1 - Relatório

a) - As partes e o objecto do recurso

EP — Estradas de Portugal, S.A., não se conformando com a sentença do TAF de Leiria que julgou totalmente procedente a impugnação judicial deduzida por — ... , Lda., contra o pagamento de taxas de publicidade, veio interpor recurso jurisdicional em cujas alegações concluiu como segue:
1.ª Pretende a recorrida, através da presente impugnação obter a declaração de anulabilidade da taxa liquidada pela Delegação Regional de Leiria, no valor de € 1.533,33, pela afixação de publicidade à margem da EN 349-1, ao km 6+300 — Lado Direito, e da A23 ao km 32+300- Lado Direito
2.ª Para o efeito, na PI imputou-se ao mencionado ato os vícios de (i) incompetência absoluta e (ii) caducidade do direito à liquidação.
3.ª Sem prescindir, dir-se-á que é proibido, de acordo com as normas de proteção às estradas nacionais, (cfr. alíneas a) e b), do artigo 4.° e n.° 3, do artigo 6.°, ambos do DL 13/71), a afixação de publicidade na zona da estrada (domínio público rodoviário do Estado).
4.ª Relativamente à afixação de publicidade dentro da faixa de respeito (alínea b), do artigo 3.° do DL 13/71), a mesma será permitida, mas condicionada a licença ou autorização da EP.
5.ª De facto, a legislação de proteção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais (DL 13/71) tem natureza especial, não tendo sido revogada pelo DL 637/76 e pela Lei 97/88.
6.ª Verifica-se, assim, um concurso aparente de competências, pois a zona de proteção às estradas não foi afetada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à EP aplicar e fazer aplicar o DL 13/71 quanto à afixação de publicidade (artigo 3.°, alínea b) e artigo 10.°, n.° 1, alínea b), ambos do DL 13/71).
7.ª Esta é a interpretação que se ajusta ao pensamento do legislador, uma vez que no DL 637/76 se fazia referência à emissão de parecer por parte da JAE quando a publicidade a ser afixada na zona de jurisdição da autarquia fosse percetível da zona de jurisdição daquela.
8.ª Para o caso que agora nos ocupa, tem interesse somente averiguar se a EP continua a ter competência para licenciar a publicidade afixada dentro da faixa de respeito, ou seja, nos terrenos particulares (excluídos do domínio público rodoviário do Estado, logo da zona da estrada nacional) que marginam a estrada nacional e até 100 metros para além da respetiva zona non aedificandi (aqui, este último conceito constitui uma referência de medida, podendo ser 100 + 70 da ZNA, ou 100 + 50 da ZNA ou outra).
9.ª É o que estabelece a alínea b), do n.° 1, do artigo 10.°, do DL 13/71 de 23 de janeiro, que não se encontra tacitamente revogada pelo DL 97/88 de 17 de agosto.
10.ª Tal como resulta do citado artigo, a afixação de publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, nas quais se integra a EP.
11.ª Mas mesmo que assim se não entendesse, o que só por dever de oficio se equaciona, sempre a EP estaria habilitada, ao abrigo da alínea j), do n.° 1, do artigo 15.°, do Decreto-Lei n.° 13/71, na sua atual redação, a liquidar e cobrar a taxa pela afixação da publicidade em estradas sob a sua jurisdição, no âmbito do processo de licenciamento que corre termos na Câmara Municipal respetiva, ao emitir parecer favorável à pretensão do requerente.
12.ª Com efeito, a deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada o que implica, necessariamente, a emissão do parecer por parte da recorrente.
13.ª A obrigatoriedade do parecer decorre, sem margem para dúvidas, da própria Lei n.° 97/88, quando prevê no n.° 2, do artigo 2° que "A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada...".
14.ª O parecer a emitir pela recorrente tem como finalidade a pronúncia quanto à legalidade e/ou oportunidade da colocação da publicidade, pois a esta cabe verificar o cumprimento da segurança rodoviária e/ou a integridade e visibilidade da mesma nas estradas sob sua jurisdição, designadamente, a apreciação da compatibilidade ou não dos formatos e cores da publicidade pretendida.
15.ª Tal parecer consubstancia na sua essência, de facto e de direito, a permissão a que se refere a alínea b), do artigo 10.°, do Decreto-Lei n.° 13171, pois é a esta entidade que cabe, por lei, verificar o cumprimento da segurança rodoviária e/ou a integridade e visibilidade da mesma limitando, assim, a decisão a tomar pela referida câmara municipal.
16.ª Se assim não se entendesse, admitiríamos que a Câmara Municipal se pronunciasse sobre uma matéria (e área de jurisdição) que está fora das atribuições que por lei lhe foram conferidas.
17.ª Neste quadro legal, e sem mais desenvolvimentos, resulta claro que a EP tem competência para, relativamente à implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, licenciar a mencionada atividade nas estradas sob sua jurisdição.
18.ª Mas mesmo que se admita o concurso real de competências, o que não se aceita, o conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a EP, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à "aprovação ou licença" prevista no artigo 10.°, n.° 1, alínea b), do Decreto-Lei n.° 13/71 ou à "autorização ou licença", na designação constante do artigo 15.°, n.° 1, alínea j), do mesmo diploma.
19.ª Portanto, quer por via do concurso aparente ou real de competências, será sempre permitido à EP liquidar e cobrar taxas pela afixação de publicidade à margem das estradas nacionais.
20.ª Ao decidir de outro modo, o tribunal a quo fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 3.°, alínea b); artigo 10.°, n.° 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei n.° 13/71, artigo 2.°, n.° 2, da Lei n.° 97/88 e artigo 9.° do CC.
21.ª Resulta que o Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, está em vigor, pese embora, algumas alterações que sofreu ao longo do seu já longo tempo de vigência, como se pode facilmente verificar pela consulta à Base de Dados Digesto.
22.ª O Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, tem normas especiais de proteção à estrada, e consequentemente, os poderes conferidos à EP no domínio desta legislação visam, em primeiro lugar, garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude, tanto ao nível da infraestrutura quanto à criação de condições nesta, que propiciem a adopção de comportamentos adequados pelos condutores.
23.ª É que, o Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, é uma legislação especial, que estabelece o regime de proteção à estrada, cuja importância não diminuiu,
24.ª Inexiste uma única disposição legal que de forma expressa revogue o Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro.
25.ª Acresce que, este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro.
26.ª Bem como, pelo Decreto-Lei n.° 83/2008, de 20 de Maio, em cujo preâmbulo se diz que "o conjunto de normas tendentes a promover a defesa das estradas nacionais da pressão que sobre elas é exercida encontra-se vertido no Decreto-Lei n.° 13/11, de 23 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Lei n.°s 219/72, de 27 de Junho, 25/2004, de 24 de Janeiro, e 175/2006, de 28 de Agosto, bem como no Decreto-Lei n.° 13/94, de 15 de Janeiro."
27.ª Pelo que, se dúvidas ainda houvesse quanto à vigência do Decreto-Lei n.° 13/71, estão afastadas.
28.ª Na verdade, nos termos do disposto no n° 1 do artigo 4°, do DL 374/2007 de 07/11, cabe à EP, SA, "zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação (n° 1 do artigo 10° do Decreto-lei n°374/2007, de 7 de Novembro;" e "tem por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela foi celebrado pelo Estado";
29.ª Resulta pois que, foi cometido à EP, SA, a administração das infra - estruturas rodoviárias nacionais, que integram o domínio publico rodoviário do Estado e que estejam em regime de afetação ao transito público e atribuídos os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado, como decorre das disposições conjugadas dos artigos 8° e 10° do diploma citado.
30.ª Acresce que, também os poderes, cujo exercício, nos termos do DL 13/71 de 23 de Janeiro, competiam à JAE, estão hoje atribuídos à aqui recorrente.
31.ª Assim, a impugnada tem atribuições ao nível da fiscalização, supervisão gestão e exploração da rede rodoviária controlando o cumprimento das leis, regulamentos e contratos de concessão, com o objetivo de assegurar a realização do plano rodoviário nacional, e garantir a eficiência, equidade, qualidade e segurança da rede rodoviária e do licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis, obras neles a realizar, por força do disposto no artigo 10° n° 1 alínea c) do citado decreto-lei.
32.ª Por força do artigo 13°, n°1, al. c) deste DL 13/71, constituem receitas da impugnada "o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e atos similares e por serviços prestados no âmbito da sua atividade."
33.ª Deste modo, atenta a atividade que corresponde ao exercício de todas as atribuições que integram a esfera jurídica da EP, SA (e anteriormente da JAE), onde se inclui a liquidação da taxa.
34.ª Aliás tem sido este o entendimento seguido nos nossos tribunais superiores como o
Acórdão do STA n°s 0140/11 DE 08/06/2011 e n°s 243/09 e 244/09, de 25/06/2009 nos quais se conclui que a EP "goza de habilitação legal ou competência para cobrar por meio de execução fiscal de taxas de licença para a implantação de tabuletas ou objetos de publicidade na denominada zona de proteção à estrada." (in www.dgsi.pt).
35.ª Mais recentemente e a título de exemplo os doutos Acórdãos do TCA Sul, proferidos nos processos 100558/13, de 21/11/2013 e 09484/12 de 21/03/2013
36.ª Os poderes, fins e enquadramento jurídico da EP resultam hoje de um conjunto de diplomas legais, desde logo, o Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro, que transformou a EP, E.P.E. em EP.S.A., conservando esta a totalidade dos direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica e em anexo ao qual foram publicados os seus estatutos.
37.ª Assim como do contrato de concessão, hoje republicado em anexo ao Decreto-Lei n.° 110/2009, de 18 de Maio.
38.ª Importa aqui reter que a EP é um concessionário a quem, por força da lei, compete, relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.
39.ª Relativamente à afixação de publicidade dentro da faixa de respeito (alínea b), do artigo 3.° do DL 13/71), a mesma será permitida, mas condicionada a licença ou autorização da EP.
40.ª O legislador de 1988 (Lei 97/88) também quis dizer o mesmo do de 1976 (DL 637/76), mas expressou-se mal e acabou por se referir à publicidade afixada em local sob jurisdição -da JAE, permitindo, assim, aparentemente, a invasão desta jurisdição por outrem sem qualquer suporte sistemático.
41.ª Importa, por isso, ter presente o objeto, os valores tutelados pela legislação especial de proteção da estrada e a legislação que, com carácter geral, trata de outras matérias, por exemplo da publicidade;
42.ª É que, neste sentido já decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, quando considerou que "as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (art.°s 10°, 12°, 13°, 15° e 17°) são complementares da Lei n.° 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor da lei;"
43.ª Este entendimento foi, aliás, sufragado pelo Supremo Tribunal Administrativo nos Acórdãos proferidos nos processos 0243/09 e 0244/09, datados de 25/06/2009, nos quais se conclui que a EP "goza de habilitação legal ou competência para cobrar por meio de execução fiscal de taxas de licença para a implantação de tabuletas ou objetos de publicidade na denominada zona de proteção à estrada." (in www.dgsi.pt).
44.ª No mesmo aresto decidiu, ainda, o STA que "o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal, que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes;
45.ª Existem dois regimes de licenciamento da publicidade que se complementam, atendendo, aliás, às competências e responsabilidades próprias de cada uma das entidades envolvidas.

Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. mui doutamente suprirão, deverá;
a) Ser declarada nula a sentença por violação do disposto alínea d), do n.° 1, do artigo 668.° do CPC, ou, caso assim não se entenda;
b) Ser revogada por errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 3.°, alínea b); artigo 10.°, n.° 1, alínea b), ambos do Decreto-Lei n.° 13/71, artigo 2.°, n.° 2, da Lei n.° 97/88 e artigo 9.° do CC.

A recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção da sentença.

Neste TCAS o EMMP emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso

Colhidos os vistos legais vem o processo à conferência.

2 – Fundamentação

a) - De facto

A sentença consignou no probatório o seguinte:
(1) Por ofício referência 3515STM12, de 02.04.2012, da E.P., S.A., Delegação Regional de Santarém, com assunto "Ação de Fiscalização - Legalização da Publicidade. Notificação para pagamento de taxa de publicidade: Local: A23 ao km 32.300, lado direito", foi a Impugnante notificada para "(...) efectuar o pagamento da taxa no valor de € 1022,22 (...)" (cfr. fls. 11 e 12 dos autos);
(2) Por cada datada de 09.05.2012, a Impugnante informou a E.P., S.A. que ia "(...) proceder à remoção dos elementos publicitários com a maior brevidade possível. (...)" (cfr. fls. 11 do PAT apenso);
(3) Por ofício referência 3515STM12, de 20.05.2012, a E.P., S.A., Delegação Regional de Santarém, com assunto "Ação de Fiscalização - Legalização da Publicidade. Local: A23 ao km 32.300, lado direito. Aviso de Cobrança Coerciva", foi a Impugnante notificada de que "Em resposta a V. carta de 09.05.2012, informa-se V. Exa. que terá de pagar a taxa de publicidade, que lhe foi solicitada na nossa carta n.° 31513 de 02-04-2012, no prazo de 10 dias úteis, sob pena do envio do processo aos Serviços de Finanças com vista à cobrança coerciva do montante em dívida" (cfr. fls. 8 do PAT apenso);
(4) Em 10.07.2012, foi extraída certidão de dívida em nome da Impugnante por falta de pagamento da taxa no valor de € 1022,22 (cfr. fls. 4 do PAT apenso);
(5) Através do ofício referência PE.17.01.01.013, Proc. n.° 583/12, de 29.06.2013, da Estradas de Portugal, S.A. (adiante, E.P., S.A.), Delegação Regional de Santarém, com assunto "Liquidação de taxa de publicidade à margem da EN349-1 km 006+300 lado direito. Processo n° 583/12. Decisão final", foi a Impugnante, — ... , Lda., notificada para "(...) proceder ao pagamento da taxa calculada nos termos do disposto na alínea j), do n.° 1, do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro (...)", no valor de € 511,11 (cfr. fls. 9 e 10 dos autos).

Factos não provados

Tendo em conta as várias soluções plausíveis de direito, não existem factos que importe registar como não provados.

Motivação da decisão de facto

A decisão da matéria de facto resultou do exame dos documentos e informações oficiais, não impugnados, que constam dos autos, tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório

A questão fundamental que se discute no presente recurso consiste em determinar a quem cabe a competência para o licenciamento da publicidade nas faixas adjacentes às estradas nacionais, para além da zona non aedificandi, e bem assim para a cobrança das correspondentes taxas.

A recorrente, baseando-se essencialmente no regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, insiste que é da sua competência cobrar as taxas da publicidade afixada na chamada faixa de respeito a que se refere a al. b), in fine, do art.º 1.º do citado diploma legal.

Este diploma veio consagrar a área de jurisdição da extinta Junta Autónoma das Estradas (JAE), estabelecendo duas zonas: a zona da estrada e a zona de protecção à estrada.

A zona da estrada abrange todo o terreno por ela ocupado, incluindo a faixa de rodagem, as bermas e, quando existam, as valetas, passeios, banquetas ou taludes, bem como as pontes e viadutos nela incorporados e os terrenos adquiridos por expropriação ou qualquer título para alargamento da plataforma da estrada ou acessórios, tais como parques de estacionamento e miradouros (cfr. art.º 2.º).

A zona de protecção abarca os terrenos limítrofes à estrada, englobando faixas com servidão non aedificandi e faixas de respeito, em que qualquer actividade privada que possa por em risco a segurança rodoviária fica condicionada a aprovação, autorização ou licença da JAE (cfr. art.º 3.º).

Face ao disposto no art.º 8.º, concluiu-se que o legislador perspectivou as faixas de respeito como o terreno que confina com a faixa non aedificandi, que por sua vez bordeja o leito da estrada. No que se refere à publicidade e por força do disposto no art.º 10.º, n.º 1, al. b), a faixa de respeito vai 100 metros para além da zona non aedificandi.

O diploma consagra taxas de licenciamento que “assentam na proibição de determinados comportamentos aos particulares, ditada no caso concreto por preocupações relativas à segurança rodoviária”(1), na zona de protecção à estrada.

Portanto, a primeira questão a que importa responder é esta: o suporte publicitário em causa está ou não implantado na zona da estrada ou na zona de protecção da A23, ao Km., 32.300?

O probatório da sentença nada elucida a este respeito e os elementos documentais dos autos também não fornecem uma resposta inequívoca, visto que a recorrente apenas se limitou a notificar a recorrida da existência de [suporte de] publicidade com a indicação acima referida (lado direito), omitindo a distância a que se encontra da faixa de rodagem, elemento essencial para a aplicação da correspondente taxa. Na verdade, nem toda a publicidade que possa estar situada no campo de visão que se alcança da estrada fica abrangida pelo licenciamento mas apenas aquela que se situa na zona da estrada e na zona de protecção.

É que a imposição de uma taxa por licenciamento prévio de publicidade adjacente à estrada tem por fundamento a remoção do obstáculo jurídico que o licenciamento propicia, obstáculo esse que se fundamenta no perigo que a publicidade pode eventualmente causar ao tráfego rodoviário pela indução de falta de atenção que fomenta nos condutores dos veículos, o que origina um “especial desgaste administrativo”(2) ao ente a quem compete providenciar pela segurança dos utentes das vias de comunicação rodoviárias, na avaliação do risco que a colocação da publicidade pode originar.

Assim, como é necessário que a publicidade se situe em local onde o exercício de certas actividade seja susceptível de colocar em risco a segurança da estrada e como é também muito difícil determinar caso a caso até onde se estende a área de segurança das estradas, a lei considera que para efeitos de publicidade a zona de protecção abrange a área de terreno que na perpendicular à estrada se estende por 100 metros para além da zona non aedificandi.

Consequentemente, para que a publicidade fique abrangida pela norma de incidência da taxa relativa à publicidade existente nos limítrofes das vias de comunicação rodoviárias torna-se necessário que o local seja cabalmente identificado, o que implica uma descrição exacta da sua localização geográfica.

Como essa localização é impossível de apurar com os elementos existentes nos autos e no PA e nem sequer consta do auto de notícia, a conclusão a extrair é de que as liquidações em causa padecem de vício que afecta a sua validade, por insuficiente caracterização do facto tributário que as origina, o que justifica, por si só, a sua anulação por erro nos pressupostos de facto.

Mas não só. Impõe-se responder a uma outra questão: compete legalmente à recorrente, ao abrigo do regime previsto no Decreto-Lei n.º 13/71, cobrar as taxas por publicidade marginal às estradas nacionais e situadas nas referidas zonas de estrada e de protecção ou essa competência é de outra entidade?

Uma abordagem prima facie baseada na ideia da contraprestação administrativa e no já referido “desgaste administrativo” levaria a responder afirmativamente. Porém, como veremos, essa não é a resposta correcta.

A questão que ora nos ocupa tem sido dada resposta pela jurisprudência em sentido diametralmente oposto. A favor da competência da recorrente pronunciou-se a secção de contencioso administrativo deste TCA Sul, primeiro através do acórdão de 21-03-2013(3) e depois por meio do acórdão de 21-11-2013(4). A doutrina do primeiro está sintetizada nestes termos:

I – As obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente a aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, estavam dependentes de aprovação ou licença da JAE, de acordo com o disposto no artigo 10º do DL nº 13/71, de 23/1, estando de igual modo fixadas no artigo 15º do citado diploma legal as taxas a pagar por cada autorização ou licença e, bem assim, as obras delas isentas.

II – O DL nº 13/71, de 23/1, encontra-se ainda em vigor, pese embora tenha sido objecto de alterações sucessivas, operadas pelos DL’s nºs 667/76, de 5/8, 235/82, de 19/6, e 25/2004, de 24/1.

III – Nomeadamente, no que respeita à “afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”, a Lei nº 97/88, de 17/8, determina, logo no seu artigo 1º, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, que “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” [cfr. nº 1], e que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho” [cfr. nº 2].

IV – E, sendo assim, não se concorda com a conclusão a que chegou a sentença recorrida quando sustenta que o acto impugnado padece de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto devia indicar que tal projecto de legalização deveria ser presente pela autora na Câmara Municipal respectiva, para dar início ao processo de licenciamento da publicidade afixada e, assim, após os pareceres necessários, ser efectuada a legalização da publicidade em causa.

V – A norma invocada na sentença recorrida – o artigo 2º, nº 1 da Lei nº 97/88, de 17/8 – não revogou o artigo 10º, nº 1, alínea b) do DL nº 13/71, de 23/1, ou seja, a norma que atribuía ao IEP – enquanto sucessor da JAE – competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona “non aedificandi” respectiva, continua a atribuir à recorrente “EP – Estradas de Portugal, SA”, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º e 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23/1.

Porém, o STA tem vindo a decidir uniformemente em sentido contrário, designadamente a partir do acórdão de 26-06-2013(5), cuja fundamentação, na parte que interessa, é a seguinte.

“O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art.º 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art.º 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.). Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.

Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.

Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.

No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”. Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.

Vejamos.

3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.

No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88”.

Destas duas posições apenas a segunda nos merece a nossa concordância.

A posição do STA é essencialmente esta: o regime do Decreto-Lei n.º 13/71 foi revogado pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto. O argumento vai no sentido de que vale a regra “lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto “se outra for a intenção inequívoca do legislador”.

De facto, parece ser essa a melhor interpretação a extrair do confronto dos dois diplomas, que estão entre si numa relação de especialidade e dependência, dado que não é possível estabelecer o regime unificado da publicidade rodoviária sem o concurso e compatibilização dos dois regimes, por ser essa a única interpretação que, nos termos do artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil, se coaduna com o disposto no art.º 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/98, que desgradua a anterior intervenção autorizativa ou licenciadora da JAE para o nível do parecer.

Com efeito, a tese da recorrente, que bem vistas as coisas assenta na ideia de que o parecer exigido pelo art.º 2.º, n.º 2, da Lei 97/88, se destina apenas ao licenciamento da implantação, deixando intocada a competência em matéria de licenciamento da publicidade e da cobrança das respectivas taxas, claudica perante o estatuído no art.º 5.º, n.º 1, da referida lei, que estabelece que “se a afixação ou inscrição de formas de publicidade ou de propaganda exigir a execução de obras de construção civil sujeitas a licença, tem esta de ser obtida, cumulativamente, nos termos da legislação aplicável”. O que significa que o regime de licenciamento da publicidade exterior da Lei n.º 97/98 não visa a construção e implantação dos respectivos suportes, quando sejam necessários. Mais ainda: o art.º 4.º, n.º 1, al. d), faz depender o licenciamento da preservação da segurança rodoviária, o que demonstra que o legislador quis aglutinar num só diploma toda a estrutura legal licenciadora de publicidade, ao contrário do que pressupõe a tese da recorrente, que implica a manutenção em vigor e em toda a sua extensão, do Decreto-Lei n.º 13/71.

Doutro passo, sendo verdade que o Decreto-Lei n.º 13/71 não está revogado, a compatibilização dos dois regimes implica que, pelo menos, se conclua no sentido de uma redução da sua aplicação aos casos em que não seja inequívoca a aplicabilidade da Lei n.º 97/88; isto é, a admitir-se, como base na falta de regulamentação da publicidade em equipamentos públicos, a coexistência do Decreto-Lei n.º 13/71 com a Lei n.º 97/98, então a aplicação do regime de licenciamento de publicidade do primeiro ficaria restringido à área de jurisdição da recorrente relativa à zona da estrada, ou seja, à zona que integra no domínio público. Conclusão que sai reforçada pelas alterações introduzidas na Lei n.º 97/98 pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, que apesar de eliminar alguns condicionalismos à publicidade manteve a intervenção da EP ao nível de parecer relativo aos locais onde exerce a sua jurisdição (cfr. art.º 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/98, na nova redacção), isto é, continuou a atribuir-lhe uma função meramente consultiva, de resto prevista no regime pregresso à Lei n.º 97/98 e com assento legal no art.º 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 637/76, cujas normas em bom rigor já derrogavam as normas conflituantes do Decreto-Lei n.º 13/71.

Neste contexto, a alteração “exponencial”(6) das taxas operada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004 não comprova qualquer competência da recorrente em matéria de licenciamento de publicidade, porque apenas visa a sua actualização independentemente de quem seja a entidade com competência para as cobrar.

Dir-se-á, contudo: mas a ser assim não faz sentido afirmar-se, como acima se afirmou, que a taxa em causa é uma contraprestação pelo “especial desgaste administrativo”(7) que a colocação da publicidade provoca na entidade que está incumbida de zelar pela segurança dos utentes da estrada.

Há que não confundir dois momentos fulcrais: o momento da avaliação do risco para a segurança rodoviária, que por natureza se insere no procedimento de licenciamento prévio e que se concretiza no parecer a que a recorrente está vinculada e o período de tempo posterior ao licenciamento(8). Só o primeiro é que causa o referido “desgaste administrativo” que se esgota na avaliação do risco e na emissão do parecer, visto que se a publicidade for susceptível de causar perigo para a circulação rodoviária não deve ser autorizada a sua colocação. O que suscita a questão de se saber se deve ser cobrada alguma taxa ou emolumento pela emissão do parecer, questão que todavia é irrelevante para o caso sub judice.

De tudo o que fica dito pode concluir-se que a EP não tem competência para cobrar as taxas em causa. E também não a tem por uma outra razão: a partir da sua estruturação como sociedade anónima de capitais públicos (art.º 1.° do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro), e sem embargo de suceder na “universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integra[va]m a sua esfera jurídica no momento da transformação” (art.º 2.º), a assunção da posição de concessionária subordinada a um regime jurídico privado limitou-a no exercício de poderes de autoridade, os quais dependem de um contrato de concessão ou de um acto legislativo. No primeiro caso previsto no art.º 4.º, n.º 1, do referido Decreto-Lei n.° 374/2007 e no segundo no art.º 8.º e, máxime, no art.º 19.º do mesmo diploma.

Ora, cotejando os poderes que por esta via lhe foram conferidos, em nenhum se incluiu o licenciamento de publicidade nas zonas de estrada ou nas zonas de protecção às estradas, visto que é restrita às suas actividades a “liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos” [al. c) do n.º 2 do art.º 10.º]. E como resulta do art.º 4.º, n.º 1, o objecto que constitui a sua actividade é “a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado”.

Acresce que a transmissão dos “direitos e obrigações” a que se refere o art.º 2.º desse diploma não se confunde com a atribuição de poderes e competências, pois como refere Pedro Gonçalves, “a delegação de poderes públicos [em entidades privadas] representa, mais do que uma transferência de exercício de poderes públicos, a atribuição de uma capacidade jurídica de direito público: fora da delegação, as entidades privadas actuam de acordo com a sua capacidade de direito privado”(9). E a delegação de poderes públicos, como é sabido, depende de um acto jurídico formal e material, que estabelece o conteúdo da delegação e os seus efeitos jurídicos.

Em resumo, seja qual for o prisma pelo qual se encare a questão, chega-se à conclusão de que a recorrente não detém competência para cobrar taxas pela publicidade existente nos terrenos adjacentes às estradas nacionais. O que tanto basta para negar provimento ao recurso, prejudicando o conhecimento da outra questão identificada.

Sumariando, para concluir:
i) A zona de protecção das estradas nacionais abrange os terrenos limítrofes à estrada, englobando faixas com servidão non aedificandi e faixas de respeito, que se estendem 100 metros para além daquelas.
ii) Para seja possível liquidar taxas por publicidade colocada nas zonas de protecção é necessário identificar a exacta localização da mesma em relação à estrada, através de referências geográficas longitudinais e perpendiculares a esta ou então por meio de coordenadas geográficas.
iii) Faltando alguma destas referências a liquidação fica viciada por erro nos pressupostos de facto.
iv) O princípio lex specialis derrogat legi generali só é aplicável quando não for outra a intenção inequívoca do legislador.
v) A Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.
vi) A Lei n.º 97/98 visa, também, preservar a segurança rodoviária nas situações em que esta pode ser afectada pela afixação de publicidade nos terrenos limítrofes à estrada.
vii) Corresponde por isso à intenção referida em iv) supra, a derrogação, pelo art.º 2º, nº 2, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, do art.º 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, degradando a aprovação ou licença prevista nesta norma em mero parecer obrigatório.
viii) Tal derrogação já tinha sido também anteriormente operada pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho.
ix) Assim, a competência para a aprovação ou licenciamento prévio de publicidade situada na faixa de respeito passou a ser das Câmaras Municipais do respectivo concelho, deixando a JAE de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias e para o procedimento licenciador, pelo menos na zona non aedificandi e na faixa de respeito.
x) Essa falta de competência resulta também, para a EP, da sua transformação em sociedade anónima, por não lhe terem sido legalmente outorgadas nem constarem do contrato de concessão quaisquer competências para licenciar a afixação de mensagens publicitárias e/ou para o procedimento licenciador.
xi) O regime de licenciamento da publicidade exterior previsto na Lei n.º 97/98 não abrange o licenciamento da construção e implantação dos respectivos suportes, quando estes sejam necessários para a afixação da publicidade.
xii) O desgaste administrativo sofrido pela EP com a colocação de publicidade nas circunstâncias referidas em ix), esgota-se com a avaliação do risco e a emissão do parecer referido em v).

Donde, concluindo, o recurso não merecer provimento.

Em face de todo o exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

D.n.

Lisboa, 2014-05-29

Benjamim Barbosa

Anabela Russo

Cristina Flora






1- SÉRGIO VASQUES, O Sector Industrial e as Taxas de Licenciamento da Estradas de Portugal. In Taxas e Contribuições Sectoriais, Sérgio Vasques, coord., Coimbra, Almedina, 2013, p. 234.
2- Sobre este conceito veja-se HANS J. WOLFF, OTTO BACHOF e ROLF STOBER, Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, Fundação Gulbenkian, 2006, p. 635.
3- Rec. n.º 09484/12, RUI PEREIRA
4 -Rec. n.º 0058/13, PAULO PEREIRA GOUVEIA
5- Rec. n.º 0232/13, FERNANDA MAÇÃS
6- Actualização muito superior aos custos que lhes estão associados, com manifesta violação do princípio da equivalência. Por isso estas taxas são inconstitucionais, por ofensa dos princípios da igualdade tributária e da proporcionalidade (art.os 13.º e 266.º da CRP). Neste sentido, cfr. SÉRGIO VASQUES, op. cit., p. 252. Porém, o Autor – que sustenta que a finalidade essencial destas taxas é de cobrir os “custos inerentes aos procedimentos de autorização e licenciamento” –, sem se referir à jurisprudência do STA entende que as mesmas “aproveitam agora à Estradas de Portugal, S.A.” (Op. cit., p. 238), o que não deixa de ser verdade se excluir-mos as taxas relativas à publicidade.

7- Sobre este conceito veja-se HANS J. WOLFF, OTTO BACHOF E ROLF STOBER, Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, Fundação Gulbenkian, 2006, p. 635.
8- A permanência da publicidade após o licenciamento pode justificar a aplicação de taxas com fundamento no desgaste derivado da actividade municipal de vigilância, controle e fiscalização da estética paisagística e poluição visual ou sonora do meio ambiente. Sobre este tema cfr. CASALTA NABAIS, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, 3.ª reimp., Coimbra, Almedina, 2012, pp. 262 e ss.

9 -Cfr. Entidades Privadas com Poderes Públicos, Coimbra, Almedina, 2008, p. 1027.