| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no 2º Juízo da 1ª Secção (Contencioso Administrativo) do Tribunal Central Administrativo Sul.
1 – RELATÓRIO
A Rede Ferroviária Nacional – REFER, E.P., com os sinais nos autos intentou no TAF de Almada, contra o Ministério das Obras Públicas Transportes e Comunicações e a contra-interessada M..., identificada a fls. 3 dos autos, acção administrativa especial de pretensão conexa com acto administrativo, pedindo a declaração de nulidade da Declaração de Utilidade Pública do Ministério dos Transportes e Comunicações datada de 28.06.1976, publicada no DR II Série, nº154 de 03.07.1976, que determinou, com carácter de urgência, as expropriações necessárias para a Companhia de Caminhos de Ferro Portugueses promover as obras relativas ao troço Poceirão-Rio Sado, da nova linha Poceirão-Sines e a ligação à linha Poceirão – Pinhal Novo, do empreendimento Ferroviário de Sines, no distrito de Setúbal, aprovadas por despacho do Ministro dos Transportes e Comunicações de 21 de Abril de1976.
Por acórdão de 29.11.2006, do Tribunal “a quo”, foi decidido:
- Julgar a acção intentada pela A, contra o Ministério dos Transportes e Comunicações em que é contra interessada Maria Teresa Mateus Muller, não provada e improcedente, absolvendo-se, consequentemente, o R. do pedido.
- Condenar a A, REFER, E.P. como litigante de má fé na multa de 40 (quarenta) Ucs e em pagar a indemnização à contra-interessada no valor de €5.000, 00 (cinco mil euros)
- Absolver a contra-interessada do pedido de condenação como litigante de má-fé.
Inconformada com a decisão, veio a Rede Ferroviária Nacional – REFER, recorrer jurisdicionalmente para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“1a A recorrente impugna o artº 9 da matéria dada como assente, na parte em que se refere que o prédio da recorrente foi novamente abrangido pela declaração de expropriação aí referida
2a Com efeito, tendo tal artº 9, por fundamento, o Doc.1 junto à P. l. – declaração de utilidade pública para expropriação - não se extrai da mesma que abranja o prédio da contra-interessada, na totalidade ou em parte, ou qualquer outro prédio, em concreto, pelo que deve ser suprimido do referido art°9 a alusão ao prédio da contra-interessada.
3a A decisão recorrida considerou que a Declaração do Ministério dos Transportes, em causa nos autos, é, meramente, anulável, estando esgotado o prazo para arguir essa anulabilidade, não se aplicando o DL 442/91, nem tendo a recorrente legitimidade para arguir tal nulidade.
4a O referido acto de declaração não identifica os prédios abrangidos pela mesma com referência ao registo predial ou inscrição matricial ou identificação dos titulares dos mesmos, nem apresenta planta que permita perceber os prédios ou a parte dos prédios abrangidos pela mesma, violando, assim, frontalmente, o disposto no artº 19 n°1 e 2 do DL 71/75 de 27/1.
5a Existe, assim, preterição de elementos essenciais no referido acto de Declaração, já que não se identificando, nem sendo possível perceber, quais os prédios abrangidos pela expropriação, a mesma é ininteligível, estando, assim, eivada de nulidade, face ao disposto no artº 134 n°2 alínea C do Código de Procedimento Administrativo, tendo, a decisão recorrida violado esta norma legal, ao não aplicar a mesma.
6a Afigurando-se que o Código de Procedimento Administrativo, tratando-se de um diploma de carácter adjectivo é aplicável no presente caso e, mesmo que não fosse, a falta de elementos essenciais num acto de declaração de utilidade pública de expropriação, como no caso concreto - falta de identificação dos prédios abrangidos pela expropriação, era considerada como um acto inexistente, do ponto de vista jurídico.
7a A decisão recorrida coloca em causa a legitimidade da recorrente para arguir tal nulidade por, sabendo a entidade expropriante quais os prédios a expropriar, sendo a recorrente quem promoveu a expropriação, tal pôr em causa os princípios da boa-fé e da proibição de venire contra factum proprium.
8a Tal não se entende, dado que, em primeiro lugar, no despacho saneador a recorrente tinha sido julgada parte legítima, tendo-se, ainda, considerado que a utilidade da lide resultava da eventual nulidade da declaração de utilidade pública desobrigar a recorrente do pagamento de qualquer indemnização, tendo assim a decisão recorrida violado o anteriormente decidido, no despacho saneador.
9a Em segundo lugar, o que está em causa, é a nulidade do acto de Declaração do Ministério dos Transportes e Comunicações de utilidade pública de expropriação e, não sendo a recorrente a autora desse acto, nenhuma questão se levanta quanto à sua legitimidade para arguir a nulidade, sendo certo que as nulidades são livremente invocáveis e devem ser oficiosamente declaradas em qualquer fase do procedimento, logo que delas se tenha conhecimento, artg°134 n°2 do C. P.A.
10a Não fazendo qualquer sentido, pôr em causa a boa-fé ou invocar uma posição abusiva, por parte da recorrente, como se autora de autora do acto se tratasse, quando não o foi, sendo irrelevante para a declaração de nulidade do acto, a identidade da entidade que promoveu a expropriação, a pretensão da recorrente ou a consequência processual que daí advenha.
11a Em relação à condenação como litigante de má-fé, como atrás se referiu, apenas está em causa, no presente processo, a nulidade do acto de declaração de utilidade pública da autoria do Ministério dos Transportes e Comunicações.
12a Não se verificando, assim, salvo melhor opinião, qualquer incompatibilidade, violação de princípio de boa-fé ou posição abusiva, dado que a recorrente não foi autora do acto sendo a nulidade livremente invocável.
13a Tendo, assim, a decisão recorrida ao condenar a recorrente como litigante de má-fé, sem que, manifestamente, se verifiquem quaisquer dos pressupostos da litigância de má-fé, violado o disposto no art° 456 n°2 alínea A do C.P.C.
14a Além de, tal questão já ter sido anteriormente decidida e indeferida, por decisão transitada em julgado, no Processo 676/2001 do 2° Juízo do Tribunal de Setúbal, quando a contra-interessada arguiu, pela primeira vez, a questão da má-fé da recorrente, por ter suscitado a nulidade da Declaração de Utilidade Pública de expropriação, em causa nos autos - Doc. 2 junto à réplica da recorrente.
15a O que inviabilizava que a mesma pudesse voltar a ser apreciada, dado que a condenação como litigante de má-fé, pressupõe uma apreciação de mérito sobre a existência de má-fé, não estando aqui em questão, pelo menos, decisão sobre o processo, propriamente dito, tendo a sentença recorrida, ao conhecer da questão, violado o art° 671 n°1 do C.P.C.
16a E, por último, a condenação em 40 Uc' s de multa e €5.000,00 de indemnização à parte contrária, a título de honorários de advogado, é completamente injustificada.
17a Bastará referir que outro tribunal colocado perante a mesma questão considerou, nem sequer existir má-fé, não existindo, por outro lado, qualquer elemento probatório que permitisse ao tribunal considerar justificado o valor de € 5.000,00 a título de despesas com honorários.
18a Tendo assim a decisão recorrida violado o disposto no art° 456 n° 1, 457 n°1 alínea A e 2 do C.P.C.
NESTES TERMOS e nos melhores de direito doutamente supridos deverá ser dado provimento ao recurso e por via do mesmo, revogar-se a sentença recorrida, declarando-se a nulidade da Declaração de Utilidade Pública de Expropriação do Ministério dos Transportes e Comunicações de 28/6/76, publicada no D.R. II série n°154 de 3/7/76, revogando-se, em qualquer caso, a decisão, no que concerne à condenação da recorrente como litigante de má-fé”.
O recorrido, Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, contra-alegou pugnando pela manutenção do julgado (cfr. 460 a 462 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidas).
A contra interessada também contra -alegou, defendendo a manutenção do decido em 1ª instância (cfr. fls. 464 a 480 dos autos, que aqui se dão por reproduzidas).
O Digno Magistrado do Ministério Público neste TCA Sul, notificado nos termos dos artigos 146º e 147º do CPTA emitiu douto parecer, no qual defende a improcedência do recurso (cfr. fls. 518 e 519 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência.
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2. FUNDAMENTAÇÃO:
2. 1 DOS FACTOS
A decisão recorrida deu por provada, e, com interesse para a decisão, a seguinte factualidade:
“1°- Por Declaração do Ministério dos Transportes e Comunicações de 28/6/76, publicada no D.R. II série n° 154 de 3/7/76, foi declarada uma expropriação, cujo teor é o seguinte;
"Para efeitos do disposto no n°1 do artigo 16.° do Decreto-Lei n.°71/76, de 27 de Janeiro, declara-se que, por despacho do Ministro dos Transportes e Comunicações de 21 de Abril de 1976, foi aprovado o anteprojecto relativo ao troço Poceirão - Rio Sado da nova linha Poceirão - Sines (quilómetro 0 ao quilómetro 10,8 da secção 105, quilómetro 0 ao quilómetro 10 da secção 106, quilómetro 0 ao quilómetro 7 e ligações sul e norte de Águas de Moura da secção 107, quilómetro 0 ao quilómetro 3,68 e ligação a Poceirão e quilómetro 3,68 e ligação à linha Poceirão-Pinhal Novo da secção 108 do Empreendimento Ferroviário de Sines, no distrito de Setúbal, do que resultou ser declarada a utilidade pública das expropriações necessárias à efectivação da mesma obra, a promover pela Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses.
A estas expropriações é atribuído carácter de urgência. Atento o disposto nos artigos 24°, nº1, 25°, alínea a), e 26° de Decreto-Lei n°71/76, de 27 de Janeiro, 1.°, n°2, do Decreto-Lei n°260/76, de 8 de Abril, e no despacho da Presidência do Conselho de Ministros, inserto no Diário do Governo, 1.a série, n°82, de 8 de Abril de 1976, declara-se ainda que fica autorizada a Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses a tomar posse administrativa dos prédios indispensáveis para o início imediato ou prossecução ininterrupta dos trabalhos necessários à execução do anteprojecto aprovado referido. Ministério dos Transportes e Comunicações, 28 de Junho de 1976. - O Ministro dos Transportes e Comunicações, José Augusto Fernandes" - doc. 1 junto com a p. i..
2°- Com base nesta declaração de utilidade pública, M..., viúva, contribuinte fiscal n°115162151, residente na Rua Rodrigo da Fonseca, 135 R/C Esq. 1070-240 Lisboa, interpôs, nos termos do artg°42 n°2 alínea B do Código das Expropriações, requerimento judicial para a constituição e funcionamento da arbitragem, em processo de expropriação, alegando ser proprietária de um prédio rústico que foi abrangido pela supra referida expropriação, ter decorrido mais de 25 anos sobre a mesma expropriação sem que tivessem sido promovidos os termos da mesma e, considerando, ainda ser a Autora, a entidade expropriante - Doc. 2 junto com a p. i..
3°- Tal processo tem o n°676/2001 e corre os seus termos no 2° Juízo de Competência Cível do Tribunal Judicial de Setúbal - Doc. 2 junto com a p. i..
4°- A A. deduziu oposição a esse requerimento para constituição e funcionamento da arbitragem - doc. 2 junto com a p. i..
5°- A Refer veio no processo 676/2001 do 2° Juízo de Competência Cível de Setúbal, suscitar a questão da nulidade ou inexistência jurídica da Declaração de Utilidade Pública, em causa, por falta de requisitos legais - fls. 8 9 e 10 da certidão junta como Doc.2 junto com a p. i..
6°- Tendo o Tribunal Judicial de Setúbal, declarado a sua incompetência material para a apreciação da referida questão atribuindo tal competência ao Tribunal Administrativo - fls. 1112 e 13 da certidão junta como Doc. 2 junto com a p. i..
7°- O prédio de que a Contra-Interessada era proprietária foi anteriormente expropriado pelo Ministério da Agricultura e Pescas, através da Portaria n°304/76, de 17 de Maio, nos termos dos arts. 1° e 8° do Decreto-Lei n°406-A/75, de 29 de Julho - doc. 1 junto com a contestação
8°- Na referida Portaria n°304/76, de 17 de Maio, caracteriza-se da seguinte forma o prédio de que a Contra-Interessada era proprietária: "Herdade da Agualva de Cima e da Agualva de Baixo, matriz cadastral: art. 1, secções T, Tl e T2, da freguesia da Marateca, concelho de Palmela, com 939,1125 ha e 211.873,6 pontos" - Doc. n° 1 junto com a contestação.
9°- Posteriormente, através do acto impugnado, foi promovida uma nova expropriação deste prédio, declarando-se aí que "foi aprovado o anteprojecto relativo ao troço Poceirão-Rio Sado, da nova linha Poceirão-Sines (km 0 ao km. 10,8 da secção 105) e ligação à linha Poceirão-Pinhal Novo da secção 108, do empreendimento Ferroviário de Sines, no distrito de Setúbal, do que resultou ser declarada a utilidade pública das expropriações necessárias à efectivação da mesma obra, a promover pela Companhia de Caminhos de Ferro Portugueses" - Doc. n° 1 junto à petição inicial.
10o- A expropriação da Herdade da Agualva de Cima e da Agualva de Baixo promovida pelo Estado no âmbito da reforma agrária incidiu sobre a totalidade dessa Herdade, com uma área total de 939,1125 ha - doc.1 junto com a contestação.
11°- Por Despacho do Senhor Ministro da Agricultura, de 06.07.1995 foi reconhecido à Contra-Interessada um direito de reserva sobre parte do prédio referido na alínea anterior com uma área de 257,3260 ha - Doc. n°2 junto com a contestação.
12o- A autora ocupa a parcela em causa e utiliza-a na sua actividade ferroviária - provado por acordo das partes obtido na audiência preliminar.”* Quanto aos factos provados a convicção do Tribunal fundou-se na prova documental junta aos autos e no acordo das partes expressos nos articulados ou obtido na audiência preliminar* Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.
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2.2. – DA APLICAÇÃO DO DIREITO AOS FACTOS
Atentas as conclusões alegatórias que delimitam o perímetro recursório e a factualidade fixada, a questão decidenda consiste em saber, ante omnia, se a sentença incorreu em erro de julgamento sobre a matéria de facto (vd. conclusões 1ª e 2ª).
A recorrente justifica o cometimento de tal vício por no artº 9 da matéria dada como assente, na parte em que se refere que o prédio da recorrente se ter considerado que foi novamente abrangido pela declaração de expropriação aí referida quando é certo que, tendo tal artº 9, por fundamento, o Doc.1 junto à P. l. – declaração de utilidade pública para expropriação - não se extrai da mesma que abranja o prédio da contra-interessada, na totalidade ou em parte, ou qualquer outro prédio, em concreto, pelo que deve ser suprimido do referido art°9 a alusão ao prédio da contra-interessada.
No questionado ponto 9º do probatório verteu-se que “9°- Posteriormente, através do acto impugnado, foi promovida uma nova expropriação deste prédio, declarando-se aí que "foi aprovado o anteprojecto relativo ao troço Poceirão-Rio Sado, da nova linha Poceirão-Sines (km 0 ao km. 10,8 da secção 105) e ligação à linha Poceirão-Pinhal Novo da secção 108, do empreendimento Ferroviário de Sines, no distrito de Setúbal, do que resultou ser declarada a utilidade pública das expropriações necessárias à efectivação da mesma obra, a promover pela Companhia de Caminhos de Ferro Portugueses" - Doc. n° 1 junto à petição inicial.”
Ora, o certo é que, como bem refere o EPGA no seu douto parecer emitido a fls. 518/519, apresenta-se deslocada e sem sentido a pretensão de impugnar a matéria de facto constante do ponto 9 dos factos provados.
Na verdade, no despacho saneador, como se vê de fls.372, considerou-se que “Não havendo matéria de facto controvertida, vai neste momento a Autora notificada, para alegar por escrito, nos termos do artº 91º nº 4 do CPTA”.
Por outro lado, na elaboração do probatório da sentença ao fundamentar a decisão fáctica, o Mº Juiz consignou que se mostram “…assentes em virtude de prova documental ou acordo das partes expressos nos articulados ou obtida na audiência preliminar os seguintes factos…”.
Do que vem dito decorre que naquelas sedes se concluiu pela inexistência de matéria controvertida, sendo que do teor do doc. 1 junto à petição inicial, e dos ulteriores desenvolvimentos processuais, resulta haver sido admitido por acordo o facto agora impugnado.
Termos em que improcedem as conclusões sob análise.* Sendo os factos relevantes para a decisão da causa os que foram levados ao probatório, importa seguidamente determinar se a sentença incorreu em erro de julgamento sobre a matéria de direito nos termos e nas vertentes que derivam das alegações e que se reconduzem a saber se a declaração de utilidade pública sofre do vício de nulidade e se deve a A. ser condenada como litigante de má-fé.
Na sentença recorrida foram julgadas procedentes tais causas de pedir com a seguinte douta fundamentação:
“4 1. Por força do princípio do tempus regit actum, a eventual nulidade do acto tem de ser aferida pela legislação que vigorava no momento da sua prolação.
Em 1976 a legislação aplicável em matéria de expropriações era o Dec-Lei 71/76 de 27/01, cujo art° 19 dizia: "1. No acto de declaração de utilidade pública, devem os prédios sujeitos a expropriação ser, na medida do possível, identificados com os elementos constantes da descrição predial e inscrição matricial, os direitos e ónus que sobre eles incidem e os nomes dos respectivos titulares.
2. Quando não seja possível dar imediato cumprimento ao disposto no número anterior e se trate de expropriação urgente, será apresentada uma planta, indicando o terreno necessário para a realização da obra que dá causa à expropriação.
3.Quando se trate de expropriação prevista no artigo 6.° do acto declarativo, constará ainda a área total a expropriar, a divisão por zonas e a ordem da expropriação.
4.Serão conjuntamente publicadas por conta das empregas requerentes a que se refere o n.°2, alínea b), do artigo 16.°, as plantas dos imóveis abrangidos pela declaração de utilidade pública, cumprindo-lhes promover a sua afixação na sede da junta ou juntas de freguesia respectivas. "
É evidente face ao teor do despacho publicado em D. R. que estas exigências legais não foram aparentemente cumpridas.
A questão é então de saber-se qual a consequência jurídica do incumprimento.
Vem a autora invocar a nulidade derivada do art°133º do CPA, por faltarem elementos essenciais ou objecto ininteligível. Ora, o CPA foi aprovado pelo Dec-lei 442/91 de 15/11, pelo que as suas disposições legais não são aqui aplicáveis, por ainda não existir em 1976. Quanto ao diploma das expropriações, o Dec-Lei 71/76 de 27/01, não estipulava qualquer sanção de nulidade ou de anulabilidade pelo não cumprimento das suas disposições. Temos pois de reconduzir-nos ao velho conceito de nulidades por natureza, tal como foram desenvolvidos pela Doutrina e pela Jurisprudência antes da existência do CPA.
Na Doutrina pronunciou-se o Prof. Freitas do Amaral, in Lições de Direito Administrativo, 1985, págs. 310 e seguintes, da seguinte forma, que ilustra cabalmente o desenvolvimento doutrinário do tema: "As nulidades por natureza consubstanciam casos em que, por razões de lógica jurídica, o acto não pode deixar de ser nulo, por isso que, seria totalmente inadequado o regime da simples anulabilidade. Esses casos são a nosso ver três:
1°- Actos de conteúdo ou objecto impossível. Se o conteúdo ou o objecto do acto for impossível, não faz sentido que, ao fim de um certo tempo, o acto se convalide, passe a ser válido. Um acto desses nunca pode convalidar-se porque, por definição, o seu conteúdo ou o seu objecto são impossíveis;
2°- Actos cuja prática consista num crime ou envolva a prática de um crime. Também não faz sentido que, se não forem impugnados, se transformem em actos válidos;
3°- Actos que violem os direitos fundamentais dos cidadãos. À face da Constituição, também estes actos não podem ser considerados actos simplesmente anuláveis, uma vez que existe, quanto a eles, direito de resistência (Constituição, art° 21) ".
Na Jurisprudência, a título também de exemplo, é ilustrativo o Ac. do Pleno do STA de 20/06/1990, que disse: "Ora, é jurisprudência pacífica deste STA, na esteira de Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. l, pág. 518, que a regra geral do nosso direito administrativo é no sentido de os vícios do acto determinarem a mera anulabilidade do mesmo, só se verificando a respectiva nulidade nos casos expressamente previstos na lei — cfr. por todos o Ac. do Tribunal Pleno de 24/02/1982, proferido no recurso n° 12.800-P, e publicado nos Apêndices do D. R. de 23/01/1986, pags. 305 e seguintes, e nos Acórdãos Doutrinais, n°248-249, págs. 1135 e seguintes – no entendimento comum de que a nulidade dos actos administrativos resulta, não da natureza das coisas, mas antes da cominação da lei.
Com efeito, o artº363° do Código Administrativo enumerava taxativamente as deliberações dos corpos administrativos que deviam ser consideradas nulas e de nenhum efeito (as estranhas às suas atribuições, as tomadas tumultuosamente ou com infracção dos arts° 334 e 347, hoje n°1º do art°79 e n°1do artº80 da Lei 100/84 de 29/03, as deliberações que transgredissem as disposições legais respeitantes ao lançamento de impostos, as que carecessem absolutamente de forma legal, as deliberações que fossem tomadas ou executadas com violação das disposições que determinassem a intervenção tutelar do Governo, etc., enquanto o art.º364 estatuía a anulabilidade para as demais sem as especificar.
Certo que tais preceitos se por um lado se referiam apenas aos órgãos autárquicos, por outro, só às deliberações diziam respeito.
Mas do disposto dos arts°375, parágrafo único e 828.1, parágrafo único, do citado diploma, que equiparava as decisões às deliberações para efeitos processuais, inferia-se que o regime de nulidades destas era extensivo àquelas, e o artº466 do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino ao referir-se a actos nulos abrangia não só as deliberações como as decisões — cfr. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. l, pág. 517, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, págs. 358 e 359.
Por outro lado, os referidos preceitos, por constituírem afloração dos princípios gerais, são de aplicação aos actos da administração central, como é jurisprudência pacífica deste STA - cfr. por exemplo, o Ac. de 18/10/1979, n Acórdão Doutrinais, n°217, págs. 11 e seguintes - em virtude da remissão, primeiro do art°103 do Regulamento do STA e depois do art°2 da L.P.T.A.."
Balizados desta forma os conceitos, vejamos agora se o vício invocado pela autora se verifica, ou seja, se o acto é ininteligível. Não há dúvidas que a entidade expropriante sabia perfeitamente por onde ia passar o caminho de ferro, sabia portanto qual era a parcela de terreno a expropriar, assim como o sabia a entidade expropriada. A parcela é aquela onde ia passar (e passa hoje) o caminho de ferro, de acordo com o anteprojecto relativo ao "troço Poceirão-rio Sado da nova linha Poceirão-Sines (quilómetro 0 ao quilómetro 10,8 da secção 105, quilómetro 0 ao quilómetro 10 da secção 106, quilómetro 0 ao quilómetro 7 e ligações sul e norte de Águas de Moura da secção 107, quilómetro 0 ao quilómetro 3,68 e ligação a Poceirão-Pinhal Novo da secção 108 do Empreendimento Ferroviário de Sines”, Assim sendo, a mera não publicação em D. R. da planta do referido anteprojecto não torna o despacho ininteligível. Seria ininteligível se o anteprojecto não existisse: se não se soubesse minimamente por onde ia passar a linha do caminho de ferro. É este mesmo um dos exemplos de escola dados por Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, Vol. l, 10a edição, pág. 482: "De igual modo não é bastante para o acto de expropriação decidir expropriar terrenos no local que for julgado mais conveniente e quando os recursos da entidade expropriante o permitirem". Tanto assim é que nunca se levantou qualquer dúvida sobre qual o prédio ou parte do prédio a expropriar: são aqueles onde a autora tem instalados os seus carris para passarem os seus comboios, o que fazem diariamente. E nunca se ouviu dizer que estes se desviaram do trajecto por qualquer ininteligibilidade do mesmo...
Ora, se se sabia onde ia passar a linha, não se verifica qualquer ininteligibilidade. Verifica-se quanto muito uma mera deficiência de publicidade, irregularidade esta que nunca pode ser reconduzida a uma situação de inexistência jurídica do despacho ou de nulidade do mesmo. Quanto muito, a situação é subsumível ao vício de forma, tal como Marcelo Caetano o definia (cit., pág. 505): "o vício de forma existe sempre que na formação ou na declaração da vontade traduzida no acto administrativo foi preterida alguma formalidade essencial ou que o acto reveste a forma legal". E dizemos quanto muito, porque entendemos ser eventualmente de aceitar que existindo o projecto, a sua não divulgação conjunta com o acto de expropriar se traduz na violação de uma formalidade essencial. Só que a sanção nunca seria a nulidade, mas a mera anulabilidade (vide acerca da distinção das formalidades essenciais e não essenciais, Mário Esteves de Oliveira, in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2a ed., pág. 658), por força do citado art° 364 do Código Administrativo, que será então o aqui aplicável, de acordo com o jurisprudência do STA.. Sendo a sanção a mera anulabilidade, a presente acção tem de improceder, atenta a sua manifesta intempestividade, já que o prazo era de um ano.
Cabe ainda aqui dizer que esta pretensão da A., que foi quem promoveu a expropriação (a alegação da autora que nada teve a ver com a expropriação por não existir à data da mesma, é desconcertante face ao teor dos seus estatutos e do diploma que a criou, nomeadamente do art°14.2. do Dec-Lei 104/97 de 29/04: "A REFER, E. P., sucede ainda na posição jurídica da CP -Caminhos de Ferro Portugueses, E. P., contratual ou não, nas relações directamente ligadas ao exercício do seu objecto, quer de serviço público, quer de actividades acessórias, através de protocolos a celebrar entre as referidas entidades, de acordo com o faseamento definido no artigo 10°, os quais identificarão as posições jurídicas a transmitir"), integra sem quaisquer espécies de dificuldades as previsões de violação dos princípios da boa-fé e da proibição de venire contra factum proprium. Efectivamente, apesar de quem proferiu o despacho de expropriação ter sido um membro do Governo, a verdade é que não o fez por sua livre iniciativa: foi seguramente no interesse da C. P. que se decidiu fazer a expropriação. Logo, afigura-se-me que para além do que foi dito supra, sempre faltará à autora legitimidade ad substantiam para poder pedir a declaração de nulidade da declaração de utilidade pública.
Assim sendo, sempre terá a acção de improceder.
4.2. Veio a contra-interessada pedir a condenação da A. como litigante de má-fé.
O art° 456.2. do CPC define a litigância de má-fé nos seguintes termos: "Diz-se litigante de má fé quem, com dolo ou negligência grave.
a) Tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar;
b) Tiver alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes para a decisão da causa;
c) Tiver praticado omissão grave do dever de cooperação;
d)Tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim de conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão. "
O objectivo da autora com esta acção é perfeitamente claro: destina-se a evitar o pagamento da indemnização pela expropriação dos terrenos. Para tanto, veio invocar um vício formal ocorrido quase 30 anos antes, defendendo-se com legislação que não estava em vigor à data e por isso inaplicável.
Mais: veio defender a invalidade de uma expropriação promovida por ela própria (dizendo que nada teve a ver com o assunto, que a responsabilidade era da sua antecessora C.P.), expropriação de que ela tem obtido os benefícios, pois os carris do caminho de ferro estão colocados nos terrenos em causa. Se a sua acção obtivesse provimento, os terrenos não seriam obviamente devolvidos à contra-interessada: a autora teria de promover novo processo de expropriação justificando-se no interesse público, e lá recomeçaria de novo o processo para a contra-interessada receber o dinheiro pelos seus terrenos, que duraria, quiçá, mais 30 anos Trata-se de uma pretensão que, sem margem para dúvidas repugna à consciência ético-jurídica, é violadora dos princípios de boa-fé, integra-se sem dificuldade na proibição de venire contra factum proprium, logo, preenche a previsão legal da al. a) do artº 452 do CPC.
Acresce que a atitude da A. não foi de colaboração processual, pois quando se lhe ordenou que juntasse o processo de expropriação veio dizer que não o tinha, quando afinal foi ela a fornecê-lo ao Ministério quando se pediu a este que o apresentasse.
O argumento da A. que em outros processos foi absolvida como litigante de má-fé, não releva evidentemente para estes autos, pois essas decisões só têm força dentro dos respectivos processos.
Por tudo quanto vem de ser exposto, considerando o dolo da A., que é directo, o grau de ilicitude do seu comportamento, que é elevado, as suas possibilidades económicas, a moldura abstracta possível da condenação (2 a 130 Ucs por força do art° 102.a. CCJ), afigura-se-nos prudente e adequada a condenação da autora na multa de 40 Ucs, acrescidos dos peticionados €5.000,00 de indemnização à contra-interessada, valor que se nos afigura adequado como honorários para o Advogado da mesma.”
Concorda-se inteiramente com a fundamentação adoptada na sentença sob censura com base na qual se julgou improcedente a acção intentada por "Rede Ferroviária Nacional - REFER E.P.", tendo em vista obter o reconhecimento da nulidade da declaração de utilidade pública provinda do Ministério dos Transportes e Comunicações, datada de 28.06.76, e publicada no D.R. n.° 154 de 03.07.76, IIa série, e condenou ainda aquela A. como litigante de má-fé na multa de 40 Ucs, e no pagamento da indemnização de 5000 Euros à contra-interessada Maria Muller.
Com efeito, por mor do princípio geral "tempus regit actum", tem de aplicar-se à situação sub judice o Decreto-lei n°71/76 de 27 de Janeiro com base no qual teria de ser apreciada a validade e eficácia do acto expropriativo em questão, o que vale por dizer que é inaplicável o CPA uma vez que este teve o início da sua vigência no ano de 1991.
Também não merece qualquer reparo o enquadramento operado no julgado quanto à aplicação ao caso do antigo conceito de nulidades por natureza, sobretudo por referência aos ensinamentos do Prof. Freitas do Amaral, contido nas suas "Lições de Direito Administrativo", 1985, pag.s 310 e segs., e do teor do evocado acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 20.06.1990 - rec. 010515, à luz do qual não eclodem as consequências extraídas recorrente, sobretudo no que tange à invocada ininteligibilidade e decorrente nulidade do acto.
Irrepreensível se apresenta o juízo formulado na sentença sobre a irregularidade consistente em deficiência de publicitação. Com efeito, a mesma apenas seria geradora de vício de forma com a consequente anulabilidade que, para operar, teria de ser arguida no prazo legal para o efeito (um ano), o que não sucedeu.
De igual modo se afigura de extrema correcção do ju´zio formulado na sentença quanto à inobservância do princípio da boa-fé, consubstanciador de uma situação de "venire contra factum proprium", a impor muito naturalmente, a condenação da "REFER" como litigante de má-fé (artigo 456 n°2 do Código de Processo Civil), afigurando-se ajustado o montante da multa correspondentemente cominada, bem como o quantitativo arbitrado a título de indemnização à contra-interessada (5000 Euros).
Termos em que improcedem «in totum» as conclusões de recurso.
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3. -DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
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Lisboa, 25 de Junho de 2009
(Gomes Correia)
(Carlos Araújo)
(Fonseca da Paz)
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