| Decisão Texto Integral: | *** *** Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
Ordem dos Enfermeiros (Recorrente) vem interpor recurso jurisdicional do despacho proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 08/05/2019 que, na providência cautelar requerida contra o Ministério da Saúde (Recorrido) e M........ (Recorrida), rejeitou liminarmente o requerimento da providência cautelar na parte requerida contra a Recorrida, com fundamento na ilegitimidade processual passiva desta.
Com efeito, veio a Ordem dos Enfermeiros, agora Recorrente, interpor providência cautelar contra o Ministério da Saúde e contra M........ peticionando a suspensão da eficácia do despacho proferido em 16/04/2019 pela Ministra da Saúde, e através do qual foi ordenada a realização da sindicância à Ordem dos Enfermeiros.
Por despacho emitido pelo Tribunal a quo em 06/05/2019, foi ordenada a citação do Ministério da Saúde e arguida a ilegitimidade processual passiva da “Ministra da Saúde”.
Na mesma data, a agora Recorrente apresentou resposta, na qual sustentou a presença do aludido pressuposto processual no que concerne à segunda requerida, na qualidade de titular do órgão.
Nesse seguimento, o Tribunal recorrido proferiu despacho em 08/05/2019- agora sob escrutínio recursivo-, rejeitando liminarmente a providência cautelar contra M........, por ilegitimidade processual, e prosseguindo a mencionada instância cautelar contra o Recorrido Ministério da Saúde.
Inconformada com este despacho, a Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo, imputando erro de julgamento ao despacho e, consequentemente, clamando, pela revogação do despacho a quo e, inerente prosseguimento da providência cautelar também contra a Recorrida M.........
As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões:
“ Em Conclusão:
A) O artigo 116.°, n.° 2, alínea c) , do CPTA pelo qual se indeferiu liminarmente o processo cautelar impetrado (também) contra M........, Ministra da Saúde, foi incorrectamente interpretado e aplicado. Na verdade,
B) No requerimento inicial indicou-se que o processo cautelar é preliminar da acção administrativa na qual se peticionará a invalidade de acto praticado pela mesma na qualidade de Ministra da Saúde e legalmente imputado ao Ministério e que, em cumulação com tal pedido, se requererá indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos pela Recorrente como causa directa e necessária de tal acto, quer ao Ministério quer à Recorria, por se ter invocado a sua actuação dolosa na prática do mesmo e por tal responsabilidade decorrer do artigo 8.°, n.° 1, da Lei n.° 67/2007, de 31/12.
C) E o processo impugnatório, a proceder, permite, desde logo, fixar a autoria e a ilicitude do acto, que constituem dois dos requisitos da responsabilidade civil aquiliana do Estado.
D) E tanto assim é que o artigo 50.°, n.° 3, do CPTA determina que a citação para os termos de processo impugnatório exprime a intenção de exercer o direito à reparação dos danos sofridos, para efeitos de interrupção do prazo de prescrição do direito.
E) Não fazendo sentido que, alegando-se desde logo concorrência de responsabilidade, se favorecesse um dos responsáveis relativamente ao outro, pela obrigação da respectiva exclusão. Mas,
F) O artigo 4.° da Lei n.° 67/2007, de 31/12, impõe que a integralidade da reparação do dano apenas possa ser obtida, com a impugnação do acto e com a respectiva suspensão de eficácia. Logo,
G) Está imposto à Recorrente, que desde logo alegou concurso de responsabiliaddes, demandar, desde logo cautelarmente, ambos os apontados responsáveis como forma de manter a integraliadde do seu direito à reparação. Assim,
H) Tendo sido invocada a responsabilidade pessoal, a titulo de dolo, de M........, é esta parte legitima para o processo cautelar que visa a suspensão do acto apontado como lesivo. Pelo que,
I) Tem a mesma interesse em contradizer, sendo, consequentemente parte legitima. De onde,
J) A decisão a quo violou, também os artigos 50.°, n.° 3, do CPTA e 4.° da lei n.° 67/2007, de 31/12.
Termos em que, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a decisão impugnada e ordenando-se a citação a titulo pessoal de M.........”
A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu parecer, clamando pelo improvimento do vertente recurso jurisdicional. Assenta o seu parecer, em síntese, na circunstância da presente fórmula processual não acomodar qualquer discussão jurídica instrumental quanto à eventual responsabilização civil da titular do órgão, uma vez que a pretensão indemnizatória é apta, somente, a um enquadramento a título de ação principal.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
* Questões a apreciar e decidir:
Considerando a fundamentação recursiva contida- e balizada- nas conclusões do recurso jurisdicional, importa apreciar e decidir se o despacho a quo padece de erro de julgamento por violação do disposto nos art.ºs 50.º, n.º 3 e 116, n.º 2, al. c) do CPTA e art.ºs 4.º e 8.º, n.º 1 da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro.
II- APRECIAÇÃO DO RECURSO
Como se indicou antecedentemente, a Recorrente interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente providência cautelar contra a o Ministério da Saúde e contra M........ (doravante, apenas M........), peticionando a suspensão da eficácia do ato proferido em 16/04/2019 pela Ministra da Saúde, através do qual foi ordenada a realização de sindicância à agora Recorrente, a Ordem dos Enfermeiros.
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por despacho emitido em 08/05/2019, rejeitou liminarmente o requerimento inicial da providência contra a agora Recorrida M........, invocando a ilegitimidade processual passiva desta na instância cautelar.
Passemos, pois, ao exame da decisão recorrida.
A Recorrente vem atacar a decisão a quo, por entender, fundamentalmente, que a Recorrida M........ tem inequívoco interesse em contradizer na presente instância cautelar, uma vez que, em sede de apreciação do critério atinente ao fumus boni juris, o Tribunal formulará, impreterivelmente, convicção quanto à ilegalidade do ato cuja suspensão de eficácia é requerida. E, concluindo o Tribunal pela aludida ilegalidade, tal implicará que, para efeitos de responsabilização extracontratual da Recorrida M........, estarão verificados os pressupostos respeitantes à autoria e à ilicitude do ato.
Ora, desde já se adianta que o vertente recurso, no que concerne à questão agora em análise, está claramente votado ao insucesso.
Expliquemos porquê.
Prodromicamente ao exame da subsistência de interesse em contradizer por banda da Recorrida M........ impera realizar uma clarificação, e que é atinente à definição dos recorridos na instância cautelar.
Com efeito, verifica-se que, no requerimento inicial, a Recorrente indica expressamente como requeridos o Ministério da Saúde e M........, referenciando em termos de identificação, quanto a esta última, o seguinte: M........, Ministra da Saúde, Avenida J….….. (…), Lisboa. Ademais, decorre desta peça inicial a intenção, por parte da Recorrente, de responsabilizar civilmente a Recorrida M........ pelos danos causados ao bom nome, imagem e reputação da Recorrente, em consequência do ato cuja suspensão de eficácia é pedida na instância cautelar.
Quer tanto significar, atentos os termos em que a Recorrente espraia a causa de pedir que sustenta o pedido cautelar, que a demandada no presente processo cautelar é M........ e não a Ministra da Saúde.
E, caso restasse qualquer dúvida ante a leitura do requerimento inicial da providência cautelar, a mesma queda dissipada com a resposta apresentada pela Recorrente à arguição, no despacho proferido pelo Tribunal a quo em 06/05/2019, da ilegitimidade passiva da Recorrida M......... Realmente, nesta resposta, a Recorrente explicitou que a “segunda requerida” é a “a pessoa da titular [do órgão] porque relativamente à mesma se imputou dolo na respetiva prática” [do ato que ordenou a sindicância]. E, “como flui do citado artigo 8.º da Lei da Responsabilidade Civil do Estado e Demais Entidades Públicas, caso o titular do órgão ou o agente conheça a sua ilicitude e actue com vontade de actuar ilicitamente, causando os danos responde pessoalmente, em regime de solidariedade com a entidade pública”. Finalizando, com a afirmação de que “se aqui se imputa a prática do ato à Ministra da Saúde, não é menos verdade que se alegam factos em abono da respectiva responsabilidade pessoal.”
De resto, saliente-se que a figura do órgão não se confunde com a figura do titular do órgão, visto que, enquanto o Ministro da Saúde consubstancia um órgão do Governo, que exerce atribuições e competências, a agora Recorrida M........ é somente titular do órgão Ministro da Saúde, traduzindo-se num governante, isto é, num indivíduo que transitoriamente desempenha as funções dirigentes de uma organização (neste sentido, bem como para maior desenvolvimento da distinção em causa, ver DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4.ª edição, agosto 2019, Almedina, pp. 195, 201, 202, 217 e 221 a 223), concretamente, do Ministério da Saúde.
Por outra banda, as figuras do órgão e do titular do órgão também não devem ser confundidas com a figura do Ministério. É que, os Ministérios consistem em departamentos especializados, possuidores de determinada estrutura orgânica, e que auxiliam os Ministros no exercício das suas competências, sendo dirigidos por estes (ver também DIOGO FREITAS DO AMARAL, idem, pp. 239 a 241).
Ora, tomando em conta as asserções expostas e revertendo ao caso versado, impera assentar que a Recorrente demanda, na presente instância cautelar- e independentemente do acerto jurídico de tal opção- o Ministério da Saúde e M........, não se confundindo nenhum destes demandados com o Ministro da Saúde.
Sendo assim, é de anotar que, nos presentes autos cautelares, e especialmente no despacho recorrido, a referência à “Ministra da Saúde” enquanto demandada apresenta-se anómala e totalmente despida de rigor terminológico, visto que, como de estabeleceu, a Recorrente não indica o mencionado órgão como demandado.
Do que vem de dizer-se deriva, para os necessários efeitos e na economia deste recurso, que o despacho recorrido rejeitou, em bom rigor, a presente providência cautelar contra M........ e não contra a “Ministra da Saúde”. Qualquer outra interpretação do sentido a conferir ao segmento de rejeição do despacho a quo apresenta-se como incoerente, destituída de sentido, e juridicamente absurda.
Clarificada a identificação dos demandados na instância cautelar e, especialmente, a identificação do demandado relativamente ao qual a Instância recorrida formulou o juízo de ilegitimidade passiva, cumpre averiguar, então, se a Recorrida M........ possui, ou não, interesse em contradizer na vertente instância cautelar.
O crucial argumento avançado pela Recorrente em prol do desacerto da decisão recorrida reside no facto da mesma Recorrente formular na ação principal- de que este processo cautelar é instrumental-, e para além do pedido impugnatório referente à anulação do ato que ordenou a realização da sindicância, pedido indemnizatório contra a Recorrida M........, a título pessoal e não na qualidade de Ministra da Saúde. Entende a Recorrente, por um lado, que o juízo de legitimidade passiva a formular na ação cautelar deve ser extensivo e coincidente com a legitimidade processual passiva na ação principal e, por outro lado, que a Recorrida M........ deverá contradizer os termos da providência cautelar, pois em sede de apreciação do critério relativo ao fumus boni juris o Tribunal poderá formular convicção positiva quanto à autoria e ilicitude da atuação da Recorrida, juízos estes relevantes no domínio da indagação dos pressupostos de que depende a obrigação de indemnizar.
Todavia, como se verá, não tem razão a Recorrente. E por duas simples razões.
A primeira refere-se à amplitude da medida cautelar concretamente peticionada e a segunda à neutralidade dos efeitos da decisão a proferir nestes autos relativamente à esfera jurídica da Recorrida M.........
No que concerne ao primeiro argumento, e não obstante as considerações tangentemente à existência de danos causados pela ordem de realização da sindicância e à responsabilidade pessoal da Recorrida M........ nessa matéria, é de notar que o pedido cautelar reconduz-se, somente, à suspensão da eficácia do despacho da Ministra da Saúde que ordenou a realização de sindicância à Ordem dos Enfermeiros. Ou seja, a Recorrente não formula qualquer pretensão cautelar que, minimamente, imponha à Recorrida M........ a adoção de qualquer conduta, ou a prática de qualquer ato, que decorra ou derive, ainda que indiretamente, da apreciação dos requisitos de que depende a obrigação de indemnizar subjacente à pretensão principal indemnizatória.
Sendo assim, muito embora na ação principal, e em cumulação com o pedido impugnatório, seja deduzido pedido indemnizatório dirigido contra a agora Recorrida, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual de natureza dolosa ou, ao menos, gravemente negligente, a verdade é que tal não impõe, por si só, a presença da mesma Recorrida na presente instância cautelar. É que, apresentando-se evidente que a legitimidade da Recorrida M........ na ação principal emerge, precisamente e apenas, da formulação do pedido indemnizatório, grassa também à evidência a absoluta desnecessidade da intervenção da mesma Recorrida nos vertentes autos cautelares em virtude da inexistência de qualquer pedido cautelar conexionado com a eventual obrigação de indemnizar da dita Recorrida.
Deste modo, impera rechaçar a visão da Recorrente, no sentido de que a legitimidade passiva em sede de instância cautelar deve coincidir com a legitimidade passiva para efeitos da respetiva ação principal.
É certo que, em boa parte das situações, pode efetivamente subsistir coincidência quanto aos demandados quer na instância principal, quer na instância cautelar. Porém, não só não é impreterível que assim suceda, como tal não sucederá nos casos em que na ação principal são deduzidos diversos pedidos em cumulação, dirigidos contra diversos demandados, no âmbito de uma relação processual de coligação. Nesta situação, a petição de medida cautelar pode dirigir-se somente a um dos demandados na ação principal, visto que, estando em causa uma coligação, ocorre, em princípio, uma relação jurídica específica e individualizada que liga o demandante a cada um dos demandados.
O que vem de expor-se conduz, no que toca ao caso em apreciação, à inexistência de interesse em contradizer, visto que a medida cautelar concretamente requerida nada tem a ver com qualquer eventual obrigação de indemnizar por parte da Recorrida M.........
Adicionalmente, enunciou-se uma outra motivação justificativa da denegação de sucesso à vertente impetração recursiva, e que se refere à neutralidade dos efeitos da decisão a proferir nestes autos relativamente à esfera jurídica da Recorrida M.........
Com efeito, tendo sido requerida pela Recorrente a suspensão da eficácia do ato que ordenou a realização da sindicância à Recorrente, a verdade é que o decretamento dessa providência cautelar apresenta-se indiferente para a esfera jurídica da Recorrida M......... A razão de ser de tal indiferença resulta do facto do ato suspendendo ter sido praticado por um órgão administrativo, com suposta competência material para tanto e, por isso, juridicamente imputável a esse mesmo órgão, ou seja, à Ministra da Saúde. E sendo o ato apenas juridicamente imputável ao órgão que o edita no exercício das respetivas competências, então não ocorre interesse em contradizer por parte do titular do órgão emissor do ato suspendendo.
Quer isto dizer que, o concreto titular do órgão citado, in casu a Recorrida M........, porque constitui um mero governante- isto é, o indivíduo que transitoriamente desempenha as funções dirigentes do Ministério-, não é apto a suportar a imputação jurídica da atuação do órgão que titula, pois que, é ao órgão administrativo, e não ao respetivo titular, que a lei atribui competências.
Nesse seguimento, tomando em consideração a medida cautelar requerida, de suspensão de eficácia do ato, assoma como cristalino que o órgão emissor do mesmo ato possui interesse em contradizer a pretensão cautelar, dado que o decretamento da providência cautelar implica uma imediata afronta à atuação daquele órgão, visto que inviabiliza, ainda que provisoriamente, a produção dos efeitos jurídicos e práticos da decisão administrativa.
Igualmente assoma manifesto que a Recorrida M........, enquanto titular do órgão emissor do ato suspendendo, porque não pode suportar pessoalmente a imputação jurídica do aludido ato, não retira ou evita qualquer vantagem na sua esfera jurídica, adveniente da produção ou da paralisação dos efeitos jurídico-práticos do ato em causa.
Por conseguinte, e em bom rigor, não se descortina a imprescindível instrumentalidade da vertente providência cautelar no que tange ao pedido indemnizatório formulado, ou a formular, na ação principal. Realmente, não é possível percecionar ou identificar qualquer utilidade da medida cautelar concretamente requerida em termos de conservação e salvaguarda dos efeitos da decisão final que vier a ser proferida na ação principal no que se refere ao pedido indemnizatório.
E não colhe em sentido contrário ao exposto o argumento de que a autoria e a ilicitude do ato suspendendo pode ser fixada nesta sede cautelar, o que permite estabelecer a verificação de dois dos pressupostos da obrigação de indemnizar por banda da Recorrida M.........
Na verdade, e quando muito, o único aspeto factual relevante a ser definido nestes autos cautelares é o da autoria, uma vez que apresenta-se indiscutível que o ato suspendendo foi emitido pela Ministra da Saúde e que, no momento da emissão de tal ato, o órgão emissor era titulado pela Recorrida M......... Já no que concerne ao pressuposto atinente à ilicitude, releva esclarecer dois aspetos: primo, que o conceito de ilicitude difere qualitativamente do conceito de ilegalidade, sendo que, nestes autos, apenas é realizado um juízo respeitante à ilegalidade do ato e, secundo, que tal juízo de ilegalidade não é definitivo, mas sim provisório, devendo ser reiterado em sede de ação principal.
Quer isto significar, portanto, que a vertente instância cautelar, contrariamente ao invocado pela Recorrente, não permite estabelecer a autoria e a ilicitude, enquanto pressupostos de imputação de responsabilidade civil extracontratual à Recorrida M.........
Finalmente, diga-se que o despacho a quo também não fere o estatuído nos art.ºs 50.º, n.º 3 do CPTA e 4.º e 8.º, n.º 1 da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro.
É que o estabelecido no n.º 3 do art.º 50.º refere-se às ações de impugnação de atos e não às providências cautelares, pois que estas, como se sabe, são marcadas pela instrumentalidade e provisoriedade. E, seja como for, a Recorrente não se encontra desprotegida, dado que tem ao seu dispor outros mecanismos aptos a interromper a contagem do prazo prescricional, como sejam a notificação judicial avulsa.
No que se refere aos normativos respeitantes à Lei n.º 67/2007, diga-se apenas que os mesmos contêm disposições de natureza substantiva, que nada acrescentam ao que foi antecedentemente explanado.
Em suma, atento todo o expendido, resulta forçosa a conclusão de que a Recorrida M........ não possui interesse em contradizer nos presentes autos cautelares, o que significa que a decisão recorrida, tendo decidido nesse mesmo sentido, não merece a censura que lhe é apontada pela Recorrente.
Sendo assim, importa concluir pela improcedência do alegado pela Recorrente nas conclusões do seu recurso jurisdicional.
Desta feita, apresenta-se inequívoco que o despacho a quo não padece dos erros de julgamento que lhe são assacados, antes revelando um acerto insuscetível de ser abalado pelo vertente recurso jurisdicional.
Pelo que, em conformidade, terá de negar-se provimento ao presente recurso e confirmar-se o despacho recorrido.
IV- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Lisboa, 16 de janeiro de 2020,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro
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Jorge Pelicano
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Celestina Castanheira |
