| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SUBSECÇÃO DA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. R..., técnica superior de informática do quadro de pessoal do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, residente na Av.ª..., n.º..., em Flamenga, Loures, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 24/2/99, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, pelo qual foi indeferido o recurso hierárquico que interpusera do acto de indeferimento tácito que se formara sobre o requerimento onde solicitava, ao Director-Geral do Ordenamento do Território, o processamento e pagamento dos retroactivos correspondentes à diferença de vencimentos entre as categorias de técnico auxiliar especialista e técnico superior de informática de 2ª classe.
A entidade recorrida respondeu, concluindo que devia ser negado provimento ao recurso.
Cumprido o preceituado no art. 67º, do RSTA, a recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
"1ª - O despacho de 14/10/96, que atribuiu à recorrente o direito aos retroactivos nos termos dos arts. 21º nº 4, 22º nº 1 e 29º do D.L. nº 23/91, de 11/1, fez correcta interpretação e aplicação das citadas disposições legais. O acto recorrido, ao negar o direito aos retroactivos atribuído pelo despacho de 14/10/96, violou por erro de interpretação e aplicação do disposto nos arts. 21º nº 4, 22º nº 1 e 29º do D.L. nº 23/91 e do art. 3º nº 1 do D.L. nº 353-A/89;
2ª - ainda que se admitisse que o despacho de 14/10/96 era ilegal não podia já ser revogado pelo acto recorrido por ter a natureza de acto constitutivo de direito e se ter já esgotado o prazo para a sua revogação previsto nos arts. 140º nº 1 al. b) e 141º do CPA, sendo, portanto, inválido o acto recorrido por violar as referidas normas legais;
3ª - a Administração tinha o dever legal de decidir e o acto recorrido não renova requerimento em que pedia o cumprimento do despacho de atribuição dos retroactivos e que já fora objecto de decisão anterior visto ter sido decidido, com trânsito em julgado, que o primeiro despacho era meramente interno. Assim, o acto recorrido ofendeu o caso julgado e o nº 2 do art. 9º do CPA por erro de interpretação e aplicação".
A entidade recorrida não contra-alegou.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que "verificando-se caso decidido ou resolvido e uma vez que a recorrente usou o recurso contencioso em vez da acção, deverá ser rejeitado o recurso por ilegal, visto o disposto nos arts. 268º, nº 4, da CRP, 24º, al. b), 25º, nº 1 e 55º da LPTA e 57º § 4º do RSTA".
A recorrente foi notificada, nos termos do art. 54º da LPTA, para se pronunciar sobre as questões prévias suscitadas no parecer do M.P., tendo concluído pela sua improcedência.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) A recorrente, que tinha a categoria de técnico auxiliar especialista do quadro de pessoal da Direcção Geral do Ordenamento do Território à data da entrada em vigor do novo sistema retributivo estabelecido pelo D.L. nº 184/89, transitou para a categoria de técnico superior de informática de 2ª classe em 13/12/92, ao abrigo do disposto no art. 21º do D.L. nº 23/92, de 11/1;
b) por requerimento datado de 16/10/95, a recorrente solicitou, ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, que lhe fosse processada e paga a diferença de vencimentos entre as categorias anterior e de transição, desde 1/10/89, ao abrigo do disposto nos arts. 21º nº 4 e 29º do D.L. nº 23/91, em virtude de a transição ter ocorrido ao abrigo da al. a) do nº 2 do art. 21º do citado diploma;
c) as funcionárias M...e I...impugnaram no STA despachos do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, pelos quais lhes foram indeferidos os pedidos de pagamento de diferenças de vencimento das categorias anterior à transição e aquelas para que transitaram, com fundamento na violação do disposto nos arts. 21º nº 4 e 29º, ambos do D.L. nº 23/91;
d) o STA, por acórdão de 13/12/94, transitado em julgado, negou provimento ao recurso contencioso interposto pela referida M...;
e) o STA, por acórdão de 9/5/95, transitado em julgado, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pela I...;
f) o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, por despacho de 16/4/96, determinou que fossem concedidos retroactivos à funcionária M... Almeida da Nova, "considerando a sentença proferida no caso idêntico de I...";
g) a recorrente, invocando que havia tomado conhecimento do despacho referido na alínea anterior, apresentou, em 15/5/96, requerimento ao Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, a fim de ser informado se a sua pretensão formulada no requerimento de 16/10/95 fora apreciada e decidida e se aquele despacho deveria ser entendido como indeferimento do seu pedido;
h) em 15/5/96, a recorrente apresentou, ao Director-Geral do Ordenamento do Território, o requerimento constante de fls. 33 a 36 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde pedia que lhe fosse reconhecido o direito às diferenças de remuneração entre a categoria que detinha à data da transição e aquela para que transitou;
i) em 14/10/96, o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território proferiu o seguinte despacho:
"Tendo presente o Acórdão do STA no processo nº 35550 e com os fundamentos constantes do mesmo, relativo a situação idêntica, ocorrida no mesmo serviço, determino que sejam atribuídos os retroactivos solicitados às funcionárias S..., R... e T..., nos termos dos arts. 21º nº 4, 22º nº 1 e 29º do D.L. nº 23/91, de 11/1";
j) em 29/9/96, a Direcção-Geral da Contabilidade Pública emitiu o parecer jurídico nº 217-96, constante de fls. 39 e 40 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
l) sobre o parecer jurídico referido na alínea anterior, a Secretária de Estado do Orçamento proferiu o seguinte despacho, datado de 30/10/96:
"Concordo
À atenção de Sua Exª o SE da Administração Local e Ordenamento do Território";
m) ouvida a Auditoria Jurídica do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território sobre a "concessão de retroactivos da transição de pessoal para a carreira de informática", na informação nº 11/97, de 20/1/97, depois de se defender que o alcance do caso julgado está limitado à parte dispositiva da sentença e não aos respectivos fundamentos e que, em direito administrativo, qualquer decisão judicial proferida em processo de anulação se restringe a eliminar da ordem jurídica o acto sob recurso, conclui que tornar extensível a um conjunto de situações fundamentação adoptada em determinada sentença que anulou um acto administrativo concreto corresponderia a atribuir ao caso julgado eficácia "erga omnes" e, por isso, termina dizendo que aceita nos seus precisos termos o parecer da direcção-geral da contabilidade pública referido na al. j);
n) sobre a informação referida na alínea anterior, o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território proferiu despacho de concordância, datado de 7/2/97;
o) a recorrente interpôs recurso contencioso do aludido despacho de 7/2/97, o qual veio a ser rejeitado pelo Acórdão do STA, transitado em julgado, constante de fls. 45 a 47 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido;
p) através do requerimento constante de fls. 48 a 50, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a recorrente solicitou, ao Director-Geral do Ordenamento do Território, o pagamento dos retroactivos que lhe haviam sido atribuídos pelo despacho transcrito na al. i);
q) porque o requerimento referido na alínea anterior não foi objecto de decisão expressa, a recorrente interpôs, para o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, recurso hierárquico do acto de indeferimento tácito, invocando os fundamentos constantes de fls. 51 a 53 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
r) sobre esse recurso hierárquico foi emitida a informação nº 21/99, de 2/2/99, constante de fls. 56 a 62 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e onde se concluía o seguinte:
"Em matéria de processamento e pagamento de remunerações existe no âmbito da função pública um princípio geral, expresso no nº 1 do art. 3º do D.L. nº 353-A/89, segundo o qual o direito à remuneração se constitui com a aceitação da nomeação.
A aplicação deste princípio só cederia perante a existência de uma norma que especialmente o derrogasse.
O D.L. 23/91 não contém uma norma especial que derrogue o princípio geral quanto ao momento a partir do qual são devidas as remunerações no âmbito da função pública.
A pretensão da recorrente não tem qualquer suporte legal pelo que, ao deferi-la, a entidade recorrida estaria, aí sim, a cometer uma ilegalidade.
Acresce que, ainda que fosse dado provimento ao recurso, sempre a execução do mesmo encontraria uma barreira no despacho que sobre o assunto foi proferido em 30/10/96 pela Srª Secretária de Estado do Orçamento, entidade a quem compete autorizar a inerente despesa pública.
Nestes termos deve ser negado provimento ao recurso hierárquico interposto pela recorrente";
s) sobre o parecer referido na alínea anterior, o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território proferiu o seguinte despacho, datado de 24/2/99:
"Concordo, pelo que indefiro o recurso hierárquico".x 2.2.1. No seu parecer final, o digno Magistrado do M.P. invoca a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, com o fundamento que ele seria meramente confirmativo dos sucessivos actos processadores de abonos que desde 1/10/89 não procederam ao pagamento das diferenças de vencimento a que a recorrente considerava ter direito, os quais se consolidaram na ordem jurídica como caso resolvido ou caso decidido.
Vejamos se lhe assiste razão.
A jurisprudência do STA tem entendido que o processamento de cada vencimento mensal a funcionário não constitui uma simples operação material, mas um acto jurídico individual e concreto, seja ou não verticalmente definitivo consoante a entidade dotada de competência para os praticar e que se consolidam na ordem jurídica, sob a forma de caso decidido ou caso resolvido, se o seu destinatário não interpõe recurso gracioso ou contencioso (cfr., entre muitos, os Acs. de 9/6/87 in BMJ 368º-382, de 3/12/91 in AD 376º-371, de 5/3/92 in BMJ 415º-300, de 9/6/93 in AD 390º-636, de 8/7/93 in AD 385º-1 e de 24/5/94 in AD 395º-1250).
No entanto, na vigência do art. 30º da LPTA, o acto de notificação, para produzir os seus efeitos próprios, tinha de conter as menções exigidas no seu nº 1 (autoria, sentido e data da decisão), pelo que a omissão da indicação do autor do acto obstava a que esse acto fosse oponível ao seu destinatário, para efeitos de impugnação hierárquica ou contenciosa (cfr. Ac. do STA de 2/12/98 Rec. nº 41.777).
Os boletins mecanográficos ou boletins de vencimento não constituem forma válida de notificação dos actos administrativos de processamento dos vencimentos a que respeitam, porquanto são completamente omissos quanto à autoria do acto, obstando esta circunstância a que, com fundamento na definição jurídica operada por tal acto, outro, posterior, venha a ser qualificado como meramente confirmativo e, consequentemente, rejeitado o recurso contencioso dele interposto (cfr. Acs. do STA de 21/1/99 Rec. nº 38201, de 4/2/99 Rec. nº 41280, de 11/3/99 Rec. nº 41.278, de 13/4/99 Rec. nº 31134 e de 26/11/97 Rec. nº 36927, este último do Pleno da 1ª Secção).
Por outro lado, como se escreveu no Ac. do STA (P) de 27/5/99 (in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano II, nº 3, pag. 43), "cada acto de processamento respeita a um período determinado. Define a situação jurídica do funcionário ou agente relativamente a cada uma das espécies de abonos nele considerados e ao período por via de regra a periodicidade é mensal por ele abrangido. Não pode retirar-se de um desses actos qualquer inferência de regulação, negativa ou positiva, seja para abonos de outra espécie, seja para o mesmo abono relativamente a outros períodos".
No caso em apreço, não está demonstrado que os actos de processamento dos vencimentos da recorrente desde 1/10/89 lhe tenham sido notificados com as menções exigidas pelo nº 1 do art. 30º então em vigor, pelo que não se pode afirmar que o acto recorrido é meramente confirmativo daqueles (cfr. art. 55º, da LPTA). Além disso, os actos processadores de vencimento da categoria de técnico superior de informática de 2ª classe apenas definem essa situação e, como se viu, mês a mês. Não definem a questão de saber se além desse vencimento a recorrente tem direito a que lhe sejam pagas as diferenças remuneratórias que reclama, pelo que esta última questão não poderia estar abrangida pela eventual força de caso decidido inerente aos actos processadores de abonos.
Assim sendo, improcede a arguida questão prévia.x 2.2.2. A questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado foi ainda invocada, pelo digno Magistrado do M.P, com um outro fundamento: o de que ele não era um acto administrativo, mas um mero acto opinativo insusceptível de impugnação contenciosa, por, nos termos do nº 1 do art. 186º do C.P. Administrativo, se limitar a interpretar cláusulas contratuais, pelo que só pela via de acção poderia ser posto em causa
Salvo o devido respeito pela opinião contrária, não nos parece que assim seja.
Vejamos porquê.
O nº 1 do art. 186º do C.P. Administrativo estabelece que "os actos administrativos que interpretem cláusulas contratuais ou que se pronunciem sobre a respectiva validade não são definitivos e executórios, pelo que na falta de acordo do co-contratante a Administração só pode obter os efeitos pretendidos através de acção a propor no Tribunal competente".
Resulta deste preceito que, na matéria respeitante à interpretação de cláusulas contratuais, o contraente administrativo não tem competência para praticar actos administrativos face ao seu contraente, tendo de pedir aos Tribunais que declarem ser correcta tal interpretação para a poder exigir depois, ao abrigo do art. 187º, nº 2, do CPA, contra a própria vontade da contraparte (cfr. M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in "Código do Procedimento Administrativo Comentado, Vol. II, 1995, pags. 378 e 379).
Entende-se, pois, que, no âmbito da interpretação de cláusulas dos contratos administrativos, os actos emitidos pelo contraente administrativo não correspondem a actos unilaterais e autoritários, mas a manifestações de vontade de base negocial de uma parte interessada no contrato. Tratando-se, em princípio, de declarações de base negocial de quem age como parte no contrato e não de actos autoritários de quem age como autoridade, o meio próprio de reacção contra a interpretação perfilhada é a acção e não o recurso contencioso.
No caso em apreço, o despacho impugnado traduziu-se no indeferimento da pretensão da recorrente de que lhe fossem pagos os retroactivos correspondentes à diferença de vencimentos entre as categorias de técnico auxiliar especialista e técnico superior de informática de 2ª classe.
Porque a recorrente é uma técnica do quadro, provida por nomeação e não por contrato, não está em causa qualquer contrato administrativo nem, consequentemente, a interpretação de qualquer cláusula contratual. Pelo acto impugnado, a entidade recorrida agiu como autoridade e não como parte num contrato que, como referimos, não existia.
Improcede, pois, a invocada questão prévia.x 2.2.3. Para a análise dos vícios imputados ao acto recorrido, importa recordar a seguinte matéria de facto provada:
a entidade recorrida, por despacho de 14/10/96, determinou que fossem pagos à recorrente os retroactivos correspondentes às diferenças remuneratórias entre a categoria que detinha à data da transição e aquela para que transitou;
a entidade recorrida, por despacho de 7/2/97, exprimiu concordância com uma informação da Auditoria Jurídica do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, emitida sobre a "concessão de retroactivos", onde se concluía que a sentença favorável a um funcionário apenas obrigava a Administração a corrigir a situação concreta daí decorrente e em relação àquele funcionário, sendo "de duvidosa legalidade tornar extensível a um conjunto de situações fundamentação adoptada em determinada sentença que anulou um acto administrativo concreto";
interposto, pela recorrente, recurso contencioso deste despacho de 7/2/97, foi o mesmo rejeitado por acórdão do STA transitado em julgado, com o fundamento que tal despacho era um mero acto opinativo que "não revogou implicitamente qualquer decisão anterior, designadamente o despacho de 14/10/96" e onde apenas se firmava "a orientação a seguir no tratamento das situações aí abstractamente contempladas, sem intenção de produção de efeitos imediatos para qualquer caso concreto";
em 14/7/98, a recorrente solicitou, ao Director-Geral do Ordenamento do Território, que fosse dado cumprimento ao despacho de 14/10/96, pagando-se-lhe os retroactivos que nele lhe foram atribuídos;
porque esse pedido não foi objecto de decisão expressa, a recorrente interpôs recurso hierárquico do acto de indeferimento tácito do mesmo para a entidade recorrida;
a entidade recorrida, pelo despacho objecto do presente recurso contencioso, indeferiu esse recurso hierárquico, por considerar que o regime previsto no D.L. nº 23/91, de 11/1, ao abrigo do qual ocorreu a mudança de estatuto profissional da recorrente, não contém qualquer norma especial que derrogue o princípio geral ínsito no nº 1 do art. 3º do D.L. nº 353-A/89, o qual aponta como termo inicial para a constituição do direito à remuneração de uma categoria a aceitação da nomeação para a mesma por parte do funcionário.
Nas suas alegações finais, a recorrente imputou ao acto recorrido um vício gerador de sua nulidade e que, por isso, se deve conhecer prioritariamente, nos termos do nº 1 do art. 57º da LPTA: o de ofensa do caso julgado formado pelo Acórdão do STA que decidiu que o despacho da entidade recorrida de 7/2/97 era um mero acto interno.
Mas este vício não se verifica.
Vejamos porquê.
O art. 673º do C.P. Civil, reportando-se ao alcance do caso julgado, estabelece que "a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga ...".
A posição dominante sobre os limites objectivos do caso julgado tem sido a de considerar que é sobre a decisão contida na sentença e não sobre os fundamentos desta que se forma, em princípio, o caso julgado, embora a motivação daquela seja de considerar quando se torne necessário reconstituir e fixar o seu conteúdo e se deva reconhecer essa autoridade à decisão de todas as questões preliminares que forem antecedente lógico indispensável à emissão da parte dispositiva do julgado, desde que se verifiquem os outros requisitos do caso julgado (cfr. Acs. do S.T.J. de 29/6/76 in BMJ 258º-200, de 1/3/79 in BMJ 295º-190, de 17/1/80 in BMJ 293º-235, de 7/7/83 Proc. nº 70893, de 6/3/86 Proc. nº 72933, de 7/10/87 - Proc. nº 69855, de 9/6/89 in BMJ 388º-377, de 9/2/90 in A.J. 6º-90, pag. 9 e de 9/5/96 in BMJ 457º-263).
Esta posição, a que aderimos, evita a incoerência dos julgamentos, importa evidente economia processual e respeita o critério do alcance do caso julgado contido no art. 673º do C.P. Civil. Na verdade como se refere no citado Ac. do STJ de 9/6/89 , "as razões essenciais da decisão tornam-se indissociáveis da sua parte dispositiva, nela se consubstanciando. Por isso, constituiria grave incoerência de julgados dar à questão fundamental e necessariamente comum para a definição dos pedidos que representam o objecto de diversas acções entre os mesmos sujeitos processuais, solução divergente da que foi estabelecida em decisão anterior transitada em julgado. Violar-se-ia, então, o princípio da autoridade do caso julgado decorrente desta norma".
No caso em apreço, como vimos, o recurso contencioso interposto pela recorrente do despacho da entidade recorrida de 7/2/97 foi rejeitado, com o fundamento que este não era um acto administrativo, mas um mero acto opinativo que fixava uma orientação genérica. Por sua vez o despacho da entidade recorrida de 24/2/99 indeferiu o recurso hierárquico interposto pela recorrente, por considerar que, nos termos do nº 1 do art. 3º do D.L. nº 353-A/89, ela só tem direito à remuneração pela categoria para que se operou a transição após a sua aceitação da nomeação para esta. Esta decisão, que não tomou qualquer posição sobre a natureza do aludido despacho de 7/2/97, em nada contrariou o caso julgado formado pelo referido acórdão do STA
Assim sendo, improcede o arguido vício de violação de lei.
Outro vício de violação de lei invocado pelo recorrente, foi o da violação dos arts. 140º, nº 1, al. b) e 141º, ambos do C.P. Administrativo, com o fundamento que o acto impugnado revogou o despacho da entidade recorrida de 14/10/96, que era um acto constitutivo de direitos, após o decurso do prazo de 1 ano.
Vejamos se este vício se verifica.
Resulta dos arts. 140º, nº 1, al. b) e 141º, ambos do C.P. Administrativo, que os actos constitutivos de direitos, ainda que sejam inválidos, só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade dentro do prazo do respectivo recurso contencioso.
No caso em apreço, pelo acto objecto do recurso contencioso, a entidade recorrida recusou executar o seu despacho de 14/10/96, onde determinara o pagamento à recorrente dos retroactivos correspondentes às diferenças remuneratórias entre a categoria que ela detinha à data da transição e aquela para que transitou.
Não há dúvidas que este despacho de 14/10/96, ao atribuir à recorrente um direito subjectivo novo, é um acto constitutivo de direitos.
E também não há dúvidas que o acto ora impugnado, ao recusar a execução daquele despacho de 14/10/96 através da operação de pagamento, se traduziu numa revogação implícita deste despacho cujos efeitos jurídicos fez cessar.
Assim sendo, e porque já decorrera há muito o prazo de 1 ano aqui aplicável (cfr. arts. 28º, nº 1, al c), da LPTA, e 141º, nº 2, do C.P. Administrativo), essa revogação mostra-se extemporânea.
Procede, pois, o arguido vício de violação de lei, devendo, em consequência, anular-se o acto recorrido.x 3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o despacho impugnado.
Sem Custas, por a entidade recorrida delas estar isenta (cfr. art. 2º, de Tabela das Custas).x
x Lisboa, 20 de Março de 2002
ass.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes |
