| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Castelo Branco que declarou incompetente em razão da matéria os tribunais administrativos para apreciar a providência cautelar antecipatória requerida.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1. A douta decisão recorrida considerou que a elaboração e a publicação de um relatório sobre o desenvolvimento económico e social dos municípios, que originou o litígio sub iudice, não decorre da actividade pública da Entidade Requerida - a Universidade da Beira Interior -, considerando que o mesmo se desenvolve sob a égide do direito privado, sem embargo de reconhecer que o mesmo envolve entidades públicas.
2. A douta decisão recorrida adopta um conceito exclusivamente normativista ou mesmo positivista de relação jurídica administrativa, excluindo da jurisdição administrativa todas as relações sociais que não seja directamente conformadas por uma regra ou norma de direito público em sentido formal, técnico ou estrito.
3. Mas é hoje consensual que a actividade administrativa também se encontra directamente vinculada a princípios jurídicos fundamentais, aos princípios constitucionais da actividade administrativa e aos direitos fundamentais;
4. A actividade em causa pode traduzir-se, de acordo com a melhor doutrina, não apenas em actos de autoridade e em normas jurídicas, mas também em actuações "despidas" de autoridade, isto é, comportamentos meramente técnicos ou materiais.
5. Sendo certo que o Relatório produzido e publicado pela Entidade Requerida, através dos seus agentes, executa directamente as atribuições desta entidade pública;
6. E sendo que tal Relatório lesa os direitos e os interesses próprios do Município de S. Pedro do Sul, os quais - uns e outros - são tutelados pela Constituição e pela lei;
7. É seguro concluir que estamos em face de uma relação jurídica administrativa, nos termos do artigo 1º do ETAF;
8. Consequentemente, para dirimir os litígios delas emergentes a jurisdição competente é a administrativa.
9. A sentença viola o artigo 1º do ETAF, por excluir da jurisdição administrativa litígios que nela naturalmente cabem, por serem litígios substancialmente administrativos.
Em contra-alegações defende-se que a sentença recorrida se deve manter.
O EMMP emitiu parecer a fls. 341 a 345 no sentido da procedência do recurso, considerando-se competente a jurisdição administrativa para conhecer do litígio, mas devendo indeferir-se a medida cautelar pretendida.
Sem vistos vem o processo à conferência.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1. Em 2009, o Sr. Prof. Doutor José R. Pires Manso e o Dr. Nuno Miguel Simões, no âmbito do Observatório para o Desenvolvimento Económico e Social, elaboraram um documento intitulado “Indicador Sintético de Desenvolvimento Económico e Social ou de Bem-estar dos Municípios do Continente Português” (cfr. doc. a fls. 114 a 150 dos presentes autos que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
2. O documento anterior encontra-se disponível na página da Internet da Entidade Requerida.
O Direito
A sentença recorrida declarou incompetente em razão da matéria os tribunais administrativos para apreciar a providência cautelar antecipatória, intentada contra a Universidade da Beira Interior (UBI) na qual se requeria que a providência fosse decretada, sendo a Entidade Demandada intimada:
1. A não divulgar o trabalho por todo e qualquer meio escrito ou falado, independentemente do modo que possa revestir - meio electrónico, meio documental, imprensa escrita e falada, televisiva ou radiofónica, conferências, seminários, etc.
2. A não fornecer o trabalho a outrem, seja a entidades públicas ou privadas.
3. A retirar o trabalho e toda e qualquer referência ao mesmo na página da Internet da Universidade da Beira Interior ou de qualquer outra página da Internet, institucional ou não, incluindo a dos contra-interessados, caso tenham página própria.
Para tanto considerou-se na sentença que apesar de o litígio em apreço “envolver entidades públicas, desenvolve-se sob a égide do direito privado, uma vez que não se conhecem normas específicas de direito público que imponham à Entidade Requerida que proceda de uma ou de outra forma quanto à publicação dos estudos como o que vai referido nos presentes autos”.
O Recorrente alega que “o Relatório produzido e publicado pela Entidade Requerida, através dos seus agentes, executa directamente as atribuições desta entidade pública; E sendo que tal Relatório lesa os direitos e os interesses próprios do Município de S. Pedro do Sul, os quais - uns e outros - são tutelados pela Constituição e pela lei, é seguro concluir que estamos em face de uma relação jurídica administrativa, nos termos do artigo 1º do ETAF”.
Vejamos.
A aqui Recorrente funda a providência cautelar antecipatória que formulou, ao abrigo do disposto no art. 112º, nº 1, al. f) do CPTA, na urgência de suster e prevenir a produção da ofensa ao bom nome, honra, interesses e valores do Município e seus munícipes que são, “pública e ostensivamente, enxovalhados, com um trabalho da requerida, medindo o nível do Município e dos seus Munícipes através do estado, isto é, de factores que estão na total dependência do Estado.” (cfr. arts. 20º e 21º do r.i.).
A competência dos tribunais administrativos é constitucionalmente delimitada por referência ao julgamento de acções que tenham por objecto os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (art. 212º, nº 3 da CRP), princípio que se encontra reafirmado no art. 1º do ETAF que define os tribunais da jurisdição administrativa como sendo os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Por sua vez o art. 4º do mesmo diploma enuncia a título meramente exemplificativo, no seu nº 1 as matérias que integram a competência dos tribunais, e, nos seus nºs 2 e 3 as questões ou litígios que ficam excluídos do foro administrativo.
Ora, o pedido formulados pelo aqui recorrente no presente meio processual de providência cautelar de intimação para um comportamento (dependente de acção na qual se pedirá a condenação à adopção ou abstenção de comportamentos - cfr arts. 27º e 28º do r.i.) tem de considerar-se como de natureza administrativa. Ou seja, trata-se de um litígio respeitante a uma relação jurídica administrativa, porque regulada pelo direito administrativo, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida.
Efectivamente, e desde logo, a UBI é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia estatutária, pedagógica, científica, cultural, administrativa, financeira, patrimonial e disciplinar, estando sujeita ao regime aplicável às demais pessoas colectivas de direito público (cfr. art. 1º, nºs 2 e 4 dos respectivos Estatutos, homologados pelo Despacho Normativo nº 45/2008, de 21/8, publicados no DR, II Série, nº 168, de 1 de Setembro de 2008). E, tendo como missão “promover a qualificação de alto nível, a produção, transmissão, crítica e difusão do saber, cultura, ciência e tecnologia, através do estudo, da docência e da investigação” é uma das suas atribuições a “realização de investigação fundamentada e aplicada” (arts. 2º, nº 1 e 3º, nº 1, al. e) dos Estatutos).
Significa isto que toda a actividade que a entidade demandada desenvolve releva, em alguma medida para o direito administrativo, justificando, como bem refere o EMMP, a intervenção especializada da jurisdição administrativa.
Como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, pág. 25, em anotação ao art. 1º do ETAF:
“Diremos, sem grandes preocupações de rigor, que são relações jurídico-administrativas:
i) em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjectivas públicas e relações inter-orgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado;”
Ora, como decorre dos seus Estatutos a UBI tem o dever de investigar e publicar estudos com interesse público, como é o caso do aqui em causa, que é da autoria do Professor Doutor José Pires Manso, Professor Catedrático de nomeação definitiva do Departamento de Gestão e Economia da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da UBI, e do Dr. Nuno Miguel Simões, técnico superior economista afecto ao Observatório para o Desenvolvimento Económico e Social.
E, apesar do referido Observatório não ser uma estrutura administrativa da UBI, conforme alega, ao publicar o estudo de tal organismo, na sua página da internet está a Recorrida a credibilizá-lo, divulgando-o, ao abrigo dos seus objectivos estatutários, sendo certo que um dos autores do mesmo é um Professor Catedrático da UBI e que o Observatório se identifica no seu logótipo com a Universidade da Beira Interior (cfr. doc. 2 junto com a oposição, fls. 114 a 152 dos autos).
Assim, tendo o estudo em causa sido produzido por uma Universidade Pública, na prossecução dos seus objectivos estatutários e do interesse público de satisfação de necessidades públicas de informação, com recurso a meios humanos e materiais públicos e segundo o modo de agir próprio das instituições administrativas, está sujeito às regras e princípios que regulam a própria Instituição (sendo irrelevante se se produziram actos jurídicos ou materiais, técnicos ou científicos).
Termos em que, é de entender que o litígio em causa emerge de relação jurídica administrativa, sendo os tribunais administrativos competentes para dele conhecer (arts. 1º e 4º do ETAF, e arts. 1º e 2º, nº 2, als. c) e m) do CPTA), não se verificando a excepção de incompetência absoluta dos tribunais administrativos, em razão da matéria.
Procedem, consequentemente, as conclusões do Recorrente, sendo de revogar a sentença recorrida, passando este tribunal a conhecer do pedido.
O procedimento cautelar caracteriza-se pela sua instrumentalidade, ou seja, dependência da acção principal; provisoriedade, pois não está em causa a resolução definitiva de um litígio; e sumariedade, porque implica uma summaría cognitio da situação através de um procedimento simplificado e rápido.
Conforme decorre do art. 120º do CPTA, são requisitos do procedimento cautelar administrativo:
- O periculum in mora, traduzido no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (als. b) e c) do n.º 1 do art. 120º.
Já nos casos da al. a), o tribunal está dispensado do “juízo de perigosidade” (que apenas releva para averiguação do interesse em agir).
Efectivamente, para o decretamento da tutela cautelar, tem o tribunal de descortinar indícios de que essa intervenção preventiva é necessária para impedir a consumação de situações lesivas, que, de outro modo, resultariam com a demora do processo principal. Devendo este juízo ser baseado na análise de factos concretos, que permitam a um terceiro imparcial concluir que a situação de risco é efectiva, e não uma mera conjectura;
- O fumus boni iuris, que se traduz num dever de o juiz avaliar, em termos sumários, a probabilidade da procedência da acção principal. No caso da al. a) é o fundamento determinante da concessão da providência e, nos casos das als. b) e c) do nº 1, apresenta-se, respectivamente, como um juízo negativo de não-improbabilidade e como um juízo positivo de probabilidade;
- Por último, o critério de proporcionalidade estabelecido no n.º 2 do art. 120.º, que funciona como limite no caso das citadas als. b) e c), e se se verificarem os requisitos cumulativos nelas previstos e supra mencionados, obrigando a uma ponderação dos «danos e prejuízos e, portanto, os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração a medida, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar». (cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 9ª ed., Almedina, pág. 345 e seg.).
No caso em apreço, por um lado, não se mostra evidente (nem foi alegada) a procedência da acção principal, para os efeitos da al. a) do nº 1 do art. 120º do CPTA.
Por outro lado, e tratando-se de uma providência cautelar antecipatória deveria o fumus boni iuris exigível, configurar a probabilidade da procedência da acção principal, o que não acontece.
De facto, nenhuma ilegalidade ou erro técnico ou científico é apontado pelo Recorrente para fundar qualquer ilicitude do estudo e sua publicação.
O que o Recorrente evidencia é que o trabalho “utiliza variáveis que não estão, por lei, na disponibilidade do Município nem dos seus munícipes, mas no Estado, através dos seus Ministérios ou suas ou por si participadas” (cfr. arts. 12º a 19º do r.i.).
Assim, não podendo ter-se por verificado o fumus boni iuris, enquanto juízo positivo de probabilidade da procedência da acção principal, e, sendo os requisitos previstos na al. c) de verificação cumulativa, tanto basta para que não possa decretar-se a providência cautelar requerida.
Pelo exposto, acordam em:
a) - conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, e indeferindo a providência cautelar requerida;
b) - condenar o Recorrente e o Recorrido nas custas, na proporção em que decaíram (art. 447º-D, nº 1 CPC), respectivamente, em 2/3 e 1/3.
Lisboa, 25 de Novembro de 2009 |
