| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I- Relatório
O Ministério das Finanças e da Administração Pública, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada pelo Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, em representação da sua associada A……. , tendente, nomeadamente, a que “Seja declarada ilegal e assim anulada a aplicação da redução em 50% no valor da subvenção processada à aqui representada pelo A., por referência ao mês de Janeiro e a todos os subsequentes”, inconformado com a Sentença proferida em 15 de maio de 2017, que julgou a Ação procedente, veio a apresentar Recurso Jurisdicional, em 21 de junho de 2017, no qual concluiu:
“a) A sentença do tribunal a quo, ancorada na argumentação e fundamentos expendidos no acórdão nº3/2016 do Tribunal Constitucional, julgou a ação procedente por considerar que o artigo 34º da Lei nº 66-B/2012, de 31/12, viola o princípio da proteção da confiança constitucionalmente consagrado no artigo 2º da CRP;
b) Salvo o devido respeito, tal decisão assenta em errónea interpretação e aplicação do direito implicado no caso concreto;
c) A sentença em recurso parte de uma premissa errada ao ignorar por completo a natureza jurídica própria da subvenção mensal prevista no artigo 34º, nº1 da Lei nº 66-B/2012, apesar de reconhecer que o douto aresto do Tribunal Constitucional de que se apropria respeita a regime legal diverso (regime da subvenção mensal vitalícia prevista na Lei nº 4/85, de 16/04, alterado pelo artigo 34º da Lei nº 66-B/2012);
d) Com efeito, o instituto da licença extraordinária previsto no artigo 32º da Lei nº 53/2006,de 07/12, foi concebido para as situações de trabalhadores relativamente aos quais não seria possível, em dado momento, encontrar um posto de trabalho na Administração compatível com as suas qualificações e competências, permitindo que esses trabalhadores ficassem libertos para poder encontrar outras soluções, por exemplo, no mercado laboral privado;
e) Os trabalhadores em situação de licença extraordinária não prestam atividade laboral a qualquer entidade empregadora pública, estando eximidos desse dever ou da exigência de disponibilidade para a sua prestação;
e) A subvenção mensal atribuída aos trabalhadores em licença extraordinária funciona antes como que um “bónus”, uma ajuda ou incentivo para procurar trabalho fora da Administração que depende sempre de opção do próprio;
f) E na medida em que o indivíduo em licença extraordinária pode exercer qualquer atividade privada remunerada, pode cumular a subvenção paga pelo Estado com a remuneração decorrente dessa atividade;
g) Enquanto um “vencimento” ou uma “remuneração” traduzem uma contraprestação pela realização do trabalho por parte do trabalhador, no caso da “subvenção” em apreço ela é paga sem qualquer contrapartida do indivíduo na situação de licença extraordinária;
h) Por outro lado, os trabalhadores na situação de licença extraordinária tinham o direito potestativo de regressar à situação de atividade propriamente dita, ou seja à disponibilidade para reiniciar funções, a qualquer momento, por mera declaração de vontade do próprio nesse sentido, independentemente do decurso do prazo para que tal licença fora concedida (artigo 32º, nº3 da Lei nº 53/2006);
i) E ao optarem por cessar a situação de licença extraordinária os trabalhadores seriam colocados em situação que lhes permitiria adquirir direito à remuneração correspondente à fase da mobilidade especial/requalificação em que se enquadrassem (que não sofre qualquer alteração) e podendo, por essa via, vir a “recuperar” a remuneração na sua totalidade ou em parcela maior em função da carreira, categoria e posição remuneratória efetivamente detidas;
j) A subvenção mensal atribuída não se pode confundir, nem com a remuneração do trabalho, pois não há contraprestação do trabalho, nem com a subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 80º da Lei nº82-B/2014 e Lei nº4/85 e criada a favor de ex-titulares de cargos políticos, porquanto – e apesar de alguma afinidade semântica - não pretende recompensar o empenhamento dos seus beneficiários à causa pública e o sacrifício decorrente de possíveis perdas posteriores de oportunidades profissionais, como sucede com esta última;
l) Diferentemente da subvenção mensal vitalícia que também é prestação pecuniária mensal e não contributiva, a subvenção mensal concedida aos trabalhadores em licença extraordinária representa antes uma espécie de incentivo à saída voluntária de trabalhadores que queiram exercer qualquer outra atividade profissional fora da Administração Pública e no setor privado;
m) Além de que a dita subvenção não tem por finalidade assegurar a subsistência do indivíduo que dela beneficia ou substituir a remuneração que aquele auferia na situação de efetividade de funções (designadamente, não consubstancia uma pensão);
n) Acresce que a norma do artigo 34º, nº1 da Lei nº 66-B/2012 não assume sequer a amplitude ablativa do artigo 80º da Lei nº82-B/2014 – norma apreciada e valorada pelo Tribunal Constitucional no seu Acórdão nº3/2016 - revestindo as alterações ao regime jurídico da subvenção mensal vitalícia diferentes modelações que oscilam entre a suspensão e a limitação do montante da subvenção vitalícia em função do rendimento mensal médio do respetivo beneficiário e do seu agregado familiar;
o) Como resulta da jurisprudência constante e reiterada do Tribunal Constitucional sobre o tema, o princípio da proteção da confiança não acomoda toda e qualquer expectativa. Designadamente, não estava ou está o legislador impedido de alterar os valores (ou critérios de determinação) da prestação pecuniária criada, como o fez, no caso sub judice;
p) Na situação em análise, os quatro requisitos (cumulativos) que de acordo com aquela jurisprudência subjazem ao princípio da tutela da confiança não se verificam;
r) Como vimos, a subvenção mensal é atribuída no contexto de um instituto para o qual o próprio beneficiário da licença extraordinária dispõe sempre de mecanismos de tutela que permitem reverter e adaptar a sua própria opção a novas circunstâncias, nomeadamente, o regresso ao serviço na Administração Pública;
s) É esta ideia de reversibilidade que permite neutralizar a criação de expetativas ou de qualquer situação de confiança na imutabilidade das regras que ao tempo vigoravam para definir o conteúdo do direito à subvenção;
t) Por isso, ao contrário do regime introduzido pelo artigo 80.º da Lei nº83-B/2014, não se trata agora de os beneficiários da licença extraordinária poderem, com a redução do valor da subvenção imposta pela Lei nº 66-B/2012, perder “a garantia de um rendimento pessoal certo, livremente disponível, suscetível de assegurar simultaneamente a autonomia patrimonial e a continuidade de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação excessivamente acentuada” ;
u) Não sendo seu objetivo prover às necessidades de subsistência destes trabalhadores por força dessa natureza específica, ou sequer assumir a função de contraprestação de trabalho, o valor da subvenção mensal atribuída não suscita expetativas legítimas de manutenção com a consistência equivalente às que a retribuição, a pensão ou a subvenção vitalícia, propriamente ditas, dariam azo;.
v) Tanto mais que a medida de redução da subvenção mensal surge enquadrada pelo contexto de grave crise orçamental e das dificuldades com que o Estado Português se deparou então para atenuar o desequilíbrio orçamental e ainda, em dado momento, dar cumprimento às obrigações internacionais a que se vinculou - cfr Relatório que acompanhou a proposta de LOE 2013 (Proposta de Lei nº 103/XII);
x) Mais concretamente, a medida de redução das subvenções auferidas em licença extraordinária nunca foi a única medida para atingir o objetivo de consolidação orçamental; antes inseriu-se num conjunto de medidas transversais de redução da despesa pública com pessoal consagradas nas leis orçamentais para 2010, 2011 e 2012, em que todos foram chamados a contribuir para o esforço de consolidação das contas públicas;
z) Considerando os precedentes comportamentos do Estado-legislador, não pode a medida de redução da subvenção mensal ser tida como uma intervenção de sentido imponderável ou inesperado, desinserida da perspetiva subjacente às opções legislativas anteriores ou, em qualquer caso, desalinhada do enquadramento a que originariamente pode ser reconduzida;
aa) Tenha-se presente que mesmo no caso de trabalhadores no ativo em que o legislador estabeleceu uma redução salarial e outras medidas de contenção das despesas com pessoal, o Tribunal Constitucional já concluiu não existir violação da Lei Fundamental (vide Acórdão nº 396/2011, em que foram apreciadas diversas normas constantes da LOE para 2011 relativas a reduções remuneratórias no setor público);
ab) No caso vertente, não se afigura que a adoção de uma tal medida, ainda que subsequente à formulação desse juízo de inconstitucionalidade, mereça, na exclusiva perspetiva da tutela da confiança, uma ponderação substancialmente distinta daquela que suscitou a manutenção da redução salarial;
ac) Não obstante termos por segura a inexistência de uma situação de confiança legítima a tutelar frente ao disposto no artigo 34º da Lei nº66-B/2012, é também certo que este preceito supera o teste do interesse público:;
ad) A este propósito, também o Tribunal Constitucional no Acórdão nº 396/2011, já referido, procurou aferir se uma diminuição no montante do vencimento é algo de constitucionalmente válido, atento o princípio da proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, tendo concluído que tal não conduz a que seja absolutamente vedada ao legislador a emissão de normas orçamentais que consagrem uma redução remuneratória;
ae) Efetivamente, o que não seria compreensível nem justo, seria o facto de os trabalhadores na situação de licença extraordinária (que, grosso modo, não têm quaisquer deveres perante o Estado enquanto entidade empregadora) pudessem manter subvenções de valor superior à remuneração dos trabalhadores de igual carreira, categoria e posição remuneratória que se mantiveram na situação de mobilidade especial disponíveis para reinício de funções, o que seria então possível devido à redução das percentagens da remuneração a abonar a estes trabalhadores nas várias fases da mobilidade especial de compensação e requalificação (estabelecida também pela LOE 2012);
af) E está-se perante uma medida proporcional, tendo em conta que satisfaz as exigências de repartição equitativa dos sacrifícios sobre todos os cidadãos, mormente sobre aqueles cujos proventos resultam de verbas públicas, considerando as particularidades próprias da licença extraordinária que não se confunde com a situação dos trabalhadores no ativo ou em mobilidade especial, bem como a existência de alternativas para o pessoal que se encontra nesta situação, maxime a possibilidade de reverter a licença extraordinária a todo o tempo, adquirindo o direito à remuneração correspondente à fase da mobilidade especial em que se enquadrassem;
ag) Ou seja, caso a representada do Autor pretendesse regressar à situação de mobilidade poderia sempre fazê-lo sem penalizações;
ah) A perspetiva que conduziu o Tribunal Constitucional a concluir pela inexistência de uma situação de confiança a tutelar perante o artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, é por isso inteiramente transponível para o caso sob julgamento;
ai) Por tudo, é de entender que a medida de redução da subvenção mensal prevista no artigo 34º, nº1, da Lei nº 66-B/2012 não comporta violação do princípio da proteção da confiança constitucionalmente censurável, não existindo por isso qualquer ilegalidade que afete os atos que procederam à redução das subvenções em cumprimento da mesma.
Nestes termos e nos mais de direito que V.Exas decerto doutamente suprirão, deve o presente recurso merecer provimento, revogando-se a sentença do tribunal a quo e substituindo-a por outro que absolva o agora Recorrente dos pedidos por não se verificar o invocado vício de inconstitucionalidade.”
Em 18 de setembro de 2017 foi proferido Despacho de admissão de recurso.
O aqui Recorrido/Sindicato veio a apresentar contra-alegações de Recurso em 10 de outubro de 2017, concluindo:
“1. Andou bem a douta sentença a quo ao decidir pela procedência do pedido de reposição do valor da subvenção a que a representada do Recorrente vinha auferindo, com base no facto de se considerar que a mesma violou o Principio da Confiança;
2. A representada do A., depois de muito equacionar e ponderar, tomou uma opção legal e legítima que lhe conferia a possibilidade de lidar melhor com a sua situação de saúde, muito debilitada e agravada após vários anos de serviço e de exercício de funções, nem sempre nas melhores condições, mas com salvaguarda da sua subsistência e independência económica. E, este objetivo é tão legítimo como qualquer outro, pelo que carece de igual proteção;
3. Ainda que sofrendo uma redução significativa nos seus rendimentos, este era suficiente para fazer face às suas despesas e permitia-lhe viver com alguma dignidade. O que nunca poderia ter previsto era que aquele valor viesse a ser reduzido em 50%!;
4. Do ponto de vista do princípio da segurança jurídica, a implementação da presente redução revela-se imprevisível e intolerável, com desrespeito pelos
princípios constitucionais da igualdade, da segurança jurídica e da proteção da confiança dos cidadãos;
5. Pelo excessivo sacrifício e pelo grau de esforço que lhe foi exigido, a sua implementação revela-se, ainda, inconstitucional e violadora dos princípios da proteção da confiança e da proibição do excesso, ambos subprincípios densificadores do princípio do Estado de direito acolhido no artigo 2.° da Constituição, pelo que não poderá ser tolerada nem mantida!
Termos em que, e invocando o douto suprimento por parte de V. Exas., deve o douto acórdão a quo ser mantido por configurar a decisão mais acertada e legal, reconhecendo-se à representada do Recorrido o direito à manutenção do valor da subvenção que vinha auferindo, com as legais consequências.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 20 de novembro de 2017, veio a emitir Parecer em 22 de novembro de 2017, no qual, a final, se refere que ”(…) acompanhando, na generalidade, as alegações/conclusões do recurso interposto pelo Recorrente, porque foram violados, por erro de interpretação, os preceitos legais destacados nas sínteses conclusivas, e inexistindo qualquer inconstitucionalidade, emitimos parecer no sentido da procedência deste recurso jurisdicional, com as legais consequências.”
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, se, como recursivamente invocado, a decisão proferida assenta em errónea interpretação e aplicação do direito aplicado no caso concreto; e se a sentença em recurso parte de uma premissa errada ao ignorar por completo a natureza jurídica própria da subvenção mensal prevista no artigo 34º, nº1 da Lei nº 66-B/2012.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade provada:
“1 – Mediante publicação do D.R., I Série, nº. 31.12.2012, foi publicada e divulgada a Lei nº. 66-B/2012 (Lei do Orçamento de Estado/2013), que no artº.34º decretou a redução de 50%, das subvenções auferidas, na situação de licença extraordinária, prevista nos nºs. 5 e 12, do artº.32º/Lei 53/2006, de 7.12., na redação dada pelas Leis nºs. 11/2008, 20.2.; 64-A/2008, de 31.12, e 64-B/2011, de 30.12. ( cfr. DR e artº. 412º/2/CPC).
2 – A partir do mês de Janeiro de 2013, por força do referido em “1” supra, a representada do A., A......, em situação de licença extraordinária, passou a receber 50% do valor da subvenção ( cfr. docº.1 junto com a p.i., e procº. instrutor).
3 – O valor da subvenção passou de 939,47€, para o valor de 469,73€ (cfr. docº.2 junto com a p.i., e procº. instrutor).
4 - A representada do A. iniciou funções na Administração Tributária em 18.11.1980, com a categoria de Assistente Técnico ( cfr. procº. instrutor e admissão por acordo).
5 - A representada do A. foi colocada em situação de mobilidade especial (SME), por opção voluntária, em 10.02.2010, mediante despacho do Senhor Diretor-Geral dos Impostos, datado de 21.01.2010, publicado no Diário da República (DR) 2.ª Série n.º 27 de 2010, de 09.02, com efeitos a partir do dia seguinte ao da publicação no DR (cfr. procº. instrutor e admissão por acordo).
IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado.
Discorreu-se em 1ª instância, no que aqui releva, o seguinte:
“O objeto da presente ação reporta-se à impugnação do ato que teve por efeito a redução, em 50%, da subvenção paga, mensalmente, à representada do A., na situação de licença extraordinária, e consequente anulação daquele ato e condenação do R. aos pagamentos devidos pela anulação do ato.
Frise-se, desde logo, o que até é dito pelo R. na contestação, a. mantém-se, validamente na situação de licença extraordinária.
(…)
Não se concorda com a argumentação do A. de que a norma, em causa, que operou a redução da subvenção em 50% constitua, ou possa constituir “ um imposto”, entendendo, todavia, as razões da invocação do A., mas já se acompanha o A. na alegação da violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade e da confiança, todos com assento constitucional; princípios que diz o R. que não foram violados.
A propósito de “ subvenções” veio o Acórdão do Tribunal Constitucional nº.3/2016, de 13.01.2016, quanto à “suspensão e redução de subvenções” pagas, decidir e julgar inconstitucional a norma contida na LOE/2015, tendo sido decidido o seguinte:
“…”
III – Decisão
Tendo em consideração tudo quanto se afirmou, o Tribunal Constitucional decide declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do princípio da proteção da confiança, inferível do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.”
No caso do acórdão do TC temos uma “subvenção” que acresce a remuneração daquele que recebe a subvenção, e ainda, assim o Tribunal Constitucional apreciando a situação, em concreto, conclui pelo carácter inconstitucional da norma que operou as seguintes alterações, referimo-nos ao artº.80º/LOE/2015, que havia fixado o seguinte:
“Artº.80º
Subvenções mensais vitalícias
1 - O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo.
2 - Em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano a que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro do ano seguinte:
a) É suspensa se o beneficiário tiver um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a (euro) 2000;
b) Fica limitada à diferença entre o valor de referência de (euro) 2000 e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações.”
Constata-se, desde modo, que embora reportando-se a regime legal diverso, o facto é que intrinsecamente estamos perante uma mesma questão: a redução e/ou suspensão de subvenção! E claramente veio o Tribunal Constitucional considerar a norma em causa inconstitucional, por ferida da violação do principio da confiança.
No caso dos autos a representada do A. validamente pode manter-se na situação de licença extraordinária até ao seu termo, o que ocorre em 2025, já que lhe foi deferida em 2010, pelo prazo de 15 anos; e no caso do acórdão do Tribunal Constitucional estamos perante “subvenção vitalícia”, mas o que não impede a aqui aplicação da argumentação e fundamentos do acórdão nº.3/2016, do Tribunal Constitucional, no qual refere-se que:
“…”
Alegam os requerentes que as normas questionadas violam o princípio da proteção a confiança, considerada a muito significativa amplitude da suspensão da subvenção mensal vitalícia, ignorando os «pressupostos e quadro legal em que foram, ao tempo, livremente assumidos os cargos públicos e políticos a que estava associada, contradizendo o regime transitório salvaguardado pelo artigo 8.º da Lei 52-A/2005 (…) e violando os princípios e regras constitucionais que o legislador havia, avisada e coerentemente, acautelado».
Ora, como explicou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 188/09:
«(…) não há, (...) como se afirmou no já citado Acórdão n.º 287/90, “um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados”. O legislador não está impedido de alterar o sistema legal afetando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção do regime legal.»
Decorre da jurisprudência constante e reiterada do Tribunal Constitucional que se deve considerar existente uma situação de confiança constitucionalmente tutelada tão-só nos casos em que se verifiquem cumulativamente três requisitos: (i) que as expetativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; (ii) que tais expectativas sejam legítimas, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; por último (iii), que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, precisamente, com base em expectativas de manutenção de um determinado regime jurídico.
Deverá ser igualmente tido em conta o indispensável contrapólo valorativo, que, no caso das normas questionadas, se consubstancia no interesse público que as fundamenta – nomeadamente, a necessidade de adoção de medidas de consolidação orçamental e de redução e racionalização da despesa pública. Esta ponderação, a levar a cabo de acordo com os critérios do princípio da proibição do excesso, permitirá avaliar a eventual justificação da lesão da confiança invocada.
“…”
Este último aspeto é, aliás, de extraordinária relevância para a presente análise: a subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos não constitui uma dimensão concreta, nem do direito constitucional ao salário, nem do direito à segurança social. Por outras palavras: não é, na sua específica caracterização, nem remuneração, nem pensão, não gozando, por isso, da proteção constitucional conferida a estes dois tipos de rendimento. Representa antes um puro benefício, que, por razões específicas, válidas num certo contexto histórico, o legislador entendeu atribuir a uma categoria de sujeitos e cuja resistência às alterações legislativas são seguramente mais ténues.
Nas ponderações a efetuar, à luz dos princípios constitucionais pertinentes, a afetação da posição resultante do percebimento dessa subvenção não pode, designadamente, ser tratada como se estivesse em causa uma lei restritiva de direitos fundamentais, com as exigências daí decorrentes.
Pareceria assim que o primeiro requisito para uma tutela constitucional com base no princípio da proteção da confiança – que as expetativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos – não se poderia dar por verificado.
Mas não é assim.
O que sucede é que o comportamento do legislador ao longo do tempo – tornando embora mais exigentes as condições de atribuição da subvenção e reduzindo o seu montante – nunca pôs em causa a sua peculiar natureza, supra clarificada. Ora, a confiança dos beneficiários assentava precisamente neste aspeto: que o Estado manteria transitoriamente em vigor, para os beneficiários da prestação, um regime legal compatível com a sua natureza.
Esta compatibilidade impunha que o Estado não desacautelasse a posição de quantos tivessem feito opções de vida com base na expectativa, não de que o regime das subvenções se manteria perpetuamente inalterado, mas de que, sendo modificado e, mesmo, restringido, não deixaria, a quem dele beneficiasse e enquanto durasse (e, por força da transitoriedade da vida humana, não durará muito), de respeitar a natureza específica daquelas.
O novo regime, como se disse já, estabelece uma condição de recursos, condicionante da atribuição das subvenções. E fá-lo por remissão para o regime constante do Decreto-Lei n.º70/2010.
Este, por sua vez, no artigo 3.º, manda tomar em consideração, como condição de atribuição, diversos rendimentos do requerente e do seu agregado familiar: rendimentos do trabalho dependente, rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de capitais, rendimentos prediais, pensões, prestações sociais e apoios à habitação com caráter de regularidade. E não só rendimentos, mas também o património do requerente e do seu agregado familiar, excluindo a atribuição da prestação quando este seja superior a 240 vezes o valor do indexante dos apoios sociais.
A causa determinante do problema que nos ocupa radica precisamente na circunstância de o legislador ter mandado aplicar às subvenções vitalícias regras concebidas para prestações destinadas a fazer face a situações de carência, em que a condição de recursos faz todo o sentido.
Ao determinar a aplicação de tais regras às subvenções vitalícias - que não têm, nem nunca tiveram, tal finalidade -, desvirtuaram-se inevitavelmente estas.
Como se disse noutro ponto, estas subvenções, quando foram instituídas, apresentavam quatro características principais: eram vitalícias; apenas estavam condicionadas a um requisito positivo de atribuição; tinham natureza não contributiva; e o seu fundamento único residia na atividade exercida pessoalmente pelo beneficiário, prescindindo de quaisquer condicionantes relativas à situação civil, familiar ou outra, daquele.
Ora, a contabilização de outros rendimentos do beneficiário e do seu agregado familiar constitui um elemento inovador no regime jurídico relativo a estas prestações, que as descaracteriza por completo. Com a nova configuração, constante das normas sob escrutínio, a subvenção mensal vitalícia perde a sua natureza de benefício atribuído aos ex-titulares de cargos políticos, em razão dos serviços prestados ao país e tendo em conta as especiais exigências e potenciais consequências, nos percursos de vida de cada um, do desempenho de determinadas funções, e passa a revestir a natureza de prestação não contributiva comum, visando, como as outras, tão-somente evitar que os seus beneficiários sofram uma situação de carência económica.
“…”
Nestes precisos termos, impõe-se a conclusão de que o primeiro requisito para uma tutela constitucional com base no princípio da proteção da confiança se há-de ter por verificado: não tanto por aquilo que o legislador fez – na medida em que modificou vários aspetos do regime legal das subvenções -, mas mais por aquilo que não fez – nunca alterando a natureza das subvenções, mesmo quando as eliminou para futuro –, o Estado alimentou as expetativas dos beneficiários de que tal natureza continuaria a caracterizar as subvenções enquanto estas fossem devidas.
“…”
A nossa resposta é negativa. Se a evolução legislativa e a mudança das conceções sociais dominantes contrariam decisivamente a formação de uma base de confiança na perpetuação, inalterado, do regime anteriormente em vigor, é de ter como legítima e digna de proteção a crença – mais mitigada, mas ainda assim merecedora de tutela constitucional – de que qualquer alteração legislativa, a ter lugar, manteria uma configuração da subvenção consentânea com a sua finalidade e a sua natureza originais.”
O supra referido, e argumentação expendida no citado acórdão nº.3/2016, do Tribunal Constitucional tem aqui plena aplicação! Acompanhando-se na íntegra daquele acórdão, no que concerne às razões motivadoras da verificação da violação do principio da confiança, o que aqui se dá por verificado, é que a representada do A. por se encontrar em valida situação de licença extraordinária, situação que inclusive o legislador manteve, não obstante ter extinto aquele regime, sem porém ter atingido os que na situação de licença extraordinária se encontrassem, a redução operada pela LOE/2013, em 50%, constitui medida drástica, não expectável, e incorre em violação do principio da confiança, aduzindo-se aqui os argumentos do acórdão nº.3/2016 do Tribunal Constitucional, que aqui se dão por reproduzidos, e em consequência dita a ilegalidade do ato de redução impugnado, e impõe a sua anulação por se considerar o artº. 34.º n.º 1 da Lei n.º 66-B/2012, inconstitucional, o qual desaplica-se ao caso sub judice, carecendo a redução de fundamento, o que dita a procedência da ação e consequente condenação do R. nos pedidos.
Quanto à arguida violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade consideram-se os mesmos prejudicados, mas sempre se dirá como não ser possível concluir pela sua violação, porque não é possível aferir da igualdade perante situações diversas, de facto e de direito; e o mesmo se diga quanto ao principio da proporcionalidade.
Vejamos:
Decidiu-se na sentença recorrida julgar procedente a presente Ação, na qual se havia peticionado a anulação do ato que determinou a redução em 50% do valor da subvenção mensal prevista no artigo 32º, nºs 5 e 12 da Lei nº 53/2006, de 07/12 paga à associada do Autor a qual se encontrava em situação de licença extraordinária, por força da aplicação do artigo 34º, nº1 da Lei nº 66-B/2012, tendo por referência o mês de janeiro e a todos os subsequentes.
Alegou o Autor que a norma do artigo 34º da Lei nº66-B/2012 que determina a redução do valor da subvenção mensal atribuída aos trabalhadores em licença extraordinária enferma de inconstitucionalidade material por incorrer em violação dos princípios da igualdade, da proteção da confiança e da proporcionalidade.
A decisão de 1ª instância assenta essencialmente na reprodução acrítica do entendimento adotado no Acórdão do Tribunal Constitucional nº3/2016 do Tribunal Constitucional, o qual, em bom rigor, tem um objeto e objetivo diverso, pois que se reporta à subvenção mensal vitalícia prevista na Lei nº 4/85 (Estatuto Remuneratório dos Titulares de Cargos Políticos).
Ao invés, o regime da licença extraordinária de que beneficiava a representada, aqui Recorrida, constava do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, o qual estabelecia o regime comum de mobilidade entre serviços de funcionários e agentes da administração pública, regime que veio a ser revogado pelo artigo 38.º, n.º 3, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro.
Apesar da revogação do referido regime, ficou salvaguardado que os trabalhadores que se encontravam na situação de licença extraordinária se poderiam manter nessa situação até ao termo do prazo da licença concedida.
A referida licença extraordinária podia ser requerida pelos trabalhadores em mobilidade especial, sendo a sua duração fixada em função do requerido, não podendo ser inferior a um ano (artigo 32º da Lei nº 53/2006).
Os trabalhadores a que era concedida a referida licença tinham direito a uma subvenção mensal, abonada 12 vezes por ano (artigo 32.º, n.º 5, da Lei n.º 53/2006), sendo o seu valor calculado originariamente em função das seguintes percentagens, tendo por referência a remuneração ilíquida que o trabalhador auferia à data da licença (artigo 32.º, n.º 12,da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro):
i) 75% durante os primeiros cinco anos;
ii) 65% do 6.º ao 10.º ano;
iii) 55% a partir do 11.º ano.
O busílis da presente Ação reside no facto do valor das referidas subvenções terem sido reduzidas em 50% por força do n.º 1 do artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (LOE 2013).
Os trabalhadores na situação de licença extraordinária apenas estavam impedidos de exercer atividade profissional remunerada em serviços e entidades públicas (artigo 32º nºs 8 a 10 da Lei nº 53/2006).
A subvenção mensal aqui em causa funcionou pois, transitoriamente, como um incentivo ao abandono da Administração Pública, numa altura em que se entendia haver um excessivo peso de “Funcionários Públicos” no ativo, sendo que os trabalhadores em licença extraordinária, querendo, poderiam regressar à situação de ativos (artigo 32º, nº3 da Lei nº 53/2006).
O que está pois em causa é uma “subvenção mensal” de natureza e características próprias, não sendo assim comparável com a subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 80º da Lei nº82-B/2014 e Lei nº4/85 aplicada aos titulares de cargos políticos, não estando no caso em apreciação em causa o assegurar mínimos de existência condigna como sucede com aqueloutra, a qual foi objeto do acórdão do Tribunal Constitucional nº3/2016.
A subvenção aqui controvertida não pode ser encarada como uma pensão antecipada, desde logo porque não foi esse o objetivo do legislador, mas singelamente o afastamento, ainda que transitório, dos trabalhadores do ativo da Administração Pública.
Importa assim e desde logo, verificar se a diminuição da subvenção atribuída aos trabalhadores inseridos no regime jurídico da licença extraordinária objeto dos presentes autos, constante do artigo 34.º da Lei nº 66-B/2012, constitui uma violação do princípio da tutela da confiança consagrado no artigo 2.º da CRP, sendo que o princípio da proteção da confiança não acomoda toda e qualquer expectativa, ao que acresce que o trabalhador sempre poderia voltar ao ativo.
Como se refere no Acórdão n.º 287/90 do Tribunal Constitucional, em princípio, «não há (...) um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados».
Efetivamente o regime de licença extraordinária concedido era, por natureza, um regime transitório, que visava aliviar o peso da Administração Pública, pelo que atingido o objetivo a que se propunha, não se reconhece que a diminuição da subvenção atribuída se consubstancie numa qualquer violação das expetativas do trabalhador, o qual nunca perdeu o seu vinculo funcional, podendo, por vontade própria, voltar ao ativo e auferir a sua remuneração por inteiro.
Como o próprio Tribunal Constitucional já afirmou reiteradamente, “O legislador não está impedido de alterar o sistema legal afetando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, sendo essa uma necessária decorrência da auto revisibilidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção do regime legal. (…) Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da “confiança” é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados “expectativas” de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do “comportamento” estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa “(cfr Acórdão nº188/2009 do Tribunal Constitucional).
Igualmente, com relevância para a questão aqui controvertida, se afirmou no Acórdão do Tribunal Constitucional nº413/2014 que importa “(…) proceder a um balanceamento ou ponderação entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Com efeito, para que a situação de confiança seja constitucionalmente protegida, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expetativa”. –
Só quando a regulação pela lei nova implicar, nas relações e situações jurídicas já anteriormente constituídas, uma “alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente, alteração com a qual os cidadãos e a comunidade não poderiam contar, expectantes que estavam, razoável e fundadamente, na manutenção do ordenamento jurídico que regia a constituição daquelas relações e situações” é que se verifica a violação daquele “mínimo de certeza e segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de direito, impondo-se, então, a intervenção do princípio da confiança e segurança jurídica que está implicado pelo principio do Estado de direito democrático, por forma que a nova lei não vá, de forma acentuadamente arbitrária ou intolerável, desrespeitar os mínimos de certeza e de segurança, que todos têm de respeitar” – cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº304/2001.
Por outro lado, e como expressamente se refere no próprio Acórdão do Tribunal Constitucional nº 3/2016, em que assenta a Sentença recorrida, as próprias subvenções mensais vitalícias, nos termos do artigo 80º da Lei nº 82-B/2014 “(…) nunca foram pacificamente consideradas um direito imune a mudanças legislativas, de sentido restritivo ou, mesmo, revogatório.” e, “(…) não parece que o comportamento do legislador tenha contribuído para a formação, por parte dos potenciais beneficiários, de expetativas fundadas na intangibilidade ou na subsistência inalterada do regime jurídico das subvenções em pagamento. Pelo contrário, as sucessivas alterações legislativas deveriam ter alertado os afetados pelas normas cuja constitucionalidade aqui se escrutina para a precariedade desse regime, já que as subvenções vitalícias, não sendo um elemento constitucionalmente imposto ao estatuto dos titulares de cargos políticos, nem consubstanciando uma concretização necessária de um direito fundamental, não são imunes à possibilidade de uma reconfiguração legislativa com alcance redutor do círculo dos beneficiários e dos montantes das prestações.”.
Não obstante o vindo de referir e citar, entendeu o tribunal a quo que a aplicação da redução prevista no artigo 34º, nº1 da Lei nº 66-B/2012 compromete o investimento de confiança dos trabalhadores que requereram a licença extraordinária e lhes foi atribuída subvenção, por ser uma medida drástica e não expectável, e como tal atentatória do princípio da confiança.
Não tendo a subvenção mensal atribuída, como objetivo prover às necessidades de subsistência dos trabalhadores voluntariamente abrangidos, ou mesmo assumir a função de contraprestação de trabalho, o valor da subvenção mensal atribuída não pode determinar expetativas legítimas de manutenção em termos imutáveis e permanentes, como se tratasse de uma retribuição ou pensão, em face do que se não reconhece a declarada violação do princípio da proteção da confiança.
Acresce que a redução da subvenção mensal surgiu no contexto de crise orçamental, daí a sua inclusão na própria LOE de 2013, em face do que não pode sequer ser invocada a sua natureza inesperada.
Aliás o referido regime foi sofrendo um conjunto de sucessivas alterações, que culminaram com a Lei nº 25/2017, de 30/05, que veio consagrar a extinção das situações vigentes de licença extraordinária ao abrigo do artigo 13.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, prevendo um regime transitório para as situações que ainda subsistissem, e que se consubstanciavam na necessidade dos trabalhadores deverem optar por uma das seguintes situações:
i) Regresso à atividade através da integração em posto de trabalho;
ii) Cessação do vínculo por mútuo acordo, considerando-se a última remuneração base mensal auferida antes da colocação em situação de requalificação;
iii) Aplicação do regime excecional até à idade legal de reforma ou aposentação para quem detenha idade igual ou superior a 55 anos; e,
iv) Passagem à situação de licença sem remuneração.
Se é verdade que as controvertidas subvenções sofreram uma redução significativa, o que é facto é que todos os trabalhadores da Administração no ativo sofreram também reduções salariais no âmbito da crise orçamental vivida, tendo o Tribunal Constitucional, em tempo, concluído não existir violação da Lei Fundamental (Cfr. Acórdão nº 396/2011, relativamente aos cortes remuneratórios decorrentes da LOE de 2011), atento até os compromissos de contenção orçamental assumidos pelo Estado português na ordem jurídica internacional.
O precedentemente referido Acórdão do Tribunal Constitucional entendeu ainda que a diminuição, nomeadamente, do montante do vencimento, é algo aceitável constitucionalmente, não obstante o princípio da proteção da confiança dos cidadãos, perante uma situação de urgência orçamental, não estando, assim, vedada ao legislador a emissão de normas orçamentais que consagrem uma redução remuneratória, entendimento que, com a devidas adaptações, será aplicável à redução das subvenções aqui controvertidas.
Com efeito, a redução das subvenções auferidas em sede licença extraordinária, não foi a única medida para atingir o objetivo de consolidação orçamental, antes se inserindo num conjunto de medidas transversais de redução da despesa pública com Recursos humanos, nomeadamente em 2013, e que se refletiu na Política de rendimentos e na Redução de efetivos;
Num contexto de redução de salários dos trabalhadores do ativo e de redução das prestações sociais, por uma questão de igualdade, ou até por maioria de razão, impunha-se o ajustamento das subvenções mensais atribuídas em sede de licença extraordinária.
Assim, e tal como sublinhado pelo Tribunal Constitucional, e à luz do princípio da confiança, mostra-se admissível o retrocesso social determinado pela excecionalidade da situação da grave crise orçamental e a necessidade de cumprir as obrigações internacionais, sendo a operada redução da subvenção mensal uma forma idónea, necessária e adequada para a concretização do então almejado equilíbrio das contas públicas.
Como se discorreu no já reiteradamente referenciado Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 396/2011:
“Não custa admitir que uma redução remuneratória abrangendo universalmente o conjunto de pessoas pagas por dinheiros públicos não cai na zona de previsibilidade de comportamento dos detentores do poder decisório. O quase contínuo passado de aumentos anuais dos montantes dos vencimentos, na função pública, legitima uma expectativa consistente na manutenção, pelo menos, das remunerações percebidas e a tomada de opções e a formação de planos de vida assentes na continuidade dessa situação. (...)
Não se pode ignorar, todavia, que atravessamos reconhecidamente uma conjuntura de absoluta excecionalidade, do ponto de vista da gestão financeira dos recursos públicos.
O desequilíbrio orçamental gerou forte pressão sobre a dívida soberana portuguesa, com escalada progressiva dos juros, colocando o Estado português e a economia nacional em sérias dificuldades de financiamento. Os problemas suscitados por esta situação passaram a dominar o debate político, ganhando também foros de tema primário na esfera comunicacional. Outros países da União Europeia vivem problemas semelhantes, com interferências recíprocas, sendo divulgada abundante informação a esse respeito.
Neste contexto, e no quadro de uma estratégia global delineada a nível europeu, entrou na ordem do dia a necessidade de uma drástica redução das despesas públicas, incluindo as resultantes do pagamento de remunerações. Medidas desse teor foram efetivamente tomadas noutros países, com larga anterioridade em relação à publicação da proposta de lei do Orçamento do Estado para 2011, e com reduções remuneratórias mais acentuadas do que aquelas que este diploma veio a implementar.
Pode pôr-se em dúvida, em face deste panorama, se, no momento em que as reduções entraram em vigor, persistiam ainda as boas razões que, numa situação de normalidade, levam a atribuir justificadamente consistência e legitimidade às expectativas de intangibilidade de vencimentos.
Do que não pode razoavelmente duvidar-se é de que as medidas de redução remuneratória visam a salvaguarda de um interesse público que deve ser tido por prevalecente - e esta constitui a razão decisiva para rejeitar a alegação de que estamos perante uma desproteção da confiança constitucionalmente desconforme”.
Em face de tudo quanto se expendeu supra, entende-se inverificar-se a invocada inconstitucionalidade, o que determina a revogação da decisão recorrida, mais se decidindo julgar improcedente a Ação.
V - Decisão
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao Recurso, revogar a decisão recorrida, e julgar improcedente a Ação.
Custas pelo Recorrido, sem prejuízo da isenção de que gozará.
Lisboa, 13 de abril de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
