| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Inconformado com a decisão do TAF de Ponta Delgada, de 19-12-2014, que julgou improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida por si requerido, veio o Sindicato Democrático dos Professores dos Açores interpor recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo para o efeito concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“1. O requerido, Ministério da Educação e Ciência foi citado para o procedimento cautelar em 12-12-2014.
2. Em 18-12-2014 [um dia antes da data agendada para a prova] veio o requerido juntar aos autos resolução fundamentada, tomada nos termos do artigo 128º, nº 1 do CPTA, através da qual se reconhece e declara o grave prejuízo para o interesse público que resultaria da suspensão automática da execução do Despacho nº 14052-A/2014 e do Aviso nº 12960-A/2014, que determinam a marcação e a abertura do procedimento de inscrição e realização da prova de avaliação de conhecimentos e capacidades para o ano escolar 2014/2015, objecto deste processo cautelar.
3. Para tanto, depois de exaustivamente justificar, na sua perspectiva, a razão de ser da prova em causa, acaba por alegar de forma conclusiva, que a execução dos actos suspendendos implicariam um adiamento no calendário da realização da componente comum e específica prova, até que fosse proferido decisão no presente processo cautelar, pondo em risco o cumprimento do requisito de admissão, e que haveria grave prejuízo para o erário público, o que fez, em concreto, nos termos indicados nos pontos 22, 23 e 24 da resolução, supra integralmente transcritos e aqui dados por reproduzidos.
4. Com base no ali articulado, entendeu o Tribunal a quo, indeferir o incidente, decidindo que: Na verdade, diversamente do que sustenta o requerente, na Resolução em crise mostra-se identificado o grave prejuízo para o interesse público alegado e fundamentado em factos concretos, nomeadamente, os contidos nos pontos 22 e seguintes da Resolução de fls. 39 dos autos.
5. Com o devido respeito, da resolução fundamentada apresentada não decorre existir o necessário grave prejuízo para o interesse público, nem o grave prejuízo existe de facto, tanto mais que são alegadas meras generalidades e conclusões, sem qualquer quantificação ou concretização real e efectiva dos alegados prejuízos, quer no atraso das colocações, quer no prejuízo económico para o erário público.
6. No que concerne à necessidade de realização da prova para avaliação de competências, além da generalidade e abstracção de tal alegação, parece que o requerido se esqueceu que tal desiderato é alcançado anualmente através da avaliação a que os docentes estão sujeitos, conforme decorre do Estatuto da Carreira Docente, e que constitui facto público e notório.
7. De igual forma, também constituem meras alegações vagas e genéricas, sem qualquer concretização, qual o grave prejuízo que decorre do adiamento no calendário da realização das provas – calendário esse que nem sequer apresenta, de modo a que, ainda que, indiciariamente, se pudesse entender –, e em que é que consiste o grave prejuízo para o erário público – apresentando estimativa ou, em concreto, indicando quais prejuízos, e/ou valores –, sendo certo, porém, que a calendarização prevista no ponto 23 da resolução fundamentada, é compatível com o possível adiamento da prova, dado que, o período que mediou entre a publicação do despacho nº 14052-A/2014, de 18 de Novembro, e o dia 19 de Dezembro [data da realização da prova] foi o suficiente para cumprir com os pontos previstos no nº 23, alíneas a), b), c), d), e) e f).
8. Na verdade, o que resulta da resolução fundamentada [ponto 22] é que, o que causa mais embaraço à entidade requerida é o facto de não poder obter uma decisão que resolva a questão de forma definitiva de modo a que em 1-9-2015 estejam todos os recursos humanos colocados, sem que esteja pendente uma acção em Tribunal, cuja decisão poderá vir originar alterações nas colocações de docentes.
9. Tal urgência poderá eventualmente configurar um fundamento para que se antecipe o juízo sobre a causa principal, ao abrigo do disposto no artigo 121º do CPTA, mas não fundamenta[da] uma resolução fundamentada, nos termos do disposto no artigo 128º, nº 1 do mesmo diploma legal.
10. Ao julgar improcedente o incidente, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, e violou o disposto no artigo 128º do CPTA.” [cfr. fls. 57/60vº dos autos].
O Ministério da Educação e da Ciência não apresentou contra-alegações, mas na oposição apresentada suscitou a questão da inutilidade superveniente da lide [cfr. fls. 67/73vº dos autos].
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso interposto não merece provimento [cfr. fls. 93/95 dos autos].
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do recurso interposto, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. Com data de entrada em juízo de 9-12-2014, o Sindicato Democrático dos Professores dos Açores intentou no TAF de Ponta Delgada contra o Ministério da Educação e Ciência uma providência cautelar, na qual pediu a suspensão da eficácia do Despacho nº 14052-A/2014 e do Aviso nº 12960-A/2014, que determinaram a marcação e a abertura do procedimento de inscrição e realização da prova de avaliação de conhecimentos e capacidades para o ano escolar 2014/2015, nos termos do previsto no artigo 22º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL nº 139-A/90, de 28 de Abril, e regulado pelo Decreto Regulamentar nº 3/2008, de 21 de Janeiro;
ii. Com data de 17-12-2014, o Secretário de Estado do Ensino básico e Secundário emitiu Resolução Fundamentada, com o seguinte teor:
“[…]
4. É imperativo para o Ministério da Educação e Ciência, no pleno uso das competências e responsabilidades que a lei e a Constituição lhe conferem, inerentes ao direito ao ensino, com consagração constitucional, evidenciar o interesse público de excepcional relevo em ver assegurada a continuidade da execução do Despacho nº 14052-A/2014 e do Aviso nº 12960- A/2014, publicados no Diário da República, 2ª série, nº 224, de 19 de Novembro de 2014.
5. Nos termos do artigo 2º do ECD, na redacção do Decreto-Lei nº 146/2013, de 22 de Outubro, o pessoal docente é aquele que é portador de qualificação profissional para o desempenho de funções de educação ou de ensino, com carácter permanente, sequencial e sistemático, ou a título temporário, após aprovação em prova de avaliação de conhecimentos e capacidades.
6. De acordo com a alínea f) do nº 1 do artigo 22º do ECD, é requisito geral de admissão a concurso do pessoal docente «Obter aprovação em prova de avaliação de conhecimentos e capacidades».
7. Estatui o nº 8 do artigo 22º do ECD que a prova visa verificar o domínio de conhecimentos e capacidades fundamentais para o exercício da função docente.
8. Nos termos do nº 9 do citado preceito, a componente comum da prova, obrigatória para todos os candidatos, visa avaliar a sua capacidade de mobilizar o raciocínio lógico e crítico, bem como a preparação para resolver problemas em domínios não disciplinares.
9. Nos termos do preâmbulo do Decreto-Lei nº 146/2013, de 22 de Outubro, a prova «visa, assim, assegurar mecanismos de regulação da qualidade do exercício de funções docentes, garantindo a comprovação de requisitos mínimos nos conhecimentos e capacidades transversais à leccionação de qualquer disciplina, área disciplinar ou nível de ensino, tais como a leitura e a escrita, o raciocínio lógico e crítico ou a resolução de problemas em domínios não disciplinares, bem como o domínio dos conhecimentos e capacidades específicos essenciais para a docência em cada grupo de recrutamento e nível de ensino. […] Complementarmente, cumpre ainda criar os mecanismos de regulação que permitam contribuir para uma sustentada e desejável elevação dos padrões de qualidade do ensino, sabendo-se que uma variável decisiva na qualidade da aprendizagem dos alunos decorre dos conhecimentos e capacidades evidenciadas pelos seus professores».
10. Assim, pelo significado que reveste para a aprendizagem dos alunos, para a qualidade do ensino e para a qualificação do corpo docente, a prova tem uma importância decisiva para o sistema educativo e, nessa medida, para o interesse público.
11. Com efeito, os artigos 7º e 9º da Lei de Bases do Sistema Educativo estabelecem como objectivos dos ensinos básico e secundário assegurar aos alunos o domínio de conhecimentos e de capacidades essenciais para o sucesso escolar e para a integração na vida activa.
12. Neste sentido, a Lei de Bases do Sistema Educativo interpreta o direito ao ensino, consagrado no artigo 74º da CRP, como devendo ser pautado por padrões de qualidade que garantam não só a igualdade de oportunidades como o êxito escolar.
13. Ora, para esta qualidade da aprendizagem, torna-se imperioso que o sistema educativo assegure que sejam escrutinadas as competências e capacidades dos profissionais que a promovem a fim de que prossigam a tarefa fundamental do Estado consubstanciada no direito à educação.
14. Desta forma, os candidatos ao exercício de funções docentes devem encontrar-se dotados, pela importância e relevância social dessas funções e consequente especificidade da actividade docente, de conhecimentos, competências e capacidades essenciais para o exercício da profissão.
15. A prova surge, assim, como um imperativo que se impõe ao Ministério da Educação e Ciência de verificar se os candidatos [com formações iniciais tão distintas quanto as instituições que as ministraram] possuem o perfil de conhecimentos, competências e capacidades necessários ao exercício de funções docentes.
16. Acresce que a esta prova está igualmente inerente o princípio da meritocracia, que se consubstancia na aptidão que uma pessoa demonstra para atingir determinados cargos ou profissões públicas e na forma pela qual os servidores públicos são seleccionados para as suas funções de acordo com as capacidades demonstradas.
17. Com efeito, a exigência da regra do concurso público, sendo o meio mais adequado de assegurar a igualdade de acesso, vai mais além, assegurando o próprio direito à função pública, baseado numa cultura de meritocracia na Administração Pública.
18. É que, o concurso, sendo a forma de recrutamento mais apta para garantir a igualdade de acesso, é ela própria limitadora desse mesmo acesso, já que a lei estabelece requisitos de mérito, aptidão e capacidade dos candidatos recrutáveis, visando as escolhas mais adequadas para as funções a desempenhar.
19. As normas de acesso à função pública constituem, por isso, nos termos constitucionais, um sistema de mérito.
20. As opções do legislador ordinário na determinação dos requisitos de “acesso à função pública docente” inscrevem-se num quadro de restrições legais à liberdade de escolha de acesso à mesma, em nome do interesse colectivo ou capacidade dos indivíduos para um determinado desempenho funcional.
21. Assim, o requisito concursal da aprovação na prova de avaliação de conhecimento não visa simplesmente o interesse do titular do direito de acesso, mas sim propiciar a satisfação de um interesse institucional, da própria Administração Pública, na promoção da sua capacidade funcional e de prestação do serviço público de educação.
22. Ora, o diferimento da execução dos actos suspendendos implicaria um adiamento no calendário da realização da componente comum da prova, até que fosse proferida decisão no presente processo cautelar, e implicaria igualmente o adiamento da realização da componente específica da prova no período previsto no despacho suspendendo, pondo em risco o cumprimento do requisito de admissão, consagrado na alínea f) do nº 1 do artigo 22º do ECD, no concurso de professores para o ano escolar de 2015/2016.
23. Com efeito, a realização da prova de avaliação de conhecimentos e capacidades para o ano escolar de 2015/2016, é um processo complexo e moroso que envolve, nomeadamente, os seguintes procedimentos:
a) Publicação de aviso na 2ª série do Diário da República, com uma antecedência mínima que permita preparar os candidatos para a prova, que actualmente está estabelecida em 20 dias úteis;
b) Publicação de um «Guia da Prova», que contenha as normas práticas do seu processo de realização;
c) Inscrição prévia dos candidatos complementada com os documentos comprovativos que forem exigidos;
d) A elaboração das matrizes, dos enunciados e dos respectivos critérios de classificação, que pode envolver parcerias com associações pedagógicas ou científicas, centros de investigação ou instituições de ensino superior nacionais ou estrangeiras;
e) Divulgação da lista das escolas designadas para a realização das provas a quem cabe a devida operação logística;
f) Selecção dos professores classificadores;
g) A apreciação e a classificação das componentes da prova;
h) Publicação das listas de classificações finais;
i) Pedidos de consulta e de reapreciação de todas as componentes de prova;
j) Importação dos dados da classificação da prova para a aplicação informática que rege o concurso de professores.
24. Por outro lado, o encargo financeiro que decorre da realização da prova de avaliação de conhecimentos e capacidades para o ano escolar de 2015/2016, nos termos do calendário já gizado, teria que ser replicado no futuro, o que, atendendo ao quadro vigente de forte restrição orçamental existente no País a que o Ministério da Educação e Ciência também está sujeito, representaria um grave prejuízo para o erário público.
25. Pelo que, nos termos do nº 1 do artigo 128º, estes são os argumentos que, no entender do Ministério da Educação e Ciência, melhor demonstram o grave prejuízo para o interesse público da suspensão de eficácia do Despacho nº 14052-A/2014 e do Aviso nº 12960-A/2014, publicados no Diário da República, 2ª série, nº 224, de 19 de Novembro de 2014, devendo a sua execução prosseguir, na sua totalidade, a bem do respeito pela Constituição da República Portuguesa e pelo interesse público.” [cfr. fls. 39/41 dos autos].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Conforme decorre do disposto no artigo 128º do CPTA, sob a epígrafe de “proibição de executar o acto administrativo”, a Administração fica proibida de executar um acto administrativo uma vez interposta que seja contra ele uma providência cautelar de suspensão de eficácia.
Através de tal mecanismo, pretende-se assegurar que, uma vez interposta uma providência cautelar com aquele alcance, a autoridade administrativa a partir do momento em que receba o duplicado do pedido de suspensão fique impedida de iniciar ou prosseguir a execução desse acto, estando obrigada a impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados levem a cabo tal execução, a menos que, no prazo de 15 dias, mediante resolução fundamentada, sustente que a execução é urgente porque o seu diferimento “seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
Para a legalidade e eficácia da emissão duma resolução fundamentada exige-se que a mesma seja proferida ou emitida tempestivamente [cfr. prazo de 15 dias referido no nº 1 do artigo 128º do CPTA], por órgão administrativo competente e que na mesma sejam enunciadas as razões ou motivos integradores do preenchimento em concreto do pressuposto/requisito do diferimento da execução ser gravemente prejudicial para o interesse público a ponto de não poder sustar-se tal execução até à prolação da decisão judicial cautelar.
Relativamente a este último requisito ou pressuposto, exige-se que na explicitação motivadora não devam ser aceites como válidas referências de tal modo genéricas e conclusivas que não habilitem os interessados e, em última análise, o próprio Tribunal, a entenderem e a aperceberem-se das razões que terão motivado a emissão da resolução fundamentada em questão.
Deste modo, a emissão por parte da Administração duma resolução fundamentada faz impender sobre a mesma especiais deveres/ónus de avaliação/ponderação da concreta situação e de fundamentação/motivação daquela sua decisão, das premissas e razões concretas que justificam o prossecução da execução do acto suspendendo por a sua sustação gerar grave prejuízo para o interesse público prosseguido, tanto para mais que só assim se permite e se possibilita a sua adequada impugnação pelo requerente cautelar e o seu controle jurisdicional.
Por conseguinte, o tribunal, no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da resolução fundamentada não tem de tomar em consideração quer o “periculum in mora” ou o “fumus boni iuris”, ou sequer tem de proceder a uma ponderação dos interesses em questão, mas, apenas, deve verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução [que é a regra geral] seria gravemente prejudicial [e não apenas maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial] para o interesse público [cfr., neste sentido, o acórdão do STA, de 6-11-2014, proferido no âmbito do processo nº 0858/14].
Na medida em que toda a suspensão da eficácia de um acto administrativo prejudica, por definição, o interesse público que ele prossegue já que a paralisação provisória dos efeitos do acto afecta inevitavelmente os resultados a que ele se incline, a emissão da resolução fundamentada por parte da Administração constitui o exercício duma prerrogativa que apenas faz sentido ser utilizada na medida em que seja indispensável para dar resposta a situações de especial urgência, além do que, a coberto da mesma, a Administração pode prosseguir com a execução do acto, possibilidade que a mesma goza até que venha a ser proferida decisão judicial de procedência no âmbito do incidente de declaração de ineficácia dos actos praticados ao abrigo daquela resolução ou no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia, situação que gera a automática caducidade da resolução fundamentada [cfr., neste sentido, o acórdão do STA/Pleno, de 5-6-2012, proferido no âmbito do processo nº 0900/11].
Ainda assim, é importante notar que a possibilidade de executar um acto administrativo não obstante a propositura duma providência cautelar constitui um mecanismo excepcional, pontual, apenas admissível e legítimo para aquelas situações em que se verifique grave prejuízo para o interesse público com a imediata suspensão da execução do acto e que reclamam urgência naquele prosseguimento, tanto mais que, por vezes, é o próprio interesse público que pode conduzir à suspensão de molde a evitar a consolidação de situações irreversíveis, a lesão de liberdades públicas ou direitos fundamentais do requerente e/ou de contra-interessados.
Por outro lado, com a proibição de execução do acto suspendendo decorrente da propositura da acção cautelar visa-se assegurar a manutenção do efeito útil à própria tutela cautelar, de molde a evitar que quando o julgador tome posição sobre aquele litígio essa sua decisão ainda faça sentido ou tenha utilidade à luz mormente dos direitos e interesses que o requerente queria ver acautelados.
E, finalmente, importa ter presente que a resolução fundamentada não pode ser objecto de impugnação autónoma desligada da existência de actos concretos de execução.
Sendo este o quadro legal que emerge do artigo 128º do CPTA, a leitura da resolução fundamentada constante do ponto ii. do probatório e a análise que dela fez a decisão recorrida permitem concluir que a mesma não incorreu no erro de julgamento que lhe é assacado.
Em primeiro lugar, na medida em que tal resolução não é passível de ser objecto de impugnação autónoma no quadro deste incidente de modo desgarrado e sem que seja por referência a actos concretos de execução, porquanto, a “circunstância de a Administração emitir uma resolução fundamentada nos termos do artigo 128º, nº 1 do CPTA não possibilita, «ipso facto», a dedução do incidente que a acometa; e compreende-se que assim seja, pois o que fere os interesses do requerente da suspensão não é a mera presença dessa pronúncia administrativa, mas os actos de execução que porventura se lhe sigam. Aliás, é óbvio que importa distinguir o pedido incidental dos seus fundamentos: à luz do artigo 128º, o único alvo a atacar pelo requerente da suspensão consiste em «actos de execução»; já os fundamentos desse ataque consistem numa «execução indevida» - e «indevida» porque os actos não foram precedidos de uma resolução qualquer ou, tendo-o embora sido, porque ela não foi capazmente fundamentada” [cfr., neste sentido, os acórdãos do STA, de 24-9-2009, proferido no âmbito do processo nº 0821/09, de 9-7-2014, proferido no âmbito do processo nº 0561/14, e de 25-9-2014, proferido no âmbito do processo nº 0799/14].
Deste modo, uma vez que o sindicato recorrente veio impugnar autonomamente a resolução fundamentada e sem referência a quaisquer actos de execução que tenham sido praticados a coberto daquela, fez naufragar o pedido impugnatório que ali deduziu apenas quanto àquela resolução que, desta feita, improcede sem necessidade de outros considerandos.
Mas ainda que assim se não entendesse, sempre o aludido incidente estaria condenado a improceder, como acertadamente considerou a decisão recorrida, uma vez que a aludida resolução fundamentada contém, de forma clara e suficiente, a explicitação das razões pelas quais ocorreria prejuízo grave para o interesse público decorrente do impedimento da prática de actos de execução do acto suspendendo, sendo que a discordância por parte do requerente cautelar quanto às motivações nela aduzidas, mormente, da sua não real e efectiva demonstração ou verificação, não geram uma falta de fundamentação da mesma e a infracção do quadro normativo invocado.
Com efeito, do teor da resolução fundamentada que se mostra reproduzida no ponto ii. do probatório, verifica-se que da mesma consta a enunciação dum conjunto de factos, ou juízos de valor sobre factos [que se reconduzem, no essencial a que o diferimento da execução dos actos suspendendos implicaria um adiamento no calendário da realização da componente comum da prova, até que fosse proferida decisão no presente processo cautelar, e implicaria igualmente o adiamento da realização da componente específica da prova no período previsto no despacho suspendendo, pondo em risco o cumprimento do requisito de admissão, consagrado na alínea f) do nº 1 do artigo 22º do ECD, no concurso de professores para o ano escolar de 2015/2016, além do que a realização da prova de avaliação de conhecimentos e capacidades para o ano escolar de 2015/2016 ser um processo complexo e moroso que envolve, nomeadamente, vários procedimentos, e cujo encargo financeiro teria que ser replicado no futuro, o que, atendendo ao quadro vigente de forte restrição orçamental existente no País a que o Ministério da Educação e Ciência também está sujeito, representaria um grave prejuízo para o erário público], que a levam a concluir que “no entender do Ministério da Educação e Ciência, melhor demonstram o grave prejuízo para o interesse público da suspensão de eficácia do Despacho nº 14052-A/2014 e do Aviso nº 12960-A/2014, publicados no Diário da República, 2ª série, nº 224, de 19 de Novembro de 2014, devendo a sua execução prosseguir, na sua totalidade”.
Assim, essa enunciação permite concluir que na resolução fundamentada em questão se mostram contidos fundamentos factuais – perfeitamente claros e congruentes – e de direito suficientes para permitirem aos seus destinatários, e por maioria de razão, ao Tribunal, perceber por que razão a Administração pretendeu prosseguir com a execução da realização da componente comum da prova de avaliação de conhecimentos e capacidades para o ano escolar 2014/2015 em causa.
Além do mais, também os factos e os juízos emitidos sobre eles e as suas consequências jurídicas se mostram como plausíveis, consubstanciando grave violação do interesse público a paralisação da prova de avaliação em questão em decorrência da manutenção do efeito suspensivo decorrente da admissão da providência cautelar deduzida até à sua decisão.
Daí que as críticas do sindicato recorrente à decisão recorrida se mostrem insubsistentes, impondo-se a sua confirmação, com o consequente improvimento do presente recurso.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso interposto e confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo do sindicato recorrente, salvo eventual isenção.Lisboa, 17 de Setembro de 2015
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Pedro Marchão Marques]
[Helena Canelas] |
