I. RELATÓRIO
A P.... , S.A. (ora Recorrente) veio propor ação urgente de contencioso pré-contratual contra a SPMS- Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, EPE. (agora Recorrida), demandando igualmente, a título de contrainteressadas, as empresas concorrentes no procedimento n.º 373/2023, destinado à celebração de contrato para “Prestação de serviços de vigilância e segurança humana e de ligação a central de receção e monitorização de alarmes, ao abrigo dos lotes 1, 2, 3, 4 17 e 20 do acordo-quadro da ESPAP para as entidades do Ministério da Saúde”, e peticionando, quanto aos Lotes 1, 2, 6 e 8 do Procedimento, além, do mais, o seguinte:
«i. Deverão ser declarados inválidos, por força da invalidade das normas constantes do n.º 1 e do n.º 3 da Cláusula 5ª do Caderno de Encargos do Procedimento, e anulados, todos os atos praticados no âmbito do procedimento, incluindo, e em particular:
- O ato de adjudicação da proposta da P.... , S.A., nos Lotes 1, 6 e 8;
- O ato de adjudicação da proposta da .... , A.C.E., no Lote 2.
- O ato de exclusão das propostas da Autora no âmbito dos Lotes 1 e 8.
Caso assim não se entenda, e o pedido identificado em i. não seja considerado procedente:
ii. Deverão ser excluídas, com fundamento na alínea f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, as seguintes propostas:
a. P.... , S.A.- nos Lotes 1, 2, 6 e 8;
b. R... , S.A.- nos Lotes 1, 2, 6 e 8; e
c. .. A.C.E.- no Lote 2
E, cumulativamente, com o pedido efetuado em ii.
iii. Serem adjudicadas as propostas apresentadas pela Autora nos Lotes 2 e 6; e, cumulativamente,
iv. Ser ordenada a revogação da decisão de contratar nos Lotes 1 e 8, com fundamento na alínea b), do n.º 1 do artigo 79.º e no n.º 1 do artigo 80.º do CCP.
Caso assim não se entenda,
v. Deverá ser declarada a invalidade dos atos de adjudicação praticados nos Lotes 1, 2, 6 e 8, pelo facto de as propostas adjudicadas apresentarem um preço anormalmente baixo e, nessa medida, deverem ser excluídas com fundamento na alínea e), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP; e, cumulativamente,
vi. Deverá o Procedimento ser anulado com efeitos a retroagir à fase de análise de propostas, devendo os Contrainteressados P.... , R.... e 2..... ser notificados para apresentar a justificação do preço anormalmente baixo apresentado nos Lotes 1, 2, 6 e 8, anulando-se todos os atos praticados após o relatório preliminar.»
Em 05/07/2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu saneador-sentença, nos termos da qual a ação agora em causa foi julgada totalmente improcedente e a Recorrida SPMS absolvida dos pedidos.

Inconformada com o julgado, vem a P.... S.A (Recorrente) interpor recurso jurisdicional dessa mesma sentença, culminando o seu recurso com as seguintes conclusões:
«Conclusões
i. Nulidade por violação do dever de proferir despacho pré-saneador para aperfeiçoamento do articulado
I. O Tribunal a quo imputa à Petição Inicial da ora Recorrente diversas insuficiências de alegação de factos que, no seu entendimento, eram relevantes para a boa decisão da causa, extraindo da pretensa deficiência da petição inicial efeitos que se projetaram na improcedência da ação.
II. A alínea b), do n.º 1 e o n.º 3 do artigo 87.º do CPTA estabelecem uma incumbência do juiz, que se traduz um dever funcional que afasta, quanto a este, qualquer discricionariedade do tribunal, ou qualquer ponderação do seu exercício ou não exercício segundo critérios de oportunidade ou de conveniência.
III. O Tribunal a quo, ao detetar insuficiências na matéria de facto alegada, tinha o dever de prolação de despacho de aperfeiçoamento, não podendo, primeiro, incumprir o dever de convidar ao aperfeiçoamento do articulado e, depois, em sede de saneador-sentença, considerar o pedido da parte improcedente, por falta de factos que a parte poderia ter alegado.
IV. A omissão do despacho de aperfeiçoamento consubstancia uma nulidade da sentença resultante da omissão daquele despacho, na medida em que nela foi dada relevância à deficiência do articulado.
V. Está, por isso, em causa uma nulidade processual – conforme prevista no n.º 1 do artigo 195.º do CPC, aplicado ex vi artigo 1.º do CPTA – a qual deverá ser julgada procedente e, em consequência- caso a questão não venha a ficar consumida por uma decisão de procedência do recurso com base em erro de julgamento -, ser revogada a Sentença a quo e determinada a baixa dos autos à 1ª instância para prolação do despacho pré-saneador.
ii. Impugnação da matéria de facto
VI. Para efeitos de aferir da validade e conformidade dos n.ºs 1 e 3 da Cláusula 5ª do Caderno de Encargos importa verificar se os custos mínimos a incorrer com a execução das prestações objeto do contrato a celebrar excedem ou não o preço base fixado pela Recorrida.
VII. O cálculo dos custos mínimos de execução do contrato obriga a considerar todos os custos que o cumprimento do contrato a celebrar implicará para o adjudicatário.
VIII. De acordo com o Caderno de Encargos do procedimento que deu origem ao Acordo-Quadro e, bem assim, nos termos do próprio Acordo-Quadro, os cocontratantes do Acordo-Quadro remunerarem a ESPAP, definindo a fórmula para o efeito.
IX. A remuneração da ESPAP é obrigatória e representa um custo associado a todos e cada um dos contratos celebrado
X. Atendendo à relevância para a decisão da causa e do presente recurso que ali ficou explanada, os seguintes factos deverão ser aditados à matéria de facto dada como provada, de modo a serem considerados na decisão do presente recurso:
• Em 07.07.2022, a Autora celebrou com a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P., um Acordo-Quadro que tinha por objeto a “prestação de serviços de vigilância e segurança” [conforme Documento n.º 2].
• A Cláusula 5ª do Acordo-Quadro celebrado entre Recorrida e Recorrente tem o seguinte teor:


• A Cláusula 9ª do Caderno de Encargos do procedimento de formação do Acordo-Quadro tem o seguinte teor:
iii. Do Erro de Julgamento
XI. Podem ser assacados à Sentença a quo os seguintes erros de julgamento:
- A (errada) desconsideração dos custos com a substituição dos trabalhadores em férias e/ou formação como custos diretos emergentes do contrato.
- A total desconsideração dos custos a pagar à ESPAP, ao abrigo da Cláusula 9ª do Caderno de Encargos do Acordo-Quadro, de 1% do preço contratual para valores do contrato superiores a 250 000,00€ - caso dos Lotes 1, 2 e 8 – e de 0,5% no caso do Lote 6 (valor inferior a 250 000,00€ mas superior a 125 000,00€.
- A errada interpretação do artigo 1.º-A, n.º 2 do CCP e, bem assim, do artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2015, de 16.05.
- A errada aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 71.º do CCP relativamente à fixação do limiar do preço anormalmente baixo abaixo dos custos mínimos obrigatórios a incorrer com a execução das prestações do contrato;
XII. Não existe uma definição legal do que são custos mínimos que podem ser imputados ao serviço, devendo considerar-se aqueles em que a empresa prestadora do serviço terá de incorrer obrigatoriamente – por força de prescrições legais ou regulamentares – para poder executar todas as prestações contratadas.
XIII. No caso sub judice, estão, basicamente, em causa os custos que obrigatoriamente a empresa incorre com os trabalhadores necessários para a execução das prestações objeto do contrato.
XIV. Para prestar os serviços de segurança, a empresa prestadora tem obrigatoriamente de ter – para cumprir com a lei laboral - um trabalhador afeto ao serviço e um trabalhador que o substitua para assegurar a execução do contrato quando o outro não se encontra, por exigência da lei, a trabalhar (dias de férias, dias de descanso, formação).
XV. Para o cálculo dos custos mínimos com o serviço, é irrelevante saber se os trabalhadores já se encontram a trabalhar na empresa ou se são especificamente contratados para tal efeito, uma vez que a empresa tem custos quer com o trabalhador “principal” (férias e formação) quer com o seu substituto. cuja utilização é, por força das exigências da legislação laboral quanto ao descanso, férias e formação dos trabalhadores, obrigatória e fundamental.
XVI. Logo, todos estes custos têm de ser imputados ao contrato de prestação de serviços, no caso do trabalhador substituído, apenas na proporção da sua afetação.
XVII. No que respeita à formação, o Tribunal confunde aquilo que configura um custo que é imputável a uma atividade e o momento em que a despesa é efetuada.
XVIII. Mesmo que a despesa com a formação não seja realizada durante o período de execução do contrato, as horas de formação obrigatória de um trabalhador num determinado ano terão sempre de (nesse ano ou mais tarde) lhe ser ministradas ou compensadas – ou seja, representam um custo que, por força do princípio da especialização de exercícios, deverá ser contabilizado anualmente, mesmo que a despesa apenas venha a ser realizada posteriormente.
XIX. O custo mínimo direto do trabalho é alcançado na situação em que se considera que o número máximo anual de horas de trabalho normal prestado pelo pessoal da S... é de 1.864 [40 horas semanais x (52 semanas – 22 dias de férias) x 8 horas diárias – 40 horas de formação contínua].
XX. O valor médio da hora de trabalho normal dos vigilantes durante o ano de 2023 será, no mínimo, de 4,99€;
XXI. O valor da hora do trabalho normal é apurado com base no número de horas de trabalho anual potencial (2 080 horas), o qual é superior em 216 horas ao número máximo efetivo de horas de trabalho (1 864 horas), por força dos dias de férias (176 horas úteis) e das 40 horas de formação contínua a que os trabalhadores têm direito.
XXII. O que perfaz um valor de 5, 57€ por hora.
XXIII. Logo, o custo horário de substituição do pessoal em gozo de férias e em formação contínua é de 0,58€ (correspondendo à diferença entre 5,57€ – 4,99€).
XXIV. O acréscimo remuneratório devido por cada hora de trabalho noturno prestado pelos vigilantes é de 1,25€ [4,99€ x 25%].
XXV. Os CCT determinam que o trabalho em dia feriado confere ao trabalhador um acréscimo remuneratório mínimo de 100%, impondo, portanto, uma remuneração adicional de 4,99€.
XXVI. Os custos horários dos subsídios de férias e de Natal ascendem aos montantes indicados na tabela seguinte:

XXVII. Em 2023, o subsídio de alimentação devido ao pessoal da vigilância eleva-se, por cada turno de 8 horas de trabalho, a um valor de 6,68€ [cf. cláusula 33.ª dos CCT em vigor].
XXVIII. Desta forma, o valor médio do subsídio de alimentação que será devido aos vigilantes, no prazo de execução do contrato, elevar-se-á a 0,84 euros por cada hora de trabalho [6,68€ / 8 horas].
XXIX. A taxa normal contributiva para a Segurança Social, de responsabilidade das entidades empregadoras com fins lucrativos, é de 23,75% [conforme artigo 53.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social] e tem por base de incidência a remuneração ilíquida dos trabalhadores.
XXX. As entidades empregadoras encontram-se, assim, obrigadas a contribuir mensalmente para os fundos de compensação do trabalho com um montante equivalente a 1,0% (0,925% + 0,075%) das retribuições base e diuturnidades devidas a cada trabalhador, sendo que as entregas a realizar para o fundo de garantia de compensação do trabalho (0,075% das retribuições base e diuturnidades devidas a cada trabalhador) não são recuperáveis pelas entidades empregadoras, razão pela qual constituem um custo.
XXXI. Na determinação dos custos mínimos com o contrato, o Tribunal não contabilizou a remuneração da ESPAP, obrigatória nos termos do Acordo-Quadro celebrado, e que correspondem a 1% do preço contratual – para contratos com valor superior a 250 000,00€ (casos dos Lotes 1, 2 e 8) e 0,5% em contratos com valor superior a 125 000,00€ e inferior a 250 000,00€ (caso do Lote 6).
XXXII. A norma vertida no n.º 2 do artigo 1.º-A do CCP determina a invalidade da cláusula que fixe um preço base cujo valor seja inferior aos custos mínimos a incorrer com a execução das prestações contratuais objeto do procedimento, não estando a dita nulidade dependente da invocação expressa de uma concreta norma legal e/ou regulamentar violada.
XXXIII. A doutrina e a jurisprudência mais recente – i.e., posterior à entrada em vigor do sobredito preceito - são unânimes em considerar que a cláusula que fixa um preço base inferior aos custos mínimos das prestações objeto do contrato a celebrar é inválida por violação do n.º 2 do artigo 1.º-A do CCP.
XXXIV. Atendendo a que -conforme se demonstrou - o preço base fixado no n.º 1 da Cláusula 5ª para os Lotes 1 e 8 é inferior aos custos mínimos obrigatórios que toda e qualquer empresa prestadora dos serviços de segurança terá de incorrer, a dita cláusula é inválida por violação do n.º 2 do artigo 1.º-A do CCP.
XXXV. Quanto ao limiar do preço anormalmente baixo fixado na Cláusula 5ª, n.º 3 do Caderno de Encargos, para os Lotes 1, 2, 6 e 8, verifica-se que este é inferior ao custo global mínimo apurado, pelo que a sobredita cláusula do Caderno de Encargos é, igualmente, inválida.
XXXVI. O que significa que os referidos limiares não tiveram em consideração os custos diretos mínimos decorrentes da lei e dos contratos coletivos, permitindo-se considerar como válidas e admissíveis – e, nessa medida, adjudicar - propostas que, estando acima do limiar do preço anormalmente baixo, são, ainda, prestações abaixo dos custos mínimos.
XXXVII. Esta circunstância determina a violação clara do disposto no n.º 2 do artigo 71.º do CCP, o que, consequentemente, tem por efeito a invalidade da Cláusula 5ª, n.º 3 do Caderno de Encargos.
XXXVIII. Pelo que, em consequência, deverá a Sentença a quo ser revogada e a Recorrida ser condenada, no caso dos Lotes 1 e 8, a revogar a decisão de contratar com fundamento na alínea b) do n.º 1 do artigo 79.º e no artigo 80.º do CCP, e nos Lotes 2 e 6, a adjudicar as propostas apresentadas pela Autora.
Caso assim não se entenda,
XXXIX. Os atos de adjudicação nos Lotes 1, 2, 6 e 8 padecem de invalidades próprias, porquanto as propostas que se elencam de seguida deveriam ter sido excluídas, com fundamento nas alíneas e) e f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP: (i) P.... , S.A. – nos Lotes 1, 2, 6 e 8; (ii) R... , S.A. – nos Lotes 1, 2, 6 e 8; e (iii) .. A.C.E. – no Lote 2.
XL. Todas as propostas identificadas apresentam um preço abaixo dos custos mínimos, o que tem duas consequências muito relevantes:
a. Os contratos a celebrar com os adjudicatários teriam um preço abaixo dos custos diretos mínimos da prestação, o que consubstancia um contrato com prejuízo – o que é proibido pelo artigo 5.º-A da Lei n.º 34/2013, de 16.05, na redação atual que lhe foi conferida pela Lei n.º 46/2019, de 08.07.
b. O preço apresentado pelos concorrentes é, nos termos do n.º 2 do artigo 71.º do CCP um preço anormalmente baixo, “por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.”
XLI. O referido em i. da conclusão anterior reconduz-se à causa de exclusão prevista na alínea f), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP; por sua vez, o referido em ii., consubstancia uma causa de exclusão prevista na alínea e), do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.»

A Recorrida SPMS apresentou contra-alegações, tendo findado as mesmas comas conclusões que se seguem:
«I. Nulidade por violação do dever de proferir despacho pré-saneador para aperfeiçoamento do articulado
1) Ao contrário do invocado pela Recorrente, não foi praticada qualquer nulidade processual ao não ter sido proferido despacho de aperfeiçoamento da petição inicial. Com efeito, o despacho de aperfeiçoamento não visa conceder uma oportunidade à parte para refazer o seu articulado, invocando novos factos essenciais à causa de pedir que, pura e simplesmente, não constavam do seu articulado inicial.
2) Neste exato sentido, lê-se, na doutrina administrativista autorizada, o seguinte:
“O aperfeiçoamento destina-se unicamente a completar ou esclarecer a peça processual, eliminando certas ambiguidades ou imprecisões de que padeça ou completando-a com alegações complementares (…)” (cfr. Mário Aroso de almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ob. cit., página 701).
3) De resto, saliente-se que o próprio art. 87º, n.º 5 do CPTA é claríssimo ao referir que as alterações à matéria de facto não podem representar uma alteração da causa de pedir.
4) Ora, se atentarmos nos excertos da sentença transcritos nas alegações de recurso, em particular nas respetivas páginas 4 e 5, verificamos que a Recorrente não alegou deficientemente, ou de forma pouco clara, os fundamentos de facto e de direito da sua pretensão. Pelo contrário.
5) Há diversas posições defendidas pela Recorrente que simplesmente não têm qualquer suporte fáctico e jurídico.
6) Neste quadro, não restava outra alternativa ao Tribunal a quo, senão a de julgar a ação improcedente, sendo manifestamente inaplicável o regime do aperfeiçoamento da petição inicial.
II. Impugnação da matéria de facto
7) A sentença recorrida encontra-se devidamente fundamentada relativamente à decisão da matéria de facto, ao considerar como provados 14 factos identificados na Secção IV – Fundamentação de Facto [de páginas 13 a 36 ] e que, além destes factos, “nada mais se provou com interesse para o conhecimento do mérito” – sublinhado nosso [página 37].
8) Com efeito, e como se constatou na sentença recorrida a “Autora, por referência a cada um dos fatores que identifica como correspondendo a custos mínimos, decompõe o respetivo preço em preço/hora, partindo para tal cálculo da consideração do valor hora por referência a 1864 horas de trabalho, somando, depois, a contribuição para a segurança social, o fundo de compensação do trabalho, chegando aos custos mínimos diretos do trabalho”.
9) Deste modo, a remuneração da ESPAP – facto que a Recorrente considera não ter sido considerado na decisão da matéria de facto - não constitui um custo mínimo direto do trabalho imposto pela legislação vigente, antes correspondendo a uma percentagem do valor da faturação semestral emitida pelos cocontratantes, pelos serviços de gestão, supervisão e comunicação prestados pela ESPAP (cfr. Artigo 2.º, n.º 1, da Portaria nº 40/2017 de 27.01).
10) Não se trata, pois, de um custo unitário imposto pela legislação que acresce ao valor horário, como que uma “taxa” sobre o valor horário.
11) Trata-se antes da remuneração que é devida à ESPAP e que é calculada em função da faturação semestral efetuada.
12) É, pois, manifestamente incorreto considerar-se que, pelo facto de o preço contratual ser superior a €250.000,00, aos custos mínimos associados à prestação de serviços acresce ainda 1% do valor do preço global que é pago à ESPAP.
13) A verdade é que não é esse o regime que resulta do Acordo-Quadro e da Portaria n.º 40/2017 de 27.01.
14) Na medida em que o valor que é devido como remuneração à ESPAP depende do volume da faturação semestral – e não, como pretende a Recorrente fazer crer, do preço contratual – é irrelevante para a boa apreciação da causa, a citação do regime que ficou estabelecido no Acordo Quadro celebrado pela ESPAP.
15) Portanto, no que respeita à imputada falta de consideração pelo Tribunal recorrido dos custos associados a todos e cada um dos contratos celebrados ao abrigo do Acordo-Quadro, a verdade é que a leitura integral da sentença recorrida identifica com precisão todos os casos e cálculos em que o Tribunal considerou que ao abrigo do regime legal e contratual aplicável nenhuma invalidade havia sido cometida.
16) Deste modo, ao contrário do invocado pela Recorrente nas alegações que apresentou, a matéria de facto que se pretende ver aditada é irrelevante para a decisão definitiva da causa, não se tratando, pois, de um custo que incide sobre o preço contratual.
17) A Sentença recorrida não padece de qualquer insuficiência quanto à matéria de facto, tendo o Tribunal a quo criteriosamente analisado toda a matéria de facto trazida aos autos e fundadamente proferido a decisão recorrida.
III. Do Erro de Julgamento
18) Ao contrário do invocado pela Recorrente nas alegações que apresentou, a matéria de facto que se pretende ver aditada é irrelevante para a decisão definitiva da causa, porquanto para efeitos de aferir da validade e conformidade dos n.ºs 1 e 3 da Cláusula 5ª do Caderno de Encargos se constatou que os custos mínimos a incorrer com a execução das prestações objeto do contrato a celebrar excedem o preço base fixado pela Recorrida.
19) Como bem se assinalou na sentença recorrida a respeito do custo horário de substituição do pessoal em gozo de férias e em formação contínua, “a Autora recorre a este valor para efeitos de determinação de uma verba que designa por “custo horário de substituição do pessoal em gozo de férias e em formação contínua” (artigo 129.º, da petição), sem apontar qualquer normal legal ou regulamentar, que exija a contabilização de tal verba.
Mais, a Autora nada alega no sentido de o pessoal que se encontre no gozo de férias (ou em formação), ter de ser substituído por outro, que não alguém já contratado pela empresa, o que não importaria a alocação de nenhuma verba para o pagamento da sua retribuição, já que a mesma estaria contemplada nos cálculos da empresa. Dito de outro modo, nada impõe que as férias, ou horas de um trabalhador em formação, sejam feitas por alguém que não integre já o quadro da empresa, não impondo, assim, qualquer contratação para a sua substituição, e podendo o empregador recorrer ao pessoal que já tenha ao seu serviço.
Pelo que, não se encontrando fundamento legal para que tal custo seja considerado como “custo mínimo”, não é de se considerar o mesmo” (cfr. a página 45 da sentença).
20) Registe-se que, tal como sucedeu em 1ª instância, também agora a Recorrente não concretiza a norma legal de índole laboral que impõe a exigência em apreço.
21) Na verdade, a Recorrente limita-se a afirmar, conclusivamente, que “(…) é irrelevante saber se os trabalhadores já se encontram a trabalhar na empresa ou se são especificamente contratados para tal efeito”, uma vez que “(…) todos estes custos têm de ser imputados ao contrato de prestação de serviço” (cfr. a XV e a XVI conclusões das alegações de recurso).
22) Sucede que, conforme foi assinalado pela Recorrida, o valor referente ao montante para a substituição em férias e em formação, assenta em meros pressupostos especulativos da Recorrente e que não se mostram por qualquer forma demonstrados.
23) Com efeito, o art. 131º do Código do Trabalho determina que:
(i) O trabalhador tem direito, em cada ano, a um número mínimo de 40 horas de formação contínua;
(ii) O empregador deve assegurar, em cada ano, formação contínua a pelo menos 10 /prct. dos trabalhadores da empresa; e
(iii) O empregador pode antecipar até dois anos ou, desde que o plano de formação o preveja, diferir por igual período, a efectivação da formação anual.
24) Deste modo, o que a lei determina é o direito dos trabalhadores bem como a obrigação da entidade empregadora assegurar a formação contínua a pelo menos 10% dos seus trabalhadores e ainda a possibilidade de antecipar ou diferir até dois anos a efetivação da mesma.
25) Este regime – legal – não permite à Recorrente presumir para efeitos de prova nos presentes autos que o número máximo de horas laborais de cada trabalhador deverá ser descontado de um total de 40 horas. Pelo contrário.
26) Conforme se concluiu, fundamentadamente, na sentença recorrida, isto é, com apoio no entendimento sufragado noutros arestos:
“(…) as horas de formação não podem considerar-se como tempo de trabalho e abrangidas, consequentemente, pelas regras legais sobre a elaboração do horário de trabalho (artº 212º do CT)” – cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, Processo n.º 2372/17.9T8LRA.C1, de 20 de fevereiro de 2019, disponível em www.dgsi.pt” (destaque nosso) (cfr. a página 43 da sentença).
27) Acrescentando-se ainda na aludida decisão que:
“[a]liás, acompanhando a posição sufragada no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo n.º 2461/19.5BELSB, de 23 de setembro de 2021, temos que “não vem provado que todos os trabalhadores de qualquer empresa de segurança estão obrigados a perfazer, por ano, 40 horas de formação contínua, sendo que essa alegação também contrariaria o determinado no art.º 131.º, n.º 5, do CT.
Aliás, basta a determinação contida no art.º 131.º, n.º 5, do CT para se tornar evidente que o facto que a Recorrente quer ver provado não pode ser assim considerado.” - disponível em www.dgsi.pt” (cfr. a página 43 da sentença).
28) Portanto, contrariamente ao que procura a todo o custo perpassar a Recorrente, não é verdade que as empresas prestadoras do serviço de segurança e vigilância estejam obrigadas a registar, anualmente, o custo adveniente da formação contínua dos trabalhadores.
29) Por sua vez, e como se constatou na sentença recorrida a “Autora, por referência a cada um dos fatores que identifica como correspondendo a custos mínimos, decompõe o respetivo preço em preço/hora, partindo para tal cálculo da consideração do valor hora por referência a 1864 horas de trabalho, somando, depois, a contribuição para a segurança social, o fundo de compensação do trabalho, chegando aos custos mínimos diretos do trabalho”.
30) Sucede que, a referência adotada de um máximo de 1864 horas se mostra incorreta. Como bem assinalado na Sentença recorrida, “o número máximo anual de horas de trabalho normal a prestar pelos trabalhadores do serviço de S... é o seguinte: [(40 horas/semanais x 52 semanas)] – [(22 dias úteis de férias x 8 horas/diárias)] = 1904, não podendo ser descontado o número de horas de formação, pois resulta do exposto que estas não são de se considerar compreendidas dentro do tempo de trabalho” – destaque nosso.
31) Deste modo, não merece qualquer reparo a conclusão a que chega o Tribunal recorrido ao considerar que “todo o cálculo da Autora, enferma de erro, pois que considerou um número inferior de horas para a determinar do valor hora, o que, necessariamente, contribui para um aumento do preço” – sublinhados e destaques nossos.
32) Como a própria Recorrente refere na Conclusão XIII das suas alegações, “No caso sub judice, estão, basicamente, em causa os custos que obrigatoriamente a empresa incorre com os trabalhadores necessários para a execução das prestações objeto do contrato”.
33) Sendo certo que esses custos não incluem a remuneração da ESPAP.
34) Com efeito, a remuneração da ESPAP não constitui um custo mínimo direto do trabalho, antes correspondendo a uma percentagem do valor da faturação semestral emitida pelos cocontratantes, pelos serviços de gestão, supervisão e comunicação prestados pela ESPAP (cfr. Artigo 2.º, n.º 1, da Portaria nº 40/2017 de 27.01).
35) Nos termos legais e contratuais, o critério de fixação da remuneração da ESPAP depende do volume de faturação semestral obtida por cada um dos cocontratantes em função dos contratos celebrados no âmbito do acordo quadro e não de um preço fixo, como a Recorrente parece pretender fazer valer.
36) A aplicação da percentagem de remuneração da ESPAP depende do facto de a faturação semestral ser superior a € 125.000, e inferior a € 250.000, ou ser superior a €250.000, não sendo aplicável em função do preço contratual.
37) Acresce que o próprio cálculo da remuneração devida à ESPAP não se aplica na totalidade do montante faturado num dado semestre, sendo antes calculada por intervalos, nos termos previstos na Portaria n.º 40/2017, pelo que é manifestamente incorreto o valor do “custo” apresentado pela Recorrente como devido a título de remuneração da ESPAP, como uma incidência de 1% sobre o valor hora.
38) O Tribunal recorrido procedeu com total isenção aos cálculos dos designados “custos mínimos diretos unitários dos serviços de vigilância” tendo apurado os seguintes valores parcelares:
39) Ou seja, os custos mínimos diretos do trabalho, para cada um dos Lotes em apreço, são, na verdade, os seguintes:

40) E, como ficou devidamente demonstrado na sentença recorrida, “Atendendo aos valores a que chegamos, e por confrontação com os preços-base definidos para cada um dos lotes, e os preços anormalmente baixos fixados, temos que os mesmos se mostram superiores aos valores alcançados”, isto é, aos referidos custos mínimos.
41) Com efeito, como ali se concluiu, os preços-base para cada um dos lotes, e os preços anormalmente baixos fixados, não só não são inferiores aos custos mínimos diretos unitários do trabalho, como foram calculados em excesso:

42) Razão pela qual o Tribunal a quo concluiu pela inexistência de qualquer violação do artigo 5.º-A, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na sua atual redação, e do artigo 1.º-A, n.ºs 1 e 2, e artigo 47.º, n.º 3, do CCP.
43) Por conseguinte, o custo com a remuneração devida à ESPAP – que dependerá do volume da faturação semestral e cujo montante é calculado por intervalos (não se aplicando simplesmente uma taxa de 0,5% ou de 1% sobre a totalidade do valor faturado semestralmente) - não invalida a conclusão do Tribunal recorrido de que nem o preço base, nem o preço anormalmente baixo, fixados pelo Caderno de Encargos, foram fixados abaixo dos custos mínimos diretos do trabalho, na medida em que aquele não se trata, nem configura, um custo mínimo direto do trabalho.
44) Quer em 1ª instância, quer em sede de recurso jurisdicional, a Recorrente invoca diversas “regras” relativas à alocação e contabilização dos custos que entende serem os custos mínimos da execução de um contrato de prestação de serviços de segurança e vigilância, sem, no entanto, indicar, a base legal que suporta os seus raciocínios.
45) Não obstante, e contrariamente ao que a Recorrente procura perpassar, a sentença recorrida não se limitou a sugerir que “para a declaração de invalidade da cláusula do Caderno de Encargos que fixa o preço base, por desconformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 1.º-A do CCP, está dependente de existir uma concreta norma legal ou regulamentar em matéria labora que surja violada pelo preço base”.
46) Pelo contrário, a sentença indagou da eventual existência de erro na definição do preço base ou do preço anormalmente baixo, tendo em conta não só as disposições legais e regulamentares aplicáveis como também os cálculos efetuados pela Recorrente.
47) Neste contexto, com total correção, o Tribunal a quo apurou os seguintes valores:
a) valor do trabalho noturno - 1,25 = €4,99 + 25%,
b) valor do trabalho prestado em dia de feriado - € 4,99 = € 4,99 + 100%,
c) valor/hora do subsídio de férias e de natal, considerando o seguinte:
· no caso de trabalhador que preste trabalho em período normal de trabalho: € 864,96 ÷ 2080 horas = € 0,42 /hora, sendo certo que tendo o trabalhador direito a um subsídio de férias e outro de natal, o valor a considerar será o dobro, ou seja, € 0,84,
· no caso de trabalhador que preste trabalho em período noturno de trabalho, o qual determina um acréscimo de 25% sobre a remuneração base: (€ 864,96 + 25%) + € 864,96 ÷ 2080 = 0,52,
· no caso de trabalhador que preste trabalho em dia de feriado, o qual determina um acréscimo de 100% sobre a remuneração-base: (€ 864,96 ÷ 2080 horas) + 100% = € 0, 83/hora,
d) valor do subsídio de alimentação - € 6,68, pelo que, sendo o mesmo devido pelas horas de um dia de trabalho, o valor hora será de € 0,84 (€ 6,68 ÷ 8 horas);
e) contribuições da Segurança Social, calculadas da seguinte forma:
· retribuição base do trabalho normal com respetivo subsídio de férias e de Natal: (€ 4,99 + € 0,84) x 23,75/100 = € 1,38/hora,
· retribuição do trabalho prestado em período noturno com o respetivo subsídio de férias e de Natal: (€ 4,99 + € 1,25 + € 1,04) × 23,75 ÷ 100 = € 1,73/hora,
· retribuição do trabalho prestado em dia de feriado com o respetivo subsídio de férias e de Natal: (€ 4,99 + € 4,99 + € 1,66) ×23,75 ÷ 100 = € 2,76/hora,
· retribuição do trabalho prestado em dia de feriado no horário noturno com o respetivo subsídio de férias e de Natal: (€ 4,99 + € 4,99 + € 2,50) ×23,75 ÷ 100 = € 2,96/hora,
f) custos a incorrer com o Fundo de Compensação do Trabalho - (€4,99 × 0,925/100) = € 0,046/hora,
g) custos a incorrer com o Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho - (€ 4,99 × 0,075/100) = € 0,00374/hora.
48) Logo, apurando-se que os cálculos arbitrariamente efetuados pela Recorrente não se encontravam corretos, o Tribunal recorrido concluiu que “que tanto os preços base, como os preços anormalmente baixos, constantes da Cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3, do Caderno de Encargos cumprem com os custos, supra expostos”.
49) Donde, acrescentou: “não é possível concluir, como alegado pela Autora, que o preço base, assim como o preço anormalmente baixo fixados pelo Caderno de Encargos, tenham sido fixados abaixo dos custos inerentes à prestação de serviço.
Não podendo concluir de tal forma, também não será possível concluir pela existência de violação direta e manifesta do artigo 5.º-A, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na sua atual redação, e do artigo 1.º-A, n.ºs 1 e 2, e artigo 47.º, n.º 3, do CCP”.
50) Em face do exposto, resulta evidente que a Cláusula 5ª, n.º 3 do Caderno de Encargos, que estipulou o limiar abaixo do qual consideraria uma proposta anormalmente baixa não potencia, ao contrário do que a Recorrente pretende fazer crer, “adjudicar uma proposta com prejuízo”.
51) Em face do exposto, o Tribunal concluiu que “que estas propostas, por não violarem qualquer norma legal ou regulamentar, aplicável, em matéria laboral, não violam, também, o disposto no artigo 1.º-A, n.º 1, do CCP, e logo não podem ser excluídas ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP.
E o mesmo se diga quanto à violação do artigo 71.º, n.º 2, do CCP, pois que não resultando provado que os custos mínimos com a prestação de serviço se situam abaixo dos preços anormalmente fixados, ou a existência de qualquer outro fundamento que, se provado, permitisse concluir pela anormalidade do preço, forçoso é concluir que as propostas asseguram os custos inerentes à execução do contrato, e logo, não violam tal normativo, não podendo ser excluídas, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea e), do CCP”.
52) Acresce que, como foi também demonstrado na contestação da Recorrida, ainda que se admitisse – apenas para efeitos de demonstração, sem conceder – a correção dos cálculos que a Recorrente efetuou para basear as suas conclusões (o que, como acima demonstrou não se verifica), a verdade é que a Recorrente (então Autora) não demonstrou que as propostas apresentadas pela P.... , R.... e 2.....compreendiam, necessariamente uma contratação com prejuízo, sendo certo “que não se pode, como pretende a autora e recorrente, ter como referência os valores que entende serem os «mínimos» de molde a cumprir as normas legais e regulamentares, quando no preço final proposto por cada concorrente na sua proposta intervêm diversos fatores que o podem influenciar, sem que isso signifique automática e forçosamente que o contrato a celebrar irá violar disposições legais. Inexiste assim, mesmo considerando a Lei nº 34/2013, de 16.5, qualquer preço mínimo para as prestações de serviços de vigilância” – sublinhado nosso.
Termos em que, com o doutro suprimento de V. Exas.,
Deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se inalterada a decisão judicial ínsita na sentença recorrida, por não merecer qualquer censura.»

Não há, assim, dúvida que vem expressamente referido que as entidades adjudicantes devem ter uma posição ativa no sentido de assegurar o respeito pelas normas em matéria laboral não só na execução do contrato mas também na sua formação.
Pelo que, não podemos deixar de dizer que, de acordo com o aditamento feito ao CCP pelo artigo 5º do DL n.º 111-B/2017 de 31 de Agosto, artigo 1.º-A nº2, a expressa referência_ a que as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional_ significa que o cumprimento pelos operadores económicos das normas laborais é uma questão que merece especial atenção da entidades adjudicantes.
É certo que já resultava do art.º. 70º nº 2 al. f) do CCP, que são excluídas as propostas cuja análise revele que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis, onde se incluem as referidas normas laborais.
E já resultava da jurisprudência em vigor e suprarreferida que o que estava em causa era aferir se resultava do contrato que essas vinculações legais não iam ser cumpridas.
Ou seja, o que cumpria aferir era se, no caso concreto, estava em causa a exclusão de uma proposta cuja realização do contrato implicava, ele próprio, a violação de vinculações legais, sem interferência de quaisquer variantes.»
A fundamentalidade desta temática foi revisitada ainda pela mesma Instância no acórdão recente de 12/09/2024, promanado no processo 1172/23.1BELSB, que consignou, além do mais, o seguinte:
«48. Por outro lado, conforme é também consensual na doutrina e na jurisprudência, de acordo com o disposto no art.º 71.º, n.º3 do CCP e art.º 69.º da Diretiva 2014/24/UE, uma proposta só poderá ser excluída com esse fundamento, quando os esclarecimentos fornecidas pelos operadores económicos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos, sendo esse, também ,o sentido da jurisprudência comunitária convocada pela Recorrente.
49.Este entendimento vem espelhado, por exemplo, no Acórdão do TJUE, de 29.03.2023, SAG ELV Slovenko a.s. e outros, C-599/10, n.º29 no qual se lê que : A “existência de um debate contraditório efetivo entre a entidade adjudicante e o concorrente, num momento útil do procedimento de análise das propostas, para este poder provar a seriedade da sua proposta, constitui uma exigência fundamental…com vista a evitar a arbitrariedade da entidade adjudicante e garantir uma sã concorrência entre as empresas”; “cabe à entidade adjudicante formular claramente o pedido dirigido aos candidatos em causa, de modo a estes poderem justificar plena e utilmente a seriedade das suas propostas”.
50.A consagração do instituto do preço anormalmente baixo no CCP, tem o seu embrião no direito da União Europeia, tendo surgido como resposta à necessidade de assegurar um mercado livre e concorrencial entre os operadores económicos, em ordem a proteger a contratação pública dos riscos associados à adjudicação do contrato a uma proposta excessivamente baixa, seja por, uma proposta dessa natureza não assegurar a cabal execução do contrato – “perspetiva do risco de incumprimento” -, seja por a sua insuficiência para cobrir a totalidade dos custos inerentes à prestação a contratar, evidenciar o falseamento da concorrência – “perspetiva da cobertura de custos e lucro”.
51.Sobre a perspetiva comunitária do regime do preço anormalmente baixo, Ana Fernanda Neves refere que “se tem sido relativamente incontroverso que o instituto do preço anormalmente baixo é feixe de interesses contrapostos, visando conciliar, por um lado, o interesse público financeiro imediato da adjudicação da proposta de mais baixo preço e o direito à livre iniciativa económico empresarial com, por outro lado, o interesse público da tutela do risco de incumprimento ou de cumprimento defeituoso do contrato, cabe agora concluir que a referida figura jurídica é igualmente inspirada – e teleologicamente justificada – pela necessidade de tutela da concorrência na referida dúplice vertente e, portanto, também a tutela de um mercado concorrencial são e efetivo”- cfr. in “ Os Princípios da Contratação Pública”, in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. II, Coimbra Editora, pág.70.
52. No mesmo sentido, Mário Esteves de Oliveira e outro, afirmam que o escopo da penalização de preços anormalmente baixos radica “na necessidade de normalização dos mercados públicos, gravemente distorcidos e abalados pelo aparecimento de concorrentes que, por alguma razão (em regra, para fazer face às crises endémicas das respetivas empresas conjugadas com as resultantes do aumento da concorrência e da diminuição da procura), apresentavam propostas com preços imbatíveis (os chamados preços predatórios”), que dificilmente eram compatíveis com os custos mínimos associados às prestações a realizar. [Só que a] celebração de contratos nesses termos era causa, depois, de frequentes situações de abandono ou de grave desleixo na execução dos mesmos e de um marcado acréscimo de conflitualidade, dadas as tentativas feitas para forçar os contraentes públicos ao pagamento de preços (revistos) bastante superiores ao contratado. [A]ssim, as propostas de preço anormalmente baixo, a que a Administração, noutros tempos, aspirava, tornaram-se na realidade num pesadelo para si, exigindo uma intervenção legislativa no sentido de poderem as mesmas ser excluídas, para não terem que ser avaliadas e ordenadas favoravelmente, em função do preço que delas objetivamente constava. [E é] nesse contexto, para prevenir o interesse da entidade adjudicante em não contratar “aventureiros” e para assegurar uma concorrência leal entre todos os operadores económicos, que se instituiu o regime do art. 70.º/2 do CCP, fundado na ideia de que a proposta de melhor preço nem sempre é uma boa proposta ou uma proposta séria”- cfr. in Concursos e outros procedimentos de contratação publica, p.937.
53. Porém, importa não confundir o instituto do preço anormalmente baixo, a que se reporta o artigo 69.º da Diretiva 14/24/EU e o artigo 71.º do CCP (e artigo 17.º do PP) com a possibilidade que o legislador nacional reconhece às entidades adjudicantes de fixarem parâmeros base, máxime, em relação aos preços parciais dos serviços a prestar, através do estabelecimento de limites mínimos e máximos a partir dos quais e até aos quais pretende que a concorrência de desenvolva. Pese embora os dois institutos possam orientar-se a uma mesma finalidade (cobertura dos lucros e custos versus a proibição de contratação com prejuízo), a possibilidade prevista nos n.ºs 3 e 4 do artigo 42.º do CCP de as entidades adjudicantes puderem estabelecer parâmetros base relativamente a aspetos submetidos à concorrência, como é o caso do preço (atributo) através da fixação de limites mínimos e máximos que as propostas devem observar sob pena de exclusão nos termos da al.b), n.º2 do art.º 70.º do CCP, e a previsão do regime do preço anormalmente baixo, que vincula a entidade adjudicante à solicitação de prévios esclarecimentos aos proponentes em relação a cujas propostas considere que apresentam um custo ou preço anormalmente baixo, e à ponderação das razões que venham a ser oferecidas, antes de tomar uma decisão que exclua a proposta, têm campos de aplicação distintos, uma vez que, como melhor veremos, num caso estão em causa preços parciais que se incluem na proposta e no outro o preço global da proposta.
Vejamos.
54.Para a compreensão da diferença entre tais regimes, basta ter presente que no regime do preço anormalmente baixo o que releva é a suficiência do preço/custo global da proposta e não o montante individual de cada preço unitário ou parcial, que embora possa atuar como elemento indiciador de uma proposta de preço anormalmente baixo, carece de ser confirmado em termos globais, não se confundindo com o preço global.
55.No regime do preço anormalmente baixo, o que está em causa é aferir se o preço global apresentado na proposta é “adequado a remunerar o conjunto dos custos, riscos e ónus que essa execução comporta, bem como a margem de lucro que o cocontratante necessariamente deve receber” - cfr. João Amaral e Almeida, in Estudos da Contratação Pública- III, “As Propostas de Preço Anormalmente Baixo”, Coimbra Editora, pág. 88.- e não se os preços (parciais) apresentados para algumas obras, fornecimentos ou serviços estão abaixo dos parâmetros mínimos fixados no PP. Pode acontecer que os preços parciais apresentados não violem os parâmetros mínimos estabelecidos no PP e ainda assim a entidade adjudicante considere que a proposta apresentada, atendendo à totalidade do preço e dos custos e na comparação com as demais, se revela como sendo uma proposta de preço anormalmente baixo.
Como tal, o campo de aplicação do instituto do preço anormalmente baixo é diferente do campo de aplicação do regime previsto no n.º4 do art.º 42.º do CCP.
56.O regime do artigo 71.º do CCP tem como pressuposto a consideração do preço global da proposta apresentada, e não cada um dos preços parciais propostos pelos concorrentes, pelo que nesse âmbito a lei apenas releva os preços anormalmente baixos dentro dos parâmetros globalmente definidos, podendo os preços parciais funcionar apenas como elementos indiciadores da anomalia do «preço global», não passando, no entanto, de meros indícios.
57.Neste sentido, com interesse, sumariou-se no Ac. do STA de 21/04/2022, proferido no processo n.º 03/21.1BEBRG que:
“O preço de uma proposta corresponde pois ao preço contratual proposto.
Deste modo, o n.º2 do artigo 71.º do CCP aplica-se ao preço global da proposta, e não a cada um dos preços unitários propostos, sendo que a lei apenas releva os preços anormalmente baixos dentro dos parâmetros globalmente definidos.
[…]mesmo que se entendesse que os valores remuneratórios unitários recursivamente invocados, seriam baixos, essa circunstância não deixaria de constituir um mero indício da invocada violação, que não foi confirmado pelo conjunto da prova disponível ( cfr.Ac TJUE de 28/1/2016, proc.T-570/13, “Agroconsulting”).
Diz-se ainda neste Acórdão do STA que “Para efeitos de ponderação de exclusão de proposta com fundamento na alínea f) do n.º2 do art. 71.º do CP (…) tal como na alínea e) …não relevam preços parcelares relativos a partes de execução do contrato, em si mesmo considerados, sem prejuízo de estes poderem servir de elementos indiciários de tais violações ou da anomalia do preço global.(…)»
58.Assim, para a aferição do preço anormalmente baixo, o que releva perante cada proposta é a demonstração de que a adjudicação de certa proposta não garante ao proponente a razoável cobertura dos custos e a obtenção da sua margem de lucro, levando à outorga de um contrato em que exista um risco sério de incumprimento, ou seja, em que se verifique a séria probabilidade de não ocorrer a satisfação integral das prestações a cargo do adjudicatário. Tal incumprimento, ou pelo menos o risco de o mesmo ocorrer, não se reporta apenas à proteção da entidade adjudicante e assim à potencial lesão do interesse público associado ao contrato, verificando-se, ao invés, que esse incumprimento também poderá advir da inobservância de normas legais ou regulamentares através dos quais se imponham custos subjacentes à execução do contrato.
59.Em qualquer desses casos, como bem assinala a CI, a entidade adjudicante fará uma comparação com um determinado perfil (o necessário e suficiente para demonstrar um mínimo de viabilidade para cumprir o contrato em respeito das normas legais e regulamentares que sejam aplicáveis) – tendo em conta o preço global da proposta e não, como ocorre com os parâmetros base, os preços parcelares que decompõem a proposta. Aquilo que se compara são os custos necessários para o cumprimento contratual num sentido amplo e aquilo que foi o preço apresentado pelo concorrente na sua proposta. E o tipo de juízo efetuado pela entidade adjudicante quanto ao preço anormalmente baixo — insista-se, um juízo globalmente comparativo — tem de ser evidentemente articulado com a autonomia que os concorrentes dispõem para definir o preço da sua proposta. O que leva a que tal regime preveja que nenhuma proposta seja excluída com fundamento em preço anormalmente baixo sem a possibilidade de o concorrente poder explicitar a razão de o seu preço global não ser insuficiente para cobrir todos os custos inerentes à prestação do serviço. Ao invés, a fixação de parâmetros base mínimos e máximos só pode ser compreendida no quadro da autonomia procedimental conferida às entidades adjudicantes pelas normas do CCP. A esta luz, o artigo 42.º, n.ºs 3 e 4, do CCP supõem um exercício de prognose por parte da entidade adjudicante sobre quais os patamares mínimos e máximos que uma proposta tem de assumir para ser aceitável à luz daquele que é o interesse público por si identificado. Igualmente ao contrário do que resulta do regime do preço anormalmente baixo, a definição de parâmetros base mínimos implica uma perspetiva microscópica sobre aqueles que são os aspectos submetidos à concorrência e paradigmaticamente o preço, não na sua vertente global, mas sim quanto aos valores parciais que o compõem. No caso dos parâmetros base mínimos, a comparação é, de todo em todo, diferente: o que se está a comparar já não é o preço total em si com os custos, mas as componentes desse preço com aquilo que, sendo fixado pela entidade adjudicante, é aceitável por parte desta.
60. Ponderando que o estabelecimento de parâmetros base mínimos e o regime do preço anormalmente baixo têm sentidos diferentes e pressupõem comparações diferentes, não se pode concluir que a fixação de parâmetros mínimos em relação ao preço, nos termos do n.º4 do artigo 42.º do CCP esvazia o regime do preço anormalmente baixo, subvertendo a disciplina legal do artigo 71.º e do artigo 69.º da Diretiva citada.
61.No caso sob escrutínio, nada impedia a Entidade Demandada de proceder à exclusão de propostas com fundamento em preço anormalmente baixo, não obstante ter fixado parâmetros base, caso tivesse concluído pela existência de propostas com indícios que fundamentassem a respetiva verificação.
62. A forma de conjugar a aplicação do regime que impõe a exclusão das propostas que não observem os parâmetros base estabelecidos no CE e do regime do preço anormalmente baixo, que proíbe a exclusão das propostas sem que se convidem os concorrentes a apresentar justificação do preço, é a de entender que só há lugar à formulação de tal convite se o Júri considerar que o limiar da anormalidade do preço se situa acima dos parâmetros mínimos fixados.
64. Daí que, naturalmente, o facto de existirem parâmetros base relativos aos preços (parciais) não só não impossibilita os concorrentes de apresentarem um preço que possa ser tido como anormalmente baixo - designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato -, como, consequentemente, se assim suceder – e dessa forma o entender a entidade adjudicante por decisão fundamentada - o concorrente terá o direito de explicar o seu preço e de o justificar, em integral cumprimento do estabelecido nos arts. 69.º da Diretiva 2014/24/EU, 71.º do CCP e cláusula 17.ª do PP.
(…)
74.Ora, estes factos apurados, são bem são reveladores de que a Entidade Adjudicante teve como escopo, ao fixar parâmetros base mínimos de preço, a proteção do mercado laboral, que é uma das estratégias que o direito da União Europeia pretende seja assegurado pelos Estados membros através dos mecanismos da contratação pública.
75.É certo, como já se disse, que a fixação de parâmetros base mínimos parciais, relacionados com os preços parciais (permitida pelo artigo 42.º, n.º 4 do CCP) delimita a concorrência, tal como também sucede com a fixação do preço base ao estabelecer o limite acima do qual as propostas são excluídas automaticamente (ainda que tais propostas pudessem ser as melhores para a satisfação do interesse público). Na verdade, com a fixação de limiar mínimo de aceitabilidade das propostas relativamente aos preços parciais quanto ao valor/custo hora dos vigilantes, a entidade adjudicante está a condicionar a concorrência que poderia existir abaixo daquele patamar mínimo, conquanto a previsão de limites mínimos e máximos para certos preços parciais, no caso, custo/hora da mão de obra, limita a liberdade dos concorrentes conformarem as suas propostas abaixo desse limiar e, nesse sentido, de concorrerem entre si na apresentação dos preços que, em termos de liberdade negocial, entendem por mais competitivos.
76. Porém, esse condicionamento é justificado em prol da prossecução do interesse público por si considerado essencial e, que, visa também, no presente caso, a salvaguarda da sã concorrência entre as empresas, na medida em que impede a apresentação de preços predatórios e proíbe preços abaixo do mínimo necessário para o cumprimento das obrigações legais e regulamentares aplicáveis, em matéria laboral e social.
77.Neste contexto são muito impressivas as considerações de Pedro Sanchez quando afirma:
“ A título de exemplo, quando a entidade adjudicante estabelece uma cláusula tão frequente como aquela que fixa o preço base do procedimento, com isso impõe uma muito relevante restrição à concorrência: qualquer operador económico incapaz de propor um preço inferior ao preço base fica automaticamente impedido de contratar com a Administração. Todavia, e como é evidente, não é por isso que se conclui que a fixação de um preço base é ilegal…”- cfr.in Direito da Contratação Pública, Vol.I, AAFDL, 2021, p.80).
Mas“…se é sabido que a noção de concorrência na contratação pública se não esgota na perspetiva de acesso dos operadores económicos ao mercado ( “concorrenza per il mercato”), antes interessando também garantir uma concorrência no mercado (“concorrenza nel mercato”), então incumbe tanto ao legislador como às entidades adjudicantes a obrigação de zelar por uma concorrência efetiva e sã- não desvirtuada de práticas que distorcem o funcionamento do mercado através da apresentação de propostas não realistas e não sérias”- in ob. cit., vol.II, 2021, p.281).
“Nem é possível replicar que, assumindo a concorrência o papel de vetor central do regime de contratação pública, ela deveria prevalecer, pelo menos neste particular âmbito de ordenamento, sobre qualquer outro interesse juridicamente relevante. Como adiante se notará, esse argumento encontra-se hoje caducado desde que a própria construção europeia impregnou a contratação pública de preocupações sociais, laborais, ambientais e atinentes a outros interesses públicos que podem submeter a severas restrições preocupação original de suscitação de competição. A concorrência é agora, mais do que nunca, “ajustada ao interesse público”.
Por outras palavras, qualquer requisito formulado no caderno de encargos pode ser aceitável- desde que contribua para aumentar o grau de satisfação da necessidade que a entidade adjudicante prossegue com a celebração do contrato»- cfr.Pedro Sanchez, ob. cit., vol.I,p.77 e 79.
78. Por outro prisma, faz parte dos poderes que assistem à entidade adjudicante a definição dos limites a partir dos quais e até aos quais pretende que a concorrência se desenvolva, desde que essa definição tenha a justificá-la razões atendíveis, impostas pela prossecução de interesses públicos. O objetivo da concorrência não pode fazer esquecer outras finalidades e valores que a contratação pública deve assegurar, como sejam os relacionados com os interesses ambientais, sociais e laborais.
79.Conforme se expende no Considerando n.º 37 da Diretiva 2014/24/EU, atribui-se às autoridades adjudicantes a obrigação de que “tomem as medidas necessárias para assegurar o cumprimento das obrigações em matéria de direito ambiental, social e laboral aplicáveis no local onde as obras são executadas ou os serviços prestados, obrigações essas que decorrem de leis, regulamentos, decretos e decisões tanto a nível nacional como da União, bem como de convenções coletivas, desde que tais regras e a aplicação das mesmas sejam conformes com o direito da União.”.
80.No plano nacional, aponta-se, em reforço, o disposto no art. 1.º-A n.º 2 do CCP, onde se prescreve que “As entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental, de igualdade de género e de prevenção e combate à corrupção, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional” e, bem assim, no art. 5.º-A da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, alterada pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, que estabelece o regime do exercício da atividade de S... e da organização de serviços de autoproteção, que proíbe as práticas comerciais desleais na prestação de serviços de S... (n.º 1), considerando-se como tal, entre o mais, a contratação com prejuízo (n.º 2 al. b)).
E como emerge no art. 70.º, n.º 2 al. f) do CCP é considerada causa de exclusão das propostas a verificação de que o contrato a celebrar implicaria a violação de vinculações legais e regulamentares.
81.Neste contexto é patente que a previsão de limites máximos e mínimos referentes aos preços parciais dos serviços a prestar, mostrando-se orientada pela necessidade de salvaguarda das obrigações em matéria de direito social e laboral, respeitantes ao cumprimento pelos prestadores de serviços das obrigações legais no que respeita a valores a pagar à mão-de-obra e à proibição da contratação com prejuízo, revela-se como uma medida racionalmente justificada.
82.A restrição à concorrência que tais parâmetros base, em abstrato, introduzem, corresponde, na realidade, a uma medida adequada e necessária ao fim do interesse público prosseguido, porquanto o interesse público só é alcançado se a prestação contratual for executada, não com os preços mais baixos a todo o custo, mas no respeito pelas vinculações legais e regulamentares que em matéria laboral e de contração sem prejuízo vigoram.
83.“É reconhecida à contratação pública especificamente o potencial de influenciar positivamente na prática a garantia dos direitos dos trabalhadores ( o que tem também uma função social relevante”- -cfr. pág. 172, Ana F. Neves, in A tutela das normas laborais e o dever de diligência em matéria de contratação pública sustentável, Comentários ao Código Dos Contratos Públicos, Vol. I, Carla Amado Gomes e outros.
84.Como se diz no acórdão recorrido: “É certo que a entidade adjudicante, ao fixar no ponto 2.1. da cláusula 2.ª, do C.E., os valores mínimos e máximos dos preços a propor pelos concorrentes, não veda o acesso dos concorrentes ao procedimento, mas está a afastar a possibilidade de admissão de propostas que apresentem outros valores que não se situem no intervalo de preços fixado.
Isto é, impede que os concorrentes compitam entre si através da apresentação de propostas com preços abaixo do limiar fixado, o que se traduz indubitavelmente numa limitação da concorrência.
No entanto, tal limitação constitui uma consequência natural da fixação de parâmetros base, que é admissível desde que seja imposta pela prossecução de outros objectivos prosseguidos pelo interesse público.»
85.A contratação pública pode ser usada como instrumento para o fomento de políticas públicas em matérias sociais, ambientais ou laborais, o que “não significa uma autorização para as entidades adjudicantes decidirem, na prática, com critérios alheios a uma racionalidade estruturalmente baseada nos ganhos de eficiência que se entende decorrerem da concorrência” - Miguel Assis Raimundo Direito dos Contratos Públicos, AAFDL, vol. I, 2023, pág. 88.
86.Necessário é assegurar que tais decisões devem “ser pautadas pela razoabilidade e pela proporcionalidade, uma vez que é ilegítimo impor exigências que restringem o universo potencial de concorrentes se o seu cumprimento é inútil ou desnecessário para a satisfação das necessidades públicas em causa - não sendo então a restrição imposta ao princípio da concorrência compensada com qualquer mais-valia na prossecução do interesse público subjacente ao contrato”,- Pedro Sánchez, Direito da Contratação Pública, AAFDL, 2020, vol. I, págs. 684.
87.No caso, a fixação de parâmetros mínimos ao preço, foi estabelecida para prossecução dos supra indicados objetivos que constam da fundamentação da decisão de abertura do procedimento, nomeadamente os de natureza laboral, que se encontram relacionados com a execução do contrato, conforme exigido pelo n.°6 do art.° 42.° do CCP, traduzindo-se numa forma da entidade adjudicante assegurar o cumprimento das normas de natureza laboral pelos operadores económicos, conforme admitido pelo n.° 2 do art.° 1.°-A do CCP.
88.Ademais, não está demonstrado que os valores fixados como parâmetros mínimos pela entidade adjudicante estejam errados, ou sejam manifestamente desadequados ou desnecessários para a prossecução dos objetivos que foram considerados aquando da sua fixação.
89.A circunstância da Recorrente ter apresentado proposta com valores inferiores aos previstos no ponto 2.1 da Cláusula 2.ª do C.E. para os dias úteis diurno, ou o facto de terem sido apresentadas outras propostas com preços iguais aos limites ou parâmetros mínimos ali previstos, não permite que se conclua ter sido violado o princípio da concorrência, uma vez que, tais parâmetros foram definidos de forma adequada, necessária e proporcional, pelo que tendo os mesmos sido violados pela proposta da Autor, esse facto determina a exclusão da sua proposta (art. 70.º, n.º 2 al. b) do CCP).»
Esta linha jurisprudencial já vinha sendo acolhida pelo Tribunal Central Administrativo Norte- veja-se o acórdão proferido em 07/12/2022 no processo 972/22.4BEPRT, bem como por este Tribunal Central Administrativo Sul, como é disso exemplo o acórdão por nós proferido em 17/06/2021 no processo 132/19.1BESNT.
A jurisprudência elencada antecedentemente permite confortavelmente concluir, seja em termos de controlo das vinculações legais e regulamentares de natureza laboral e social, seja em termos de enquadramento na figura do “preço anormalmente baixo”, que, hodiernamente, se exige que o preço de uma proposta apresentada seja apto a cobrir os custos mínimos necessários à execução do contrato, ainda para mais, no setor da prestação dos serviços de segurança e vigilância privada, como decorre da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, alterada pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, especialmente, do seu art.º 5.º-A.
Assim, configura um dever das entidades adjudicantes proceder, precisamente, ao controlo e fiscalização da suficiência do preço proposto face ao custo real da execução do contrato concursado, fiscalização essa que pressupõe, sendo caso disso, a análise microscópica do preço proposto- que pode envolver a decomposição do preço global da proposta nos diversos preços parcelares ou unitários e a sua comparação com ditames normativos quanto a limites mínimos de custo-, bem como a análise macroscópica do preço final proposto.
A ratio essendi deste dever de fiscalização dimana de diretrizes europeias e nacionais, em atenção à especificidade da atividade de S... . Como, de resto, se explicitou no acórdão por nós proferido em 17/06/2021 no processo 132/19.1BESNT:
«(…)
Ora, a questão aqui colocada pela Recorrente não é, na verdade, de somenos importância, não só em face do estatuído nos art.ºs 1.º-A, n.º 2 e 70.º, n.º 2, al. f) do CCP, mas- e especialmente- em face do setor de atividade que está em causa no contrato concursado, e que é a contratação de serviços de S... .
Realmente, o n.º 2 do art.º 1.º-A do CCP dispõe que “as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional”. Nessa senda, e por forma a conferir efetiva operatividade àquele ditame principiológico, o CCP prescreve, no seu art.º 70.º, n.º 2, al. f), a exclusão das propostas cuja análise revele “que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis”.
A prestação de serviços de S... constitui um setor de atividade económica, um mercado, altamente competitivo e concorrencial, o que tem óbvios reflexos sobre os procedimentos de contratação pública. Nas palavras de RICARDO NEVES (A norma proibitiva da contratação com prejuízo nos serviços de S... : sentido e validade, in Concorrência e Sustentabilidade: dois desafios para a contratação pública, Actas das II Jornadas de Direito dos Contratos Públicos, org. Miguel Assis Raimundo, abril 2021, AAFDL, pp. 246, 247 e 248), “(…) as empresas que actuam no referido mercado prestam serviços a preços de tal forma competitivos que em muitas situações se colocam dúvidas legítimas sobre a racionalidade económica que lhes está subjacente. Por outras palavras: as referidas empresas definem um preço para os seus serviços que, num cálculo elementar, não é, amiúde, suficiente para cobrir os custos incorridos para proceder à prestação dos mesmos.
Num segundo plano, e em paralelo, verifica-se também que a competitividade dos preços da prestação de tais serviços apenas é alcançada através de práticas ilegais nos planos laboral e social, com particular relevância para o pagamento de contribuições de natureza social inferiores às impostas pela lei ou o desrespeito pelas normas de convenções coletivas de trabalho referentes à remuneração e demais prestações de natureza laboral.
(…)
Desde logo, a prestação de serviços de S... a estruturas administrativas qualificáveis como entidades adjudicantes envolve, na grande maioria dos casos, um procedimento aberto e de natureza concorrencial, no âmbito do qual o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa (…). Ora, é sabido que, à luz deste critério de adjudicação, as entidades adjudicantes podem optar por um critério monofactor que tende muitas vezes a ser a avaliação do preço ou custo quando, naturalmente, definam nas peças do procedimento todos os demais elementos de execução do contrato a celebrar (…). Neste quadro, é palmar que as empresas de S... têm um enorme incentivo para se concentrar, tão só, no preço, reflectindo nas propostas por si apresentadas preços atractivos e que, repita-se, são por vezes inferiores aos custos necessários para prestar o serviço com as características e do modo previsto no caderno de encargos. (…)”
Aliás, este diagnóstico quanto ao mercado da prestação de serviços de S... , eloquentemente descrito por RICARDO NEVES, motivou a publicação da Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, que alterou o regime do exercício da atividade de S... e da autoproteção, e no âmbito do qual foi aditado o art.º 5.º-A com vista à proibição de práticas comerciais desleais por banda das empresas deste mercado, designadamente, a contratação com prejuízo, prática esta qualificada expressamente como comercialmente desleal.
Seja como for, (…), a verdade é que a eventual insuficiência do preço proposto pelos concorrentes não constitui um aspeto meramente venial, antes assumindo verdadeira essencialidade na promoção de uma sã concorrência no mercado, bem como na promoção da conformação da atividade económica e respetivos operadores com o bloco de legalidade aplicável.
E é justamente por tais razões que, a verificar-se a insuficiência do preço proposto pelo concorrente para satisfação integral dos custos originados pela execução do contrato concursado, a proposta deve, por princípio, ser excluída, pois que, doutro modo, acarretará uma deficiente execução do contrato e/ou o incumprimento de obrigações legais, nomeadamente, de natureza laboral e social.
A problemática em causa tem tratamento doutrinário já bastante, destacando-se PEDRO FERNÁNDEZ SANCHÉZ (A exclusão de propostas prevista na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP como meio de proteção da entidade adjudicante contra preços anormalmente baixos, in Estudos sobre Contratos Públicos, março 2019, AAFDL Editora, pp. 79 a 97), que tem vindo a afirmar a importância da al. f) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP como mecanismo de “alargamento do universo de parâmetros que apoiam a entidade adjudicante na formulação de juízos de aceitabilidade de propostas” (p. 81), esclarecendo que “a inaceitabilidade da proposta pode também resultar da informação que nela o concorrente inscreve quando apresenta um atributo ou um termo ou condição que, direta ou indiretamente, indicia ou comprova a violação de uma vinculação legal ou regulamentar. A função que a referida alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º exerce nestes casos consiste em apelar a todo o bloco de juridicidade como parâmetro de aceitabilidade da proposta, exigindo a sua exclusão no caso de violação de uma vinculação legal ou regulamentar aplicável.” (p. 82)
E continua o mesmo Autor: “É à luz deste enquadramento inicial que se procede à averiguação de qual é o regime jurídico aplicável aos casos em que esteja verificado o seguinte pressuposto: o de que se haja demonstrado objetivamente, à luz da informação que consta dos respetivos documentos- dos documentos iniciais ou de posteriores esclarecimentos prestados nos termos do artigo 72.º do CCP-, que uma dada proposta, no caso de sobre ela recair a adjudicação, daria origem à celebração de um contrato cujo preço seja inferior ao montante necessário para que o adjudicatário cobrisse rigorosamente todos os custos decorrentes de normas legais ou regulamentares vinculativas aplicáveis a tal contrato.” (p. 83) (sublinhado nosso)
A operatividade da al. f) do n.º 2 do art.º 70.º está dependente, por conseguinte, da circunstância de a entidade adjudicante determinar, “com absoluta segurança, baseada nos elementos constantes de uma proposta, que os custos cuja satisfação é exigida pelas normas jurídicas aplicáveis ao contrato que se visa celebrar, constantes de fontes vinculativas para as partes, sejam elas expressamente previstas ou não nas peças do procedimento, não podem ser cobertos pelo preço proposto”. (p. 83). E tal pode suceder nos casos em que a entidade adjudicante, ao analisar a proposta de um concorrente, “continue a verificar, com base no somatório das informações que dela constam, ser juridicamente impossível que o clausulado proposto satisfaça normas legais ou regulamentares vinculativas para ela própria ou para o proponente- por exemplo, por verificar ser matematicamente impossível que o preço proposto cubra custos laborais, ou outros, cuja satisfação é juridicamente obrigatória”. (p. 91)
É de ressaltar, consonantemente com PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ (sobre esta mesma matéria, e mais recentemente, Direito da Contratação Pública, idem, pp. 262 a 274), a imprescindibilidade de que a conclusão da entidade adjudicante- quanto à insuficiência do preço constante da proposta para fazer face a todos os custos legalmente obrigatórios- se baseie no teor dos documentos que integram a proposta, incluindo esclarecimentos posteriormente apresentados, e permitam fundar objetivamente a conclusão de que tal proposta originaria um contrato ilegal no caso de sobre a mesma recair a adjudicação. O juízo objetivo aqui necessário concerne ao exercício lógico-racional quanto aos custos mínimos legalmente obrigatórios envolvidos na execução do objeto do contrato e o montante do preço final proposto, o que traduz, em muitos casos, uma operação de cariz aritmético.
Também perfilham a mesma visão vinda de espraiar PEDRO COSTA GONÇALVES (idem, pp. 955 e 956) e ANA FERNANDA NEVES (O alcance da tutela de normas laborais na contratação pública, in Comentários à Revisão do Código dos Contratos Públicos, 3.ª edição, outubro 2019, AAFDL Editora, pp. 219 a 249).»

Delineado o horizonte jurisprudencial e doutrinário que releva atentar para efeitos de aplicação ao caso posto do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al.s e) e f) e 71.º, n.º 2 do CCP e art.º 5.º-A, n.ºs 1 e 2, al. b) da Lei n.º 34/2013 de 16 de maio, alterada pela Lei n.º 46/2019, de 8 de julho, impõe-se indagar se os preços-base fixados e se as propostas apresentadas pelas contrainteressadas P.... , R.... e 2.....observam as exigências decorrentes desses normativos.
Ora, a sentença recorrida, no seguimento de uma análise minuciosa dos custos mínimos envolvidos em cada um dos contratos, concluiu positivamente pelo acolhimento e observância dos sobreditos normativos. E fundamentou o seu julgamento no excurso seguinte:
«Da validade da cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3, do Caderno de Encargos
(…)
A alegação da Autora, nesta sede, reconduz-se ao facto de o disposto na Cláusula 5.ª, n.º 1, do Caderno de Encargos, fixar um preço base abaixo dos custos mínimos a incorrer pelo adjudicatário com a execução de todas as prestações objeto do contrato (Lotes 1 e 8), traduzindo-se, assim, numa violação direta e manifesta do artigo 5.º-A da Lei 34/2013, na sua redação atual, corporizando, ainda, a violação pelo Réu, do disposto no artigo 1.º-A, n.ºs 1 e 2 e do disposto no n.º 3 do artigo 47.º todos do CCP, sendo certo que concluímos já que não se encontra violado o disposto no último dos mencionados artigos.
Já quanto à invalidade da Cláusula 5.ª, n.º 3, do Caderno de Encargos, alega a Autora que esta norma fixa um limiar de preço anormalmente baixo inferior dos custos mínimos a incorrer pelo adjudicatário com a execução de todas as prestações objeto do contrato (deixando acima do limiar propostas com prejuízo) (Lotes 1, 2, 6 e 8), pois que conforme alegou o limiar em causa é inferior aos custos mínimos diretos com a execução das prestações, pelo que o facto de o Caderno de Encargos permitir a adjudicação com prejuízo é violadora do disposto no artigo 71.º, n.º 2, do CCP.
Para sustentar a sua alegação, a Autora identifica como “custos mínimos diretos unitários dos serviços de vigilância”, os seguintes:

Atendendo aos valores a que chegamos, e por confrontação com os preços-base definidos para cada um dos lotes, e os preços anormalmente baixos fixados, temos que os mesmos se mostram superiores aos valores alcançados.
Com efeito:

Em face do exposto, forçoso é concluir que tanto os preços base, como os preços anormalmente baixos, constantes da Cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3, do Caderno de Encargos cumprem com os custos, supra expostos.
Pelo, que não é possível concluir, como alegado pela Autora, que o preço base, assim como o preço anormalmente baixo fixados pelo Caderno de Encargos, tenham sido fixados abaixo dos custos inerentes à prestação de serviço.
Não podendo concluir de tal forma, também não será possível concluir pela existência de violação direta e manifesta do artigo 5.º-A, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na sua atual redação, e do artigo 1.º-A, n.ºs 1 e 2, e artigo 47.º, n.º 3, do CCP.
Com efeito, o artigo 5.º-A, da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na sua atual redação, tem como epígrafe “Práticas comerciais desleais” e prevê, o seguinte:
“1 - São proibidas as práticas comerciais desleais na prestação de serviços de S... .
2 - Para efeitos do número anterior consideram-se práticas comerciais desleais:
a) A contratação com serviços não declarados;
b) A contratação com prejuízo;
c) A contratação para serviços relativamente aos quais não se disponha de pessoal devidamente formado e habilitado.”
(…)
Ainda assim, o artigo 1.º-A, do CCP, estabelece no seu n.º 2, que “As entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral (…)”.
Ora, novamente, a Autora a nenhum tempo alega qual a norma legal ou regulamentar, em matéria laboral que surja violada com a definição dos preços base e dos preços anormalmente baixos.
Com efeito, a Autora limita-se a partir dos seus próprios cálculos, e da consideração daquilo que julga serem os custos mínimos da prestação de serviços de segurança, para concluir que, por os seus custos mínimos serem superiores àqueles preços base e preços anormalmente baixos, então, os mesmos estão errados.
Donde resulta que, perante a falta de alegação de factualidade que, a ser tida como provada, permita concluir pela violação de uma normal legal ou regulamentar, em matéria laboral, é de improceder a argumentação da Autora.
A Autora sustenta, também, que os limiares de preço anormalmente baixo fixados no concurso são inferiores aos custos mínimos diretos com a execução das prestações, pelo que, ao permitir adjudicar uma proposta com prejuízo, e não a considerar como preço anormalmente baixo, então tal cláusula viola o disposto no artigo 71.º, n.º 2, do CCP.
Ora, 71.º, n.º 1, do CCP, estabelece que as entidades adjudicantes podem definir no convite ao no programa do procedimento as situações em que uma proposta é considerada anormalmente baixo, tendo sido esse o caso dos presentes autos.
Vimos já, que o Réu apresentou uma justificação para a definição desse preço anormalmente baixo, pelo que não há qualquer violação deste normativo.
O n.º 2, do artigo 71.º, do CCP, estabelece que, na ausência de definição do preço a considerar como anormalmente baixo, pode o órgão competente para a decisão de contratar, concluir que uma dada proposta contém um preço anormalmente baixo, desde que fundamente tal decisão.
Desde já se diga que não se entende em que medida é que o n.º 3, da Cláusula 5.ª, do Caderno de Encargos, viola o n.º 2, do artigo 71.º, do CCP, desde logo porque este artigo destina-se a ser aplicado em sede do procedimento concursal, isto é, aquando da avaliação das propostas, e não já, na definição do preço anormalmente baixo, na elaboração do contrato, sendo aplicável em tal o caso o n.º 1, que como vimos foi devidamente assegurado pelo Réu.
Ainda assim, sempre se diga, novamente, que a alegação da Autora parte dos cálculos que fez para a determinação dos custos mínimos com a prestação de serviço de vigilância, para concluir, com base em tal cálculos, que por o preço anormalmente baixo se situar abaixo daqueles montantes a que chegou, então, o mesmo viola o disposto no artigo 71.º, n.º 2, do CCP.
Donde resulta claro que, não resultando demonstrado que os custos mínimos alegados pela Autora, são, efetivamente, os mínimos necessários para a realização da prestação de serviços de segurança, também não será possível concluir que os preços anormalmente baixos fixados no Caderno de Encargos violem uma qualquer norma legal, e muito menos o disposto no artigo 71.º, n.º 2 do CCO, que como vimos não tem aqui aplicação.
Em face do exposto, forçoso é concluir pela legalidade da Cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3, do Caderno de Encargos.
(…)»

Ora, ponderando o teor do excerto da sentença que se transcreveu, é manifesto que nenhuma razão assista à Recorrente.
É que, como bem decorre da fundamentação exaustiva da sentença recorrida, não só os preços-base fixados no CE do procedimento, como os limiares relativos ao preço anormalmente baixo e, ainda, os preços oferecidos pelas contrainteressadas P.... , R.... e 2.....são aptos e suficientes para cobrir os custos mínimos legais e regulamentares em matéria laboral e social.
Realmente, bem examinado o cálculo dos custos diretos mínimos realizado pelo Tribunal a quo, e confrontando tal resultado com o valor dos preços-base fixados para os lotes 1, 2, 6 e 8 , com o valor dos limiares definidos para a consideração de preço anormalmente baixo e com os valores globais das propostas em causa, o que se verifica é que o montante global dos custos mínimos legais e regulamentares em matérias laboral e social é assinalavelmente inferior aos valores fixados no CE, especificamente, na cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3, bem como também os valores globais das propostas das contrainteressadas se situam em patamar bastante superior àquele montante global dos custos mínimos nos termos que resultam das operações aritméticas levadas a cabo por iniciativa do próprio Tribunal a quo.
E, saliente-se a este propósito, que o Tribunal recorrido teve em consideração, nos cálculos que realizou, a normação que resulta não só da legislação laboral geral, como também a que deriva dos dois contratos coletivos de trabalho vigentes no setor dos serviços de vigilância e segurança, mormente, os valores da retribuição mensal mínima para a categoria de vigilante e do subsídio diário de refeição, considerando já os valores atualizados para o ano de 2023 (não obstante o procedimento concursal ter sido iniciado em data anterior àquela atualização)- e, por isso, superiores aos subjacentes às peças do procedimento e às propostas dos concorrentes-, valores esses que ascendem a 864,96 Euros e 6,68 Euros, respetivamente.
Ademais, o percurso aritmético trilhado pelo Tribunal recorrido apresenta-se transparente e lógico, não se descortinando qualquer erro nas premissas utilizadas, bem como tendo em conta os normativos legais e regulamentares pertinentes.
De resto, é de referir que o Tribunal recorrido incluiu nos seus cálculos todos os custos legais e regulamentares mínimos e diretos em matéria laboral e social, tendo tido o cuidado de calcular e ponderar o valor da remuneração horária diurna, noturna, em fins-de-semana e dias feriados, subsídios de alimentação, de férias e de Natal, contribuições para a Segurança Social e para o Fundo de Garantia de compensação do trabalho.
Assim sendo, não se vislumbra que outro tipo de custos diretos deveria integrar as operações aritméticas levadas a cabo pelo Tribunal recorrido.

É certo que a Recorrente reclama que, na contabilidade gizada pelo Tribunal a quo deveria ser incluído, a título de custo mínimo direto, a despesa que decorre da substituição dos trabalhadores que se encontrem em gozo de férias ou em formação profissional.
Sucede que, este argumentório da Recorrente no que concerne especificamente à inexistência da consideração do custo com a substituição dos trabalhadores em gozo de férias e em formação profissional anual revela-se pouco sólido, desde logo porque a obrigação de formação não se concretiza quanto a cada contrato, mas sim quanto a cada trabalhador, não sendo possível desconsiderar, por exemplo, que tal formação possa já ter sido ministrada no ano em que se inicia o contrato concursado, ou que possa ser ministrada por outras vias que não o modo desenhado pela Recorrente, não sendo despiciente considerar que possa nem sequer haver necessidade de formação.
Acresce, no que tange aos custos com a substituição de trabalhadores em gozo de férias, que também não se mostra evidente que tenha de haver substituição desses trabalhadores e, principalmente, que tenham de ser contratados outros trabalhadores para esse efeito, nada obstando a que as empresas possam utilizar mão-de-obra pertencente aos seus quadros, ou até, que tenham um mecanismo previamente desenhado e protocolar para acudir a uma eventual carência de trabalhadores durante esses breves períodos temporais.
Assim, o que vem de se explicar, bem como a factualidade constante do probatório, conduzem à conclusão de que a não integração de custos atinentes à indicada substituição de trabalhadores na estrutura de custos subjacente ao cálculo dos preços-base e dos valores das propostas das contrainteressadas, não se revela incorreta.
E, por isso, a Recorrente fracassa nesta parte da impetração.

A Recorrente entende, também, que a remuneração da ESPAP no âmbito do acordo-quadro ao abrigo do qual foi lançado o procedimento concursal agora em análise deveria integrar o montante dos custos mínimos.
Porém, não podemos acompanhar, nesta parte, a visão da Recorrente, pois que, como é bom de ver, a remuneração da ESPAP não traduz um custo decorrente de uma obrigação, legal ou regulamentar, de natureza laboral ou social.
O que quer significar que, nos termos e para os efeitos do prescrito nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. f) do CCP e 5.º-A, n.º 2, al. b) da Lei n.º 34/2013, os preços-base fixados, os limiares para consideração de preço anormalmente baixo e os valores globais das propostas não têm de incluir este tipo de custo, pois que o mesmo não assume natureza de vinculação legal ou regulamentar em matéria laboral ou social.

Destarte, assentando que as operações aritméticas levadas a cabo pelo Tribunal recorrido mostram-se acertadas e corretas, é mister concluir que os preços-base fixados para os lotes 1, 2, 6 e 8, os limiares de preço anormalmente baixo e as propostas apresentadas pelas contrainteressadas P.... , R.... e 2.....não afrontam o preceituado na al. f) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP, nem o prescrito no art.º 5.º-A, n.º 2, al. b) da Lei n.º 34/2013, visto que todos estes valores são de montante bastante superior ao valor encontrado pelo Tribunal recorrido para satisfazer a totalidade das vinculações laborais e sociais advenientes da lei ou de outras normações regulamentares.
Ilustrativamente, explicite-se que:
- para o lote 1, o montante do custo mínimo contratual determinado pelo Tribunal recorrido ascende a 303.909,45 Euros, sendo que o preço-base fixado na cláusula 5.ª, n.º 1 do CE é de 322.489,26 Euros, o limiar do preço anormalmente baixo é de 307.203,27 Euros (cfr. cláusula 5.º, n.º 3 do CE) e a proposta ganhadora, apresentada pela contrainteressada P.... , tem o valor de 318,602,46 Euros;
- para o lote 2, o montante do custo mínimo contratual determinado pelo Tribunal recorrido ascende a 263.825,44 Euros, sendo que o preço-base fixado na cláusula 5.ª, n.º 1 do CE é de 293.905,94 Euros, o limiar do preço anormalmente baixo é de 266.102,44 Euros (cfr. cláusula 5.º, n.º 3 do CE) e a proposta ganhadora, apresentada pela contrainteressada 2... , tem o valor de 275.433,30 Euros;
- para o lote 6, o montante do custo mínimo contratual determinado pelo Tribunal recorrido ascende a 211.759,38 Euros, sendo que o preço-base fixado na cláusula 5.ª, n.º 1 do CE é de 284.588,35 Euros, o limiar do preço anormalmente baixo é de 214.551,18 Euros (cfr. cláusula 5.º, n.º 3 do CE) e a proposta ganhadora, apresentada pela contrainteressada P.... , tem o valor de 219.404,80 Euros; e, finalmente
- para o lote 8, o montante do custo mínimo contratual determinado pelo Tribunal recorrido ascende 411.373,18 Euros, sendo que o preço-base fixado na cláusula 5.ª, n.º 1 do CE é de 437.233,48 Euros, o limiar do preço anormalmente baixo é de 415.371,81 Euros (cfr. cláusula 5.º, n.º 3 do CE) e a proposta ganhadora, apresentada pela contrainteressada P.... , tem o valor de 431.865,28 Euros.
Ou seja, atentando nos montantes elencados e comparando os mesmos, não subsiste qualquer dúvida de que, quer os preços-base fixados para cada um dos lotes, quer os limiares do preço anormalmente baixo e, finalmente, quer os valores das propostas ganhadoras, são aptos e suficientes a satisfazer os custos contratuais mínimos decorrentes das vinculações legais e regulamentares em matéria laboral e social, dado que, como resulta à evidência, todos aqueles valores apresentam-se superiores ao montante que o Tribunal recorrido alcançou para cada um dos lotes a título de custos mínimos globais do contrato.
O que quer dizer que, a cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3 do CE, bem como as propostas das contrainteressadas, não desrespeitam o estatuído nos art.ºs 1.º-A, n.º 2 e 70.º, n.º 2, al. f) do CCP.
E, sendo assim, a sentença recorrida não padece de qualquer erro de julgamento nesta parte.

A Recorrente ergue ainda o seu clamor contra a apreciação e julgamento que o Tribunal a quo realizou relativamente ao cumprimento do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. e), 71.º, n.º 2 do CCP e 5.º-A, n.º 2, al. b) da Lei n.º 34/2013, por entender que os preços-base e o preço das propostas apresentadas pelas contrainteressadas não englobam todos os custos, constituindo uma contratação com prejuízo.
Ora, assinale-se desde já que a argumentação da Recorrente é, nesta parte, essencialmente conclusiva.
Com efeito, a Recorrente faz derivar dos seus próprios cálculos- em que alcança valores de custos mínimos bastante superiores aos achados pelo Tribunal recorrido- a subsistência de um valor contratual mínimo para cada lote sempre bastante superior aos montantes dos preços-base. E, deste resultado, retira então a conclusão de que qualquer preço-base ou proposta de valor inferior constitui uma contratação com prejuízo e, por isso, as propostas apresentadas pelas contrainteressadas contêm preços anormalmente baixos, devendo ser excluídas ao abrigo dos normativos indicados antecedentemente.
Sucede que, como se explicitou em momento anterior, os valores assumidos pela Recorrente a título de custos mínimos não são credíveis, desde logo porque assentam em premissas erradas- o número de horas e os valores da retribuição mínima mensal e subsídio de alimentação- e incluem custos que não devem ser considerados face à sua indemonstração- despesa com a substituição de trabalhadores em formação profissional ou em gozo de férias.
Mais se ressalte que, para além dos já mencionados custos diretos mínimos de natureza laboral e social, a Recorrente somente invocou a existência de um outro custo, o adveniente da remuneração da ESPAP, sendo certo que não o incluiu na composição do preço da sua proposta, como decorre da argumentação vertida na petição inicial e no presente recurso.
De todo o modo, a verdade é que a remuneração da ESPAP configura verdadeiramente um custo contratual, ainda que não de natureza laboral ou social. E, por isso, deve, em consequência do estatuído nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. e), 71.º, n.º 2 do CCP e 5.º-A, n.º 2, al. b) da Lei n.º 34/2013, ser atendido na definição do preço-base e contemplado no preço das propostas.
Dito isto, importa também dizer que os valores remuneratórios em causa no caso posto são relativamente modestos.
Com efeito, cumpre notar que a duração dos contratos concursados não é, sequer, de um ano inteiro, pois, conforme dispõe a cláusula 3.ª do CE do presente procedimento, «os contratos a celebrar entram em vigor no dia 1 de março de 2023 ou no dia seguinte ao da sua assinatura, consoante o que ocorra posteriormente, e vigoram até 31 de dezembro de 2023 (…)». Sendo assim, o período de vigência dos contratos concursados ascende a, no máximo, 10 meses.
E escrutinado o clausulado no art.º 9.º do CE atinente ao acordo-quadro (descrito no ponto 16 do probatório aditado), constata-se que aí se estabelece a remuneração a pagar à ESPAP pelos cocontraentes dos contratos subsequentes, remuneração essa que tem periodicidade semestral, e que corresponde a um valor percentual a incidir sobre o valor total da faturação semestral relativa ao semestre anterior ao seu apuramento (cfr. n.ºs 1 e 2), e que deve ser calculada de acordo com a fórmula inscrita no n.º 3.
Deste modo, a remuneração (R) é calculada do seguinte modo:
R= (VFS <= 125.000,00 € x 0,0%) + (VFS > 125.000,00 € < 250.000,00 € x 0,5%) x (VFS > 250.000,00 € x 1%)
A análise da fórmula permite estabelecer que a remuneração é calculada tendo em conta, somente, o valor da faturação do semestre anterior e com aplicação específica da fórmula.
Vejamos, por exemplo, o caso do lote 8.
Como decorre da factualidade provada, a proposta ganhadora deste lote foi apresentada pela contrainteressada P.... e o seu valor é de 431.865,28 Euros. Ora, considerando que o contrato é 10 meses, que tem início em 01/03/2023 e finda em 31/12/2023 e que a remuneração da ESPAP é calculada por semestres, podemos projetar que, no final de junho de 2023, a contrainteressada já executou 4 meses do contrato em questão, correspondentes a 40% do valor total da execução do contrato, ou seja, 172.746,11 Euros.
Por conseguinte, a remuneração da ESPAP para o primeiro semestre resulta da aplicação da seguinte fórmula:
R= (125.000,00 € x 0%) + (47.746,112 € x 0,5%) = 238,73 Euros
Para o segundo semestre, ou seja, para os restantes 6 meses do contrato (a findarem em 31/12/2023), a remuneração da ESPAP terá por base a faturação correspondente a 60% do contrato, isto é, 259.119,16 Euros. O que, aplicando a fórmula, resulta numa remuneração no montante de 716,19 Euros para o segundo semestre do contrato:
R= (125.000,00 € x 0%) + (125.000,00 € x 0,5%) + (9.119,16 € x 1%) = 716,19 Euros
O que significa que a remuneração total a pagar à ESPAP pelo contrato a que se refere o lote 8 ascenderia, credivelmente, a 954,92 Euros.
No tocante aos restantes lotes (lotes 1, 2 e 6), a remuneração da ESPAP será substancialmente inferior, uma vez que o valor dos contratos para esses lotes é também substancialmente inferior (v.g., nos lotes 2 e 6, o valor do contrato corresponde a cerca de metade do valor do contrato do lote 8).
Ora considerando o montante dos custos mínimos que foi encontrado pelo Tribunal recorrido para cada um dos lotes, não sentimos hesitação em concluir que o preço das propostas é apto a incluir o custo com a remuneração da ESPAP, revelando-se suficiente para cobrir os custos da execução dos contratos.
A título de exemplo, refira-se que o custo mínimo global contratual atinente ao lote 8 é de 411.373,18 Euros, sendo que a proposta ganhadora assume o preço de 431.865,28 Euros. O que quer dizer que, depois de satisfeitos os custos contratuais mínimos diretos de natureza laboral e social, o preço da proposta ainda detém uma “folga” de cerca de 20.492,10 Euros, o que possibilita a acomodação da remuneração da ESPAP relativa a este contrato (cerca de 954,92 Euros), bem como outros custos, mormente, os concernentes a seguros com os trabalhadores, a custos estruturais imputados ao contrato e ainda a outros.
Sendo assim, e face ao exposto, é mister afirmar que não resulta credivelmente indiciada a insuficiência do preço das propostas para a cobertura dos custos de execução do contrato e, muito menos, que as propostas desvelem preço(s) indicativos da inobservância das vinculações legais e regulamentares em matéria laboral e social.
Desta feita, é de notar que todo o expendido desemboca, impreterivelmente, na conclusão de que os preços das propostas das contrainteressadas não configuram, claramente, preços anormalmente baixos, pois que, tais preços, são sempre significativamente superiores ao valor do custo mínimo global de cada um dos contratos (no lote 1, o preço da proposta excede em 14.693,01 Euros o valor do custo mínimo global do contrato; no lote 2, o preço da proposta excede em 11.607,86 Euros o valor do custo mínimo global do contrato; no lote 6, o preço da proposta excede em 7.645,42 Euros o valor do custo mínimo global do contrato; e, no lote 8, o preço da proposta excede em 20.492,10 Euros o valor do custo mínimo global do contrato).
Acrescente-se, que os preços-base estabelecidos no CE para cada um dos lotes também não enfermam de insuficiência, como, aliás, se explanou abundantemente em momento anterior, não subsistindo qualquer hipótese de subsunção na figura e no regime do “preço anormalmente baixo”.
Pelo que, é manifestamente cristalino que também não ocorre violação do disposto nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. e), 71.º, n.º 2 do CCP e 5.º-A, n.º 2, al. b) da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio.

Desta feita, ante o exposto, impera concluir que a sentença recorrida não merece a censura que a Recorrente lhe direciona e, por essa razão, o recurso não merece procedência.
Ressalte-se que, pese embora se tenha reconhecido assistir razão à Recorrente no tocante à sua pretensão de inclusão de alguma factualidade, a verdade é que toda a remanescente impetração fracassa completamente, não logrando a Recorrente obter qualquer reversão ou alteração do julgado pelo Tribunal a quo, nem do dispositivo constante da sentença recorrida.