| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A..., B..., C..., D..., E..., F..., G..., “H...– Sociedade de Investimentos Mobiliários e Imobiliários da ..., SA” e “... – I..., SA”, todos melhor identificados a fls. 1/2, intentaram no TAF de Sintra, uma Acção Administrativa Especial contra o INGA e o IFADAP, actualmente Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., que se lhes sucedeu nas atribuições [IFAP,I.P.] pedindo, a título principal, que seja decretada a anulação dos actos administrativos impugnados, consubstanciados nos ofícios que determinaram o indeferimento da aprovação dos novos pedidos incluídos na candidatura às Medidas Agro-Ambientais apresentadas para a campanha de 2005 e os réus sejam condenados a praticar todos os actos e operação necessárias à reconstituição da situação que existiria se os actos anulados não tivessem sido praticados, de forma a pagaram a cada um dos autores as quantias a que têm direito referentes aos apoios agro-ambientais do ano de 2005, bem como a pagar a cada um dos autores uma indemnização para reparação dos danos, a liquidar em execução de sentença .
Pede ainda a título subsidiário, que os réus sejam condenados a praticar os actos administrativos legalmente devidos, ou seja, “o deferimento dos pedidos de apoio que cada um dos autores formulou”, bem como a indemnizá-los nos termos acima peticionados.
Os réus contestaram por excepção, defendendo serem parte ilegítima, invocam a falta de demanda dos contra-interessados, a inimpugnabilidade dos actos de indeferimento; a ineptidão da petição inicial por falta de causa de pedir, quer no concerne ao pedido de condenação à prática do acto devido, quer quanto ao pedido de indemnização formulado e, por fim, a irrelevância processual do pedido anulatório dos actos de indeferimento.
Por impugnação defendem a improcedência da presente acção e a sua absolvição dos pedidos.
Os autores replicaram às excepções invocadas pelos réus, sustentando a respectiva improcedência.
Em 24-1-2007, foi proferido despacho de saneamento o qual, além do mais, julgou improcedentes as excepções atinentes à ilegitimidade passiva e à falta de indicação de contra-interessados e decidiu; absolver os réus do pedido de condenação ao pagamento de indemnização, por ineptidão da petição inicial e considerou prejudicados os pedidos de declaração de nulidade/anulabilidade e de condenação à reconstituição da situação actual hipotética; mais ordenou o prosseguimento dos autos para apreciação do pedido de condenação à prática do acto devido [cfr. fls.293/302 – numeração do SITAF – que aqui se dão por integralmente reproduzidas].
Os autos seguiram seus termos após o que foi proferido acórdão em 5-7-2007, no qual julgou improcedente a acção e absolveu os réus do “pedido de […] deferir a candidatura dos ora autores às “Medidas agro-ambientais para os anos de 2005 e 2006” [cfr. fls. 392/410 numeração do SITAF, que aqui se reproduzem na integra].
Inconformados, vieram os autores interpor recurso jurisdicional para este TCA Sul do despacho saneador, na parte em que considerou “que os despachos de indeferimento não consubstanciam a revogação de situações jurídicas já constituídas ou de actos implícitos de atribuição de ajudas” e do acórdão.
As alegações produzidas culminaram com as seguintes conclusões:
“i. Concebida a natureza da ajuda agro-ambiental como um direito para cujo surgimento basta o cumprimento das condições de acesso e de elegibilidade, os despachos impugnados consubstanciam actos revogatórios, ilegais por ofensa do disposto no artigo 140º, nº 1, alínea b) do CPA, nos artigos 23º, conjugado com o 37º, nº 4 e 24º, todos do Regulamento (CE) nº 1257/1999, do Conselho, de 19 de Maio, no artigo 37º, nº 1 do Regulamento (CE) nº 817/2C04 e no artigo 6º do Decreto-Lei nº 64/2004.
ii. A decisão tomada no despacho saneador, de que o instituto da revogação dos actos administrativos pressupõe a prévia pronúncia da Administração, afastando o entendimento dos recorrentes e não admitindo a figura da existência de acto administrativo implícito, por eles apresentada, alternativamente, ofende as disposições legais invocadas na conclusão anterior, por erro de julgamento.
iii. A decisão recorrida cometeu erro de interpretarão do artigo 125º do CPA ao considerar que os despachos de indeferimento da pretensão dos recorrentes cumpriam as exigências legais da fundamentação dos actos administrativos, o que não é aceitável, invocando-se, a esse título, um facto não verdadeiro e um mero juízo conclusivo, em matéria que consubstancia um pressuposto do acto, em que se exige a expressa da fundamentação de facto e de direito.
iv. Tendo existido actividade instrutória por parte da Administração, a audiência prévia era exigível, nos termos do artigo 100º, nº 1 do CPA, tendo errado a decisão que a julgou dispensável, por errada aplicação desse dispositivo legal.
v. Os despachos impugnados foram praticados por um vogal do Conselho de Administração das entidades recorridas, pertencendo a competência para essa prática ao Conselho de Administração delas, fundando-se em delegação de poderes inexistente, trazendo, como consequência, a invalidade dos mesmos despachos por incompetência e por inexistência da vontade orgânica que se transmitiu.
vi. A decisão recorrida que considerou os actos praticados por entidade competente para o efeito, cometeu erro de julgamento, que não pode subsistir, sendo a competência irrenunciável e inalienável, nos termos do artigo 29º do CPA.
vii. A decisão recorrida, por erro de julgamento, interpretou e aplicou incorrectamente o artigo 8º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, o artigo 3º do CPA, o artigo 87º, nº 4 da Portaria nº 1212/2003, de 16 de Outubro, os artigos 5º, nº 2, alínea c) e 14º do Decreto-Lei nº 64/2004, de 22 de Março, e o artigo 105º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa.
viii. A decisão recorrida, por erro de julgamento, interpretou e aplicou incorrectamente o princípio da boa-fé, consagrado no artigo 6º-A do CPA.
Contra-alegou o “IFAP, IP”, concluindo como segue:
“i. Os recorrentes fundaram as suas razões para a condenação na prática dos actos, na motivação invocada para impugnar os actos de indeferimento.
ii. A mera apresentação das candidaturas não constituiu os recorrentes no direito de as vir a receber.
iii. O Estado não está limitado nos termos a definir para a execução e aplicação dos programas de auxílio instituídos.
iv. Em respeito do Regulamento (CE) nº 1257/99, o artigo 87º, nº 4 da Portaria nº 1212/2003, estabeleceu, de modo análogo ao que a própria Comissão fez, que o pagamento destas ajudas está condicionado à existência de dotação orçamental.
v. A lei protege apenas o interesse de os candidatos verem apreciadas as suas candidaturas, em obediência aos critérios legais, e não, o de receberem necessariamente apoios, pela mera apresentação da candidatura.
vi. Não existe qualquer acto constitutivo de direitos para os recorrentes.
vii. O cumprimento das condições de acesso e compromissos das medidas a que se candidataram, revela apenas a vontade, por parte dos recorrentes, em se candidatar ás mesmas, daí não se podendo extrair qualquer conclusão no que toca á formação da vontade por parte da Administração.
viii. Do mero exercício da actividade fiscalizadora dos recorridos, não se pode necessariamente concluir pela aprovação das candidaturas e pelo recebimento do apoio.
ix. Do comportamento dos recorridos e dos factos apontados pelos recorrentes não se pode inferir, e muito menos concluir, que houve uma manifestação implícita da vontade da Administração de aprovação das candidaturas.
x. A vinculação da Administração só pode ocorrer com a prática de um acto de aprovação da candidatura e o respectivo pagamento.
xi. Sem acto implícito de deferimento não pode falar-se em actos revogatórios ilegais.
xii. Face á inexistência de dotação orçamental, o eventual deferimento das candidaturas, seria ilegal por violação do nº 4 do artigo 87º da Portaria nº 1212/2003.
xiii. Os recorridos actuaram com fundamento na lei e dentro dos limites por ela traçados, e indeferiram legitimamente as candidaturas, por falta de dotação orçamental.
xiv. Não existem fundamentos, de facto ou de direito, que sustentem o pedido de condenação dos recorridos no deferimento das candidaturas apresentadas.
xv. O Regulamento (CE) nº 1360/2005 veio permitir aos Estados membros optar pela prorrogação por um ano dos compromissos agro-ambientais já assumidos, ao invés de subscreverem novos contratos de cinco anos, para não comprometer o período de programação seguinte.
xvi. A possibilidade do Estado escolher entre a vinculação a novos compromissos pelo período de cinco anos e a prorrogação por um ano dos contratos já em vigor, exclui a invocação de obrigatoriedade de pagamento das ajudas a novas candidaturas de acordo com as regras de hierarquização.
xvii. Os actos de indeferimento das candidaturas de 2005 não enfermam dos vícios que lhe são imputados.
xviii. A motivação apresentada para defender a ilegalidade dos actos de indeferimento não é susceptível de justificar o deferimento requerido das candidaturas pelos recorrentes”.
Neste TCA Sul a Digna Magistrada do Ministério Público não emitiu parecer.
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:
i. Por decisão da Comissão das Comunidades Europeias de 29-4-2005, que altera a Decisão 1999/659/CE a dotação comunitária no âmbito do Regulamento (CE) nº 1257/1999, redefinida para o período de 2000 a 2006 compreendeu, para a anuidade de 2005 e para todo o território nacional [Continente e Regiões Autónomas], a verba de € 226.300.000,00. A adaptação das dotações iniciais deve ter em conta a execução financeira efectuada pelos Estados-Membros de 2000 a 2004 e as previsões revistas 2005 e 2006, apresentadas antes de 1 de Outubro de 2004 – cfr. doc. 12 junto à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
ii. O IDRHA, em Junho/Julho de 2004, para efeitos da elaboração do OE 2005, solicitou que fosse contemplada para o RURIS, no PIDDAC, a orçamentação da verba de € 79.786.690,00 [Previsão de dotações – CAP 50 F.N], sendo:
- € 36.223.645,00 para Agro-Ambientais;
- € 18.117.000,00 para IC's;
- € 4.438.000,00 para Reforma Antecipada;
- € 21.008.045,00 para Florestação de Terras Agrícolas – cfr. fIs. 151 a 158 do, PA 1º VOL, 2 mapas anexos;
iii. Em Setembro de 2004, através do IDRHA foi comunicado aos serviços da CE a previsão de despesas nos termos do artigo 55º do Regulamento (CE) nº 817/2004 da Comissão, de 29 de Abril de 2004 – cfr. fIs. 168 a 173 do PA [1º volume];
iv. Por ofício conjunto nº 5593, de 1-2-2005, sobre o assunto: PIDDAC 2005 – Cativação 50 do OE, o IFADAP e o INGA informam o Secretário-Geral do Ministério da Agricultura do seguinte:
“O nº 2 do artigo 2º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro, do Orçamento de Estado para 2005, determina que fiquem cativas 21,4% das despesas afectas ao Capítulo 50 do OE, regra que aplicada aos projectos cuja gestão se encontra cometida ao IFADAP implica uma cativação de 63.779.855 euros;
Considerando que está em preparação na Secretaria-Geral do MAPF um processo de alteração orçamental para a criação do projecto Seca/2005 – Sector Pecuário, no montante 15 milhões de euros, por contrapartida da dotação dos projectos Seguro de Colheitas [11 milhões de euro].
Compensação de Sinistralidade [2 milhões de euros] e Fundo de Calamidades [2 milhões de euros], não foi efectuada qualquer cativação nestes projectos:
[…]
Para compensar a não cativação nos projectos do SIPAC, o IFADAP procedeu a adicional nos seguintes projectos:
[…]
- Projectos do Plano Desenvolvimento Rural no montante de 1.000.000 euros [Florestas – 350.000 euros, Cessação Actividade – 150.000 euros, Agro-Ambientais – 250.000 euros e Indemnizações Compensatórias – 250.000 euros].
[…]
Nestas circunstâncias, submete-se à consideração dessa Secretaria-Geral a distribuição da cativação pelos respectivos programas, apresentada no quadro comparativo com a dotação de 2004, que se anexa” – cfr. fls. 174 a 177 do PA [1º volume].
v. Na Secretaria-Geral do Ministério da Agricultura, Pescas e Florestas foi em 11-2-2005 proferida a Informação nº 9/DAA da qual se destaca o seguinte:
“1. Através do ofício nº 5593, de 1-2-2005, em anexo, o IFADAP vem informar e submeter e consideração desta Secretaria-Geral a cativação adicional que pretende efectuar em Projectos co-financiados que se Inserem QCAIII – Agricultura e nos Projectos do Desenvolvimento Rural – RURIS, pelos valores a seguir indicados:
• POAGRO 2.644.700 €
• PO'S Regionais 3.000.000 €
• PDR-RURIS 1.000.000 €
TOTAL 6.644.700€
2. Esta cativação adicional visa compensar aquela que deveria ser imputada aos três projectos do SIDAC, no mesmo valor, e que o IFADAP propõe não efectuar, uma vez que estes projectos cederam contrapartida para a alteração orçamental destinada à inscrição no PIOOAC do projecto "Seca 005 – Sector Pecuário", no valor de 15.000.000 € [Seguro de Colheita 1 M€ Compensação de Sinistralidades 2M€, e Fundo de Calamidades 1M€], já autorizada pelo MFAP, pelo que o SIPAC se encontra agora com uma dotação disponível muito inferior às necessidades programadas.
[...] Face ao exposto, considera-se aceitável a proposta de cativação adicional apresentada pelo IFADAP, uma vez que terá de se acomodar nos projectos da sua responsabilidade uma cativação total de 63.779.855 € [21,4% sobre o total da dotação inicial], sendo que, se se excluírem pelas razões atrás expostas, os projectos envolvidos nas alterações orçamentais já referidas, a dotação dos restantes projectos não co-financiados do sector agrícola não permite que se efectue a cativação que deveria incidir no SIPAC.
No entanto, chama-se a atenção para o facto de o plafond atribuído ao PIDDAC do MAPF ser inferior às necessidades apresentadas pelos serviços [tendo sido objecto de um corte de cerca de 16M €, relativamente ao primeiro valor concedido], sobre o qual incide, ainda, uma cativação total no valor de 72.360.676 € resultante da aplicação do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 55-B/2004, OE 2005. Desta situação decorre, certamente, a necessidade de se solicitar ao Ministério das Finanças a desactivação daquela verba, com vista a reajustar as dotações aos compromissos possibilidade que se encontra prevista no nº 8 do citado artigo.
Acresce que mesmo considerando os reforços da dotação do MAPF por via da integração de saldos do ano anterior [processo a ser ainda solicitado ao IFADAP] e da desactivação, a dotação daqui resultante pode, ainda, revelar-se insuficiente para cumprimento, nomeadamente, das regras financeiras impostas aos programas co-financiados e/ou impossibilitar a execução de acções programadas, uma vez que as alterações orçamentais referidas no ponto nº 2 desta informação, no valor total de cerca de 20,5M € [PAC 50FN] que se destinam a fazer face a despesas decorrentes de acções que não estavam que se previstas quando da elaboração do PIDAAC para 2005.” – cfr. fls. 180-182 do PA [1º Volume].
vi. Em 28-2-2005, sobre a informação precedente, foi proferido pelo então Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas, o seguinte despacho:
“Concordo. Deve ser feito juntamente com o GPPAA o acompanhamento periódico do cumprimento da regra N+2. Dê-se conhecimento da informação e do meu despacho ao GPAA.” – cfr. fls. 179/180 do PA [1º Volume];
vii. Com data de 8 de Julho de 2005 foi emitida a Circular nº 1321, Série A, do Ministério das Finanças e das Administração Pública, Direcção-Geral do Orçamento, Gabinete do Director-Geral, com o Assunto: Alteração à Lei do Orçamento do Estado para 2005 – Impossibilidade de assunção de novos compromissos no âmbito da componente de financiamento nacional – do Capítulo 50, com o seguinte teor:
“Por determinação de Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamenta, transmitem-se as seguintes instruções:
A proposta de lei que altera a Lei do Orçamento do Estado para 2005 [Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro], aprovada pela Assembleia da República estabelece na nova redacção dada ao nº 2 do artigo 2º que "ficam cativos € 450.000.000 das dotações inscritas no Capítulo 50 do Orçamento do Estado em financiamento nacional, a repartir por Ministério, mediante despacho do Ministro das Finanças".
Assim, por forma a criar as condições necessárias à aplicação desta norma, determina-se:
1. Não podem ser assumidos novos compromissos no âmbito da componente de financiamento nacional do Capítulo 50 do Orçamento do Estado para 2005, a partir do próximo dia 11 de Julho.
2. O disposto no número anterior aplica-se aos serviços integrados e aos serviços e fundos autónomos, designadamente, neste último caso, às transferências efectuadas por conta do Capítulo 50 do Orçamento do Estado.
Serão transmitidas, oportunamente, orientações aos serviços quanto aos montantes de cativações do Capítulo 50 – Investimentos do Plano, a introduzir nos sistemas de informação por programas, medidas e projectos, de acordo com a repartição que vier a ser estabelecia por despacho do Ministro de Estado e das Finanças.
Nos termos da nova redacção dada ao nº 8 do artigo 2º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro, a desactivação daquele montante só pode realizar-se por razões excepcionais e está sempre sujeita a autorização do Ministro de Estado e das Finanças.” – cfr. fls. 309 e 210 do PA [1º Volume].
viii. Apesar do reforço orçamental autorizado por despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento de 21-11-2005, O IFADP e o INGA não dispunham em 2005 para "pagar os processos de controlo [Medidas Agro-ambientais] se encontra em vias de conclusão" [...] "bem como os compromissos novos de 2005 referentes a medidas agro-ambientais de montante de cerca de 9 milhões de euros" – cfr. fls. 237-238, 244, 245, 248, 258-264 do PA [1º volume].
ix. Entre Maio e Junho de 2005 os ora autores entregaram nos serviços dos réus o impresso próprio [SIGC – Superfícies – Modelo A], de candidatura em 2005, às Medidas Agro-ambientais - Regulamento 1257/99 – compromisso por 5 anos – cfr. fls. 456-516, 518-525, 527-538, 540-548, 550-567, 569-577, 579-591, 593-607, 609-931 do 2º Volume do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
x. Através de ofício nº AGR002/2006/072182, enviado através de carta registada com avise de recepção foi ora autor, C... notificado do seguinte:
“No período de candidaturas, relativo à campanha de 2005, V. Exª(s), apresentou(aram) uma candidatura às Medidas Agro-Ambientais ao abrigo da Portaria nº 1212/2003, de 16 de Outubro, com as alterações introduzidas pelas Portarias nºs 360/2004, de 7 de Abril, 1043/2004, de 14 de Agosto, 254/2005, de 14 de Março, e 500/12005, de 2 de Julho, e/ou ao abrigo da Portaria nº 176/2005, de 14 de Fevereiro, com as alterações introduzidas/ou pela Portaria nº503/2005 de 6 de Junho.
De acordo com o disposto no nº 4 do artigo 87º do Regulamento de Intervenção “Medidas Agro-Ambientais" [Portaria nº 1212/2005], a aprovação das candidaturas e a sua eventual hierarquização está condicionada à existência de dotação orçamental para o efeito.
Deste modo, face à situação orçamental verificada em 2005, constatou-se não existir disponibilidade orçamental para contemplar a aprovação da candidatura a medidas que não tenham sido objecto de compromisso anterior a 2005.
Nestes termos e com o fundamento referido fica(m) V. Exª(s) notificado(s) do indeferimento da aprovação dos novos pedidos incluídos na candidatura às Medidas Agro-Ambientais apresentadas para a campanha de 2005, mantendo-se, no entanto, se for o caso, os compromissos assumidos anteriormente a 2005, cuja liquidação, que ainda se encontra em falta, ocorrerá brevemente.
Com os melhores cumprimentos.
O Conselho de Administração [assinatura ilegível]
J... [Por delegação de competências nos termos do Despacho nº 22090/2005 [2ª Série], publicado no DR, II Série, nº 203, de 21-10-2005, em conjugação com o Despacho nº 19484/2005 [2ª Série], publicado no DR, II Série, nº 17, de 8-9-2005” – cfr. fls. 454 do processo administrativo apenso.
xi. Os demais autores foram notificados de ofícios de igual sentido e conteúdo do precedente – cfr. fls. 517, 526, 539, 549, 568, 578, 592 e 608, do 2º Volume do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, e atentas as conclusões do recurso, que delimitam o seu objecto, vejamos agora do respectivo mérito.
Os recorrentes começam por invocar que a decisão tomada em sede de despacho saneador padece de erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do direito, com violação do artigo 140º, nº 1, alínea b) do CPA, dos artigos 23º, 37º, nº4 e 24º do Regulamento (CE) nº 1257/1999, de 19/5, do artigo 37º, nº 1 do Regulamento (CE) nº 817/2004, e no artigo 6º do DL nº 64/2004.
Alegam ainda que o acórdão em recurso incorreu em manifesto erro de julgamento, ao ter considerado que os despacho de indeferimento cumpriam as exigências legais da fundamentação, ter dispensado a audiência dos interessados e ter entendido que os actos impugnados foram praticados por entidade incompetente, com ofensa ao disposto nos artigos 125º, 100º, nº 1 e 29º do CPA. Fez indevida aplicação e interpretação do direito, violando os artigo 8º, nº4 e 105º, nº 2 da CRP, o artigo 3º do CPA, o artigo 87º, nº 4 da Portaria nº 1212/2003, os artigos 5º, nº 2, alínea c) e 14º do DL nº 64/2004 e, ainda, interpretou e aplicou erroneamente o principio da boa-fé, consagrado no artigo 6º-A do CPA.
Vejamos então:
No tocante às questões de saber se os actos administrativos impugnados consubstanciam actos revogatórios ilegais, por ofensa ao artigo 140º, nº 1 do CPA, se no caso em apreço estaria dispensada a audiência de interessados; se os actos impugnados são nulos por falta de fundamentação; se ocorre afronta aos princípios da legalidade e da boa-fé e se foi infringida a legislação nacional e comunitária aplicáveis ao caso em apreço, este TCA Sul já teve a oportunidade de se pronunciar, através do seu acórdão de 18-11-2010 [proferido no âmbito do recurso nº 03845/08], e que conduziu a decisão que é desfavorável à pretensão dos recorrentes autores.
Não havendo razões para divergir desta jurisprudência, pois que os factos “sub iudice” são idênticos e os argumentos aí expostos são inteiramente transponíveis para os presentes autos, passamos, com a devida vénia a transcreve-lo nos trechos ora relevantes [que devem ser lidos com as necessárias adaptações]:
“[…] [S]e a aprovação das candidaturas carece de acto expresso ou é susceptível de deferimento tácito:
Contrariamente ao que a recorrente quer fazer crer, não basta, para ser aprovada uma candidatura, que sejam cumpridos os compromissos prévios estabelecidos na Portaria nº 1212/2003, de 16/10, com as alterações constantes das Portarias nºs 360/2004, de 7/4, 103/2004, de 14/8, 254/2005, de 14/3, e 500/2005, de 2/7.
E, não obstante esse cumprimento, e sobretudo se forem muitas as candidaturas, as mesmas têm que ser hierarquizadas com vista a aferir quais devem ou não ser aprovadas, já que não será possível aprovar todas, tendo em conta que tanto os subsídios da Comunidade Europeia – 75% nos termos do artigo 47º do Regulamento (CE) nº 1257/1999 – como a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português, não são ilimitados [nº 3 do artigo 46º do citado Regulamento e nº 4 do artigo 87º da citada Portaria].
Com efeito, consignam os nºs 3 e 4 do artigo 87º da Portaria nº 1212/03, o seguinte:
“3 – Para efeitos do nº 1 as candidaturas serão hierarquizada por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis.
4 – As candidaturas são aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas.”
Decorre da referida Portaria a exigência do preenchimento de um conjunto de condições de que depende o deferimento da candidatura, o que implica por parte dos candidatos uma adaptação prévia às exigências legais, com os custos inerentes.
Mas isso significa que os encargos inerentes à apresentação das condições necessárias à candidatura, são da responsabilidade do candidato e correspondem ao risco inerente a qualquer concurso na medida em que a respectiva candidatura pode ser aprovada ou não.
Os subsídios em apreço foram concedidos pelo IFAP na qualidade de organismo contratante e pagador à autora, no âmbito das intervenções agro-ambientais enquadradas e suportadas pelos fundos estruturais colocados à disposição de Portugal pela Comunidade Europeia, pelo que se destinavam ao pagamento de despesas geradas na consecução dessa actividade segundo os critérios a que se fez alusão.
Existe, pois, um regime legal excepcional pelo qual o legislador, em prol do interesse público, visou promover a modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas e "florestação de terras agrícolas", através da concessão dos mencionados subsídios.
Assim, a intenção declarada do legislador era o apoio àquelas actividades com base em certos pressupostos, inexistindo qualquer disposição nos diplomas da legislação nacional e comunitária aplicáveis impositiva da automática concessão no caso de os interessados cumprirem as obrigações de elaboração das respectivas candidaturas.
Pelo que não é lícito que a autora pretenda que ocorreu um acto tácito de deferimento ou um acto administrativo que implícito constitutivo do direito à concessão dos ajuizados apoios.
E, como é manifesto, a seguir-se interpretação feita pela autora, a mesma gerava o risco de se incorrer em «fraude à lei».
No ensinamento de Francesco Ferrara in Interpretação e Aplicação das Leis, 2ª edição, pág. 130, traduzido pelo Prof. Manuel de Andrade, «O jurista há-de ter sempre diante dos olhos o fim da lei, o resultado que quer alcançar na sua actuação prática; a lei é um ordenamento de protecção que entende satisfazer certas necessidades, e deve interpretar-se no sentido que melhor responda a esta finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela».
Isso pressupõe que o intérprete não se cinja a meras operações lógicas, antes devendo realizar complexas apreciações de interesses, obviamente dentro do âmbito legal, pois toda a norma tem um escopo a alcançar, uma função e uma finalidade a cumprir, pelo que ela tem de ser entendida no sentido que melhor responda à consecução do resultado que quer obter.
E para se determinar a finalidade prática da disposição de direito, haverá que atender às relações da vida, para cuja regulamentação a norma foi criada e partir do princípio de que a lei quer dar satisfação às exigências económicas e sociais que derivam das relações, procedendo-se à apreciação dos interesses em causa.
Através dessa apreciação, poderá o intérprete concluir que o legislador pecou por excesso ou por defeito devendo aquele, para fazer corresponder o que está dito ao que foi querido, proceder de forma a além restringir [interpretação restritiva] e aqui alargar a letra da lei [interpretação extensiva].
Há, pois, que negar valor à tese da recorrente pois o pensamento legislativo é aquele a que se arrima a sentença e não o que defendido pela recorrente que vai contra a proibição dos actos in fraudem legis , pois, como se refere na obra citada de Francesco Ferrara, pág. 151, «...o mecanismo da fraude consiste na observação formal do ditame da lei, e na violação substancial do seu espírito: tantum sententiam offendit et verba reservat. O fraudante, pela combinação de meios indirectos, procura atingir o mesmo resultado ou pelo menos um resultado equivalente ao proibido; todavia, como a lei deve entender-se não segundo o seu teor literal, mas no seu conteúdo espiritual, porque a disposição quer realizar um fim e não a forma em que ele pode manifestar-se, já se vê que, racionalmente interpretada, a proibição deve negar eficácia também àqueles outros meios que em outra forma tendem a conseguir aquele efeito».
Na verdade, se é certo que o beneficiário dos subsídios terá direito aos mesmos logo que satisfeitas todas as condições para o pagamento dos mesmos, tem a eles direito, tendo o IFADAP obrigação de os pagar em consequência desta relação contratual, surgindo então na esfera jurídica do beneficiário, a existência de um crédito.
Se é certo que, por injunção normativa contida nos nºs 3 e 4 do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa, as normas constantes dos Regulamentos da União Europeia são directamente aplicáveis na ordem jurídica interna, devem, no entanto, ser interpretadas e conjugadas com as normas jurídicas internas, designadamente, e no que ao caso concreto nos interessa, com as normas da Portaria supra referida, a fim de aferir se há direito aos subsídios logo que o interessado satisfaça todas as condições para o pagamento dos mesmos, tendo o IFADAP, desde logo, a obrigação de os pagar.
Ora, da análise da legislação comunitária supra invocada, designadamente, do disposto no artigo 21º do Regulamento CEE nº 4253/88, de 19.12, na redacção dada pelo Regulamento CEE nº 2082/93, de 20/7, e artigo 32º do Regulamento CEE nº 1260/99, decorre que as normas comunitárias ali consagradas, têm apenas como primeiro e último destinatário a entidade estadual pagadora, ou seja, o IFAP.
Isso resulta insofismavelmente do artigo 21º do Regulamento CEE nº 4253, de 19/12, na redacção dada pelo Regulamento CEE nº 2082/93, de 20/7, e § 4º do artigo 32º do Regulamento CEE nº 1260/99, ao determinar que "a autoridade de pagamento assegurará que os beneficiários finais recebam os montantes de participação dos fundos a que têm direito no mais curto espaço e na integra […] não se aplicando nenhuma dedução, retenção ou encargo posterior específico que possa reduzir esses montantes".
Ora, também perfilhamos o entendimento de que a «voluntas legis» é claramente a de assegurar que as ajudas/subsídios que a Comunidade Europeia coloca à disposição de Portugal, sejam pagas na sua totalidade ao beneficiário final, não podendo a entidade Estadual pagadora [IFAP], no entanto, deixar de ponderar que, não obstante esse cumprimento doa requisitos prévios, e mormente se forem muitas as candidaturas, as mesmas têm que ser hierarquizadas com vista a aferir quais devem ou não ser aprovadas, já que não será possível aprovar todas, tendo em conta que tanto os subsídios da Comunidade Europeia – 75% nos termos do artigo 47º do Regulamento (CE) nº 1257/1999 – como a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português, não são ilimitados [nº 3 do artigo 46º do citado Regulamento e nº 4 do artigo 87º da citada Portaria], devendo, em tal caso, as candidaturas ser hierarquizadas por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis e só podendo ser aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas – cfr. os nºs 3 e 4 do artigo 87º da Portaria nº 1212/03.
Do exposto, emerge clara e inequivocamente que os concorrentes ao subsídio não têm qualquer expectativa jurídica de que seja aprovada a sua candidatura só pelo facto de reunirem as condições necessárias a essa candidatura pois esta terá de ser apreciada pelas entidades competentes com vista a aquilatar se o candidato possui os necessários requisitos para se candidatar e, verificados os mesmos, impõem-se outras condições para continuar o processo, designadamente a existência total ou parcial de verbas necessárias, caso em que as candidaturas são hierarquizadas com vista à respectiva atribuição, ou essas verbas não existem, caso em que as candidaturas têm que ser indeferidas.
Por assim ser, é forçoso concluir que à autora não assistia qualquer direito pré-constituído ao recebimento das verbas em causa, tendo apenas direito a se candidatar à sua atribuição.
Ora, «in casu» e como flui do próprio despacho impugnado, as verbas orçamentadas apenas permitiam o pagamento de candidaturas já apresentadas em anos anteriores, o que não era o caso da autora, o que quer dizer que dependendo a aprovação das candidaturas de vários factores cuja existência competia às rés verificar, o silêncio destas corresponde ao indeferimento tácito do pedido, nos termos do artigo 109º do CPA e não seu deferimento, pelo que não existe qualquer acto implícito ou tácito susceptível de ser revogado pelo acto de indeferimento expresso impugnado, como bem se entendeu na sentença recorrida que não é passível da censura que nesse âmbito lhe dirige a recorrente.
Assim, da mera apresentação das candidaturas e das diligências a tanto necessárias [v.g. a elaboração de planos de exploração, análises de terras e organização de caderno de encargos] não decorrem quaisquer actos constitutivos de direitos, mormente o de ver a candidatura automaticamente aprovada e o apoio concedido como, de resto, decorre do teor do artigo 46º do Regulamento (CE) nº 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio, e o do artigo 87º da Portaria nº 1212/2003, de 16 de Outubro.
E também cabe sublinhar que contra o que parece ser o entendimento da recorrente, a actividade fiscalizadora dos serviços competentes sobre os peticionantes não representa qualquer implícita aprovação da candidatura e consequente concessão do apoio pretendido.
Por outras palavras: a vinculação da Administração só tem lugar na sequência de acto expresso de aprovação da candidatura, e prestação do apoio, o que vai na linha da normalidade procedimental pois trata-se de apresentar uma pretensão dirigida a um órgão administrativo para prática de um acto da sua competência que é, precisamente, a dita aprovação de candidaturas.
Consequentemente, e tendo em vista o disposto no artigo 109º do CPA, o silêncio da Administração não faz presumir o deferimento tácito da pretensão apresentada, viabilizando tão só o recurso à acção judicial como se estatui nos artigos 66º e segs. do CPTA, pelo que, na ausência de acto de deferimento, também não faz sentido a invocação de actos revogatórios ilegais.
Improcedem, pois, os fundamentos do recurso sob análise.* Cumpre agora aferir se no caso em apreço estaria dispensada a audiência de interessados:
No ponto, cumpre destacar, na esteira do que se defende na sentença que, entre as razões impeditivas da aprovação das candidaturas apresentadas pontifica a falta de dotação orçamental a qual, em nosso entender, tornava inútil, só por si, a realização de audiência prévia — sendo certo que devido ao elevado número de peticionantes, tal diligência nem era obrigatória de harmonia com o artigo 103º, nº 1, alínea c) do CPA.
Acresce relembrar que há que fazer a distinção entre a hierarquização das candidaturas, a operar logo que se verifique a disponibilidade financeira e a sua aprovação, que só se verificará se houver dotação orçamental.
Deve, no entanto salientar-se, que o nº 4 do artigo 87º da Portaria nº 1212/2003, sob pena de fraude à lei na acepção acima dada, não pode ser interpretado no sentido de que a dotação orçamental nele referida diz respeito à dotação comunitária e não à nacional pois, a EU, após a Decisão C (2005) 4758 da Comissão, a partir de 3-8-2005 passou a comparticipar na ajuda com 85% – anteriormente era de 75% – [cujo montante correspondente é devolvido ao Estado Português, o qual procede inicialmente ao pagamento integral], correspondendo a 15% a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português.
Há também a considerar que do nº 1 do artigo 14º do DL nº 64/04, de 22/3, [Diploma que estabelece as regras gerais de aplicação do Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS)] decorre que “A cobertura orçamental das despesas públicas decorrentes da aplicação do presente diploma é assegurada por verbas comunitárias e do Orçamento do Estado.”
Assim, no tocante à questão do incumprimento do artigo 100º do CPA, relativamente à decisão de rescisão do contrato e cancelamento do projecto que lhe estava subjacente, ao invés do que afirma a autora, que o acto é nulo por falta de audiência da interessada, estamos perante uma formalidade essencial cuja violação tem como consequência jurídica a ilegalidade do próprio acto sancionada com a sua anulabilidade já que e a sanção prevista para "os actos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção [artigo 135º do CPA].
Sendo certo que ao que acresce que a simples ausência de dotação orçamental só por si já tornaria inútil a sua realização, visto que o artigo 103º, nº 1, alínea c) do CPA, dispensa a audiência dos interessados "quando o número e interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se tome impraticável..." e da matéria de facto dada como provada decorre que o número de candidatos às medidas agro-ambientais ascende a vários milhares, é assertiva a afirmação do julgador de que se tornava impraticável proceder à concretização da audiência de tantos candidatos, com a consequente análise de um tão elevado número de respostas, estando assim a entidade demandada dispensada da sua prática.
[...]”
E, continua o mesmo arresto:
“[...]
Aquilatemos agora se o acto impugnado é nulo por […] falta de fundamentação.
Cabe, antes de mais, fazer uma precisão: à semelhança do que se disse ao apreciar o vício formal da falta de audiência, no caso da falta de fundamentação estamos perante uma formalidade essencial cuja violação tem como consequência jurídica a ilegalidade do próprio acto sancionada com a sua anulabilidade já que e a sanção prevista para "os actos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção [artigo 135º do CPA].
Diga-se, depois, que a Administração, também neste caso está apenas sujeita ao dever de fundamentação da decisão final em termos perceptíveis para o cidadão médio e que lhe assegure o cabal direito ao recuso contencioso.
Assim, em face do fundamento invocado – falta de verba – não pode ocorrer a invocada falta de fundamentação pois se externou no acto impugnado que “De acordo com o disposto no nº 4 do artigo 87º do Regulamento de Intervenção "medidas agro-ambientais" [Portaria nº 1212/2005], a aprovação das candidaturas e a sua eventual hierarquização está condicionada à existência de dotação orçamental para o efeito.
Deste modo, face à situação orçamental verificada em 2005, constatou-se não existir disponibilidade orçamental para contemplar a aprovação de candidaturas a medidas que não tenham sido objecto de compromisso anterior a 2005.”
Tendo em conta o esteio da fundamentação aduzida pela decidente, é inconsistente a tese segundo a qual o acto devia explicar de que forma é que a situação orçamental de 2005 permitiu constatar a falta de disponibilidade orçamental para as candidaturas às medidas agro-ambientais iniciadas no ano de 2005.
Afirma a autora que não foram pela entidade decidente apontados os motivos que em base coerente e credível serviram de suporte do acto de que visam ser fundamento e que o seu destinatário não ficou em condições de entender porque razão a entidade decidente actuou daquela forma e não de outra, não se lhe permitindo reagir da forma que tivesse por adequada contra o acto em análise.
Na verdade, como é pacífico na doutrina e na jurisprudência, os actos administrativos devem apresentar-se formalmente como disposições conclusivas lógicas de premissas correctamente desenvolvidas e permitir, através da exposição sucinta dos factos e das regras jurídicas em que se fundam, que os seus destinatários concretos, pressupostos cidadãos diligentes e cumpridores da lei, façam a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente.
Resulta de tal doutrinação que não está abrangido pelo dever legal de fundamentação a fundamentação substancial que é caracterizada pela exigência da existência dos pressupostos reais e dos motivos concretos aptos a suportarem uma decisão legítima de fundo [neste sentido, vd. Prof. Vieira de Andrade, in O Dever da Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos», pág. 231].
Neste contexto, o que se impunha, a nosso ver, era a análise da prova recolhida nos autos sob o prisma da fundamentação formal, captando dos elementos em que se fundou o acto impugnado e vertendo para o probatório a elaborar os elementos que comprovem ou infirmem que se trata de uma exposição sucinta dos factos e das regras jurídicas em que se fundam, que os seus destinatários concretos, pressupostos cidadãos diligentes e cumpridores da lei, ficam em condições de fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente.
Resultando da análise dos elementos de suporte para onde remete a decisão em causa, que a fundamentação neles contida é clara e congruente e permite à destinatária a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente, manifestamente que existe fundamentação formal não ocorrendo a violação do disposto nos artigos 268º, nº 3 da Constituição da República, dos artigos 124º, nº 1, alíneas a) e b), 125º e 133º, nº 1 e nº 2, alínea d), todos do Código do Procedimento Administrativo.
Assim, a fundamentação dos actos de indeferimento mostra-se clara e congruente, com indicação das razões impeditivas da aprovação das candidaturas apresentadas em 2005 – entre elas avultando a falta de dotação orçamental.
Obviamente, a decisiva pertinência de um tal motivo [a ausência de dotação orçamental] só por si justifica a decisão impugnada, pelo que improcede tal fundamento de recurso.* A recorrente diz ainda que o acto impugnado afronta os princípios da legalidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça, da proporcionalidade e da boa fé.
Em consequência e também pelos motivos atrás expostos, o acto de indeferimento proferido pelas recorridas impugnado, não violou qualquer disposição legal e/ou os princípios da legalidade, da boa-fé, da igualdade, proporcionalidade, da tutela e da confiança, ou outros consagrados constitucionalmente.
Na verdade, apura-se nos autos que durante aquele ano de 2005, e aprovado que estava o Orçamento de Estado, houve vários milhares de candidaturas às medidas em causa; que, no decurso do mesmo ano verificaram-se diversos movimentos no sentido de reforçar a rubrica respectiva no orçamento, tendo mesmo em Dezembro de 2005 o MADRP mandado o INGA reforçar o seu orçamento para colmatar diversas insuficiências.
Quer isto dizer que durante o ano de 2005, além de um grande número de candidaturas às medidas agro-ambientais, constata-se que se operaram diversas movimentações de reforço de verbas por banda da entidade demandada, não se sabendo assim se poderiam ou não vir a ser pagas as ajudas em causa, pelo que não se pode afirmar que a decisão tomada em princípios de 2006 tenha violado o princípio da boa fé, nem os restantes princípios conclusivamente invocados, por ostensiva falta de substanciação.
Com efeito e como se demonstrou, a ré agiu em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe estavam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos [cfr. artigo 3º, nº 1 do CPA]. Também em relação à invocada violação do princípio da boa-fé, não tem razão a recorrente já que, não estabelecendo a lei nenhum prazo para a aprovação das candidaturas, em caso de silêncio da Administração teria de deverá presumir-se, como aconteceu, o indeferimento tácito, pelo que se pode afirmar que a ré ponderou os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas [cfr. artigo 6º-A do CPA]. A ré respeitou, no seu agir, o princípio da proporcionalidade já que a solução adoptada não colidiu com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos da autora, pois a afectação da posição da autora ocorreu em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar em face falta de dotação orçamental [cfr. artigo 5º, nºs 1 e 2 do CPA]. E a ré respeitou igualmente os princípios da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos dado que, nas circunstâncias apuradas, prosseguiu o interesse público não manifestando qualquer desrespeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da autora, cumprindo de forma irrepreensível o que estava determinado no regime legal aplicável, sendo que o interesse público de relaciona sempre com o princípio da legalidade [cfr. artigo 4º do CPA], não havendo razões objectivas de que a ré não tratou de forma justa e imparcial todos os que entraram em relação com ela no âmbito das medidas agro-ambientais no período sub iudice.
[…]”.
Improcedem assim a matéria das conclusões 1ª a 4ª, 7ª e 8ª das alegações apresentadas pelos recorrentes.* * * * * * Passemos agora a apreciar se os actos impugnados enfermam de ostensivo vício de incompetência, por terem sido praticados ao abrigo de uma delegação de competências inexistente.
É sabido que a lei permite, em regra, que a competência atribuída a certo órgão possa ser, em parte, delegada noutro órgão.
Nos termos do nº 1 do artigo 35º do CPA, “os órgãos administrativos competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria”.
Como a competência não se presume, é necessário que uma lei preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro [lei de habilitação].
Isso mesmo é imposto pela nossa Lei Fundamental, ao dispor que “nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou do poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição” [artigo 114º, nº 2 da CRP].
Além da lei de habilitação, são, obviamente, ainda requisitos da delegação de poderes a existência de um delegante e de um delegado e de um acto de delegação.
Passando à situação dos autos.
Como bem assinala a decisão recorrida as leis orgânicas do INGA e do IFADAP, aprovadas respectivamente pelos Decretos-Leis nºs 78/98, de 27/4, e 414/93, de 23/12, prevêem a delegação de competências dos seus órgãos colegiais nos seus membros [cfr. artigo 13º, nº 1, e artigo 9º, respectivamente].
No âmbito do processo de fusão dos dois institutos, o DL nº 250/2002, de 21/11, criou um Conselho de Administração comum, que assumiu as competências atribuídas anteriormente aos ao Conselho Directivo do INGA e Conselho de Administração do IFADAP [cfr. o seu artigo 5º].
Conforme Despacho nº 1484/2005, publicado no DR, II Série, nº 173, de 8-9-2008, o Conselho de Administração resultante da fusão daqueles Institutos procedeu à distribuição dos pelouros, atribuindo ao Dr. J..., entre outras, a “Direcção de Ajudas às Superfícies”, em se integram as medidas agro-alimentares.
Posteriormente, aquele órgão deliberou ainda conceder aos seus membros “os poderes necessários e bastantes para a prática dos actos de gestão relativos às respectivas áreas com os seguintes limites:
[…] 1.1 ……
1.2 Gestão de medidas – a concessão de ajudas «Prémios e indemnizações» bem como a aplicação, nos termos legais e regulamentares, de penalizações e a recuperação das verbas pagas indevidamente ou o pagamento de outras quantias igualmente devidas são da competência delegada do vogal do CA responsável pelas respectivas ajudas, salvo nas recuperações superiores a € 75.000,00, em que os poderes para o efeito são exercidos conjuntamente, por delegação, pelo respectivo vogal do CA e pelo presidente do CA […]” [cfr. Despacho nº 22090/2005, DR, II Série, nº 203, de 21-10-2005].
Da leitura do despacho em causa resulta a referência a delegação para a prática de actos individualizados e enuncia, nessa sequência, como única ressalva “as recuperações superiores a € 75.000,00, em que os poderes para o efeito são exercidos conjuntamente, por delegação do respectivo vogal do CA e pelo presidente do CA”.
A leitura do despacho acabado de citar e transcrever como propõem os recorrentes redundaria num conceito restritivo que posterga claramente aquilo que é a inequívoca vontade do delegante, que expressamente quis integrar também na delegação, a competência para a prolação dos actos de indeferimento ora impugnados.
Na medida em que assim também o entendeu, a decisão judicial recorrida fez correcto julgamento, não sendo passível do erro de direito que lhe é apontado pelos recorrentes.
Deverá, pois, improceder o recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida com os actuais fundamentos.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo dos recorrentes.
Lisboa, 9 de Dezembro de 2010
RUI PEREIRA
CRISTINA SANTOS
TERESA DE SOUSA |
