Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05771/01

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	11/09/2006

Relator:	João Beato de Sousa

Descritores:	PROCESSO DISCIPLINAR FORMA DE VOTAÇÃO ESCRUTÍNIO SECRETO

Sumário:	I – Como o objecto de apreciação em processo disciplinar é um comportamento do arguido e o Conselho de Administração do Hospital é um órgão colegial, estavam reunidas as condições que impunham a realização da votação por escrutínio secreto, nos termos do artigo 24° n°2 do Código do Procedimento Administrativo. II – Como a forma da votação é um dos elementos que devem constar da acta da reunião (artigo 27º/1 CPA) e a regra geral é de que as deliberações são tomadas por votação nominal (artigo 24º/1 CPA), deve esta forma de votação presumir-se como adoptada na hipótese de omissão em acta sobre o assunto.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO
Sindicato dos Enfermeiros Portugueses, em representação da associada Modesta ..., residente na AV. …, Pontinha, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho de 22.06.2001 do Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do acto que lhe aplicou a pena disciplinar de multa, graduada em 50.000$00.

Terminou a sua alegação enunciando as seguintes conclusões:

1 - O acto recorrido decidiu de recurso hierárquico necessário de deliberação do Conselho de Administração do Hospital de Curry Cabral.
1.1 - Porém, tal deliberação, por força do “princípio da essencialidade da forma”, deveria constar de acta (cfr. art. 5°, n°3, do Decreto Regulamentar n°3/88, de 22 de Janeiro, e art. 122° n°2, do Código do Procedimento Administrativo) e tinha que ser tomada por escrutínio secreto (cfr. art. 24°, n°2, do Código do Procedimento Administrativo).
1.2 - Ora, tal deliberação não consta de acta (cfr. fls. 30 do III volume do instrutor apenso) - e, por isso, o acto do Conselho de Administração do Hospital do Curry Cabral é juridicamente nulo: artigos 5°, n°3, do Decreto Regulamentar n°3/88, de 22 de Janeiro, e artigos 122° n°2, e 133° n°2, f), do Código do Procedimento Administrativo.
1.3 - Deste modo, o acto recorrido, que o pretendeu manter na decisão de recurso hierárquico necessário dele interposto, é, por carência de objecto, também juridicamente nulo: artigos 133° n°1, 134° n°1, e 137° n°1, do Código do Procedimento Administrativo (cfr. artigos 7° a 18° das presentes alegações).
2 - Por outro lado, a ausência de acta não permite reconduzir o acto hierarquicamente impugnado a um tipo legal, porquanto não se prova a existência de reunião do órgão colegial - que é o momento de formação da vontade colegial (nos termos procedimentais previstos no artigo 18° e segs. do Código do Procedimento Administrativo) juridicamente imputável à pessoa colectiva. Sendo que,
2.1 - A mera junção material das assinaturas dos respectivos membros do órgão colegial (desconhecendo-se até em que circunstâncias: se simultânea, se sucessivamente) não substitui a deliberação, que tem de ser tomada em reunião (nos referidos termos procedimentais).
2.2 - Assim, trata-se de “aparência” de deliberação, por isso juridicamente inexistente - o que se propagou ao acto recorrido que a pretendeu manter na decisão de recurso hierárquico necessário (cfr. artigos 19° a 22° das presentes alegações).
3 - Mas, ainda que assim se não queira entender, nem por isso o acto recorrido deixa de ser inválido.
3.1 - Na verdade, a pena disciplinar aplicada foi a de multa (que, por isso, constitui “receita do Estado”: cfr. art. 89° do Estatuto Disciplinar), a qual é parametrizada e aferida pelas remunerações certas e permanentes (cfr. art. 12°, n°2, do Estatuto Disciplinar).
3.2 - Assim, e por direitas linhas, o punido continua a trabalhar, sujeito a todos os deveres, mas, objectivamente, não recebe a remuneração devida.
3.3 - O que contende com o seu direito à retribuição: art. 59°, n°1, a), da Constituição, e art. 23°, n°3, da Declaração Universal dos Direitos do Homem (“ex vi” do art. 16° n°2 da Constituição). Pelo que,
3.4 - Os artigos 11°, n°1, b), 12° n°2 e 23° do Estatuto Disciplinar são materialmente inconstitucionais - o que gera nulidade, por carência absoluta de base legal constitucionalmente válida: artigos 3°, n°3, e 277° n°1, da Constituição, e artigos 120° e 133° n°1, do Código do Procedimento Administrativo, em leitura conjugada (cfr. artigos 23° a 33° das presentes alegações).
4 - A acusação deduzida conflitua abertamente com os artigos 57°, n°2, e 59°, n°4, do Estatuto Disciplinar, não passando de imputações vagas, abstractas e genéricas, que nada concretizam nem individualizam. O que,
4.1 - Como a então arguida disse em sede de defesa e reiterou na impugnação administrativa necessária quebra a sua garantia prévia de audiência e defesa, na amplitude constitucionalmente consagrada e legalmente concretizada.
4.2 - Verificou-se, assim, a nulidade insuprível prevista no artigo 42°, n°1, do Estatuto Disciplinar - que inquina o acto do Conselho de Administração do Hospital de Curry Cabral e ora recorrido, que o manteve na decisão de recurso hierárquico necessário dele interposto (cfr. artigos 8° a 14° da p.i.).
5 - Por outro lado, o acto decisório final pretende apoiar-se em matéria recolhida no processo de averiguações, que não no processo disciplinar.
5.1- Ora, o processo de averiguações não constitui fase da instrução do processo disciplinar (cfr. art. 88°, n°3, do Estatuto Disciplinar) - pelo que, por este lado, o acto recorrido enferma do vício de violação de lei, por erro acerca dos pressupostos (cfr. art. 22° a 27° da p.i.), na nossa qualificação (que não é vinculativa para o Venerando Tribunal).
6 - De outra banda, para decidir como o fez a Entidade Recorrida (cfr. art. 27° da p.i.) valora negativamente comportamento que a então Arguida adoptou em exercício de direito: não prestar declarações, em sede de instrução, sobre o objecto do processo.
6.1 - Mas, salvo o merecido respeito, a verdade é que:
a) Não é sobre o arguido que impende o ónus de demonstrar a sua inocência ou não responsabilização (cfr. artigos 22° a 24° da p.i.).
b) O arguido não está obrigado a colaborar na descoberta da verdade, e muito menos confessar o que quer que seja, não podendo destes factos ser retirado qualquer efeito negativo para si (cfr. art. 28° da p.i.).
6.2 - Assim, também por este lado, o acto recorrido labora em erro sobre os pressupostos, e, por isso, enferma do vício de violação de lei.

Contra alegou a autoridade recorrida pugnando pela validade do acto impugnado.

Pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de fls. 145 e seguintes foi considerado que a falta da notificação ao Recorrente do documento referido em 10 da matéria de facto configurava a nulidade do artigo 201º nº1 do CPC e, em consequência, foi declarado nulo o processado a partir do despacho do Ex.mo Relator de 02/05/2000, a fls. 94, até ao acórdão do Tribunal Central Administrativo de fls. 97/102, inclusive.
Cumpre agora reformular o acórdão tendo em conta os novos dados subsequentes ao processado declarado nulo, designadamente as novas conclusões em alegação complementar formuladas pela Recorrente, nestes termos:

1 - A deliberação punitiva (tomada pelo órgão colegial que é o Conselho de Administração do Hospital de Curry Cabral) tinha que ser tomada por escrutínio secreto (art. 24°, n°2, do Código do Procedimento Administrativo). O que,
2 - Devia constar da acta (art. 27°, n°1, do Código do Procedimento Administrativo). Ora,
3 - Sendo a acta (que é uma formalidade “ad probationem”) omissa a tal respeito tem que se inferir pela negativa. Por isso,
4 - A deliberação punitiva daquele órgão colegial é inválida. O que,
5 - Tinha que ser conhecido e decidido pela Entidade Recorrida na decisão do recurso hierárquico necessário (que é de reexame: art. 75°, n°6, do Estatuto Disciplinar) dela interposto. Pelo que,
6 - Tendo mantido o acto hierarquicamente impugnado, e sendo este inválido, o acto submetido a juízo de censura contenciosa é, consequencialmente, também inválido.

Com vista dos autos o M°P° emitiu douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso (cfr. fls. 167).

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Consideram-se assentes os factos seguintes:

1. À recorrente, enfermeira graduada que integrava o quadro de pessoal do Hospital de Curry Cabral, foi-lhe instaurado processo disciplinar, por despacho de 06.04.2000 do CA do mesmo Hospital.
2. Em 29.05.2000, o Sr. Instrutor deduziu a acusação, junta por fotocópia a fls. 17, aqui dada por reproduzida.
3. Em 15.06.2000, a recorrente apresentou a sua defesa, (cf. fls. 18 e 19).
4. Por deliberação de 23.06.2000 do CA do Hospital de Curry Cabral foi aplicada à recorrente a pena disciplinar de multa graduada em 50.000$00.
5. Inconformada, a recorrente interpôs recurso hierárquico dirigido à Srª Ministra da Saúde (cf. fls. 21 a 25).
6. Analisando o recurso hierárquico, em 01.06.2001, a Sr.ª Consultora Jurídica emitiu o parecer n°164/01, junto a fls. 10 a 15, aqui dado por reproduzido.
7. No canto superior deste parecer, em 26.06.2001, a autoridade recorrida exarou o despacho impugnado, do seguinte teor: “Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, nego provimento ao recurso em apreço.”
8. No rosto do relatório final do procedimento disciplinar foi proferido o seguinte despacho:
«Concorda-se com a proposta de aplicação da pena de multa de 50.000$00 de acordo com a alínea d) do nº1 do Art. 23º do DL 24/84 (cfr. fls. 30 do processo instrutor, vol. III.».
9. Nesse despacho avistam-se 3 rubricas ilegíveis apostas sobre carimbo com o seguinte teor:
«Hospital de Curry Cabral
O Conselho de Adminsitração».
10. Com data de 23/06/2000, encontra-se a acta nº241 do Conselho de Administração daquele Hospital que, no que respeita à matéria do procedimento disciplinar instaurado à enfermeira Modesta Magalhães Soares se limita a reproduzir o teor da decisão mencionada em 1 supra (cfr. fls. 89/91 dos autos).

O DIREITO.

A recorrente imputou, na petição inicial, ao acto impugnada, os vícios de forma, por falta de audiência (art.42° do ED); a acusação em termos genéricos e vagos, não cumpre o estipulado nos arts.57° n°2 e 59°, n°4 do ED; notificação da pena aplicada, com violação dos arts.69°, n°1 do ED e 68°, 124° e 125° do CPA e falta de fundamentação, por não ser notificado o relatório final e violação de lei, do art.32°, n°2 da CRP.
Em alegações a recorrente imputa ao acto recorrido a nulidade/inexistência, por o acto não constar da acta (arts.5°, n°3 do Dec. Reg. n°3/88, de 22.01 e 122°, n°2 e 133°, n°2 f) do CPA); violação do art.59°, n°1, al.a) da CRP e art.23°, n°3 da Declaração Universal dos Direitos do Homem (direito à retribuição); a inconstitucionalidade dos arts.11º, n°1, al. b), 12°, n°2 e 23° do ED, violação dos arts. 57°, n°2 e 59°, n°4 do ED (a acusação faz imputações vagas, abstractas, genéricas); a nulidade insuprível o art.42° do ED e vício de violação de lei, erro nos pressupostos.
Como é sabido, a causa de pedir no recurso contencioso de anulação consiste na invocação dos factos concretos que integram os vícios invocados como fundamento do pedido de declaração de invalidade do acto.
Assim, fora dos casos em que é lícito conhecer oficiosamente dos vícios do acto, ou seja, os que conduzam à declaração de inexistência ou nulidade do acto, o juiz só pode conhecer dos vícios invocados na petição de recurso. Portanto, a alegação dos vícios do acto recorrido tem de ser feita na petição de recurso (art.36° da LPTA), só podendo o recorrente invocar novos vícios na alegação final quando o conhecimento dos respectivos factos integrantes seja superveniente. Ora, todos os vícios alegados nas conclusões das alegações, que conduzem a anulabilidade do acto, a verificarem-se, todos eles, já existiam e eram do conhecimento do recorrente quando apresentou a petição de recurso.
Por outro lado, a alegação de vícios do acto recorrida na petição de recurso e não mencionados na alegação considera-se abandonada. Isto é, consideram-se tacitamente abandonados os vícios alegados na petição de recurso mas aos quais não se faz qualquer referência nas alegações e nas respectivas conclusões.
Assim, o presente recurso encontra-se delimitado ao conhecimento dos vícios de violação de lei, por ofensa ao disposto no art.42° do ED (a acusação é vaga, abstracta e genérica) e artigos 56º, n°2 e 59°, n°4 do ED (falta de notificação do relatório final, com o acto punitivo), para além do invocado nas conclusões complementares.
No que concerne ao vício de violação do art.42° do ED, diga-se, desde já que o mesmo não se verifica.
Na verdade, instruído o processo, foi deduzida a acusação, a qual foi notificada à recorrente, sendo-lhe dado um prazo para apresentar a defesa, o que a recorrente fez. Ou seja, tal como estipula aquele normativo (art.42° do ED) foi dada à recorrente a oportunidade de defesa. E, ao contrário do referido pela recorrente, a acusação descreve com exactidão os factos que lhe são imputados e não de forma genérica, abstracta e vaga. Aí se descrevem as circunstâncias de tempo (“No dia 8 de Março de 2000, cerca das 8h da manhã”), lugar (“À cama 19, onde a doente estava internada”) e modo (“de forma brutal segurou-lhe no ombro abanando-o e disse-lhe o seguinte:.............”).
Pelo que, improcede tal vício.
Mas também não ocorre o segundo vício invocado.
O acto punitivo do CA de 23.06.2000, que aplicou à recorrente a pena disciplinar de multa graduada em 50.000$00 foi notificado à recorrente, (cf. doc. de fls.20).
O facto de tal notificação não conter o relatório final não torna o acto ilegal. A falta de tal notificação não tem qualquer relevância na validade do acto, mas apenas pode influenciar a eficácia do próprio acto. Tal irregularidade de notificação não invalida o acto, podendo, contudo a recorrente solicitar a notificação integral do acto ou pedir certidão do mesmo.
No caso sub judice, embora a recorrente alegue a irregularidade de notificação do acto do CA, por falta do relatório final, tal não obstou que a recorrente interpusesse recurso hierárquico desse acto e o presente recurso contencioso.
Pelo que, também este vício improcede.

Finalmente, pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de fls. 145 e seguintes, foi decidido que o Recorrente, após ser notificado da acta da reunião em que foi deliberada a decisão punitiva, tinha a faculdade de invocar novos vícios em alegações complementares, designadamente sobre a matéria da forma da votação (cfr. fls. 149).
Assim, cumpre conhecer e decidir o vício efectivamente invocado pelo Recorrente em alegação complementar, no sentido de que a deliberação punitiva tomada pelo órgão colegial que é o Conselho de Administração do Hospital de Curry Cabral não foi tomada por escrutínio secreto (porque não consta da acta que o tivesse sido), incorrendo assim em violação do disposto no art. 24°, n°2, do Código do Procedimento Administrativo.
Na realidade o objecto de apreciação em processo disciplinar é um comportamento do arguido. E, quanto ao Conselho de Administração do Hospital, é indubitavelmente um órgão colegial. Estavam assim reunidas as condições que impunham a votação por escrutínio secreto, nos termos do citado artigo 24° n°2 do Código do Procedimento Administrativo.
Por outro lado, a forma da votação é um dos elementos que devem constar da acta da reunião (artigo 27º/1 CPA). E como a regra geral é de que as deliberações são tomadas por votação nominal (artigo 24º/1 CPA) deve esta forma de votação presumir-se como adoptada na hipótese de omissão em acta sobre o assunto. Na verdade manda o bom senso que, nos casos em que a lei impõe excepcionalmente o escrutínio secreto, seja incontornável a necessidade de registar em acta esta forma de votação
A existência deste vício formal conduz à anulabilidade do acto nos termos gerais constantes do artigo 135º do CPA.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Novembro de 2006