T...... e A......, Autores, ora Reclamantes, vieram reclamar para a Conferência da Decisão Sumária da Relatora que, ao abrigo do disposto nos artigos 652.º, n.º 1, alínea c), e 656.º do Código de Processo Civil (CPC) ex vi artigo 140.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), decidiu negar provimento ao recurso por estes interposto, confirmando a sentença recorrida que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, absolvendo a Entidade Demandada, Município de Almeirim, da instância.

O Município de Almeirim, ora Recorrido não se pronunciou sobre a presente reclamação.

I.1 A reclamação para a conferência constitui o meio adjectivo próprio ao dispor da parte que se sinta prejudicada pela decisão individual e sumária do relator sobre o objecto do recurso, podendo o recorrente/reclamante, nessa reclamação, restringir o objecto do recurso no uso do direito conferido pelo artigo 635.°, n.º 4, do CPC, mas não pode ampliar o seu objecto, faculdade limitada ao recorrido nos termos do artigo. 636.°, n.º 1 do mesmo Código, isto é, limitada à parte vencedora que tendo decaído em alguns dos fundamentos da acção, apesar disso, obteve vencimento no resultado final. A reclamação para a conferência da decisão sumária proferida apenas pelo relator faz retroagir o conhecimento em conferência do mérito da apelação ao momento anterior àquela decisão sumária.
O mesmo é dizer, não obstante estarmos no âmbito de uma reclamação para a conferência, são as conclusões da alegação de recurso que fixam o thema decidendum, não podendo o reclamante ampliar o objecto na reclamação (cfr. artigo 635º, n.º 4 do CPC).
Cumpre, ainda, apreciar da suscitada inadmissibilidade de conhecimento do recurso jurisdicional interposto pelos Recorrentes através da decisão sumária da relatora ora reclamada.
1.2. Recapitulando as conclusões apresentadas pelos Reclamantes em sede de Alegação de recurso jurisdicional:
a) Vem o presente recurso interposto da sentença que decidiu “…Julgo procedente a exceção de caducidade do direito de ação e, em consequência, absolvo a Entidade Demandada da instância, nos termos do artigo 89.º, n.º 2 e 4, alínea k) do CPTA.”.
b) A presente ação foi intentada visando obter a declaração de nulidade e/ou anulação do ato Despacho do Senhor Vereador de 18/01/2023, proferido no processo de fiscalização mediante o qual foi determinado o embargo de obra e devidamente concretizado no dia 20.01.2023.
c) Além disso e concomitantemente, vem enxertado pedido de condenação à prática do acto devido de retoma do procedimento administrativo de licenciamento.
d) O tribunal a quo, não atendeu a esta parte do pedido e que, aliás, faz com que, ao invés do decidido, o prazo de ação seja o de um ano previsto no artigo 69.º n.º 1 do CPTA e não o de 3 meses do artigo 59.º, n.º 2 do CPTA.
e) Ao contrário do decidido pelo tribunal a quo, a lei não exige qualquer requerimento provocando a decisão com a consequente fixação do dies a quo, até porque, quanto mais não seja, o dever legal de decidir é oficioso, nos termos do artigo 13.º n.º 1 do CPA.
f) Do que decorre que, feito o embargo, sobre a entidade recorrida recai o dever de, no prazo de 6 (seis) meses, impor a legalização da operação concedendo um prazo razoável (não inferior a 4/5 anos) para o efeito, de modo a fazer cessar a situação de ilegalidade verificada, sob pena de se eternizar uma situação de ilegalidade urbanística permissiva.
g) É esse o acto em falta e que justifica o pedido de condenação à prática do acto devido.
h) Contudo, poderá se verificar uma situação de inutilidade da lide se se considerar o disposto no artigo 104.º do RJUE que regula a caducidade do embargo e, portanto, os recorrentes, perante a inércia da entidade recorrida, viram consolidar a situação fáctica anterior e que havia sido objeto de paralisação pelo referido embargo, nada os impedindo, pois, de concluírem os trabalhos interrompidos pelo embargo.
i) Mas, como se trata de uma questão controvertida na doutrina e jurisprudência, os recorrentes ad cautelam, instauraram a presente ação, para que vejam a sua situação jurídica definida,
j) mediante a prática do acto omitido pela entidade recorrida de impor a legalização das obras num prazo razoável, não inferior a 4/5 anos, ou, não sendo viável, de todo, esta solução de primazia expressa na lei, a demolição da construção também em prazo razoável e, portanto, idêntico.
k) Posto isto,
l) Se é certo que, em certos casos, o acto de embargo administrativo de obras pode ser impugnado autonomamente e até alvo de providência cautelar, tal não significa que a sua impugnação não possa ser deduzida em concomitância com o acto consequente porque é este que vem fixar de forma definitiva o direito. Donde,
m) É por isso ser assim que se pede nesta ação a condenação da entidade recorrida a proferir o acto (omitido) consequente ao embargo, definindo se a construção é legalizável, em que condições e prazo ou, não o sendo, o prazo para respetiva reposição da legalidade urbanística.
n) O acto administrativo de embargo, podendo, como admitido, em certos casos ser impugnável autonomamente é, como facilmente se percebe, um acto administrativo provisório e, portanto, depende de um acto futuro, o que significa que é um acto sujeito a termo e a uma condição, posto que contém indicações que implicam que a sua eficácia é diferida ou condicionada (cfr. os artigos 155º e 157º do CPA).
o) Apodítico no caso sub judice é que, ao contrário do que decidiu o tribunal a quo, o dies a quo para impugnação do ato administrativo não se inicia com a mera notificação do embargo, mas, ao invés, com o decurso do prazo legal e consequente omissão da prática e notificação do acto consequente que ope legis deve ser praticado no prazo de 6 meses.
p) Compulsado o acto administrativo impugnado, é cristalino que se trata de um acto administrativo sujeito a termo e a uma condição, posto que contém indicações que implicam que a sua eficácia é diferida ou condicionada, assim se devendo interpretar os artigos 155º e 157º do CPA.
q) Decorre do artigo 59.º n.º 1 do CPTA que enquanto não produzir efeitos o acto é ineficaz e, portanto, inimpugnável e no caso concreto os efeitos do acto administrativo impugnado na vertente de lesividade não produziu logo efeitos definitivos ou irreversíveis.
r) De tudo decorre que, ao contrário do que decidiu o tribunal a quo, o dies a quo para impugnação do ato administrativo não se inicia com a mera notificação, mas, ao invés, com a verificação da condição e do termo, rectius a partir do momento em que adquire lesividade por passar a ser eficaz. Doutra banda, Nulidade, que aqui se reafirma.
s) Está no caso sub judice em causa a eventual violação dos direitos fundamentais à propriedade e à habitação, pelo que tal questão não podia ser logo decidida sem a necessária produção de prova.
t) Os recorrentes alegaram que se dedicam à agricultura e que a construção se destina a sua habitação, tal como decorre de forma cristalina dos artigos 4.º, 5.º, 6.º, 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 13.º, 14.º, 15.º, 16.º, 17.º, 18.º, 22.º, da pi.
u) O direito à habitação, ou seja, o direito a ter uma morada condigna, é um direito fundamental de natureza social e. assim sendo, enferma de nulidade o ato administrativo sub judice, posto que afeta (ad aeternum), de forma socialmente inaceitável, o direito a uma existência condigna e o direito à habitação é essencial à mesma e ao desenvolvimento da personalidade do humano.
v) É certo que o direito à habitação, pode sofrer várias entorses, mas não menos certo é que as mesmas devem obedecer a um princípio de equidade e de proporcionalidade e é precisamente por, além de violar lei expressa (Lei de Reserva Agrícola que exceciona a existência de habitações para o agricultor e seu agregado familiar), ofender tais princípios constitucionais (equidade e proporcionalidade resultantes outrossim do artigo 18.º/2 da Constituição) que se imputa ao acto recorrido o vício de nulidade.
w) Um ato nulo é ineficaz, não produz qualquer efeito ab initio, é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão, pode ser impugnado a todo o tempo e perante qualquer tribunal e a nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, tendo o seu reconhecimento natureza declarativa. - Ac. do TCA – Norte de 09.10.2015
x) Por outro lado, pese embora se conceda que o ato administrativo foge à previsão dogmática do regime do acto praticado com usurpação de poderes, certo é que o mesmo não deixa de ser nulo, nos termos do artigo 29.º/2 do CPA, na medida em que fere o princípio da competência exclusiva.
y) A competência exclusiva existe inter alia quando a lei que a cria não confere a possibilidade de delegação e sendo exclusiva, ninguém mais pode praticar o acto e muito menos pode ser delegada.
Ora,
z) O art. 102º-B nº 1 do DL nº 555/99 de 16/12, decreto/lei posterior à Lei nº 169/99 de 18/09, veio estabelecer a competência do presidente da câmara municipal para ordenar a demolição total ou parcial da obra ou reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos…
aa) E sem que do mesmo passo preveja expressamente a possibilidade de delegação ou subdelegação de poderes, quando é certo que a prevê expressamente no mesmo diploma legal, a respeito de muitos outros actos (cfr. arts 5°, 8°, 11°, nº 9, 19°, nº 12 e 75°).
bb) O silêncio da lei especial (arts. 102.º - B/1 e 106.º/1 do RJUE) quanto à faculdade de delegação é eloquente no sentido de a não consentir, pois, se assim não fosse, diria como o faz em relação aos demais preceitos que nela habilitam competências.
cc) A competência exclusiva e indelegável atribuída pela lei especial (RJUE) não pode, pois, ser afastada rectius delegada ao abrigo de uma lei geral (RJAL).
dd) Ademais, devia o tribunal a quo ter aplicado 58.º n.º 3 alínea c) do CPTA, dado estarmos perante uma questão jurídica assaz complexa e o próprio ato administrativo ser bastante ambíguo.
ee) A ordem de embargo é claramente ambígua porque, porque nada adverte, nada comina, não indica os actos necessários e a praticar pelos recorrentes, limitando-se a ordenar a suspensão dos trabalhos.
ff) E essa ambiguidade do acto administrativo surgiu aos olhos e compreensão dos recorrentes aos quais se suscitaram sérias dúvidas se o acto era impugnável ou o acto consequente,
gg) Apodítico é outrossim que esta temática não está suficientemente debatida a nível da doutrina e, em especial, nos tribunais administrativos, não se tendo formado uma corrente jurisprudencial firme acerca da questão se o acto de embargo é logo impugnável ou, se, ao invés, deve decorrer o respetivo período para a prática do acto consequente.
hh) Note-se que as centenas de proprietários/agricultores afetados por actos administrativos semelhantes, até tiveram de constituir uma associação (denominada A...... - A.....) para defesa dos interesses dos seus associados junto das entidades públicas, sendo, pois, aplicável o disposto no artigo 58.º/3 al. c) do CPTA.
ii) Que o quadro normativo aplicável é particularmente complexo, tal resulta ainda do sentido fixado nas alíneas d), l), p), q), r), z), aa), bb), cc), do artigo 2.º da referida lei 50/2023 de 28.08, cujo Decreto-lei foi, entretanto, remetido pelo Governo para o Presidente da República.
jj) Por todo o exposto a decisão recorrida violou as normas jurídicas mencionadas nas conclusões deste recurso, devendo as mesmas serem interpretadas e aplicadas no sentido nelas expresso.
Nestes termos e nos melhores de Direito, E sempre com o mui douto suprimento de vossas excelências, Venerandos Juízes Desembargadores, deve ser concedido provimento ao presente recurso, e, consequentemente, revogada a decisão recorrida, ordenando-se a sua substituição por outra que determine o prosseguimento do processo”.

Ø Da (in)admissibilidade de decisão sumária

Na reclamação vieram os Reclamantes/Recorrentes invocar que a reclamada decisão sumária não é admissível, porquanto não se mostram preenchidos os requisitos previstos no artigo 656.º do CPTA ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, porquanto o Relator só pode proferir decisão sumária para negar provimento ao recurso quando este for manifestamente improcedente, nomeadamente, por: (i) Contrariar de forma clara a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo (STA) ou do próprio TCA Sul (jurisprudência uniformizada); ou (ii) Ser manifestamente infundado ou inadmissível.

Atento o disposto no artigo 656º do CPC “[q]uando o relator entender que a questão a decidir é simples, designadamente por ter já sido jurisdicionalmente apreciada, de forma uniforme e reirerada, ou que o recurso é manifestamente infundado, profere decisão sumária(…)”.

Como nos explicita António Santos Abrantes Geraldes, in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 5ª edição, p. 268, “A prolação de decisão singular potencia uma forte aceleração do processo em situações em que as questões suscitadas não revelem especial dificuldade …

Independentemente do grau de complexidade da questão, pode justificar-se a opção pela decisão individual quando, pelo modo como a mesma foi colocada ou pela envolvente factual que a sustenta, se verifique que o recurso é manifestamente infundado”.

A decisão sumária, como o próprio nome indica destina-se a conhecer de forma rápida e simples questão que, não revelando especial dificuldade, não obriga à intervenção do colectivo, sendo proferida de forma individual pelo relator.

No caso sub iudice para além da questão essencial a resolver, ou seja, da caducidade ou não do direito de acção, ser relativamente simples também era evidente de que o recurso não poderia proceder.

Em todo o caso, a reclamação para a conferência constitui o meio adjectivo próprio ao dispor da parte que se sinta prejudicada pela decisão individual e sumária do relator, nos termos, in casu, das disposições conjugadas do artigo 652.º, n.º 3, ambos do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º, n.º 3, do CPTA. Assegurando, deste modo, que o recorrente inconformado obtenha uma (nova) decisão em colectivo (artigo 652º, nº 3 do CPC).
Direito que os reclamantes exerceram, pelo que cumpre conhecer, em conferência, do mérito da decisão sumária reclamada.

Tendo como premissa que cabe a este Tribunal Colectivo reapreciar as questões suscitadas pelos Recorrentes em sede de conclusões recursivas que balizaram o conhecimento do mérito do recurso por parte da decisão singular de mérito proferida.

Quanto ao fundo da questão esta reside em aferir do alegado erro de julgamento de direito quanto à caducidade do direito de acção.

Submetido o caso à conferência, o colectivo revê-se na decisão proferida pela relatora, entendendo confirmar o já decidido, nos seguintes termos:

“Segundo os Recorrente o Tribunal a quo laborou em errou ao julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção, em virtude de:
i) ter desconsiderado o pedido de condenação à prática de acto devido de retoma do procedimento administrativo de licenciamento
- nesta parte, o prazo de acção seria o previsto no artigo 69.º n.º 1 do CPTA, ou seja de 1 ano;
- não carece de requerimento por parte dos Recorrentes, sendo um procedimento oficioso;
ii) o acto de embargo é um acto administrativo provisório - cfr. os artigos 155º e 157º do CPA;
iii) o dies a quo para impugnação do acto administrativo não se inicia com a mera notificação do embargo, mas, ao invés, com o decurso do prazo legal e consequente omissão da prática e notificação do acto consequente que ope legis deve ser praticado no prazo de 6 meses.
iv) está em causa a eventual violação dos direitos fundamentais à propriedade e à habitação, pelo que tal questão não podia ser logo decidida sem a necessária produção de prova.
v) embora se conceda que o acto administrativo foge à previsão dogmática do regime do acto praticado com usurpação de poderes, certo é que o mesmo não deixa de ser nulo, nos termos do artigo 29.º/2 do CPA, na medida em que fere o princípio da competência exclusiva;
vi) deve ser aplicado o artigo 58.º n.º 3 alínea c) do CPTA.
Do discurso fundamentador da sentença recorrida, destaca-se o seguinte:
“ii) Da caducidade do direito de ação
A este propósito, a Entidade Demandada invoca a caducidade do direito de ação, porquanto se encontram ultrapassados os 3 meses previstos no artigo 58.°, n.° 1, alínea b) do CPTA. Por seu turno, defendem os Autores que esta se trata de uma ação de condenação à prática de ato devido, pelo que é aplicável o prazo previsto no artigo 69.°, n.° 1 do CPTA.
Vejamos. Pois bem, em primeiro lugar e, ao contrário do que entendem os Autores, resulta que, a título principal, estes pretendem impugnar nos presentes autos o despacho da Entidade Demandada datado de 18 de janeiro de 2023 que determinou o embargo das obras que se encontravam a decorrer no prédio do qual são proprietários, sendo que o pedido de condenação se configura como uma mera consequência do pedido impugnatório e não propriamente um pedido de condenação à prática de ato devido. Com efeito, a consequência necessária da eventual procedência da presente ação, ou seja, da anulação ou declaração de nulidade do ato que determinou o embargo da obra levada a cabo pelos Autores corresponde justamente ao levantamento do embargo e à possibilidade de os Autores continuarem com a referida obra.
Para mais, importa referir que para que exista uma ação de condenação à prática de ato devido é necessário que seja dirigido ao órgão competente um requerimento que o constitua no dever de decidir o que manifestamente não ocorreu no caso concreto nem sequer é alegado pelos Autores.
Ora, tal facto por si só sempre determinaria a absolvição da instância do Réu por falta de um dos pressupostos processuais essenciais deste tipo de ação, tal como decorre do artigo 67.°, n.° 1 do CPTA.
No entanto, note-se, ainda que se admita poder estar em causa um pedido de condenação à prática do ato devido, para efeitos do artigo 67.°, n.° 4, alínea b) do CPTA, nos termos do qual "A condenação à prática de ato administrativo também pode ser pedida sem ter sido apresentado requerimento, quando: (...) b) Se pretenda obter a substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo.", sempre tal ação estaria sujeita ao prazo geral previsto no artigo 58.° do CPTA, tal como decorre do próprio artigo 69.°, n.° 2 do CPTA.
De facto, importa referir que nos casos de inércia previstos no artigo 69.°, n.° 1 do CPTA não existe sequer ato administrativo, o que não sucede nos presentes autos em que os Autores pretendem a título principal a declaração de nulidade ou anulação do ato administrativo que lhes é desfavorável (e que, sublinhe-se, corresponde a um ato de conteúdo positivo), pretendendo que a Entidade Demandada levante o embargo e autorize a continuação das obras, pelo que também por este motivo nunca seria de aplicar o prazo de 1 ano ali previsto.
Assim, independentemente de se admitir existir um pedido de condenação à prática de ato devido nunca este estaria sujeito ao prazo mais alargado de um ano previsto no artigo 69.° do CPTA, porquanto não se trata, nem os Autores configuram a presente ação como tal, de uma situação em que tenham dirigido um requerimento ao Município que o constituísse no dever de decidir e que tenha decorrido o prazo legal de decisão sem que tenha sido proferida, mas quando muito de uma ação de condenação à prática do ato devido em que os Autores pretendem a substituição de um ato de conteúdo positivo que lhes é desfavorável por um outro que lhes seja favorável, caso em que é de aplicar o prazo geral previsto no artigo 58.° do CPTA.
(…).
Antecipamos, desde já, que o assim decidido será de manter.
Escalpelizadas as Alegações dos Recorrentes vemos que os mesmos laboram numa série de equívocos, tudo numa tentativa de afastar a procedência da excepção dilatória de caducidade do direito de acção.
Prima facie atentemos nos pedidos formulados em sede de petitório da petição inicial, de que seja “declarado nulo ou anulado o administrativo ora impugnado [despacho de embargo proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de 18 de janeiro de 2023, proferido no processo 1/23] e, cumulativamente, condenada a entidade demanda a levantar o embargo decretado autorizando os AA a concluírem os trabalhos de impermeabilizações, isolamentos e pinturas da habitação”.
Sendo, pois, incompreensível a alegação dos Recorrentes de que na presente acção foi “enxertado pedido de condenação à prática do acto devido de retoma do procedimento administrativo de licenciamento” – conclusão e)-, para daí extrair uma série de vícios da sentença recorrida como os identificados supra em i.
Sem razão, como melhor explicitaremos.
Atentemos no quadro legal em apreço.
O Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), consagra como medidas de tutela da legalidade administrativa, o embargo (vide artigos 102.º a 104.º), tendo designadamente como efeitos a suspensão imediata dos trabalhos, tal como se alude no artigo 103º do mesmo diploma (na redacção então em vigor). Tal como consta da decisão de embargo e respectiva notificação (vide ponto 1 do probatório).
Tem, pois, como finalidade contribuir para a restituição da situação de facto à legalidade, evitando o agravamento do vício, da nulidade ou da irregularidade ou tornando a sua reposição na legalidade mais difícil ou gravosa. Assume o papel de medida meramente cautelar e, por isso, provisória, já que não visa fornecer a solução definitiva para a situação de irregularidade detetada, mas apenas paralisar, no todo ou em parte, uma operação urbanística que esteja em curso.
Mas a ordem de embargo produz efeitos imediatos, não se enquadrando nos típicos actos administrativos cuja eficácia pode ser diferida ou condicionada, nos termos do artigo 157º do CPA, ao contrário do que defendem os Recorrentes, tanto mais que o incumprimento das medidas de tutela da legalidade urbanística permite a execução coerciva, que gera: Responsabilidade criminal (n.º 1 do artigo 100.º do RJUE – crime de desobediência).
Invocam, ainda os Recorrentes, que sempre seria de atender ao prazo previsto no artigo 69º.nº 1 do CPTA, ou seja de um ano. Mas também aqui soçobram os seus argumentos.
Desde logo, porque prevê o artigo 67º do CPTA sob a epígrafe “pressupostos”, que:
“1- A condenação à prática de ato administrativo devido pode ser pedida quando, tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir:
a) Não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido (…)”.
Sucede que não consta que os Recorrentes tenham formulado qualquer pedido de legalização das obras embargadas, ou seja de “duas casas de habitação pré-fabricadas” nem das “obras de ampliação que se encontram a ser executadas em alvenaria e blocos de cimento”, ao contrário do que pretendem dar entender, nem tendo sido essa a pretensão formulada nos presentes autos.
Justificam, ainda, tal omissão porque no caso em apreço o dever legal de decidir é oficioso, nos termos do artigo 13º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
O que consta do artigo 102º-A do RJUE (aditado pelo DL 136/2014, de 09.09), é que
“1 - Quando se verifique a realização de operações urbanísticas ilegais nos termos do n.º 1 do artigo anterior, se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares em vigor, a câmara municipal notifica os interessados para a legalização das operações urbanísticas, fixando um prazo para o efeito”.
Sendo, pois, evidente que o regime legal não impõe qualquer dever de decisão nos termos e para os efeitos do artigo 69º, nº 4, alínea a) do CPTA, ou seja, nos casos em que “a condenação à prática de acto administrativo também pode ser pedida sem ter sido apresentado um requerimento quando:
a) Não tenha sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava directamente da lei”.
Na situação em apreço o dever que recai sob a entidade administrativa é o de notificar o interessado para que dê início ao procedimento de legalização das obras (ilegais) embargadas. Não impõe o legislador qualquer decisão, no sentido de definição da situação jurídica dos interessados, mas tão só, o de notificar para que a situação seja legalizada.
Além de que, o pedido formulado em sede de petição inicial foi o de que o Município fosse condenado a “levantar o embargo decretado autorizando os Autores a concluírem os trabalhos de impermeabilizações, isolamentos e pinturas da habitação”. O que significa a consequência do “afastamento judicial” da ordem de embargo impugnada, e não qualquer outro pedido autónomo e conexo com o procedimento de tutela da legalidade urbanística.
Na senda de afastar o prazo de três meses previsto no artigo 58º, nº 1, al. b) do CPTA, prosseguem os Recorrentes invocando que sempre seria de considerar o regime legal complexo, sendo clara e manifesta a desculpabilidade do atraso por ambiguidade do quadro normativo aplicável.
Tais motivos correspondem aos enunciados de forma abstracta na alínea c) do artigo 58º, nº 3 do CPTA, aí se prevendo que a impugnação é ainda admitida, para além do prazo dos 3 meses, quando: “não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável, às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam na identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo”.
Ora, nada disto sucede no caso em apreço, porquanto os Recorrentes/Autores souberam identificar o acto impugnado, o constante do ponto 1 do probatório, assacando-lhe vícios como de erro nos pressupostos de facto, usurpação de poderes e de falta de fundamentação.
Como nos explicitam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha in Comentário ao CPTA, 5ª edição, p. 427, “No primeiro caso [ambiguidade do quadro legal] estamos perante dificuldades que se prendem com a interpretação do regime legal que rege a situação sub iudicio. Não basta que a questão jurídica se apresente de grande complexidade; exige-se que o próprio complexo normativo à luz da qual a questão deva ser analisada, pela sua ambiguidade, dificulte ou impeça a tomada, em tempo útil, de posição esclarecida por parte do interessado, perante o ato em causa”.
Sendo, para tal efeito irrelevante a argumentação de que a “A ordem de embargo é claramente ambígua porque, porque nada adverte, nada comina, não indica os actos necessários e a praticar pelos recorrentes, limitando-se a ordenar a suspensão dos trabalhos” – conclusão ee.
A medida de tutela urbanística de embargo surge exactamente para “paralisar” o prosseguimento dos trabalhos bastando-se com a inacção dos infractores, sendo punível como contraordenação o prosseguimento de obras cujo embargo tenha sido legitimamente ordenado (alínea h) do artigo 98.º do RJUE), como consta, aliás, da notificação.
Sobre o alegado na conclusão hh) [Note-se que as centenas de proprietários/agricultores afetados por actos administrativos semelhantes, até tiveram de constituir uma associação (denominada A...... - A.....) para defesa dos interesses dos seus associados junto das entidades públicas, sendo, pois, aplicável o disposto no artigo 58.º/3 al. c) do CPTA] é perfeitamente descabido para a situação em apreço, porquanto não se discute a legitimidade dos Recorrentes para intentar a presente acção, nem a complexidade do quadro legal adviria da criação de associações baseadas em interesses comuns dos particulares.
Como é desconexa a conclusão ii) [Que o quadro normativo aplicável é particularmente complexo, tal resulta ainda do sentido fixado nas alíneas d), l), p), q), r), z), aa), bb), cc), do artigo 2.º da referida lei 50/2023 de 28.08, cujo Decreto-lei foi, entretanto, remetido pelo Governo para o Presidente da República], sem o mínimo de concretização, sendo que foi já publicado o Decreto-Lei 10/2024, de 8 de Janeiro, que, no uso da autorização legislativa, procedeu à reforma e simplificação dos licenciamentos no âmbito do urbanismo, ordenamento do território e indústria.
Donde, também nesta parte falece a tese dos Recorrentes quanto ao erro de julgamento da sentença recorrida.
Prosseguiu a sentença recorrida:
“Vejamos, contudo, se considerando o por si alegado é de aplicar o prazo constante do artigo 58.°, n.° 1, primeira parte do CPTA relativo a atos nulos.
Ora, resulta, desde logo, do pedido por si formulado que sustentam a sua pretensão no vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, bem como na respetiva nulidade por usurpação de poderes e, ainda, no vício de violação do dever legal de fundamentação.
Como é bom de ver, o prazo de impugnação contenciosa varia consoante se trate da impugnação de atos com fundamentos em vícios suscetíveis de gerar nulidade ou anulabilidade, pelo que a este passo cumpre apreciar o desvalor gerado pelos vícios assacados pelos Autores ao ato impugnado, a saber, vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, bem como na respetiva nulidade por usurpação de poderes, e, ainda, pelo vício de violação do dever legal de fundamentação.
Desde logo, se pode avançar que, pese embora seja invocada a usurpação de poderes, não se vislumbra em que medida qualquer um dos vícios assacados possa gerar a nulidade do ato impugnado, senão vejamos.
Em primeiro lugar, cumpre referir que o artigo 161.° do CPA (ex- artigo 133.° do CPA de 91) dispõe de forma expressa que "são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade" (cfr. n.° 1), elencando no n.° 2 um conjunto de situações em que a mesma se verifica, a saber, "a) Os atos viciados de usurpação de poder; b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.°, em que o seu autor se integre; c) Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou sja determinado pela prática de um crime; d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;,A Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral; g) Os atos que careçam em absoluto de forma legal; h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos; i) Os atos que ofendam os casos julgados, J) Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes; k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei; 1) Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido. (...)"
Ora, atentos os vícios assacados pelos Autores ao ato ora impugnado não resulta que os mesmos se enquadrem no artigo acabado de transcrever, não se podendo esquecer que a regra geral no direito administrativo é a de que um ato administrativo inválido é anulável e não nulo, pelo que não basta aos Autores, para se prevalecer da inexistência de prazo de impugnação, a mera imputação do desvalor de nulidade ao ato que impugna.
Na verdade, os Autores alegam de forma genérica e conclusiva que "Quanto ao autor do ato, sempre diremos que o mesmo enferma do vício de usurpação de poderes, porquanto s. d. r., o senhor vereador não detém competência para “praticar", referindo de seguida que "Na verdade o certo é que o art. 106° n° 1 do DL n° 555/99 de 16/12, decreto/lei posterior à Lei n° 969/99 de 18/09, veio estabelecer a competência do presidente da câmara municipal para ordenar a demolição total ou parcial da obra ou reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos... sem do mesmo passo prever expressamente a possibilidade de delegação ou subdelegação de poderes, quando é certo que a prevê expressamente a respeito de muitas outras arts 5°, 8º , 11º , nº 9, 19º, n° 12 e 75º ).”
Do exposto, temos que da alegação dos Autores nada se pode extrair que permita concluir estar em causa o vício de usurpação de poderes, pois não está em causa a violação do princípio da separação de poderes, porquanto o que aqueles alegam é que existirá uma mera incompetência relativa que com aquela não se confunde.
Na verdade, a usurpação de poderes tem lugar quando um órgão da Administração Pública pratica um ato integrado no poder judicial, moderador ou legislativo, implicando, assim, a violação do princípio da separação de poderes, ao contrário da incompetência, a qual poderá, por sua vez, ser relativa ou absoluta.
O vício de incompetência relativa ocorre quando um órgão de uma pessoa coletiva pratica um ato da competência de outro órgão pertencente à mesma pessoa coletiva, sendo que, por sua vez, a incompetência absoluta ocorre quando um órgão pratica um ato que se inscreve nas competências de outro órgão pertencente a pessoa coletiva diversa, ou seja, fora das atribuições da pessoa coletiva em que aquele se insere, constituindo, este sim, um vício quanto ao sujeito e cuja verificação gera nulidade, nos termos da alínea b) do n.° 2 do artigo 161.° do CPA.
Não se pode olvidar que não basta às partes, para se prevalecerem da inexistência de prazo para propositura da ação, a mera referência a um dos vícios elencados no artigo 161.° do CPA, importando sim, o modo como o vício alegado é, por si, configurado, pelo que in casu não é pelo facto de os Autores se referirem erradamente à usurpação de poderes (quando a sua alegação se refere a um vício completamente diferente) que a presente ação deixa de estar submetida a um prazo para a respetiva propositura.
Nesta medida, quanto a este vício e à alegação dos Autores, deve concluir-se que, caso se verifique, abstratamente, nunca será passível de gerar a nulidade do ato impugnado, mas a mera anulabilidade.
Por conseguinte, é aplicável ao caso dos autos o vertido no artigo 58.° do CPTA, nos termos do qual "salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita aprazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de: a) um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) três meses, nos restantes casos", obedecendo o regime de contagem destes prazos ao n.° 2 do mesmo preceito, o qual, por sua vez, remete para o disposto no artigo 279.° do Código Civil, em claro contraste com o regime que vigorava antes da redação que foi conferida pelo Decreto-Lei n.° 214-G/2015, de 2 de outubro que remetia, antes, para o regime processual civil de contagem de prazos”.

Em mais uma tentativa de afastar o assim entendido, ou seja, a procedência da presente excepção de caducidade do direito de acção, alegam os Recorrentes que sempre seria de atender à violação através do acto impugnado dos direitos fundamentais, in casu, o direito à propriedade privada e à habitação condigna (vide conclusões s) a v).
Tratam-se de novos argumentos que não constam da petição inicial sobre os quais a sentença recorrida obviamente não se pronunciou.
Sabido que “os recursos destinam-se a apreciar as decisões recorridas e não a conhecer questões novas não apreciadas nas decisões recorridas (cf. arts. 627.º n.º 1, 635.º n.ºs 2 e 3 e 639.º n.º 1 do CPC, aplicáveis “ex vi” do art.º 140.º n.º 3 do CPTA)” (vide Ac. do STA de 4.11.2021, proc. 01960/20.0BEPRT, in www.dgsi.pt). São, todavia, de conhecimento oficioso as questões que contendam com a constitucionalidade.
Em todo o caso, nem toda a violação de direitos constitucionalmente consagrados é geradora de nulidade.
Como nos elucida o Acórdão do Tribunal Administrativo Norte, de 15 de Março de 2019, proferido no processo n.º 00207/18.4BEPRT, no qual se pode ler que “II – A violação do conteúdo essencial de um direito fundamental consubstanciadora da nulidade de ato administrativo só ocorrerá por referência aos direitos, liberdades e garantias (quer os do Título II da Parte I da CRP, quer os direitos análogos a estes, nos termos do artº 17º CRP) mas já não por referência aos direitos económicos, sociais e culturais na sua dimensão de direitos a prestações.”
Acresce que, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA, apenas são considerados nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, não gerando a nulidade qualquer violação de um direito fundamental. Porquanto, a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental só gera a nulidade do acto administrativo e, consequentemente, a possibilidade da sua impugnação a todo o tempo, quando, em consequência do acto administrativo em causa, seja afetado um mínimo, sem o qual esse direito não pode subsistir enquanto tal – vide GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1997, anotação do artigo 18.º n.º 3.
Por conseguinte, a violação de um direito fundamental que não atinja o seu núcleo essencial constitui um vício de violação de lei, gerador de mera anulabilidade, nos termos do artigo 163.º do CPA.
Pelo que, não se vislumbra in casu a violação do conteúdo de um qualquer direito fundamental geradora de nulidade, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA.
No que concerne ao alegado erro na qualificação do vício de incompetência relativa, que os Recorrentes imputam de usurpações de poderes. Sabendo-se que o vício de usurpação de poder consiste na prática “por um órgão administrativo de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial, e portante excluído das atribuições do poder executivo” (Curso de Direito Administrativo, vol. II, Diogo Freitas do Amaral, 2011, 2ª edição, p. 423). O que significa que a usurpação de poderes consiste na prática pela Administração de um acto que decide uma questão do âmbito do poder legislativo ou judicial. Dito de outro modo, quando se pratica um acto que é da competência dos outros poderes do Estado - neste sentido, vide Acórdão deste TCA SUL, de 03-05-2012, Proc. n.º 00217/08.0BEVIS in www.dgsi.pt.
Pelo que, ainda que pudesse assistir alguma razão aos Recorrentes, o que não sucede, sempre a prática do acto impugnado praticado pelo Vereador da CM de Almeirim, em vez do Presidente da respectiva Câmara, como entendem, seria somente geradora do vício de incompetência relativa uma vez que se tratam de órgãos da mesma pessoa colectiva, o Município.
Nem se compreende a alusão ao artigo 29º do CPA (conclusão x) que define o conceito de quórum para as deliberações dos órgãos colegiais da Administração Pública, sendo que na decisão de embargo estamos perante a prática de actos individuais. Daí que não seja de atender ao consagrado no artigo 29º do CPA, do qual decorre o seguinte:´ “1 – Os órgãos colegiais só podem, regra geral, deliberar quando a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto esteja fisicamente presente ou a participar através de meios telemáticos”.
Tudo sopesado, tendo os Recorrentes sido notificados da decisão de embargo em 18.01.2023 (facto não controvertido), a interposição da presente acção administrativa em 4.12.2023, excede o prazo de 3 meses previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA, sendo, pois, “forçoso concluir pela intempestividade da presente ação verificando-se, assim, a exceção de caducidade do direito de ação prevista no artigo 89.°, n.° 4, alínea k) do CPTA o que determina a absolvição da Entidade Demandada da instância”, tal como acertadamente concluiu o Tribunal a quo.
Juízo que é de manter, porquanto recortado o alcance da lei nos termos supra expostos, não se pode acompanhar os Recorrentes na argumentação recursiva, o que determina a negação de provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida, como se decidirá a final.

No que concerne à invocação da violação do direito à propriedade e à habitação condigna (Artigos 62.º e 65.º da CRP) como "questões novas suscitadas no presente recurso, tal como se referiu na Decisão Sumária reclamada, compulsada a petição inicial em nenhum dos artigos é invocada a lesão de tais direitos através da decisão administrativa impugnada.
Daí que, laboram em erro os Reclamantes/Recorrentes porquanto a legalidade da actuação administrativa que se discute nos presentes autos é a do acto de embargo de obra e não o praticado em qualquer outro procedimento urbanístico, nomeadamente a ordem de demolição.
Em todo o caso, como se alude na Decisão Sumária, ainda que tais direitos fundamentais não tenham sido invocados em sede de petição inicial, não basta, para efeitos de sanção de nulidade dos actos administrativos a alegação da ofensa a tais direitos, mas que contendam com o seu núcleo essencial – vide artigo 161º, nº 2. alínea d) do CPA.
Relembramos que o embargo incidiu sobre duas casas de habitação pré-fabricadas sem que tenha sido requerido o respectivo licenciamento, e sobre as obras de ampliação que se encontra(va)m a ser executadas em alvenaria e blocos de cimento (facto 1 do probatório).
Acresce que, uma das destinatárias da ordem de embargo, M...... , não é parte na presente acção. Além de que, como alegam os Recorrentes/Reclamantes, estes são legítimos proprietários de ½ do prédio rústico situado em Foros Novos, Benfica do Ribatejo, onde estão localizadas tais obras (vide art. 1º da p.i.).
Neste contexto, não se vislumbra que o acto impugnado de embargo das aludidas obras seja susceptível de afectar quer o direito de propriedade sobre aquele prédio, quer o direito à habitação dos ora Autores/Recorrentes, até porque referem terem “já reconstruído eles próprios a referida construção/habitação à custa de muito trabalho e sacrifícios pessoais” (artigo 11º da p.i.), relembrando que não se está em causa qualquer ordem de demolição das obras executadas.

Atenta a decisão reclamada que aqui se acompanha e se reforça, conforme atrás fundamentado, então terá de claudicar a reclamação apresentada pelos Reclamantes/Recorrentes.

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação apresentada, confirmando a Decisão Sumária da Relatora [que negou provimento ao recurso jurisdicional].

Custas pelos Recorrentes.

Notifique.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2026