Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	08256/11

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	01/12/2012

Relator:	PAULO CARVALHO

Descritores:	ATOS PRATICADOS NA PENDÊNCIA DE RECURSO COM EFEITO DEVOLUTIVO.

Sumário:	1-Indeferida uma providência cautelar, interposto recurso com efeito meramente devolutivo, a administração pode no entretanto prosseguir com a prática de atos administrativos. 2- Julgado procedente o recurso, os atos entretanto praticados, não desobedecem ao comando do artº 128.1. do CPTA. 3- Logo, não pode ser declarada a ineficácia dos atos de execução indevida nos termos do artº 128.4 do CPTA relativamente a esses novos atos. 4- O requerente da providência cautelar tem apenas que socorrer-se do artº 63 do CPTA quanto aos novos atos.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Recorrente: Município ……………
Recorrido: A. ………… – Empreendimentos ……………, Lda..
Vem o presente recurso interposto do despacho que declarou a ineficácia dos atos levados a cabo pela recorrente, consistentes no encerramento do espaço do Campo ……………., substituição da fechadura do restaurante/bar ali existente e colocação de elementos das forças policiais na sua entrada a fim de impedir o acesso ao local.
Foram as seguintes as conclusões do recorrente:
1- A lei impõe a proibição de execução de um ato administrativo quando falte a resolução fundamentada a que alude o n° 1 do artigo 128° do CPTA ou, mesmo que junta, o Tribunal julgue improcedentes os fundamentos que a mesma encerre;
2- Uma vez obtida pela entidade administrativa decisão favorável na 1ª instância e, ainda que interposto recurso jurisdicional, a entidade administrativa pode iniciar ou prosseguir a execução do ato;
3- Justamente porque a lei atribui ao recurso efeito meramente devolutivo;
4- Se assim não fosse, o legislador teria imposto ao recurso, efeito suspensivo;
5- Ao decidir como decidiu o M° Juiz " a quo " violou, por errada interpretação os artigos 128° e 143, n° 2 do CPTA.
Foram as seguintes as conclusões do recorrido:
1- Decidiu bem o Meritíssimo Juiz a quo ao decretar "a ineficácia dos atos levados a cabo pela entidade requerida, consistentes no encerramento do espaço do Campo ................, substituição da fechadura do restaurante/bar existente e colocação de elementos das forças policiais na sua entrada a fim de impedir o acesso ao local".
2- A melhor interpretação quer da letra quer do espírito do art° 143.°, n° 2 CPTA é a que defende que o efeito suspensivo só deverá ocorrer em relação a decisões que tenham decretado a adoção da providência cautelar de suspensão da eficácia do ato e não em relação a decisões que se tenham pronunciado pela denegação ou indeferimento, por ser a lei inequívoca ao falar de "decisões respeitantes à adoção de providências cautelares".
3- No caso dos autos, tal entendimento é tanto mais razoável quanto é certo que - em bom rigor jurídico - neste momento nenhuma decisão existe sobre a peticionada suspensão de eficácia do ato administrativo perpetrado pelo Município de ............. A providência requerida não foi decretada como não foi denegada ou indeferida. Encontra-se pendente e tanto bastará para que nenhum ato de execução pudesse ter sido praticado e muito menos se mantivesse ou continuasse.
4- A interpretação e aplicação da lei a que procedeu o Meritíssimo Juiz a quo é, em rigor jurídico, a única consentânea com o que dispõem (literal, racional e sistematicamente) os artigos 128.° e 143.°, n°2 do CPTA.

2. É a seguinte a factualidade com interesse para a decisão da causa:
1- No incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, foi proferido o seguinte despacho:

“DO INCIDENTE DE DECLARAÇÃO DE INEFICÁCIA:
1. Objeto do incidente

A Requerente, A…-………..-Sociedade ………………….., Lda, mediante o requerimento de fls. 334 e s., veio deduzir incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevidos praticados pela Autoridade Requerida, Município ……………, o qual foi admitido pelo despacho de fls. 454.
Para tanto, alega a Requerente, em síntese, que:
- Interpôs ação administrativa especial neste TAC, a qual corre os seus termos;
- Previamente a Requerente apresentou pedido de suspensão de eficácia do ato recorrido ao abrigo dos art.s 112,° e s., em que peticiona a suspensão do ato impugnado — proceder à entrega ao Município ………….., no prazo de 60 dias, das instalações do Complexo Municipal do Campo ………………., livre de pessoas e bens, no estado em que se encontram;
- O TACL absolveu a Requerida da instância, tendo a Requerente recorrido dessa decisão;
- Ao recurso foi conferido efeito devolutivo;
- O TCAS veio a dar provimento ao recurso interposto, mais tendo decidido que, tendo em conta que não fora invocado o interesse público pela entidade requerida em resolução fundamentada nos termos do art° 128° n° 1 do CPTA, deveria a autoridade requerida, com urgência, impedir que os serviços públicos competentes continuassem a proceder à execução do ato conforme comando contido no n°2 do mesmo normativo;
- Uma vez que a entidade requerida, na sequência do recurso e porque ao mesmo foi fixado o efeito meramente devolutivo, procedeu ao encerramento do Campo …………….. e de todas as estruturas ali em funcionamento — à exceção do Colégio ………………… — vedando as entradas e pondo na entrada principal, em permanência, dois guardas municipais, em seis turnos de quatro horas cada, apesar de instada a reabri- lo, se recusa a fazê-lo, impõe-se a conclusão de que a execução do ato, que impede a requerente de manter em funcionamento o Campo …………… e o Restaurante que ali explora, é indevida;
- Sendo a regra a automática suspensão provisória da eficácia do ato em questão, logo que o requerida Câmara Municipal recebeu a notificação do TCAS do Acórdão que deu provimento ao recurso, deveria ter praticado, com urgência, todos os atos necessários a impedir que continuasse a execução do ato em causa, maxime, comunicar aos serviços da Polícia Municipal que procedessem à reabertura e entrega das instalações à ora Requerente, no mínimo até à decisão do pedido de suspensão de eficácia do ato.

O Município de Lisboa pronunciou-se a fls. 340 e s., pugnando pela improcedência do pedido incidental, alegando, em síntese, o seguinte:
- É verdade que, conforme refere a Requerente, o Requerido, em 7 de abril de 2011, procedeu ao encerramento do "aparente" Campo ………….., bem como substituiu a fechadura do restaurante/bar ali existente e colocou polícia na entrada para impedir qualquer tipo de vandalismo que, porventura, pudesse vir a ocorrer;
- Bem como é verdade que aquando da oposição à providência cautelar o ora Requerido não proferiu qualquer resolução fundamentada;
- Sucede que o ato só foi executado após o TAC de Lisboa ter absolvido o Município da instância e o recurso interposto pela Requerente ter efeito meramente devolutivo;
- Pelo que a execução não se mostrou indevida;
- Por outro lado, o ato já se mostra efetivamente executado e, por conseguinte, entramos na esfera de regulação do art. 129.° do CPTA;
- Acresce que a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida só se impõe nos casos em que a conservação do ato lesar interesses específicos do Requerente reportados ao período em que o ato não podia ser executado;
- E desde há muito que a Requerente não pode exercer qualquer atividade relacionada com o objeto da concessão, ou seja, a prática do golfe;
- Por conseguinte, não existe nenhum interesse específico relevante em ver declarada a ineficácia daqueles atos;
- Não colhe o argumento de que com a execução do ato a Requerente ficou impedida de ali exercer a sua atividade porquanto desde há muito que a mesma não se encontra em condições de o fazer, por razões que são da sua exclusiva responsabilidade.
Apreciando e decidindo o incidente de declaração de ineficácia de atos de execução indevida temos que:

2. Factos com interesse para a decisão do incidente
A — A Entidade Requerida foi regularmente citada em 26.10.2010 na presente providência cautelar, constando do ofício de citação a cominação do disposto no art. 128.°, n.°s 1 e 2, do CPTA (v. ofício de citação e Aviso de Receção juntos aos autos).
B — Por sentença de 14.01.2011 foi a Entidade Requerida absolvida da instância (cfr. fls. 223-225).
C — Pelo req. de fls. 230 e s., de 2.02.2011, a Requerente recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul.
D — Pelo despacho de fls. 253, de 7.02.2011, foi admitido neste tribunal o recurso jurisdicional e fixado ao mesmo efeito devolutivo nos termos do art. 143.°, n.° 2, do CPTA, do que foram as partes notificadas por carta de 8.02.2011 (v. fls. 254 e 255).
fls. 264-267 a Requerente veio requerer a atribuição de efeito suspensivo ao recurso interposto.
F - Pelo despacho de 15.03.2011, a fls. 306, foi determinada a subida dos autos ao TCA Sul.
G - Pelo Ac. de 5.05.2011, constante de fls. 320 e s., o TCA concedeu provimento ao recurso jurisdicional e determinou a baixa dos autos para prosseguimento de ulteriores trâmites.
H — Consta do mesmo Ac. o seguinte; "Face ao agora decidido prejudicado fica o conhecimento da questão do efeito do recurso suscitada a fls. 264 e s., não podendo a Entidade requerida e ora recorrida iniciar ou prosseguir a execução do ato, tanto mais que não foi proferida qualquer resolução fundamentada, atento o disposto no n.° 1 do artigo 128° do CPTA" (cfr. fls. 327).
I — Não foi proferida a "Resolução Fundamentada" a que se refere o artigo 128.°, n.° 1, do CPTA (por acordo).
J - Em 7 de abril de 2011, a Requerida procedeu ao encerramento do espaço do Campo de ………………., bem como substituiu a fechadura do restaurante/bar ali existente e colocou polícia na sua entrada (por acordo).

3. Do direito aplicável
Como se deixou provado, a Entidade Requerida foi citada em 26.10.2010 e foi-o expressamente com a cominação do disposto no artigo 128°, n.°s 1 e 2, do CPTA.
Nos termos daquele n.° 2 do artigo 128.° do CPTA a Entidade Requerida deve impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato suspendendo.
No caso dos autos, neste tribunal foi proferida sentença em 14.01.2011, tendo a Entidade Requerida sido absolvida da instância (por falta de indicação dos Contra- Interessados).
O recurso interposto pela Requerente foi admitido e, nos termos estabelecidos no CPTA, este tribunal conferiu ao recurso o efeito devolutivo legalmente determinado.
Após, veio o TCA Sul, em 5.05.2011, a conceder provimento ao recurso jurisdicional, determinando a baixa dos autos a este tribunal para prosseguimento de ulteriores trâmites. Mais tendo decidido que face à decisão a proferir tinha ficado prejudicado o conhecimento da questão do efeito do recurso suscitada entretanto pela Requerente, consignando que: "(...) não podendo a Entidade requerida e ora recorrida iniciar ou prosseguir a execução do ato, tanto mais que não foi proferida qualquer resolução fundamentada, atento o disposto no n.° 1 do artigo 128° do CPTA".
Como ficou já estabelecido, a Entidade Requerida não proferiu a "Resolução Fundamentada" a que se refere o artigo 128.°, n.° 1, do CPTA.
Sendo certo que em 7 de abril de 2011 - após, portanto, a decisão deste tribunal e a prolação do despacho de admissão do recurso e previamente à decisão do TCA Sul — a Requerida procedeu, como provado, ao encerramento do espaço do Campo ……………………, bem como substituiu a fechadura do restaurante/bar ali existente e colocou polícia na sua entrada a fim de impedir o acesso ao local.
Sublinhe-se, pela importância fundamental que tal adquire na presente discussão, que não foi proferida pela Entidade Requerida, a resolução fundamentada a que alude o artigo 128.°, n.° 1, do CPTA. Facto a que o TCA Sul no citado Acórdão confere determinante relevância e do qual faz decorrer um efeito jurídico (que faz caso julgado) e que se consubstancia na inadmissibilidade de a Requerida iniciar ou prosseguir a execução do ato.
Dispõe o art. 671°, n° 1 do CPC que, transitada em julgado a sentença, a decisão sobre a relação material controvertida fica tendo força obrigatória dentro do processo e fora dele nos limites fixados pelos arts. 497.° e seguintes, sem prejuízo do que vai disposto sobre os recursos de revisão (art.s 771.° e s.). Têm o mesmo valor que esta decisão os despachos que recaiam sobre o mérito da causa.
E o art. 672.° do CPC dispõe que os despachos, bem como as sentenças, que recaiam unicamente sobre a relação processual têm força obrigatória dentro do processo.
sentença constitui caso julgado nos precisos termos em que julga (art. 673.° do CPC).
É também pacífico na jurisprudência que são abrangidas pelo caso julgado as questões apreciadas que constituam antecedente lógico indispensável da parte dispositiva da sentença (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, in ESTUDOS SOBRE O NOVO PROCESSO CIVIL, p. 580 com jurisprudência neste sentido; vide ainda, i.a., o Acórdão do STJ de 16.03.2004, Revista n° 2.594/03 - Ia Secção).
E, na sentença transitada reconheceu-se que a Entidade Requerida não poderia iniciar ou prosseguir a execução do ato suspendendo porque não tinha sido emitida resolução fundamentada, fazendo, portanto, prevalecer o regime constante do art. 128.°. n.° 1. do CPTA.
Assim sendo, verificando-se a ocorrência no caso concreto dos atos que ficaram provados em J supra, e sendo estes, como efetivamente são, atos de execução de ato administrativo cujo pedido de suspensão vem formulado, verifica-se, pois, que são os mesmos ilícitos. Ou seja, são atos materiais de execução praticados pela Requerida posteriormente à data da sua citação e que não são justificados por instrumento jurídico que reconheça que a sua não execução ou o diferimento dos mesmos é gravemente prejudicial para o interesse público.
Considerando o sentido decisório acabado de assumir (força do caso julgado), nada mais, por desnecessário, importa apreciar.
Procedendo, desde modo, o presente incidente, deve ser por este tribunal declarada a ineficácia dos atos de execução requerida pela Requerente, ao abrigo do disposto no artigo 128.°, n.° 3, primeira parte, do CPTA.

4. Decisão
Nestes termos, declara-se a ineficácia dos atos levados a cabo pela Entidade Requerida, consistentes no encerramento do espaço do Campo ………………., substituição da fechadura do restaurante/bar ali existente e colocação de elementos das forças policiais na sua entrada a fim de impedir o acesso ao local.”

O M. P. foi notificado para se pronunciar sobre o mérito do recurso, tendo-o feito no sentido de que a decisão deveria ter-se confinado a declarar a ineficácia dos atos praticados após a notificação do Acórdão do TCAS.
O processo foi submetido à conferência sem colher vistos, por se tratar de processo urgente.

3. São as seguintes as questões a resolver:
3.1. Os atos praticados na pendência de recurso com efeito devolutivo devem ser declarados ineficazes ?

4.1. Como refere Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 1ª ed., pág. 713, o recurso de uma decisão que indefere uma providência cautelar tem efeito meramente devolutivo, como aliás ocorreu neste processo.
Isto destina-se a impedir que através do recurso se prolonguem no tempo os efeitos do artº 128.1. do CPTA.
Ou seja, proferido o despacho que indefere a providência cautelar, a entidade administrativa pode de imediato prosseguir com os atos subsequentes.
Se o despacho for revogado (como aconteceu no caso dos autos), os atos entretanto praticados não desobedecem ao comando do artº 128.1 do CPTA, pelo que não podem ser declarados ineficazes, como o despacho recorrido decidiu
Também não há conhecimento de atos praticados posteriormente à prolação do Acórdão do TCAS, pelo que não se pode proceder como o M. P. defende.
Contra esses atos entretanto praticados devem os autores reagir nos termos do artº 63 do CPTA, na ação principal (vide neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, cit., págs. 317 e ss).
Aliás, se a ação principal já estiver pendente, a administração, espontaneamente, deve dar cumprimento ao artº 63.3. do CPTA.
Tudo se passa como se a providência cautelar tivesse sido interposta mais tarde.
Logo, deve ser revogado o despacho recorrido.

5. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, Acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul em Julgar procedente o recurso, revogar o despacho recorrido e, absolver a recorrente do pedido de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.
Custas pela recorrida.
Registe e notifique.
Lisboa, 12 de Janeiro de 2012
Paulo Carvalho
Ana Celeste Carvalho
Cristina dos Santos