| Decisão Texto Integral: | C....., com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa – 2º Juízo, que julgou improcedente o pedido por si deduzido de intimação para a prestação de informações e passagem de certidão de documentos, dela vem recorrer para o que formula as seguintes conclusões:
a) O Recorrente tem um interesse directo na Intimação para prestação de informações e passagem de certidões referentes aos "curriculum vitae", despachos de nomeação e respectiva publicação no DR dos funcionários: Dra. Margarida Silva Leal, Dr. José Macedo Fernandes e funcionário não identificado que escreve sob o Parecer em 3/12/03 "Visto. Á consideração do Exmo. Senhor Secretário de Estado".
b) As informações requeridas concorrem para a formação, manifestação e execução da vontade da Administração e bem assim, permitem ao requerente apurar o respeito pelas garantias de imparcialidade e lançar mão aos meios processuais, hierárquicos ou contenciosos ao seu dispor
para defesa dos seus direitos.
c) Os "curriculum vitae" incorporam matéria relativa à vida académica e profissional e a sua consulta jamais porá em causa outros direitos constitucionalmente consagrados, tais como o direito à reserva da intimidade da vida privada e o direito à protecção de dados pessoais.
d) ao ter decidido pela fornia como decidiu a douta decisão em recurso violou os arts. 61°, 62° e 63° do CPA, ou caso assim se não entenda interpretou as referidas disposições legais em ofensa do princípio do direito de acesso à informação administrativa constitucionalmente consagrado (art.268° n° 1), inconstitucionalidade essa que expressamente se invoca;
*
A AR respondeu concluindo como segue:
a) Ser julgada procedente a excepção de incompetência relativa do Tribunal, com absolvição do ora recorrido da presente instância e remessa do processo ao tribunal competente;
b) Ser, sem prejuízo da invocada excepção, o presente recurso ser julgado improcedente, com manutenção da douta sentença ora recorrida, por não se ter registado qualquer violação do direito à informação administrativa, tanto na sua vertente procedimental, como extra-procedimental.
*
O EMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
*
Com dispensa de vistos substituídos pela entrega de cópias aos Exmos. Adjuntos, vem para decisão em conferência – cfr. artºs. 707º nº 2 CPC, ex vi 140º e 147º nº 2 CPTA.
*
Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte matéria de facto:
1. Por Despacho do Secretário de Estado do Trabalho de 03.12.23, exarado na Informação n.° 271/2003, da Direcção de Serviços Jurídicos da Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho, de 03/12/02, foi negado provimento ao recurso hierárquico interposto pelo ora Requerente da decisão proferida pelo Gestor da Intervenção Sectorial Desconcentrada para o Emprego, Formação e Desenvolvimento Social, de 03.02.27, que no âmbito da aprovação do pedido de pagamento de saldo final, reduziu o financiamento público para € 31 045, quando o saldo apresentado era de € 37 045, 69 (Cfr. documento de fls. 16 a 21).
2. Por requerimento, datado de 5 de Janeiro de 2004, o Requerente, convocando o disposto nos artigos 61.°, 62.° e 63.°, do Código do Procedimento Administrativo, dirigiu ao Secretário-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho um pedido de informação, solicitando:
a. a emissão de certidão integral do Processo Administrativo relativo ao recurso hierárquico apresentado e respectivo parecer;
b. os curriculum vitae, despachos de nomeação e respectiva publicação no Diário da República dos funcionários referenciados no parecer elaborado pela Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho: Dra. Maria Margarida Silva Leal, Dr. José Guilherme Macedo Fernandes e do funcionário não identificado que escreve sobre o Parecer em 3/12/2003 "Visto. À consideração do Exmo. Senhor Secretário-Geral Adjunto." (Cfr. documento de fls. 14, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
3. Este pedido de informação foi analisado pela Direcção de Serviços Jurídicos da Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho, que elaborou a Informação n.° 18/DSJ/2004, de 2004.01.21 (Cfr. documento de fls. 16 a 21, que aqui se dá por integralmente reproduzido), na qual se propôs:
a. o deferimento do pedido de informação no que concerne à passagem de certidão integral do Processo Administrativo relativo ao recurso hierárquico apresentado pelo ora Requerente e respectivo parecer;
b. o indeferimento no que respeita aos curriculum vitae dos funcionários referenciados na Informação/Parecer n.° 271/2003, de 2003.12.03, da Direcção de Serviços Jurídicos da Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho, despachos de nomeação e respectiva publicação no DR.
4. Em 2004.01.22, o Secretário-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho, exarou nesta Informação (n.° 18/DSJ/2004, de 2004.01.21), o seguinte despacho: "Concordo. Proceda-se conforme o proposto." (Cfr. doc. de fls. 16 a 21, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
5. Em 2004.02.03, a Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho remeteu ao Presidente do "CIDEC - Centro Interdisciplinar de Estudos Económicos", cópias certificadas da Informação n.° 8/DSJ/2004, de 2004.01.21, e do Processo Administrativo referente ao recurso hierárquico.
DO DIREITO
Vem assacada a sentença de incorrer em violação primária de direito substantivo por erro de julgamento nas seguintes matérias:
1. interpretação do artº 268º nº 1 CRP, na vertente do princípio do acesso à informação administrativa .................................................... alíneas c) e d) segunda parte, das conclusões de recurso;
2. extensão do interesse directo consagrado no artº 61º nº 1 CPA ................ alíneas a), b) e d) primeira parte, das conclusões de recurso.
*
A sentença recorrida indeferiu a requerida obtenção por intimação administrativa dos documentos/informações identificados, alinhando as considerações que de seguida se transcrevem, mediante sublinhando das que de sobremodo importam ao objecto do recurso:
“(..) O artigo 268.°, da Constituição da República Portuguesa (CRP), consagra no n.° l, um direito fundamental dos directamente interessados num procedimento administrativo e no n.° 2, o princípio do arquivo aberto - "open file" - ou da administração aberta.
Estes são os dois planos do direito fundamental à informação administrativa - direito fundamental de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, de cujo regime beneficia.
O direito à informação procedimental e o direito de acesso aos registos e arquivos administrativos - direito à informação não procedimental -, encontram-se concretizados e disciplinados quanto ao seu exercício nos artigos 61.° a 64.°, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), e no artigo 65.°, do mesmo diploma legal e na Lei n.° 65/93, de 26 de Agosto (LADA), respectivamente.
Assim, e atendendo que o Requerente ao intentar o presente processo de intimação pretende --assegurar a integral satisfação do pedido de informação que dirigiu à Autoridade Requerida ao abrigo dos preceitos legais que disciplinam o exercício do direito à informação procedimental, importa, desde logo, atentar no regime legal estabelecido no CPA, maxime artigo 61.°, que dispõe nos seus n.°s l e 2
sobre o conteúdo ou extensão deste direito.
Estabelece o n.° l, do artigo 61.°, do CPA - preceito legal que reproduz textualmente o princípio consagrado no n.° l, do artigo 268.°, da CRP -, que os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que são directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.
Decorre, ainda, deste preceito legal que o direito à informação procedimental envolve, também, a indicação do serviço onde o procedimento se encontra, os actos e diligências praticados, as deficiências a suprir pelos interessados, as decisões adoptadas e quaisquer outros elementos solicitados - cfr. n.° 2, do artigo 61.°, do CPA.
Resulta, assim, que o direito à informação procedimental tem como pressuposto subjectivo a titularidade de um interesse directo no âmbito de um concreto procedimento administrativo - visa permitir àqueles que intervêm num determinado procedimento administrativo o conhecimento das resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas, mantendo-os a par do iter da formação da vontade administrativa.
Constitui um instrumento que habilita aqueles que intervêm num concreto procedimento administrativo a preparar a sua posição no procedimento administrativo e a melhor controlar a decisão administrativa.
Efectivamente, o ora Requerente, sendo destinatário da decisão proferida no procedimento administrativo referido no pedido de informação que dirigiu à Autoridade Requerida — ao qual, de resto deu início ao interpor o recurso hierárquico para o membro do Governo -, tem de ser considerado interessado directo nesse procedimento nos termos do artigo 61.°, do CPA.
Acontece que no âmbito do direito à informação procedimental, a Administração apenas está obrigada a prestar as informações que concorram para a formação, manifestação e execução da decisão administrativa a proferir no âmbito do procedimento administrativo relativamente ao qual o direito à informação é convocado.
Ora, como muito bem refere a Autoridade Requerida os elementos recusados pela Administração (alínea b), do n.° 2, da matéria de facto provada), não concorreram para a formação, manifestação e execução da vontade administrativa, consubstanciada no despacho do Secretário de Estado do Trabalho que negou provimento ao recurso administrativo interposto pelo ora Requerente.
Do processo administrativo (conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo — cfr. n.° 2, do artigo 1.°, do CPA) referente àquele recurso hierárquico nem sequer constam – nem tinham de constar - os documentos pretendidos pelo ora Requerente: documentos/informações relativos aos "curriculum vitae", despachos de nomeação e respectiva publicação no DR dos funcionários: Dra. Maria Margarida Silva Leal, Dr. José Macedo
Fernandes e funcionário não identificado que escreve sob o Parecer em 3/12/03 "Visto. À consideração do Ex.mo Senhor Secretário de Estado.".
Em face do exposto, temos de reconhecer que a Autoridade Requerida deu integral satisfação ao pedido formulado no exercício do direito à informação procedimental quando na sequência deste lhe facultou cópia certificada do processo administrativo relativo ao procedimento de recurso hierárquico por este interposto.
Concluímos, pois, que não assiste qualquer razão ao ora Requerente quando este alega que a Administração violou o seu direito à informação procedimental quando decidiu recusar os curriculum vitae, os despachos de nomeação e a respectiva publicação no Diário da República, dos dirigentes/funcionários que intervieram no procedimento administrativo relativo ao recurso hierárquico por si interposto da decisão proferida, no âmbito da aprovação do pedido de pagamento de saldo final, pelo Gestor da Intervenção Sectorial Desconcentrada para o Emprego, Formação e Desenvolvimento Social.
(..)
Acontece que no âmbito do direito de acesso aos registos e arquivos administrativos – direito à informação não procedimental – o acesso a documentos nominativos é reservado às pessoas a quem digam directamente respeito, a terceiros que destes obtenham autorização ou demonstrem interesse directo, pessoal e legítimo – cfr. artº 8º, da LADA.
Ora o Requerente apenas alega abstractamente que o conhecimento àcerca do passado académico e profissional daqueles dirigentes, que intervieram de forma directa – informando e despachando num ou noutro sentido – são fundamentais para apurar do respeito pelas garantias de imparcialidade.
Não estando preenchidos os requisitos de legitimidade e titularidade estabelecidos na lei para o acesso a documentos nominativos, os elementos pretendidos pelo ora requerente também lhe deviam ser recusados quando solicitados ao abrigo do direito à informação não procedimental . (..)”
*
Desde já se adianta que o decidido é para confirmar.
*
O cerne da discordância do Recorrente face ao decidido em 1ª Instância está na sua pretensão de aceder aos “(..) curriculum vitae, despachos de nomeação e respectiva publicação no Diário da República dos funcionários referenciados no parecer elaborado pela Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho:
- Dra. Maria Margarida Silva Leal,
- Dr. José Guilherme Macedo Fernandes
- e do funcionário não identificado que escreve sobre o Parecer em 3/12/2003 "Visto. À consideração do Exmo. Senhor Secretário-Geral Adjunto.(..)”.
De facto é este o objecto do peticionado no doc. a fls. 14 dos autos e que foi indeferido nos termos propostos na informação n.° 18/DSJ/2004 de 2004.01.21 que constitui fundamento do despacho de 22.01.04 do Secretário-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho – conforme ponto 2. alínea b), ponto 3. alínea b) e ponto 4. do probatório da sentença.
Todavia, não lhe assiste razão.
Como bem salienta a sentença sob recurso, há que ordenar esta matéria em dois campos muito precisos, a saber:
1º “(..)no âmbito do direito à informação procedimental, a Administração apenas está obrigada a prestar as informações que concorram para a formação, manifestação e execução da decisão administrativa a proferir no âmbito do procedimento administrativo relativamente ao qual o direito à informação é convocado.(..)” – artºs. 268º nº 1 CRP e 61º nºs. 1 e 2 CPA;
2º no que respeita ao “(..)direito à informação não procedimental – o acesso a documentos nominativos é reservado às pessoas a quem digam directamente respeito, a terceiros que destes obtenham autorização ou demonstrem interesse directo, pessoal e legítimo – (..)” - artºs. 268º nº 2 CRP e 8º da LADA.
O que quer dizer que para efeitos de exercício dos direitos de informação e consulta de documentos em poder da administração Pública cumpre definir a linha de demarcação entre a transparência e a reserva.
A transparência da acção administrativa “(..)aparece-nos como acesso à acção administrativa (e designadamente conhecimento da tramitação do procedimento administrativo) e como acesso aos actos e documentos administrativos singularmente considerados (..) prende-se com o interesse do público na clareza, compreensibilidade, inequivocidade da Administração Pública (..) compreende o dever de fundamentação dos actos administrativos (..) adquire ainda relevo em face da efectiva tutela jurisdicional, a fim de evitar o ónus de impugnação de um procedimento de duvidosa configuração. Através dum comportamento transparente a Administração Pública vem a realizar, a final, também, a ideia de imparcialidade, de correcção da acção administrativa, beneficiando da possível composição da conflitualidade de interesses entre sujeitos participantes num determinado procedimento administrativo (..)” ( Fernando Paulo da Silva Suordem, O princípio da separação de poderes e os novos movimentos sociais, Almedina, 1995, págs.134/135.).
A reserva, entendida como negação do acesso à informação procedimental e extra-procedimental, direito fundamental formalmente constitucional fora do catálogo da Parte I da CRP e de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias ( Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, 7ª edição, 2003, pág. 404.), tem expressão normativa nas disposições de direito substantivo que concretizam os limites próprios dos direitos que podem ser accionados através do processo de intimação previsto nos artºs. 104º a 108º CPTA.
Na medida em que o Recorrente pretende o acesso a documentos nominativos – suportes de informação que contêm dados pessoais, artº 4º nº 1 c) da Lei 65/93, 23.08 (LADA) - ao caso interessa o limite de reserva imposto no artº 8º nº 2 por referência excludente do nº 1, da LADA nos termos da qual:
1. Os documentos nominativos são comunicados, mediante prévio requerimento, à pessoa a quem os dados digam respeito, bem como a terceiros que daquela obtenham autorização escrita.
2. Fora dos casos previstos no número anterior os documentos nominativos são ainda comunicados a terceiros que demonstrem interesse directo, pessoal e legítimo.
Como claramente flui do normativo citado, a regra de acesso a documentos cujo teor se reporte a dados pessoas é a da reserva. Todavia, “(..) a verdade é que o legislador operou uma ponderação dos valores em causa. Os documentos só poderão ser acedidos por terceiros, em duas circunstâncias: ou quando obtenham autorização escrita do titular dos dados pessoais ou desde que demonstrem interesse directo, pessoal e legítimo. (..)” ( Raquel Carvalho, Lei de Acesso aos documentos da administração, Publicações Universidade Católica – Porto/2000, pág. 40.).
Naturalmente que, nos termos gerais de direito, a demonstração do interesse directo, pessoal e legítimo é ónus de alegação e prova do sujeito que pretende aceder ao documento nominativo em que o nomeado no respectivo conteúdo é outrem que não o requerente, artº 342º nº 1 C. Civil.
*
Na medida da consagração constitucional no artº 26º nº 2 CRP de que “A lei estabelecerá garantias efectivas contra a utilização abusiva ou contrária à dignidade humana, de informações relativas às pessoas e famílias”, deve o Estado proteger perante terceiros os titulares de direitos fundamentais , quer dizer “(..) da garantia constitucional de um direito resulta o dever do Estado adoptar medidas positivas destinadas a proteger o exercício dos direitos fundamentais perante actividades perturbadoras e lesivas dos mesmos praticadas por terceiros Daí o falar-se da função de protecção perante terceiros. Diferentemente do que acontece com a função de prestação, o esquema relacional não se estabelece aqui entre o titular do direito fundamental e o Estado (ou uma autoridade encarregada de desempenhar uma tarefa pública) mas entre o indivíduo e outros indivíduos. (..)” ( Autor e Obra citados na nota (2), pág. 409.).
É exactamente derivado desta imposição constitucional de garantística em obstar ao acesso indevido de dados pessoais, que o acesso por uma pessoa a documentos que contêm dados pessoais de outra não pode fundar-se só no “porque sim”, “porque eu quero”, isto é, no puro exercício livre e consciente da vontade; tem de fundar-se em motivos e razões de facto concretizadas que, mediante ajuizamento da Administração em sede graciosa ou do Tribunal em sede contenciosa, sejam passíveis de subsunção no conceito legal de “interesse directo pessoal e legítimo” do artº 8º nº 2 da LADA.
*
Do que vem dito decorre que cabe ao interessado alegar e provar que é detentor de uma posição jurídica substantiva face à qual o documento tem relevância jurídica no sentido adjectivo por se configurar como meio de demonstração da realidade de um facto – meio de prova, artº 341º C. Civil - em que o requerente tem interesse jurídico, ou seja, que o documento em causa constitui um “(..) escrito que corporiza uma declaração de verdade ou de ciência (declaração testemunhal), destinado a representar um estado de coisas, ou uma declaração de vontade (declaração constitutiva, dispositiva ou negocial) destinada a modificar uma situação jurídica pré-existente (..)” ( Artur Anselmo de Castro, Direito processual civil declaratório, Vol. III, Almedina, 1982, pág.309.).
Sempre por reporte a uma dada relação jurídica material, o interesse no documento nominativo há-de ser actual (interesse directo), referir-se a um direito de que alegue ser titular (interesse pessoal) e conferido pelo ordenamento jurídico (interesse legítimo).
*
Nada disto se passa no caso concreto, como expressamente consta da fundamentação de direito na sentença sob recurso:
“(..) o Requerente apenas alega abstractamente que o conhecimento àcerca do passado académico e profissional daqueles dirigentes, que intervieram de forma directa – informando e despachando num ou noutro sentido – são fundamentais para apurar do respeito pelas garantias de imparcialidade.
Não estando preenchidos os requisitos de legitimidade e titularidade estabelecidos na lei para o acesso a documentos nominativos, os elementos pretendidos pelo ora requerente também lhe deviam ser recusados quando solicitados ao abrigo do direito à informação não procedimental .(..)”.
O Recorrente, nas conclusões de recurso, enquadra em termos sucintos e correctos o interesse directo nos documentos nominativos pretendidos, bem como a interligação do direito à informação procedimental e extra-procedimental com o princípio constitucional da imparcialidade e do acesso ao direito.
O que não fez, e devia ter feito por imperativo de lei, foi alegar factos donde, uma vez provados, resultasse demonstrada a existência do interesse directo no seu caso concreto e pessoal e, exactamente por isso, na decorrência das razões de direito supra, não tem razão quanto aos erros de julgamento alegados nas alíneas a) a d) das conclusões de recurso.
***
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 2º Juízo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo do Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em metade.
Lisboa, 24.06.2004.
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha) |
