levantado se for invocado e demonstrado que os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostram superiores aos que podem resultar do seu levantamento.
Efetivamente, com este mecanismo visa-se evitar uma situação de facto consumado de execução de um contrato em violação de normas da contratação pública, ex vi das Diretivas Recursos e do artigo 103.º-A do CPTA, que as transpõe, no entanto, também se permite o levantamento do efeito suspensivo verificados que sejam os requisitos previstos no n.º 4 do artigo 103.º-A, do CPTA e no caso dos autos face aos prejuízos que adviriam para o interesse público com a manutenção do efeito suspensivo automático, em resultado da ponderação efetuada – bastando-se a norma com uma superioridade dos interesses a proteger com o levantamento do efeito suspensivo – não poderá manter-se a decisão recorrida.
Pois, como vimos, foram alegados e provados pela ED factos que permitem concluir que o diferimento da execução do contrato traria consequências lesivas suficientemente gravosas para o interesse público, se não for levantado o efeito suspensivo automático.
Em face do exposto, e considerando a ponderação efetuada, conclui-se no sentido da maior preponderância do interesse público face aos interesses da recorrida, perspetivando-se que com a manutenção do efeito suspensivo automático ocorreriam prejuízos superiores aos que ocorrerão com o seu levantamento, os quais não consubstanciariam apenas prejuízos financeiros suscetíveis de serem reparados ou compensados e não são apenas os prejuízos resultantes do retardamento da execução do contrato, pois como vimos os prejuízos são suscetíveis de se repercutir no direito à habitação condigna, constitucionalmente consagrado, de 105 agregados familiares, assim como no direito de 84 crianças frequentarem uma creche, conhecida que é, também, a escassez desta oferta.
Em síntese, o levantamento do efeito suspensivo automático só pode ocorrer quando ponderados os interesses suscetíveis de serem lesados, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento, em conformidade com o estabelecido no n.º 4, do artigo 103.º-A do CPTA, o que no caso, como vimos, mostra-se evidenciado que os prejuízos que resultam da manutenção do efeito suspensivo automático são superiores para o interesse público comparativamente aos que poderão resultar do seu levantamento.* As custas serão suportadas pela recorrida – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida e consequentemente determinar o levantamento do efeito suspensivo automático.
Custas pela recorrida.
Lisboa, 3 de junho de 2026.
(Helena Telo Afonso – Relatora)
(Jorge Martins Pelicano- 1.º adjunto)
(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – 2.ª adjunta)
(1) Com as últimas alterações introduzidas pelo DL n.º 116/2025, de 27 de outubro.
(2) Cfr. redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.
(3) Comentário ao CPTA, 2021, 5.ª edição, Almedina, p. 891-892.
(4) Consultável em www.dgsi.pt, como todos os acórdãos citados sem indicação de outra fonte ou proveniência.
(5) Cfr. neste sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29.11.2022, proferido no processo n.º 578/22.8BELRA-S1, e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 11.05.2017, proferido no processo n.º 02296/16.7BELSB. |
