| Decisão Texto Integral: | Vem o presente recurso interposto da Sentença que julgou a acção improcedente.
Foram as seguintes as conclusões do recorrente:
I- A Sentença a quo julgou improcedente a presente acção, tendo absolvido os RR dos diversos pedidos.
II- O Recorrente não se conforma com a Sentença a quo por discordar:
a) Da procedência da excepção da ilegitimidade passiva do R. Madrp;
b) Do indeferimento da produção de prova testemunhal;
c1) Insuficiência / incorrecção da matéria de facto dada como provada;
c2) Factos omissos na matéria de facto dada como provada que devem ser aditados à mesma;
d) Erros de julgamento e deficiente aplicação do direito à factualidade;
e) Do reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
a) Da procedência da excepção da ilegitimidade passiva do R. Madrp
III- O R. Madrp deve ser considerado parte nos presentes autos porquanto preenche os requisitos da legitimidade passiva previstos no Artº10 do CPTA, bem como pelo facto de o Idrha não gozar de personalidade judiciária - DR n°7/97 de 17/4, DL 136/97 de 31/5, DL 209/2006 de 27/10.
IV- O próprio Ministro da Agricultura, no dia 26/4/2006, em Plena Assembleia da República assumiu expressa e publicamente a autoria da decisão de não pagamento das MAA 2005 conforme resulta de fls. 342 dos autos ao afirmar "Quem decide das candidaturas não são certas associações mas sim o Ministério da Agricultura, o Governo. É o Governo que as aprova."
b) Do indeferimento da prova testemunhal:
V- O Recorrente entende que, face à complexidade da matéria versada nos autos, e às insuficiências probatórias detectadas na Sentença a quo que denotam insuficiente conhecimento dos procedimentos inerentes às MAA2005, é absolutamente essencial a produção de prova testemunhal.
VI- As testemunhas arroladas estão especialmente habilitadas a esclarecer os procedimentos complexos inerentes às MAA2005, bem como a comprovar, caso necessário, o escrupuloso cumprimento dos compromissos por parte do Recorrente.
VII- As testemunhas arroladas são: a) o Ministro da Agricultura que era titular da pasta aquando da alteração do regime legal das MAA; b) o Director do Idrha que tinha funções essenciais ao nível das MAA; c) o Administrador do Ifadap/ Inga que tinha o pelouro destas medidas;
C1) Insuficiência / incorrecção da matéria de facto dada como provada:
VIII- A matéria de facto dada como provada carece de inúmeras rectificações melhor identificadas no texto das presentes Alegações;
C2) Factos omissos na matéria de facto dada como provada que devem ser aditados à mesma;
IX- A Sentença a quo não deu como provados inúmeros factos que são importantes para a descoberta da verdade material, factos esses melhor identificados nos arts 45 a 82 das Alegações, dos quais os essenciais são os seguintes:
• Insuficiência do OE 2005 (aprovado em 2004, Lei 55B/2004 de 30/12, ou seja, antes de abrir o período de adesão às MAA 2005, que só teve início em Fevereiro de 2005) para fazer às MAA 2005 porque eram necessários 156 milhões de € e só existiam disponíveis 154 milhões de €;
•A verba nacional necessária para fazer face às MAA 2005 era de 6,8M€ ou 13,2M€;
•O período de adesão às medidas abriu como em qualquer outro ano;
• Em Março de 2005 já o Idrha tinha alertado os RR para a insuficiência de fundos do OE 2005 e para a necessidade de pagar as MAA 2005, com verbas do OE 2006;
• Os RR, em 2005, em detrimento do pagamento das MAA 2005, optou por pagar 110M€ a título de Indemnizações Compensatórias;
• Em 2006 os RR, atenta a insuficiência orçamental, nem sequer abriram o período de adesão às MAA;
•É frequente os RR pagaram MAA de um exercício recorrendo a verbas do OE do ano seguinte;
• Os RR dispenderam 9,4M€ com medidas de divulgação, acompanhamento, gestão e controlo das MAA 2005;
• Em 2005 os RR procederam aos habituais procedimentos de controlo dos compromissos;
•A adesão da Recorrente às MAA 2005, implicaram uma redução da sua receita líquida da sua exploração, em virtude do aumento dos encargos e redução da receita bruta;
•O Recorrente estava convicto que as suas MAA 2005 tinham sido objecto de aprovação, tendo cumprido os seus compromissos, tendo, designadamente: analisado água e solos, frequentado acções de formação, celebrado contratos de assistência técnica, elaborado cadernos de campo, respeitado práticas culturais mais exigentes e menos lucrativas;
• O regime de contratualização das MAA foi alterado de 2004 para 2005, exclusivamente com o intuito de simplificar procedimentos e incentivar o recurso às medidas;
• No ano de 2005 ocorreram alterações legislativas - ex: Portarias 254/2005, 176/2005 e 500/2005 - que ampliaram o leque de explorações agrícolas que, pela primeira vez, puderam aderir ao regime das MAA - ex: olival de regadio na medida da redução de lixiviação;
• Os RR receberam o pedido de adesão das MAA do Recorrente, colocaram no seu sítio de internet o calendário de pagamentos, validaram os planos de exploração da Recorrente, jamais indeferiram expressamente ou tacitamente o seu pedido de adesão às MAA 2005;
• Os RR fiscalizaram expressamente a exploração agrícola do Recorrente para aferir do cumprimento, da sua parte, dos compromissos;
• Da adesão do Recorrente às MAA 2005 resulta um direito de crédito, de, pelo menos, 108.911,15€ sobre os RR.
D) Do Direito:
X- A presente questão concreta foi objecto de parecer favorável no sentido da posição do Recorrente elaborado pelo Professor Sérvulo Correia e Outros, junto aos autos com a PI.
D 1) Do Direito -Vícios inerentes à questão probatória:
XI- Existem factos que deviam ter sido dado como provados e o não foram, devendo por isso a matéria de facto dada como provada ser objecto de rectificação.
D2) Do Direito - Vícios quanto às questões de direito:
XII- A Sentença considerou improcedentes todos os vícios imputados pelo A, ora Recorrente, à conduta dos RR.
XIII- Tal facto faz a Sentença a quo padecer de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão, bem como de erro de julgamento por errada interpretação da lei e de vício de violação de lei.
Do 1° vício - Vício de violação de lei por violação do Artigo 140 n°1. al.b) do CPA - regime da revogação dos actos administrativos válidos - uma vez que a adesão do Recorrente ao regime das MAA 2005 já havia sido aprovada, não podendo assim ser objecto de revogação.
Do 2° vício: Vício de violação de lei por invalidade do acto de indeferimento por violação dos limites legais e constitucionais da margem de livre decisão administrativa, violação, entre outros, dos Artigos 266 nº1 e 2. 268 n°4 da Constituição da República Portuguesa e dos Artigos 5° nº2, 6°A e 135°do CPA.
a) Da violação das vinculações resultantes do fim a prosseguir com a conduta administrativa habilitada.
XIV- Daqui resulta os RR utilizaram o art 87 n°4 da Portaria 1212/2003 com violação expressa das vinculações legais impostas à sua conduta, pois utilizou o normativo para prosseguir fins políticos que não lhe eram permitidos pelo mesmo - Vício de violação de lei por errada interpretação do art 87 n°4 da Portaria 1212/2003 - violação Art135 CPA.
b) Da violação das vinculações resultantes dos princípios da boa fé e tutela da confiança
XV- A Sentença a quo padece de vício de violação de lei por errada interpretação, designadamente, dos Arts 266° da CRP e 6°A do CPA porquanto não considerou existir violação do Princípio da Boa Fé e da Tutela da Confiança Legítima.
XVI- Jurisprudência e Doutrina são unânimes ao considerar que os pressupostos da protecção da confiança dos particulares perante a Administração são os seguintes:
a) Situação de confiança
b) Justificação dessa confiança
c) Investimento na confiança
d) Imputação da situação de confiança à pessoa/serviço/órgão que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante
XVII- Atenta a factualidade que deve ser dada como provada todos estes pressupostos se verificam no caso concreto.
XVIII- A principal jurisprudência do STA que versou sobre esta matéria foram os seguintes arestos: Ac de 5/12/2007, Proc°0653/07; Ac de 2/5/95, Rec 22871; Ac. de 4/5/1995, Rec 241450Z; Ac de 3/10/96, Rec 24079 e Ac. 28/10/00, Rec 40313, entre outros.
Do 3° vício: Vício de violação de lei por violação do Artigo 2° do DL 48 051, de 21/11/1967 - Responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos.
XIX- No presente caso verificam-se todos os pressupostos da responsabilidade extracontratual do Estado, razão pela qual, existindo, designadamente, violação do Art 2° do DL 48051, deve a Sentença a quo ser revogada em conformidade.
Do 4° vício - Vício de violação de lei por errada interpretação do Art. 87n°4 da P1212/2003 e Art 135° do CPA porquanto a dotação orçamental naquele dispositivo referida diz respeito à dotação orçamental comunitária e não nacional.
XX- A dotação mencionada neste referido artigo só faz sentido tratar-se da dotação da UE, sob pena de, de outra forma, os próprios RR poderem, de forma discricionária e ilegal, subverter os regimes das MAA 2005 se com elas não concordarem pontualmente, mesmo que exista um cumprimento escrupuloso das medidas por parte dos agricultores.
E) Do Reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias:
XXI- O Tribunal Nacional, deverá, nos termos legais, proceder ao reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias do presente processo, nos termos do Doc. Nº1 que junta, uma vez que existe contradição entre a conduta dos RR e os Princípios da Igualdade, Proporcionalidade, Boa-fé e Princípio da tutela da confiança.
Nestes termos e nos demais de direito deve a Sentença a quo ser revogada, face aos inúmeros vícios de erro de julgamento, violação de lei, contradição entre a fundamentação e a decisão e, consequentemente serem os RR condenados a pagnr o valor em dívida à Recorrente de 21.194,50€. por cada ano de incumprimento por parte dos RR do pagamento das MAA 2005 ou, em alternativa, serem os RR condenados a pagar os prejuízos provocados por tal conduta, prejuízo esse a calcular em execução da sentença ou através do mecanismo previsto nos Artº 24° do Reg. 1257/99 e 19° do Reg. 445/2002 (80% do valor da ajuda).
O IFAP, I.P contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado e pelo indeferimento do pedido de reenvio prejudicial.
2. Foi a seguinte a factualidade assente pelo Acórdão recorrido:
1°) - A Autora apresentou, datado de 13/05/2005, aos Réus IFADAP e INGA (candidatura recepcionada por entidade credenciada), Pedido Único de Ajudas "Superfícies", candidatando-se às Medidas-Agro-Ambientais do RUFIS (Plano de Desenvolvimento Rural para Portugal Continental), para 2005 (cfr. doc. n°5 junto com a p. i., e doc. constante no proc. adm. ap., cujos termos aqui se têm presentes e se dão como reproduzidos).
2°) - A verba orçamentada em PIDDAC (num total de € 71.810.000,00 para o RURIS - Capítulo 50) para pagamento de ajudas e despesas de gestão e acompanhamento, inscrita no Programa P022, Medida M001, projecto 828 - Agro-Ambientais, foi de € 32.600.00,00 (cfr. piddac e proc. adm. ap.), vindo a ser reduzida em € 7.236.400,00 (por Cativação e redistribuição - art.°2°, n°s. 2 e 6, da Lei n°55-B/2004, de 30/12 - cfr. despacho do MADRP, de 28/02/2003, proc. adm. ap.) e em € 4.363.000,00 (por transferência, inicialmente solicitado um valor de € 4563.000,00 - art.°54°, n°5, B), do DL n°91/2011, de 20/08, e art.°5°, n°l, b), do DL n°57/2005 - cfr. despacho do MADRP, de 11/11/2005, proc. adm. ap.), vindo para 2005 a ficar fixada no valor de € 21.571.743,00 (após integração de saldo do PIDDAC de 2004 no montante de € 571.743,00), dos quais € 15.568.911,42 disponíveis para pagamento de ajudas (ficando € 6.002.831,56 para despesas de gestão e acompanhamento), verba que, pagos compromissos e obtidas reposições, aumentou para € 15.585.237,00, de que o INGA recebeu € 14.427,907.00 e reforçou com € 3.660.298,00 do seu orçamento privativo (Capítulo 60°), sendo que a previsão de despesa nacional com compromissos de candidaturas vigentes anteriormente aprovadas foi (re)avaliada para € 18.088.204,57, após decisão da Comissão (cfr. poc. ad. ap.), de 30/11/2005, de aumento da participação comunitária para as medidas agro-ambientais de 75% para 85%. - cfr. correspondência, quadros, tabelas, no proc. adm. ap..
3°) - Em ofício dos Réus IFADAP e INGA, datado de 30/11/2005, com o n.°056732, propondo que em face das restrições orçamentais existentes no PIDAC/2005, estando ainda por liquidar 25% de compromissos activos em 2005 referentes a candidaturas antigas de Medidas Agro-Ambientais e Indemnizações Compensatórias, e na insuficiência da dotação inscrita no Capítulo 50.° do Orçamento de Estado, se utilizasse a dotação orçamental inscrita no Capítulo 6C.° daquele relativo ao INGA, apôs o Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, com data de 02.12.2005, o seguinte despacho de "Autorizo" (cfr. doc. constante do proc. adm. ap.).
4°) - Vindo a ser autorizada a utilização dessa dotação (Capítulo 60.°) - cfr. doc. constante do proc. adm. ap. (despacho lavrado no Ofício do IFADAP/INGA n°058563, ref 070/DFA/05) -, «(...) no pagamento das seguintes medidas:
1. Agro-ambientais e Indemnizações Compensatórias, num total de 13,5 milhões de euros, abrangendo o pagamento das seguintes situações:
- Os restantes 25% dos Compromissos activos de Agro-Ambientais e de Indemnizações Compensatórias;
- 100% dos novos Compromissos de Indemnizações Compensatórias não marcados para controlo,
- Compromissos de 2004, considerados novos em 2005 pelo facto de, na sua maioria, terem aumentos de áreas superiores a 2 Ha. Serão pagos valores idênticos a 2004;
- Compromissos Agro-Ambientais com controlo recolhido;
- Compromissos activos de Agro-Ambientais e de Indemnizações Compensatórias, cujas anomalias de carácter administrativo foram entretanto corrigidas (não quantificáveis).
Os montantes envolvidos em cada uma das situações constam do Quadro Anexo.
Note-se que ficam por pagar os montantes correspondentes a ajudas cujo processo de controlo se encontra em vias de conclusão, cujo montante se prevê atinja 3 milhões de Euros, bem como os compromissos novos de 2005 referentes a medidas agro-ambientais de montante de cerca de 9 milhões de Euros.
(...)».
5°) - Por ofício (AGR002/2006/0097192) dirigido à Autora e assinado por membro do Conselho de Administração dos Réus INGA/IFADAP, foi comunicado
que - cfr. doc. n°l junto com a p. i., e doc. junto com o proc. adm. ap. :
"No período de candidaturas, relativo à campanha de 2005, V. Exª(s), apresentou(aram) uma candidatura às Medidas Agro-Ambientais, ao abrigo da Portaria n.°1212/2003, de 16 de Outubro, com as alterações introduzidas pelas Portarias n.º360/2004, de 7 de Abril, 1043/2004, de 14 de Agosto, 254/2005, de 14 de Março e 500/2005, de 2 de Julho e/ou ao abrigo da Portaria nº176/2005, de14 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Portaria nº 503/2005, de 6 de Junho.
De acordo com o disposto no n.°4 do art.°87.° do Regulamento de Intervenção "Medidas Agro-Ambientais" (Portaria n.°1212/2005), a aprovação das candidaturas e a sua eventual hierarquização está condicionada à existência de dotação orçamental para o efeito.
Deste modo, face à situação orçamental verificada em 2005, constatou-se não existir disponibilidade orçamental para contemplar a aprovação de candidaturas a medidas que não tenham sido objecto de compromisso anterior a 2005.
Nestes termos e com o fundamento referido fica(m) V. Exª (s) notificado(s) do indeferimento da aprovação dos novos pedidos incluídos na candidatura às Medidas Agro-Ambientais apresentados para a campanha de 2005, mantendo-se, no entanto, se for o caso os compromissos assumidos anteriormente a 2005, cuja liquidação, que ainda se encontre em falta, ocorrerá brevemente"
O M. P. foi notificado para se pronunciar sobre o mérito do recurso.
O processo colheu os vistos legais e foi submetido à conferência.
3. São as seguintes as questões a resolver:
3.1. No caso dos autos o Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP) devia ter sido considerado parte legítima?
3.2. Deveriam ouvir-se as testemunhas arroladas?
3.3 .Há omissão de factos relevantes pelo Tribunal?
3.4. A sentença padece de nulidade, por oposição entre os fundamentos e a decisão?
3.5. A aprovação das candidaturas carece de acto expresso ou é susceptível de deferimento tácito?
3.6. Há vício de violação de lei por invalidade do acto de indeferimento por violação dos limites legais e constitucionais da margem de livre decisão administrativa ?
3.7. Há lugar a responsabilidade civil extra-contratual ?
3.8. A questão em dissídio justifica o reenvio para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias?
4.1. Sustenta a recorrente que o, então, R. MADRP, devia ter sido considerado parte legítima na presente acção, quer por preencher os requisitos previsto no artigo 10º do CPTA, que, pelo facto do IDRHA não gozar de personalidade judiciária (v.g. DL nºs 136/97, de 31.05, 209/2006, de 27.10 e DR nº7/97, de 17.04).
Em 14.04.2009 o Mmº Juiz “ a quo” proferiu despacho de saneamento, tendo decidido que o R. MADRP “ não é parte na relação material controvertida, pelo que deve considerar-se parte ilegítima, com a consequente absolvição da instância”. Tal despacho veio a ser notificado à A., ora recorrente, por ofício registado expedido em 17.04.2009 (cfr. fls. 867), e se é sabido, que a recorrente não podia impugnar a decisão contida no despacho saneador, em recurso autónomo, (cfr. artigo 142º nº5 do CPTA e 734 do CPC - na redacção anterior às alterações introduzidas pelo DL nº 303/2007, de 24.08) tinha que especificar no requerimento de interposição do recurso que recorria também daquele despacho.
Mas, não o fez, apenas refere “notificada da Douta Sentença de Fls..., NÃO SE CONFORMANDO COM A MESMA vem, nos termos, designadamente, do disposto nos Artsº 140 ss do CPTA interpor recurso, que é de agravo…” não interpondo recurso também do despacho saneador antes proferido, em 14.04.2009, a fls. 858 e ss., só afirmando fazê-lo, já no corpo alegatório.
Como referem a este propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, 2007, em anotação ao art. 142º «(…) nos agravos de subida diferida, o recorrente deve identificar o despacho interlocutório recorrido no requerimento de interposição do recurso da decisão final e expor as razões por que impugna esse despacho nas alegações do recurso apresentado contra a decisão final. Nesses casos, o legislador terá optado, por razões de celeridade processual, pela interposição de um recurso único (…).
Não se trata, portanto, apenas de diferir as alegações relativas ao recurso do despacho interlocutório para o momento em que deva subir o recurso da decisão final, mas de impugnar o próprio despacho interlocutório nesse momento.
(…)
Entre os despachos interlocutórios que têm subida diferida e se encontram, como tal, abrangidos pela primeira parte do nº 5, contam - se os despachos que, na fase do saneamento do processo, julguem improcedente uma questão prévia (cfr. artigo 87º, nº 1, alínea a), e nº 2, no que concerne à acção administrativa especial). » (bold e sublinhado nosso).
Ora, como a questão da ilegitimidade passiva do então R. MADRP foi decidida no despacho saneador, do qual o recorrente não interpôs recurso com o da decisão final no requerimento próprio, tem de considerar-se transitada em julgado, não podendo, consequentemente, este tribunal ad quem dela conhecer.
4.2. Só se podem ouvir testemunhas se for elaborada uma base instrutória com as questões de facto controvertidas. Não havendo base instrutória, não há lugar à produção de qualquer prova.
4.3. A recorrente defende ainda que o julgamento de facto está errado, pois devem ser aditados ao probatório os factos por ela descriminados em IX das conclusões das suas alegações. É sabido que este Tribunal Central pode alterar a decisão de facto julgada pelo tribunal de primeira instância, desde que preenchidos os requisitos vertidos no artigo 712º nº1 do CPC [ver artigos 140º e 149º do CPTA], incumbindo-lhe, nessa medida, reapreciar as provas em que se baseou a decisão recorrida, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios pertinentes para a decisão da factualidade controvertida.
Atenta a matéria em litígio, temos para nós que os factos ali indicados mostram-se irrelevantes para a decisão de mérito, sendo bastante a factualidade dada como provada na sentença em recurso, de acordo com o disposto nos arts. 655º nº 1 e 659º nºs 2 e 3 ambos do CPC, uma vez que alguns deles consubstanciam matéria de direito, outros são conclusivos e a recorrente também não esclarece em que medida é que a factualidade que deseja ver aditada seja relevante para a decisão da causa, motivo porque não deverão ser aditados ao probatório.
Ademais se a questão em dissídio é a legalidade do acto administrativo que indeferiu a candidatura apresentada pela recorrente e da prova documental produzida resulta à evidência que a falta de dotação orçamental é a razão do indeferimento das ajudas referentes às MAA, do ano de 2005, não vemos, pois, ao contrário do que sustenta o recorrente, qualquer motivo para alterar ou ampliar o quadro factual fixado na sentença recorrida.
4.4. Alega ainda a recorrente que a sentença é nula nos termos da al.c) do nº1 do artº 668º do CPC.
Esta norma dispõe:
“ 1. É nula a sentença quando:
(...)
c) os fundamentos estejam em oposição com a decisão”
Esta nulidade só ocorre quando à um vício lógico na sentença, ou seja se o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão, e, em vez de a tirar, decidir em sentido oposto ou divergente. Verifica-se esta nulidade quando existe um vício de raciocínio do julgador consistente numa contradição intrínseca entre os fundamentos invocados por ele invocados e a decisão tomada. Esta oposição não se confunde com o erro na subsunção dos factos à norma jurídica ou, muito menos com o erro de interpretação desta.
Todavia, a recorrente não concretiza em que é que reside essa contradição, limitando - se a alegar: “A sentença considerou improcedentes todos os vícios imputados pelo A, ora recorrente, à conduta dos RR. Tal facto faz a Sentença padecer de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão, bem como de erro de julgamento por errada interpretação da lei e do vício de violação da lei”
Ainda assim, cabe referir que atento os pedidos da A., a matéria de facto dada como provada -que não se viu razão para aditar - e os fundamentos de direito invocados na douta sentença, não se descortina que uns e outros devam, logicamente, conduzir a resultado oposto ao raciocínio exposto na sentença recorrida.
Improcede, por isso, a invocada nulidade da sentença.
4.5. A questão em causa foi já tratada por este TCA Sul, Ac. de 18/11/2010, proc. nº03845/08, consultável in www.dgsi. e que conduziu a decisão que é desfavorável à pretensão do ora recorrente.
Não havendo razões para divergir desta jurisprudência, pois que os factos “sub iudice” são idênticos e os argumentos aí expostos são inteiramente transponíveis para os presentes autos, passamos, com a devida vénia a transcreve-lo nos trechos em que se apreciam os mesmos vícios que o ora recorrente assaca à sentença de 1ª instância: (que devem ser lidos com as necessárias adaptações):
“ (...)
Contrariamente ao que a Recorrente quer fazer crer, não basta, para ser aprovada uma candidatura, que sejam cumpridos os compromissos prévios estabelecidos na Portaria nº 1212/2003, de 16-10 com as alterações constantes das Portarias 360/04, de 7-4,103/04, de 14-8, 254/2005, de 14-3 e 500/05 de 2-7.
E, não obstante esse cumprimento, e sobretudo se forem muitas as candidaturas, as mesmas têm que ser hierarquizadas com vista a aferir quais devem ou não ser aprovadas, já que não será possível aprovar todas, tendo em conta que tanto os subsídios da Comunidade Europeia – 75% nos termos do artº 47º do Regulamento (CE) nº 1257/1999- como a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português, não são ilimitados( nº3 do artigo 46 do citado Regulamento e nº4 do artº 87º da citada Portaria).
Com efeito, consignam os nºs 3 e 4 do artº 87º da Portaria nº1212/03, o seguinte:
“3 — Para efeitos do nº 1 as candidaturas serão hierarquizada por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis.
4 — As candidaturas são aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas.”
Decorre da referida Portaria a exigência do preenchimento de um conjunto de condições de que depende o deferimento da candidatura, o que implica por parte dos candidatos uma adaptação prévia às exigências legais, com os custos inerentes.
Mas isso significa que os encargos inerentes à apresentação das condições necessárias à candidatura, são da responsabilidade do candidato e correspondem ao risco inerente a qualquer concurso na medida em que a respectiva candidatura pode ser aprovada ou não.
Os subsídios em apreço foram concedidos pelo IFAP na qualidade de organismo contratante e pagador à Autora, no âmbito das intervenções agro-ambientais enquadradas e suportadas pelos fundos estruturais colocados à disposição de Portugal pela Comunidade Europeia, pelo que se destinavam ao pagamento de despesas geradas na consecução dessa actividade segundo os critérios a que se fez alusão.
Existe, pois, um regime legal excepcional pelo qual o legislador, em prole do interesse público, visou promover a modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas e "florestação de terras agrícolas", através da concessão dos mencionados subsídios.
Assim, a intenção declarada do legislador era o apoio àquelas actividades com base em certos pressupostos, inexistindo qualquer disposição nos diplomas da legislação nacional e comunitária aplicáveis impositiva da automática concessão no caso de os interessados cumprirem as obrigações de elaboração das respectivas candidaturas.
Pelo que não é lícito que a Autora pretenda que ocorreu um acto tácito de deferimento ou um acto administrativo que implícito constitutivo do direito à concessão dos ajuizados apoios.
E, como é manifesto, a seguir-se interpretação feita pela Autora, a mesma gerava o risco de se incorrer em «fraude à lei».
No ensinamento de Francesco Ferrara in Interpretação e Aplicação das Leis, 2ª ed., pág. 130, traduzido pelo Prof. Manuel de Andrade, «O jurista há-de ter sempre diante dos olhos o fim da lei, o resultado que quer alcançar na sua actuação prática; a lei é um ordenamento de protecção que entende satisfazer certas necessidades, e deve interpretar-se no sentido que melhor responda a esta finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela».
Isso pressupõe que o intérprete não se cinja a meras operações lógicas, antes devendo realizar complexas apreciações de interesses, obviamente dentro do âmbito legal, pois toda a norma tem um escopo a alcançar, uma função e uma finalidade a cumprir, pelo que ela tem de ser entendida no sentido que melhor responda à consecução do resultado que quer obter.
E para se determinar a finalidade prática da disposição de direito, haverá que atender às relações da vida, para cuja regulamentação a norma foi criada e partir do princípio de que a lei quer dar satisfação às exigências económicas e sociais que derivam das relações, procedendo-se à apreciação dos interesses em causa.
Através dessa apreciação, poderá o intérprete concluir que o legislador pecou por excesso ou por defeito devendo aquele, para fazer corresponder o que está dito ao que foi querido, proceder de forma a além restringir (interpretação restritiva) e aqui alargar a letra da lei (interpretação extensiva).
Há, pois, que negar valor à tese da recorrente pois o pensamento legislativo é aquele a que se arrima a sentença e não o que defendido pela recorrente que vai contra a proibição dos actos in fraudem legis , pois, como se refere na obra citada de Francesco Ferrara, pág. 151, «...o mecanismo da fraude consiste na observação formal do ditame da lei, e na violação substancial do seu espírito: tantum sententiam offendit et verba reservat. O fraudante, pela combinação de meios indirectos, procura atingir o mesmo resultado ou pelo menos um resultado equivalente ao proibido; todavia, como a lei deve entender-se não segundo o seu teor literal, mas no seu conteúdo espiritual, porque a disposição quer realizar um fim e não a forma em que ele pode manifestar-se, já se vê que, racionalmente interpretada, a proibição deve negar eficácia também àqueles outros meios que em outra forma tendem a conseguir aquele efeito».
Na verdade, sé é certo que o beneficiário dos subsídios terá direito aos mesmos logo que satisfeitas todas as condições para o pagamento dos mesmos, tem a eles direito, tendo o IFADAP obrigação de os pagar em consequência desta relação contratual, surgindo então na esfera jurídica do beneficiário, a existência de um crédito.
Se é certo que, por injunção normativa contida nos n°s 3 e 4 do artigo 8° da Constituição da República Portuguesa, as normas constantes dos Regulamentos da União Europeia são directamente aplicáveis na ordem jurídica interna, devem, no entanto, ser interpretadas e conjugadas com as normas jurídicas internas, designadamente, e no que ao caso concreto nos interessa, com as normas da Portaria supra referida, a fim de aferir se há direito aos subsídios logo que o interessado satisfaça todas as condições para o pagamento dos mesmos, tendo o IFADAP, desde logo, a obrigação de os pagar.
Ora, da análise da legislação comunitária supra invocada, designadamente, do disposto no artigo 21° do Regulamento CEE n° 4253/88, de 19.12, na redacção dada pelo Regulamento CEE n° 2082/93 de 20.07 e artigo 32 do Regulamento CEE n° 1260/99, decorre que as normas comunitárias ali consagradas, têm apenas como primeiro e último destinatário a entidade estadual pagadora, ou seja, o IFAP.
Isso resulta insofismavelmente do artigo 21° do Regulamento CEE n°4253/de 19.12, na redacção dada pelo Regulamento CEE n° 2082/93 de 20.07 e § 4° do artigo 32° do Regulamento CEE n° 1260/99, ao determinar que " a autoridade de pagamento assegurará que os beneficiários finais recebam os montantes de participação dos fundos a que têm direito no mais curto espaço e na integra (...) não se aplicando nenhuma dedução, retenção ou encargo posterior específico que possa reduzir esses montantes".
Ora, também perfilhamos o entendimento de que a «voluntas legis» é claramente a de assegurar que as ajudas/subsídios que a Comunidade Europeia coloca à disposição de Portugal, sejam pagas na sua totalidade ao beneficiário final, não podendo a entidade Estadual pagadora (IFAP), no entanto, deixar de ponderar que, não obstante esse cumprimento doa requisitos prévios, e mormente se forem muitas as candidaturas, as mesmas têm que ser hierarquizadas com vista a aferir quais devem ou não ser aprovadas, já que não será possível aprovar todas, tendo em conta que tanto os subsídios da Comunidade Europeia – 75% nos termos do artº 47º do Regulamento (CE) nº 1257/1999- como a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português, não são ilimitados( nº3 do artigo 46 do citado Regulamento e nº4 do artº 87º da citada Portaria), devendo, em tal caso, as candidaturas ser hierarquizadas por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis e só podendo ser aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas – cfr. os nºs 3 e4 do artº 87º da Portaria nº1212/03.
Do exposto, emerge clara e inequivocamente que os concorrentes ao subsídio não têm qualquer expectativa jurídica de que seja aprovada a sua candidatura só pelo facto de reunirem as condições necessárias a essa candidatura pois esta terá de ser apreciada pelas entidades competentes com vista a aquilatar se o candidato possui os necessários requisitos para se candidatar e, verificados os mesmos, impõem-se outras condições para continuar o processo, designadamente a existência total ou parcial de verbas necessárias, caso em que as candidaturas são hierarquizadas com vista à respectiva atribuição, ou essas verbas não existem, caso em que as candidaturas têm que ser indeferidas.
Por assim ser, é forçoso concluir que à Autora não assistia qualquer direito pré -constituído ao recebimento das verbas em causa, tendo apenas direito a se candidatar à sua atribuição.
Ora, «in casu» e como flui do próprio despacho impugnado, as verbas orçamentadas apenas permitiam o pagamento de candidaturas já apresentadas em anos anteriores, o que não era o caso da Autora, o que quer dizer que dependendo a aprovação das candidaturas de vários factores cuja existência competia às Rés verificar, o silêncio destas corresponde ao indeferimento tácito do pedido, nos termos do artº 109º do CPA e não seu deferimento, pelo que não existe qualquer acto implícito ou tácito susceptível de ser revogado pelo acto de indeferimento expresso impugnado, como bem se entendeu na sentença recorrida que não é passível da censura que nesse âmbito lhe dirige a Recorrente.
Assim, da mera apresentação das candidaturas e das diligências a tanto necessárias (v.g. a elaboração de planos de exploração, análises de terras e organização de caderno de encargos) não decorrem quaisquer actos constitutivos de direitos, mormente o de ver a candidatura automaticamente aprovada e o apoio concedido como, de resto, decorre do teor do artigo 46 do Regulamento (CE) n.º 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio, e o do artigo 87 da Portaria n.º 1212/2003 de 16 de Outubro.
E também cabe sublinhar que contra o que parece ser o entendimento da Recorrente, a actividade fiscalizadora dos serviços competentes sobre os peticionantes não representa qualquer implícita aprovação da candidatura e consequente concessão do apoio pretendido.
Por outras palavras: a vinculação da Administração só tem lugar na sequência de acto expresso de aprovação da candidatura, e prestação do apoio, o que vai na linha da normalidade procedimental pois trata-se de apresentar uma pretensão dirigida a um órgão administrativo para prática de um acto da sua competência que é, precisamente, a dita aprovação de candidaturas.
Consequentemente, e tendo em vista o disposto no artigo 109º do CPA, o silêncio da Administração não faz presumir o deferimento tácito da pretensão apresentada, viabilizando tão só o recurso à acção judicial como se estatui nos artigos 66 e segs. do CPTA), pelo que, na ausência de acto de deferimento, também não faz sentido a invocação de actos revogatórios ilegais (...)”.
4.6. Alega a recorrente que em 2005 não houve verbas suficientes para as MAA.
A opção da atribuição de verbas pelo OE de 2005 para as MAA, ou não atribuição, ou o montante da atribuição, foi uma opção política, não administrativa. Sendo uma opção política, não cabe aos Tribunais sindicá-la.
Pretende a recorrente que as mesmas fossem pagas pelo orçamento de Estado de 2006. Estriba-se na prática dos serviços, mas a prática não configura lei. E a recorrente não indicou nenhum preceito legal que autorizasse tal prática, o que era necessário. Ou seja, não há nenhum fundamento legal para que as candidaturas de 2005, que não foram pagas pelo orçamento de 2005, tivessem de ser pagas pelo orçamento de 2006, porque como vimos supra, da simples candidatura não decorria automaticamente o direito a perceber qualquer verba.
Quanto à violação dos invocados princípios da boa fé e da tutela da confiança, ela não ocorre, porque não havia à partida nenhuma garantia de quem cumprisse com os requisitos lograsse receber alguma contrapartida: as regras sempre foram que só se pagaria se houvesse dotação orçamental e segundo a própria recorrente, não havia previsão suficiente para tal no orçamento de Estado de 2005. Ora, se não havia previsão orçamental, se o orçamento de Estado é um documento público, como podia a recorrente confiar ou esperar que lhe viesse a ser paga qualquer verba em 2005 ? É óbvio que não podia confiar em tal. Logo, não pode nunca haver por esta via violação dos princípios da boa fé e da confiança.
Disse-se também a este respeito no Acórdão supra citado:
“A recorrente diz ainda que o acto impugnado afronta os princípios da legalidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça, proporcionalidade e da boa fé.
Em consequência e pelos motivos atrás expostos, o acto de indeferimento proferido pelas recorridas, não violou qualquer disposição legal e/ou os princípios da legalidade, da boa-fé, da igualdade, proporcionalidade, da tutela e da confiança, ou outros consagrados constitucionalmente.
Na verdade, apura-se nos autos que durante aquele ano de 2005, e aprovado que estava o Orçamento de Estado, houve vários milhares de candidaturas às medidas em causa; que, no decurso do mesmo ano verificaram-se diversos movimentos no sentido de reforçar a rubrica respectiva no orçamento, tendo mesmo em Dezembro de 2005 o MADRP mandado o INGA reforçar o seu orçamento para colmatar diversas insuficiências.
Quer isto dizer que durante o ano de 2005, além de um grande número de candidaturas às medidas agro-ambientais, constata-se que se operaram diversas movimentações de reforço de verbas por banda da entidade demandada, não se sabendo assim se poderiam ou não vir a ser pagas as ajudas em causa, pelo que não se pode afirmar que a decisão tomada em princípios de 2006 tenha violado o princípio da boa fé, nem os restantes princípios conclusivamente invocados, por ostensiva falta de substanciação.
Com efeito e como se demonstrou, a Ré agiu em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe estavam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos ( cfr. artº 3º, nº 1 do CPA). Também em relação à invocada violação do princípio da boa-fé, não tem razão a recorrente já que, não estabelecendo a lei nenhum prazo para a aprovação das candidaturas, em caso de silêncio da Administração teria de deverá presumir-se, como aconteceu, o indeferimento tácito, pelo que se pode afirmar que a Ré ponderou os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas (cfr. artº 6º-A do CPA). A Ré respeitou, no seu agir, o princípio da proporcionalidade já que a solução adoptada não colidiu com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos a Autora, pois a afectação da posição da Autora ocorreu em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar em face falta de dotação orçamental (cfr. artº 5º nºs 1 e 2do CPA). E a Ré, respeitou igualmente os princípios da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos dado que, nas circunstâncias apuradas, prosseguiu o interesse público não manifestando qualquer desrespeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da Autora, cumprindo de forma irrepreensível o que estava determinado no regime legal aplicável, sendo que o interesse público de relaciona sempre com o princípio da legalidade (cfr. artº 4º do CPA), não havendo razões objectivas de que a Ré não tratou de forma justa e imparcial todos os que entraram em relação com ela no âmbito das medidas agro -ambientais no período sub - judice.(..)”
Em reforço do que ficou dito no arresto acabado de transcrever, cabe ainda referir que o disposto no nº4 do artigo 87º da Portaria nº1212/2003, de 16-10, não pode ser interpretado no sentido que a recorrente pretende, ou seja, de que a dotação orçamental nela referida diz respeito à dotação comunitária e não à nacional. Os ditos fundos tem uma componente que resulta da dotação comunitária e outra que provêm do orçamento nacional.
Na verdade, a União Europeia, após a Decisão C (2005)4758 da Comissão, a partir de 3-8-2005, passou a comparticipar na ajuda com 85% - antes era de 75% - [montante que é devolvido ao Estado Português, o qual procede inicialmente ao pagamento integral] sendo, no caso português, 15% a parte a conceder pelo Estado.
É, ainda de referir, de acordo com o nº1 do artigo 14º do Decreto-Lei nº64/04, de 22-3 [diploma que estabelece as regras gerais de aplicação do Plano de Desenvolvimento Rural –RURIS] que “ A cobertura orçamental das despesas públicas decorrentes da aplicação do presente diploma é assegurada por verbas comunitárias e do Orçamento do Estado”.
E, como não conseguimos afastar a realidade: a falta de dotação no orçamento do estado, [OE 2005], à entidade recorrida não restava outra alternativa, senão o indeferimento da candidatura da recorrente às Medidas Agro-Ambientais, referentes ao ano de 2005.
4.7. Afirma ainda a recorrente que no caso dos autos estão reunidos todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual regulada pelo DL nº48051 de 21-11-67, na modalidade de responsabilidade por actos ilícitos culposos.
Conforme dispõe o nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº48051, "o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício".
A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas depende da verificação dos seguintes requisitos: o acto voluntário; a ilicitude; a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o acto ilícito e culposo e o dano.
Como resulta do que ficou acima dito, a recorrente não detinha – nem detém qualquer direito pré -constituído ao recebimento de ajudas referentes às MAA para a campanha de 2005, tinha apenas direito a candidatar-se e como não houve dinheiro para estas ajudas a recorrida decidiu indeferiu a sua candidatura com o fundamento que se encontra previsto na inerente regulamentação [nº 4 do artº 87 da citada Portaria nº1212/2003].
Daí, que não se esteja perante qualquer ilícito culposo da Administração, não se podendo, assim, dar por violado o artigo 2º do Decreto-Lei nº 48051, de 21-11-1967.
4.8. Por questão prejudicial entende-se o incidente processual, suscitado dentro de um processo judicial, de levantamento de uma questão jurídica de direito comunitário ao Tribunal de Justiça da União Europeia:
Este incidente vem regulado actualmente no artº 267 do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia, e diz:
O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir, a título prejudicial:
a) Sobre a interpretação dos Tratados;
b) Sobre a validade e a interpretação dos actos adoptados pelas instituições, órgãos ou organismos da União.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie.
Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal.
Se uma questão desta natureza for suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional relativamente a uma pessoa que se encontre detida, o Tribunal pronunciar-se-á com a maior brevidade possível.
O Juiz nacional é um Juiz de direito comunitário, no sentido em que é obrigado a aplicar o direito comunitário. Para obviar às dúvidas que pode ter na interpretação ou na validade concreta de qualquer norma comunitária ou acto de direito comunitário, a fim de garantir a uniformidade da interpretação e aplicação do referido direito comunitário, criou-se a figura da questão prejudicial: quando tem dúvidas, ele pergunta ao Tribunal de Justiça qual deve ser a interpretação ou qual a validade daquela concreta norma ou acto que deve seguir naquele caso submetido à sua apreciação.
A suscitação da questão prejudicial é, regra geral, facultativa para o juiz. É contudo obrigatória se, naquele caso sub-judice, não houver hipótese de recurso ordinário.
Como se disse e se pode ler nas alíneas a) e b) do citado artº 267, são três as matérias sujeitas ao regime da questão prejudicial:
- a interpretação dos tratados.
- a validade dos actos adoptados pelas instituições, órgãos ou organismos da União.
- a interpretação dos actos adoptados pelas instituições, órgãos ou organismos da União.
Por interpretação dos tratados entende-se não só os tratados institutivos da União Europeia, mas também os anexos, protocolos, tratados de adesão, tratados que completam os actos institutivos. Por outras palavras, o direito primário. Este direito primário não está sujeito a verificação da validade, só de interpretação. Ou seja, o Tribunal de Justiça não pode declarar inválidas disposições do tratado.
Ora, da leitura das questões suscitadas, não se vê que esteja em causa nem a validade nem a interpretação de direito comunitário, mas nacional. A recorrente não indicou nenhum acto ou norma comunitária de cuja interpretação dependa a solução a seu favor do presente caso.
A única referência a actos de direito comunitário é a referência ao regulamento 1260/1999. Mas, para se poder levantar a questão prévia, tinha que haver uma dúvida de interpretação desse regulamento. Ora, essa dúvida não foi suscitada. O que se pergunta não é a forma de interpretar o regulamento, é saber se uma norma de uma Portaria do Estado Português além de lhe ser aplicável na parte dos fundos comunitários, também pode ser aplicada na parte dos fundos nacionais e, se a aplicação da norma da portaria ofende princípios jurídicos.
Logo, não pode haver lugar à invocada questão prévia.
5. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, Acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul em Julgar improcedente o recurso, confirmando a Sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 23 de Março de 2011
Paulo Carvalho
Carlos Araújo
Teresa de Sousa |
