Passando à análise da questão respeitante à nulidade da decisão recorrida

O recorrente invoca que a sentença recorrida é nula nos termos do art. 615º n.ºs 1, als. c) (oposição dos fundamentos com a decisão) e d), do CPC de 2013, dado que, por um lado, não tomou posição sobre os factos alegados na réplica que deveria ter conhecido e, por outro lado, na fundamentação ter considerado factos constantes da réplica que não consignou no dispositivo como factos assentes.

Mais alega o recorrente que a decisão recorrida viola o art. 95º nº 1, do CPTA, já que não apreciou cabalmente aquele que é o objecto do processo (a obtenção de prévio mandado judicial para inspecção das duas fracções sitas na Rua Dr. António ……………….), face à factualidade dada como assente em A) e G).

Apreciando.

Dispõe o art. 615º n.º 1, do CPC de 2013, que:
“É nula a sentença quando:
(…)
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
(…)”.

E estatui o art. 95º n.º 1, do CPTA revisto, o seguinte:
“A sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras”.

Quanto à nulidade prevista na 1ª parte da al. c) do n.º 1 deste art. 615º ensina Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, 4ª Edição, 2003, págs. 49 e 50, que, “Na alínea c) do n.° 1 do art. 668.° (1), a lei refere-se à contradição real entre os fundamentos e a decisão: a construção da sentença é viciosa, uma vez que os fundamentos referidos pelo juiz conduziriam necessariamente a uma decisão de sentido oposto ou, pelo menos, de sentido diferente.

(…)
Registe-se que a oposição entre os fundamentos e a decisão não se reconduz a uma errada subsunção dos factos à norma jurídica nem, tão-pouco, a uma errada interpretação dela. Situações destas configuram-se como erro de julgamento”.

Ora, no caso sub judice não se verifica qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão, pois o tribunal a quo concluiu no sentido da desnecessidade e desadequação da emissão de mandado judicial e, em conformidade, indeferiu o pedido de emissão de mandado judicial, ou seja, tal decisão de indeferimento está de acordo com os fundamentos indicados, sendo certo que, uma eventual errada subsunção dos factos dados como provados às normas jurídicas aplicáveis ou uma errada interpretação destas últimas, configura erro de julgamento e não nulidade da decisão recorrida.

Assim, não se verifica a nulidade imputada à decisão recorrida estatuída na 1ª parte da al. c) do n.º 1 do art. 615º, do CPC de 2013.

Relativamente à nulidade prevista na 1ª parte da al. d) do n.º 1 deste art. 615º, a qual é reproduzida na 1ª parte do n.º 1 do art. 95º, do CPTA revisto, relaciona-se a mesma directamente com estatuído no art. 608º n.º 2, do CPC de 2013, nos termos do qual “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; (…)”.

A propósito desta nulidade, ensina Fernando Amâncio Ferreira, cit., pág. 50, que, «À omissão de pronúncia alude a 1ª parte da alínea d) do n.° 1 do art. 668.° (2) e traduz-se na circunstância de o juiz se não pronunciar sobre questões que devesse apreciar, ante o estatuído na 1.ª parte do n.° 2 do art. 660.° (3).

Trata-se da nulidade mais invocada nos tribunais, originada na confusão que se estabelece com frequência entre questões a apreciar e razões ou argumentos aduzidos no decurso da demanda.

Como nos diz Alberto dos Reis, não enferma da nulidade de omissão de pronúncia o acórdão que não se ocupou de todas as considerações feitas pelas partes, por as reputar desnecessárias para a resolução do litígio. “São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer-se e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzido pela parte. Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão”».

A omissão de pronúncia só existe, portanto, quando o tribunal deixe, em absoluto, de apreciar e decidir a(s) questão(ões) que lhe é(são) colocada(s) pelas partes, isto é, o(s) problema(s) concreto(s) que haja sido chamado a resolver, e não quando deixe de apreciar razões, argumentos, considerações, teses, doutrinas ou raciocínios invocados pelas partes em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão da(s) questão(ões) colocada(s).

Retomando o caso vertente verifica-se que a sentença recorrida não padece de nulidade por omissão de pronúncia, já que a mesma pronunciou-se expressamente (no sentido do indeferimento) sobre a questão que lhe foi colocada (pedido de emissão de mandado judicial para entrada no domicílio), sem prejuízo da fundamentação utilizada na apreciação da mesma ser eventualmente incompleta ou deficiente, mas tal não integra a nulidade prevista na 1ª parte da al. d) do n.º 1 do art. 615º, do CPC de 2013, e na 1ª parte do n.º 1 do art. 95º, do CPTA revisto.

Nestes termos, tem de improceder a arguição de nulidade da decisão recorrida, ou seja, o alegado nas primeiras cinco conclusões da alegação de recurso.


Passando à apreciação da questão relativa ao erro da decisão recorrida ao ter indeferido o pedido de emissão de mandado judicial

A sentença recorrida assentou o indeferimento do pedido de emissão de mandado judicial na seguinte argumentação:
“A inviolabilidade do domicílio constitui uma garantia constitucional, prescrevendo, expressamente, a Lei Fundamental que “A entrada no domicílio dos cidadãos contra a sua vontade só pode ser ordenada pela autoridade judicial competente, nos casos e segundo as formas previstas na lei ” (art. 34º/2 da CRP).
Desta garantia constitucional decorre a exigência contida no art. 95º/2 e 3 do RJUE (DL nº 555/99 de 16/12) segundo a qual, sempre que se afigure necessária a entrada no domicílio de alguém para a realização de acções de inspecção a locais onde se desenvolvam actividades sujeitas a fiscalização, na falta de consentimento, é necessária a obtenção prévia de mandado judicial.
A atribuição do mandado legitimador da entrada no domicílio que, segundo a disposição do nº 3 do art. 95º mencionado, segue os termos previstos no CPTA para os processos urgentes, há-de ser precedida, por parte do Tribunal, de uma verificação da necessidade e adequação da entrada no domicílio, contra o consentimento do titular respectivo, com a actuação administrativa.
Escreveu-se, a este propósito, em anotação ao Acórdão do Tribunal Constitucional nº 145/2009 (Cadernos de Justiça Administrativa nº 78), a respeito dos parâmetros a observar na decisão judicial de emissão de mandado judicial, designadamente, o seguinte: « (…) De entre esses parâmetros, destacamos os seguintes: i. A garantia da participação particular no âmbito dos procedimentos administrativos ou, pelo menos, tratando-se de acções de fiscalização, ao abrigo do disposto no art. 95º do RJUE, a garantia da solicitação esclarecedora da entrada no domicílio; ii. A confirmação da competência para ordenar a realização da diligência; iii. (…)».
No caso dos autos, da leitura dos ofícios remetidos ao Requerido resulta que em causa está a “ocupação de lojas para habitação”, no edifício “situado na Rua Dr. António José Teixeira – Pombal”, pretendendo o Município de Pombal levar a efeito a “realização de uma fiscalização às fracções em causa”- cfr. al. B), D) e F), dos factos provados.
Mais resulta que em 11 de Março de 2016, o Requerido autorizou a inspecção ao “interior da loja” – cfr. al. G), dos factos provados.
Dos factos provados extrai-se que a acção de fiscalização no âmbito da utilização do edifício em causa - sito na Rua Dr. António José Teixeira, nº 50 – Pombal -, no que respeita ao objecto definido nas notificações remetidas ao Requerido foi concretizada com o consentimento daquele, que permitiu a entrada ao interior da loja pelos serviços de fiscalização do Requerente.
Assim sendo, e resultando provado que o Requerente logrou realizar a acção de fiscalização à[s] loja[s] em causa, mostra-se desnecessária a emissão do mandado judicial ora requerido. Se, afinal [cfr. artº 3º e 4º, da réplica], o que o Requerente pretendia era a realização de uma acção de fiscalização a outras fracções do edifício do Requerido [v.g. “às varandas das casas alugadas”?, no 1º andar?, no 2º andar?, a todo o edifício?], tal não resulta, de modo nenhum, das notificações remetidas àquele.
Faz-se notar, desde logo, que o pedido formulado pelo Requerente nos presentes autos tem, necessariamente, de conter-se no objecto previamente determinado pelos serviços municipais de fiscalização e constante das notificações remetidas ao Requerido.
É o objecto dessas notificações que constitui a causa de pedir nesta acção.
Em face do que ficou exposto, tem de indeferir-se o pedido de emissão de mandado judicial requerido.”.

Do ora transcrito decorre que o pedido de emissão de mandado judicial foi indeferido, porquanto:
- tal emissão mostra-se desnecessária, pois o recorrente logrou realizar a acção de fiscalização à(s) loja(s) em causa;
- não é possível a emissão de mandado judicial relativamente a outras fracções do edifício do recorrido, já que nas notificações remetidas pelo recorrente ao recorrido não resulta de modo algum que aquele pretendia a realização de uma acção de fiscalização a essas outras fracções (apenas resulta que pretendia a realização de uma acção de fiscalização à(s) loja(s)), ou seja, o recorrente não demonstrou que solicitou ao recorrido (previamente à instauração deste processo) a entrada nessas fracções.

O ora recorrente defende que este entendimento viola o estatuído no art. 95º, do RJUE, dado que:
a) - para efeitos de inspecção a local onde se desenvolvam actividades sujeitas a fiscalização – e, consequentemente, para efeitos de utilização do presente processo - não é necessária prévia notificação;
b) - ainda que não se entenda conforme referido em a):
- foram feitas, embora a tal não fosse obrigado, sucessivas notificações ao recorrido indicando expressamente que a inspecção se realizaria a “fracções” e não apenas a “lojas”;
- os funcionários municipais responsáveis pela fiscalização tentaram realizar a inspecção e, quando a lograram fazer, não a conseguiram realizar à totalidade dos espaços que necessitavam para aferir do incumprimento das regras de utilização do edifício, sendo que não se encontravam limitados a qualquer teor das notificações que entenderam ter feito, podendo, como fizeram, determinar no próprio acto a necessidade de inspeccionar o resto do espaço, tendo esbarrado com essa impossibilidade, pois a tal não assentiu o proprietário, na pessoa da sua esposa.

Vejamos.

Prescreve o art. 93º, do RJUE, na redacção dada pelo DL 136/2014, de 9/9, que:
“1 - A realização de quaisquer operações urbanísticas está sujeita a fiscalização administrativa, independentemente de estarem isentas de controlo prévio ou da sua sujeição a prévio licenciamento, comunicação prévia ou autorização de utilização.
2 - A fiscalização administrativa destina-se a assegurar a conformidade daquelas operações com as disposições legais e regulamentares aplicáveis e a prevenir os perigos que da sua realização possam resultar para a saúde e segurança das pessoas”.

Por sua vez estatui o art. 95º, do RJUE, na redacção dada pelo DL 214-G/2015, de 2/10, sob a epígrafe “Inspecções”, o seguinte:
“1 - Os funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras ou as empresas privadas a que se refere o n.º 5 do artigo anterior podem realizar inspeções aos locais onde se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização nos termos do presente diploma, sem dependência de prévia notificação.
2 - O disposto no número anterior não dispensa a obtenção de prévio mandado judicial para a entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento.
3 - O mandado previsto no número anterior é requerido pelo presidente da câmara municipal junto dos tribunais administrativos e segue os termos previstos no código do processo nos tribunais administrativos para os processos urgentes.” (sublinhados nossos).

O recorrente veio solicitar no presente processo, e ao abrigo deste art. 95º n.ºs 2 e 3, a emissão de mandado judicial para proceder à entrada (e consequente fiscalização) de duas fracções sitas na Rua Dr. António José Teixeira, nº 50, em Pombal.

Quanto à caracterização do mandado judicial e ao controlo judicial envolvido no mesmo, esclarece Dulce Lopes, “Mandado, por quem? Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 145/2009 (1ª Secção), de 24.3.2009, P. 558/08”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 78, Novembro/Dezembro de 2009, págs. 39 a 42, o seguinte:
“I. Situações que convocam a obtenção de mandado
Nos casos em que seja necessário averiguar eventuais situações de ilegalidade ocorridas dentro de domicílio ou levar a cabo a execução de vistorias ou de medidas de tutela de legalidade, sem que se tenha obtido prévio consentimento para entrada naquele, é imperiosa a obtenção de mandado judicial, como resulta do disposto no art. 95º.º, nº 2, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE).
A exigência de mandado judicial corresponde a uma garantia constitucional feita valer perante intervenções urbanísticas que tenham a potencialidade (lesiva) de expor a intimidade e dimensões de reserva da vida privada e familiar dos titulares ou ocupantes do imóvel. Efectivamente, já nos termos previstos no n.º 2 do art. 34.º da CRP, a entrada no domicílio dos cidadãos contra a sua vontade só pode ser ordenada pela autoridade judicial competente, nos casos e segundo as formas previstas na lei, o que impõe uma necessária intervenção das autoridades judiciais (reserva de juiz) para salvaguarda de direitos fundamentais dos cidadãos.
Mas o recurso ao mandado judicial representa uma exigência que acresce a outras que modelaram o acto que previamente determinou a entrada no domicílio. Se tentarmos organizar uma tipologia de intervenções do Município justificativa da entrada dos funcionários municipais no domicílio, o cenário será o seguinte (2 Efectivamente, apesar de apenas o art. 95.º do RJUE exigir a obtenção de mandado, o facto de este corresponder a uma garantia constitucional impõe que a ele se recorra sempre que seja necessário entrar no domicílio, independentemente de previsão expressa nesse sentido (…)):
i. Acções de fiscalização destinadas a verificar se, no edifício ou fracção autónoma em causa, estão a ser ou foram feitas obras que careciam de controlo municipal ou se essas obras são conformes com as disposições legais e regulamentares aplicáveis (art. 95.º do RJUE).
É difícil detectar com precisão, quais as situações em que há obras de alteração no interior dos edifícios, o que normalmente apenas sucede mediante acções não intencionais de fiscalização na área, havendo produção de ruídos ou resíduos em local visível, ou mediante queixa de terceiros, normalmente vizinhos.
Acresce que na maioria das situações, as obras localizadas no interior dos edifícios não estão sujeitas a controlo prévio – cfr. art. 6.º, n.º 1, alínea b), do RJUE -, podendo as queixas de terceiros ter motivações essencialmente de conflitos de vizinhança e não em violação de normas jus-urbanísticas. Assim sendo, é importante afirmar-se, antes da acção de fiscalização, que há indícios suficientemente sérios de realização de obra ilegal, devendo, portanto, a ordem de fiscalização no interior do domicílio ser precedida de um conjunto de averiguações prévias, incluindo nestas, se tal for possível e não fizer perigar o efeito útil da acção de fiscalização, a audição do titular e, se for o caso, do residente no imóvel, desde logo para averiguar se consentem na entrada no seu domicílio (3 E isto apesar de o art. 95.º, n.º 1, do RJUE admitir a possibilidade de realização de acções de fiscalização sem serem precedidas, inclusive, de notificação, uma vez que o consentimento prestado, para além de ter de ser livre e pessoal, deve ser tomado “com conhecimento de todas as condições para a bondade da decisão” (cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., pp. 541-542)).
(…)
II. Caracterização do mandado
O mandado cumpre uma função de garantia dos destinatários de uma actuação de fiscalização municipal ou de uma medida de salvaguarda do interesse urbanístico. Por seu intermédio visa assegurar-se a correcção da execução de uma decisão administrativa já proferida na sequência de um procedimento de fiscalização, de conservação do edificado ou de tutela da legalidade administrativa.
O mandado surge, assim, enquadrado num ambiente jurídico-público, sendo sempre possível detectar um nexo de acessoriedade deste relativamente a actuações administrativas (de tipologia diversa), na medida em que assegura o preenchimento de condições imprescindíveis à execução destas.
Esse controlo de adequação não envolve, porém, um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada – seja de realização de diligências de fiscalização ou instrutórias, seja de execução de actos administrativos de natureza desfavorável para os seus interesses -, não se confundindo com um qualquer mecanismo de impugnação do acerto daquela decisão ou de apreciação da sua validade.
Antes se assemelha este controlo a um sistema de deliberação formal – se tivermos por paralelo o reconhecimento de sentenças estrangeiras – ou à aposição de um visto formal a um acto administrativo – se tivermos por elemento de comparação o visto proferido pelo tribunal de primeira instância no momento em que recebe o acórdão arbitral em matéria de expropriações (art. 51.º, n.º 5, do Código das Expropriações).
Em qualquer destas situações, o juiz controla a conformidade da decisão – judicial no caso das sentenças estrangeiras, arbitral no caso do processo expropriativo e administrativa no caso do mandado judicial – tendo por base alguns parâmetros jurídicos que permitem afirmar a não violação de prescrições e exigências de ordem pública.
No entanto, estes nunca serão os mesmos parâmetros que estiveram subjacentes à tomada de decisão administrativa, mas apenas aqueles que demonstram que a decisão foi proferida e será executada no respeito dos mais basilares direitos dos destinatários da actuação administrativa.
De entre esses parâmetros, destacamos os seguintes:
i. a garantia da participação particular no âmbito dos procedimentos administrativos ou, pelo menos, tratando-se de acções de fiscalização, ao abrigo do disposto no art. 95º do RJUE, a garantia da solicitação esclarecedora da entrada no domicílio (6 Normalmente, esta solicitação será feita de maneira pessoal e directa. No entanto, pode suceder que não se chegue sequer a conseguir contacto pessoal com o residente no edifício ou fracção. Neste caso, será suficiente, para que o mandado possa ser requerido, a prova de envio de carta registada com aviso de recepção com a indicação da data da realização da diligência para a morada em causa e a constatação da impossibilidade de realização desta);
ii. a confirmação da competência para ordenar a realização da diligência;
iii. a salvaguarda, nos casos previstos no art. 15º do DL n.º 157/2006, de 8/8 (por remissão do art. 92.º, n.º 5, do RJUE), e no art. 109.º, n.ºs 3 e 4, do RJUE, que a câmara municipal haja providenciado pelo realojamento da pessoa em questão.
Deve ainda o requerimento a solicitar o mandado incluir uma descrição dos motivos que levam à necessidade de entrada no domicílio, e dos passos dados para o efeito, uma vez que, no caso de manifesta ilegalidade da pretensão deduzida, não deve o mandado ser ordenado (8 Um exemplo de manifesta ilegalidade corresponde ao início de um procedimento de fiscalização motivado por uma denúncia anónima (art. 101.º-A, n.º 2, do RJUE))” (sublinhados e sombreado nossos).

Do exposto resulta que o controlo judicial envolvido no mandado judicial não implica um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada, antes se assemelhando à aposição de um visto formal, mediante o qual o juiz controla a compatibilidade da decisão administrativa com alguns parâmetros jurídicos que permitem afirmar o cumprimento de prescrições e exigências de ordem pública.

Assim, deve ser indeferida a emissão de mandado nomeadamente no caso de manifesta ilegalidade da pretensão deduzida, o que ocorre, por exemplo, quando se inicia um procedimento de fiscalização motivado por uma denúncia anónima.

Com efeito, dispõe o art. 101º-A, do RJUE, na redacção da Lei 60/2007, de 4/9, sob a epígrafe “Legitimidade para a denúncia”, o seguinte:
“1 - Qualquer pessoa tem legitimidade para comunicar à câmara municipal, ao Ministério Público, às ordens ou associações profissionais, ao InCI, I. P., ou a outras entidades competentes a violação das normas do presente diploma.
2 - Não são admitidas denúncias anónimas” (sublinhado e sombreados nossos).

Como explica Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, Volume III, 2010, pág. 260, «O n.º 2 do artigo 101.º estabelece que “não são admitidas denúncias anónimas”. Deverão, por isso, ser arquivadas, oficiosamente, as comunicações que não sejam assinadas ou das quais não resulte clara a identificação de quem as subscreve.».

E conforme explicitam Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Lopes, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, 3ª Edição, 2012, pág. 647, em anotação a este art. 101º-A:
“Note-se, porém, que, como na maior parte das vezes a eventual violação de normas urbanísticas é acompanhada de efeitos bem visíveis, afigura-se que, pelo menos nestes casos, a denúncia, apesar de anónima, não poderá deixar de surtir algum efeito.” (sublinhados nossos).

Assim, em princípio, uma denúncia anónima não pode dar origem a um procedimento de fiscalização e, em consequência, tal procedimento de fiscalização não pode dar lugar à emissão de mandado judicial. É, no entanto, possível, uma denúncia anónima dar origem a um procedimento de fiscalização (e, se necessário, à emissão de um mandado judicial) caso os factos denunciados possam ser constados pelos funcionários municipais (por exemplo, quando ocorra a produção de ruídos ou de resíduos em local visível).

Retomando o caso vertente verifica-se que o procedimento de fiscalização que funda o presente pedido de emissão de mandado, ao abrigo do art. 95º n.ºs 2 e 3, do RJUE, teve origem numa denúncia anónima, remetida pela ASAE ao ora recorrente, a qual se encontra descrita em A), dos factos provados.

Além disso, da factualidade dada como assente decorre que não existem efeitos visíveis das denunciadas violações de normas urbanísticas, pois os funcionários municipais nada constataram no exterior do edifício que pudesse confirmar os factos denunciados.

Nestes termos, deverá ser indeferido o pedido de emissão de mandado face à manifesta ilegalidade da pretensão deduzida, decorrente do procedimento de fiscalização se ter iniciado por uma denúncia anónima (cfr. art. 101º-A n.º 2, do RJUE), ou seja, a sentença recorrida deverá ser mantida, embora com uma distinta fundamentação [a qual precede logicamente a fundamentação consignada na sentença recorrida, assim ficando prejudicado o conhecimento do alegado erro da fundamentação de direito da decisão recorrida e, em consequência, o conhecimento do invocado nas dez últimas conclusões da alegação de recurso], o que implica a improcedência do presente recurso jurisdicional.